Inhaltsverzeichnis

A.  Einleitung  1

B.  Rechtliche Rahmenbedingungen der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen  

Rundfunks  in Deutschland  2

I.  Verfassungsrechtliche Finanzierungsgrundlagen  2

II.  Einfachgesetzliche Finanzierungsgrundlagen  3

1.  Gebührenfinanzierung  4

2.  Werbefinanzierung  4

3.  Sonstige Einnahmen  5

C.  Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunkssystems unter  

den  Maßgaben des EG-Beihilferechts  5

I.  Anwendungsbereich der Art. 87ff. EGV  6

Exkurs  :  

II.  Kompetenzen der Europäischen Gemeinschaft zur Regelung  

des  Rundfunkrechts  6

1.  Anwendbarkeit des EG-Vertrages im Rundfunkwesen  7

2.  Kulturkompetenz des Art. 151 EGV  7

3.  Rundfunk und Dienstleistungsfreiheit (Art. 49ff. EGV)  8

III.  Tatbestand des Art. 87 Abs. 1 EGV  9

1.  Der Beihilfebegriff  9

a)  Begünstigungelement  10

b)  Fehlende Gegenleistung  10

aa)  Rundfunkgebühr als Gegenleistung für die Erfüllung  

  öffentlichen Auftrages  11

bb)  Rundfunkgebühr als Begünstigung  12

cc)  Entscheidungspraxis von EuGH und EU-Kommission  13

dd)  Stellungnahme  14

c)  Staatliche Mittel  15

2.  Kreis der Begünstigten  17

3.  Wettbewerbsverfälschung  18

4.  Handelsbeeinträchtigung zwischen den Mitgliedstaaten  19

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IV.  Rechtfertigung als Kulturbeihilfe gem.  

Art.  87 Abs. 3 lit. d) EGV  20

1.  Verhältnis von Art. 87 Abs. 3 lit. d) EGV zu Art. 86 Abs. 2 EGV  20

2.  Rundfunk als Kulturgut i.S.d. Art. 87 Abs. 3 lit. d) EGV  21

3.  Kulturkompetenz des EGV  21

4.  Prinzip der Verhältnismäßigkeit gem. Art. 87 Abs. 3 lit. d) EGV  22

a)  Eignung der Rundfunkgebühr zur Förderung des  

kulturellen  Lebens  22

b)  Erforderlichkeit der Gebührenfinanzierung  23

c)  Angemessenheit im Verhältnis zum verfolgten Zweck  25

D.  Ausblick und Resümee  25

E.  Literaturverzeichnis  27

F.  Abkürzungsverzeichnis  31

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A. Einleitung

Die Intendanten der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten in der Bundesrepublik haben schon ruhigere Zeiten erlebt. Nicht wenige der Programmverantwortlichen können nur von den längst vergangenen Zeiten schwärmen, da die öffentlich-rechtlichen Fernseh- und Hörfunkveranstalter nicht dem Wettbewerb durch private Konkurrenz ausgesetzt waren. Seit Etablierung der dualen Rundfunkordnung in den 80er Jahren besitzen Einschaltquoten jenseits der 30-Prozent-Marke Seltenheitswert. Die ehemaligen Monopolisten haben starke Konkurrenz bekommen; viele Zuschauer kehren den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten den Rücken. In diesem Zusammenhang trifft es die öffentlich-rechtlichen Anstalten hart, dass sie mit den privaten Sendern um die Einnahmen aus Wirtschaftswerbung buhlen müssen. Ungünstig wirkt sich dabei aus, dass die öffentlich-rechtlichen Anstalten vor allem in der Gunst der werberelevanten Zielgruppe der 14- bis 49jährigen im Sinken begriffen sind.

Mit dem Aufkommen des privaten Rundfunks, der seine Existenz dem Fortschreiten der technologischen Entwicklung verdankt, hat sich die Lage für die öffentlich-rechtlichen Sender demnach grundlegend gewandelt. Inzwischen weht ihnen aber auch aus Brüssel der Wind ins Gesicht. Die Justitiare in den Anstalten der ARD und beim ZDF mussten in den vergangenen Jahren Neuland betreten und sich in die Materie wettbewerbsrechtlicher Fragen des Europarechts einarbeiten. Bereits Anfang der 90er Jahre nämlich hatten private Rundfunkveranstalter aus den EU-Mitgliedstaaten Spanien, Portugal, Frankreich und Italien Klagen vor dem Europäischen Gerichtshof angestrengt und vorgebracht, sie würden durch die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks mittels staatlich angeordneter Gebühren benachteiligt. Die Finanzierung von nicht privaten Fernsehveranstaltern durch Rundfunkgebühren, so argumentieren die Verantwortlichen der Privatsender, stelle eine unzulässige Beihilfe i. S. d. Art. 87 Abs. 1 EGV dar. Aus Deutschland trug eine Beschwerde des Verbandes Privater Rundfunk und Telekommunikation (VPRT) wegen der Gebührenfinanzierung der öffentlich-rechtlichen Spartenkanäle von ARD und ZDF - Phoenix und Kinderkanal - und deren bevorrechtigter Kabeleinspeisung ¹ dazu bei, die EU-Kommission - wenn auch nur zögerlichtätig werden zu lassen.

Nach ihrer Auffassung, so die Entscheidung der Kommission, verstößt die Finanzierung der beiden Spartenkanäle zwar nicht gegen geltendes Europäisches Recht, doch die politisch brisante Frage, ob das System der Gebührenfinanzierung der öffentlich-rechtlichen Sendeanstalten mit dem EG-Beihilferegime in Einklang steht, hat neue Nahrung bekommen. Die EU-Kommission sah die Notwendigkeit, die Anwendung der Wettbewerbsregeln des EG-Vertrages in mittlerweile dem Wettbewerb geöffneten Wirtschafts-sektoren sicher zu stellen, und erließ am 26. Juli 2000 die inzwischen dritte Richtlinie

¹ Vgl. Bartosch, EuZW 1999, S. 176.

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zur Änderung der Transparenzrichtlinie. Ihr Zweck liegt in der Gewinnung der Daten im Hinblick auf öffentliche Mittel und ihre Verwendung durch öffentliche Unternehmen, die erforderlich sind, um insbesondere die Anwendung der Beihilferegelungen des EGV zu gewährleisten. Zudem hat der Europäische Gerichtshof in Rechtssachen mit ähnlichen Fallkonstellationen ² die Auslegung des Beihilfetatbestandes durch neue Erwägungen angereichert.

Vor dem Hintergrund dieser aktuellen Entwicklungen möchte die vorliegende Arbeit der für die duale Rundfunkordnung in der Bundesrepublik zukunftsweisenden Frage nachgehen, ob die Gebührenfinanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Deutschland mit dem EG-Beihilferegime in Einklang steht. Hierzu werden die in einem ersten Abschnitt die rechtlichen Grundlagen der Gebührenfinanzierung beschrieben, bevor nach einer Betrachtung der Kompetenzen der Europäischen Gemeinschaft zur Regelung des Rundfunkrechts die Prüfung der Vereinbarkeit der Gebührenfinanzierung mit dem Beihilferecht des EG-Vertrages erfolgt.

B. Rechtliche Rahmenbedingungen der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen

Rundfunks in Deutschland

Im Mittelpunkt der Diskussion über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Deutschland steht die Rechtssprechung des Bundesverfassungsgerichts, das seine Ansprüche an die grundrechtlich geschützte Rundfunkfreiheit in mehreren rundfunkrechtlichen Entscheidungen konkretisiert hat. Demnach erfolgt erst eine Darlegung der verfassungsrechtlichen Grundlagen zur Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Anstalten, bevor in gebotener Kürze die einfachgesetzliche Ausgestaltung beleuchtet wird.

I. Verfassungsrechtliche Finanzierungsgrundlagen

Zwar handelt es sich i. S. d. Art. 30, 70 GG beim Rundfunkrecht schwerpunktmäßig um ein in die Zuständigkeit der Länder fallendes Rechtsgebiet, doch enthält das Grundgesetz mit der Gewährleistung der Rundfunkfreiheit in Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG die für die Rundfunkkommunikation zentrale Grundfreiheitsnorm und somit wichtige gesamtstaatliche Verfassungsentscheidungen. Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG schützt die Rundfunkfreiheit, wodurch die besondere Stellung der Presse und des Rundfunks im gesellschaftlichen Leben und im Felde der Massenkommunikation zum Ausdruck gebracht werden soll ³ . Mit Inhalt gefüllt wurde der schlichte Wortlaut, wonach die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk und Fernsehen zu gewährleistet sei, durch die Rundfunkentscheidungen des Bundesverfassungsgerichts. Die Rundfunkfreiheit fördert nach Ansicht der Richter als „dienende Freiheit“ ⁴ die freie individuelle und öffentliche Meinungsbildung als Voraussetzung der Persönlichkeitsentfaltung und der demokratischen Ordnung.

² Zuletzt EuGH, Rechtssachen C-379/98, C-53/00.

³ Herrmann, Rundfunkrecht, § 5, Rn. 19, S. 120.

⁴ BVerfGE 57, S. 319f.; 83, S. 315; 87, S. 197.

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Durch geeignete Normierung materieller oder organisatorischer Regeln müsse sichergestellt werden, dass die Vielfalt der bestehenden Meinungen im Rundfunk in möglichster Breite und Vollständigkeit Ausdruck findet. ⁵ Diese verfassungsrechtlich geforderte pluralistische Meinungsvielfalt bedingt zudem das Gebot, keiner gesellschaftlichen bzw. wirtschaftlichen Gruppe ausgeliefert zu sein. ⁶ Ferner findet das Erfordernis des Grundversorgungsauftrages Eingang in die Urteile des Verfassungsgerichts, das von den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten ein umfassendes Themen- bzw. Informationsangebot erwartet. 7

Den Trägern der Rundfunkfreiheit muss der Staat im Gegenzug die Voraussetzungen für die Ausübung dieses Grundrechts garantieren. Somit geht mit der Indienststellung der Rundfunkfreiheit für das Gemeinwohl die Verpflichtung des Staates einher, die technischen, organisatorischen, personellen und finanziellen Bedingungen für die Veranstaltung von Rundfunk sicherzustellen. 8

Wie bei der Ausgestaltung der Rundfunkordnung im allgemeinen hat der Gesetzgeber auch bei der Wahl der Finanzierungsart einen weiten Gestaltungsspielraum. Jene Gestaltungsfreiheit findet ihre verfassungsrechtliche Schranken jedoch dort, wo der Funktionsauftrag des Rundfunks, die freie individuelle und öffentlichen Meinungsbildung zu fördern, gefährdet ist. ⁹ Daher ist zu gewährleisten, dass weder direkt noch indirekt eine staatliche Einflussnahme auf das verfassungsrechtlich geschützte Programm durch finanzielle Maßnahmen möglich ist.

Durch Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG ist deswegen auch keine bestimmte Art der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunkwesen geschützt ¹⁰ ; dem Gesetzgeber kommt bei der Finanzierungsart ein Ermessen zu ¹¹ . Eine funktionsgerechte finanzielle Ausstattung der Anstalten muss nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts jedoch bedeuten, dass die Finanzierung nicht überwiegend aus Werbeeinnahmen erfolgen darf, da andernfalls die Programmfreiheit gefährdet ist und vielfaltsverengende Zwänge auftreten können. ¹² Ferner muss ein hoheitlicher Einfluss auf die Programmgestaltung dadurch ausgeschlossen werden, dass die Finanzierung nicht aus Haushaltsmitteln des Staates erfolgt. 13

II. Einfachgesetzliche Finanzierungsgrundlagen

Dem Grundsatz, Abhängigkeitsverhältnisse der öffentlich-rechtlichen Sender zu verhindern, damit jene ihre Programme weitestgehend unabhängig von der Werbewirtschaft gestalten können, tragen denn auch die einfachgesetzlichen Finanzierungsgrund-

⁵ Vgl.hierzu BVerfGE 90, S. 88.

⁶ Vgl. BVerfGE 87, S. 197f. sowie 90, S. 88.

⁷ BVerfGE 57, S. 319f.; 90, S. 88; m. w. N. Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, Rn. 74, S. 199.

⁸ Vgl. Selmer/Gersdorf, Finanzierung des Rundfunks und EG-Beihilferegime, S. 12 sowie Herrmann,

Rundfunkrecht, § 9, Rn. 41, S. 243.

⁹ BVerfGE, 83, S. 238.

¹⁰ Kuch, ZUM 1995, S. 162.

¹¹ Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, Rn. 74, S. 198.

¹² BVerfGE 83, S. 311; 87, S. 199; 90, S. 90f.

¹³ Vgl. hierzu insbes. Damm, Gebührenprivileg und Beihilferecht, S. 44.

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lagen Rechnung; sie sind im Rundfunkstaatsvertrag sowie im Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag ¹⁴ geregelt.

1. Gebührenfinanzierung

Nach § 12 Abs. 1 Halbsatz 2 RStV ist die Rundfunkgebühr die vorrangige Finanzierungsquelle für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk. Gem. § 12 Abs.2 RStV wird die Rundfunkgebühr vom Rundfunkteilnehmer geschuldet, sobald er ein Rundfunkgerät zum Empfang bereithält. § 1 Abs. 2 RGebStV spricht überdies allein von der Möglichkeit des Empfangs von Rundfunkdarbietungen, weshalb auch derjenige, der die Sendungen der öffentlich-rechtlichen Sender schmäht, finanziell zur Grundversorgung seiner Mitbürger beizutragen hat. Das Bundesverfassungsgericht rechtfertigt diese Bestimmung damit, die Rundfunkgebühr sei keine Gegenleistung für eine einzelne, vom Rundfunkteilnehmer in Anspruch genommene, konkrete messbare Leistung der Landes-rundfunkanstalt, sondern Finanzierungsmittel für die Gesamtveranstaltung öffentlichrechtlicher Rundfunk ¹⁵ , sieht aber gerade aus diesem Grund ein Bedürfnis, bei der Festsetzung ¹⁶ der Gebühren den Gesichtspunkt der angemessenen Belastung der Teilnehmer zu berücksichtigen ¹⁷ .

Dies allerdings hat nicht verhindern können, dass die monatliche Rundfunkgebühr für das Bereithalten von Radio und Fernseher seit 1969 von 7 Mark auf nahezu 32 Mark im Jahre 2001 anstieg. ¹⁸ Die Erträge der öffentlich-rechtlichen Sender in Deutschland, die im Jahre 2000 14,4 Milliarden Mark betrugen, stammten zu 79,2 Prozent aus dem Rundfunkgebührenaufkommen. ¹⁹ Dies vermag anschaulich zu verdeutlichen, dass die Vorgabe, die Rundfunkgebühr habe als vorrangige Finanzierungsquelle der Sendeanstalten zu fungieren, konsequent umgesetzt wird.

2. Werbefinanzierung

Wie mehrfach erwähnt, handelt es sich bei der von den Rundfunkteilnehmern erhobenen Gebühr um die vorrangige Finanzierungsart des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Ausdrücklich haben die Verfassungsrichter aber zusätzliche Finanzierungsquellen nicht ausgeschlossen, solange es beim Vorrang der Gebührenfinanzierung bleibt. ²⁰ Gem. § 15 RStV unterliegen öffentlich-rechtliche Sender hinsichtlich des Umfangs und des Zeit-

¹⁴ 8.Rundfunkstaatsvertrag vom 31.08.1991, ergänzt durch Art. 1 Nr. 1, dritter Rundfunkänderungsstaats-

vertrag vom 26.08.1996, sowie Rundfunkgebührenstaatsvertrag vom 31.08.1991, geändert durch Art. 5,

vierter Rundfunkänderungsstaatsvertrag. In: Vesting/Hahn, Rundfunkrecht.

¹⁵ Vgl. BVerfGE 31, S. 329f.

¹⁶ Unter Hinweis auf Themenstellungen anderer Seminarteilnehmer bleibt das Verfahren zur Ermittlung

des Finanzbedarfs der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten durch die KEF im Rahmen dieser Arbeit

unberücksichtigt.

¹⁷ Kuch, ZUM 1995, S. 164.

¹⁸ Im Durchschnitt zahlte im Jahr 2000 jeder Bundesbürger 97,2 Euro für den Unterhalt des öffentlich-

rechtlichen Rundfunks. Damit liegt die Bundesrepublik einer Statistik des Europarats zufolge an sechster

Stelle in Europa; am meisten „berappen“ müssen mit 156,5 Euro je Bürger die Schweizer (vgl. hierzu

Journalist 6/2000, S. 46).

¹⁹ Vgl. N.N., http://www.iwkoeln.de/MS/m-archiv/ms52-01/m52-01-4.htm; vgl. zudem Hartstein/Ring/

Kreile/Dörr/Stettner, RStV, § 11, Rn. 10, S. 910.

²⁰ BVerfGE 90, S. 96f.; 87, S. 200.

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rahmens der Werbung Beschränkungen, die für den privaten Rundfunk, der fast 80 Prozent seiner Erlöse aus Wirtschaftswerbung erzielt, nicht gelten. Die Länder haben von ihrem Recht der Werbebeschränkung dadurch Gebrauch gemacht, dass sie die Werbezeit auf durchschnittlich 20 Minuten täglich begrenzt sowie die Werbung an Sonn- und nationalen Feiertagen, nach 20 Uhr und in den Dritten Programmen verboten haben. ²¹ Die mit der Werbung einhergehende Rückkopplung mit den Zuschauerinteressen kann sich angesichts einer verstärkt an Einschaltquoten orientierten Programmgestaltung zwar zum Nachteil auswachsen. Gleichzeitig kann so aber verhindert werden, dass sich die Sendungen der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten von den Interessen der Rundfunkteilnehmer abkoppeln und Tendenzen zu bestandsgefährdenden Akzeptanzverlusten eingeleitet werden.

3. Sonstige Einnahmen

Darüber hinaus sieht § 12 Abs. 1 RStV sonstige Einnahmen für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk vor. Da das öffentliche Rundfunksystem von den Ländern getragen wird, fallen darunter im Hinblick auf föderale Gleichbehandlung die Regelungen zum Rundfunkfinanzausgleich. Sämtliche ARD-Anstalten sollen vergleichbare technische und personelle Infrastrukturen aufweisen, um ihrem öffentlichen Rundfunkauftrag nachkommen zu können. Das Gebührenaufkommen richtet sich nach der Zahl der Rundfunkteilnehmer im jeweiligen Bereich der Sender. Sich daraus ergebende Missverhältnisse werden im Rahmen von Art. 1 Nr.1 und 2 des Rundfunkfinanzausgleichsabkommens ausgeglichen, was seinen Niederschlag in § 11 Abs. 2 RStV findet. Zu den sonstigen Einnahmen gehören auch Zinserträge aus Geldanlagen, Einkünfte aus dem Verkauf von nicht mehr benötigten Wirtschaftsgütern, von Hörfunk- und Fernsehproduktionen sowie Einnahmen aus dem Verkauf von Lizenzrechten, finanzielle Beiträge Dritter im Rahmen des Sponsoring oder die rechtlich umstrittene Entgeltfinanzierung in Form eines Abonnements oder von Einzelentgelten (Pay-per-view) ²² .

C. Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks unter den Maßgaben des EG-Beihilferechts

Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten können auf die Einnahmen aus den erhobenen Rundfunkgebühren als vorrangiger Finanzierungsquelle zurückgreifen und sind somit nicht wie die privaten Sender primär auf Einnahmen aus Wirtschaftswerbung angewiesen. Der private Rundfunk seinerseits wird gem. § 43 S. 2 RStV nicht am Gebührenaufkommen beteiligt. Die dualen Rundfunksordnung bringt es mit sich, dass beide

²¹ Vgl. Art. 1 § 15 RStV; zu Zweck, Geeignetheit und Erforderlichkeit der Werberestriktion vgl. insbes.

auch Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, S. 202f., Rn. 84ff.

²² Vgl. hierzu insbes. Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, S. 204ff., Rn. 87ff.; Kuch, ZUM 1995,

S. 165f.

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Bereiche - öffentlich-rechtlicher wie privater Rundfunk - in einen Wettbewerb um die Gunst der Zuschauer genauso wie der Werbewirtschaft treten. Angesichts der Privilegierung der öffentlich-rechtlichen Sender durch die Zuweisung von Rundfunkgebühren wird von seiten der privaten Anbieter immer wieder die Frage aufgeworfen, ob das oben beschriebene Finanzierungssystem des Rundfunks in der Bundesrepublik mit den Vorschriften des EG-Vertrages in Einklang stehen. Zu den Grundsätzen der Gemeinschaft gehört es gem. Art. 3 g EGV, ein System zu errichten, „[...]... das den Wettbewerb innerhalb eins Binnenmarktes vor Verfälschungen schützt [...]“. Die wettbewerbsrechtlichen Regeln des EG-Vertrages und insbesondere das Verbot wettbewerbsverfälschender Beihilfe gem. Art. 87 Abs. 1 EGV liefern die Grundlage für einen Streit, der sich um die Frage dreht, ob die Gebührenfinanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks als verbotene staatliche Beihilfe anzusehen sei. I. Anwendungsbereich des Art. 87 Abs. 1 EGV

Ebenso wie die Grundfreiheiten des EGV sind auch die gemeinschaftsrechtlichen Bei-hilfevorschriften nicht sachgebietsbezogen. Somit erstreckt sich der sachliche Anwendungsbereich der Art. 87ff. EGV auf sämtliche wirtschaftliche Tätigkeiten aller Unternehmen und Produktionszweige. ²³ Die gemeinschaftsrechtlichen Beihilfevorschriften sind einschlägig, wenn deren Tatbestandsvoraussetzungen vorliegen und keine Ausnahmeregelungen greifen. Es ist demnach unerheblich, ob es sich um einen Bereich handelt, für den der Gemeinschaft eine Zuständigkeit übertragen wurde oder nicht. ²⁴ Ferner ergibt sich aus dem fakultativen Ausnahmetatbestand des Art. 87 Abs. 3 lit. d) EGV eindeutig, dass auch Beihilfen der Unionsstaaten zur Förderung der Kultur in den Anwendungsbereich der Art. 87ff. EGV fallen. Eine Entscheidung in der Auseinandersetzung darüber, ob der Europäischen Gemeinschaft angesichts der in erster Linie wirtschaftsbezogenen Kompetenzgrundlagen des vor der Einfügung des Art. 87 Abs. 3 lit. d) EGV geltenden EWGV überhaupt eine entsprechende Rundfunkkompetenz zukommt, ist somit nicht nötig. ²⁵ Nationale Kulturbeihilfen sind an den Vorgaben des EG-Beihilferechts zu messen; die Rundfunkfinanzierung fällt demgemäß unter die Beihilfe-vorschriften des EGV.

Exkurs: II. Kompetenzen der Europäischen Gemeinschaft zur Regelung des Rundfunkrechts

Trotz des festgestellten eröffneten Anwendungsbereichs des Art. 87 Abs. 1 EGV soll der Überprüfung des Finanzierungssystems der öffentlich-rechtlichen Sender die expli- ²³ Calliess/Cremer,EG-Vertrag, Art. 87, Rn. 4, S. 1000; ebenso Groeben/Mederer, Vorbem. zu Art. 92-

94, Rn. 6, S. 1838.

²⁴ Selmer/Gersdorf, Finanzierung des Rundfunks und EG-Beihilferegime, S. 22; ebenso Ress,

Kulturbeihilfen in der EU, S. 607.

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