Untersuchung der Machtverhältnisse zwischen Räten und Bürgermeistern anhand der deutschen Gemeindeordnungen

Gliederung

A. Einleitung

B. Untersuchungsgegenstand
I. Der Bürgermeister
II. Der Rat
III. Historischer Rückblick

C. Bundesländer
I. Flächenländer
1. Baden Württemberg
2. Bayern
3. Brandenburg
4. Bremerhaven
5. Hessen
6. Mecklenburg-Vorpommern
7. Niedersachsen
8. Nordrhein-Westfalen
9. Rheinland-Pfalz
10. Saarland
11. Sachsen
12. Sachsen-Anhalt
13. Schleswig-Holstein
14. Thüringen
II. Stadtsaaten
1. Berlin
2. Bremen
3. Hamburg
III. Tabellarische Übersicht

D. Schlussbetrachtung

Literaturverzeichnis

A. Einleitung

Schon der erste Bundespräsident Theodor Heuss traf die Aussage „Die Gemeinde ist wichtiger als der Staat“, allerdings fügte er auch hinzu, dass das Wichtigste die Menschen seien, die in den Gemeinden lebten¹.

Im Mittelpunkt des Interesses der Forschung steht daher der innere Aufbau der Kommunen, deren Organe sowie deren Kompetenzen.

Naßmacher und Naßmacher formulieren die Frage „Wie wird über Angelegenheiten einer Gemeinde entschieden?“ als den Kern der politikwissenschaftlichen Gemeindeforschung². Schmidt-Jorzig betont, dass die Bedeutung des Begriff „kommunal“ mit der gemeinsamen Lastenbewältigung zu umschreiben ist³

Kommunalpolitik kann allerdings nicht ohne die Grundlage des kommunalen Handelns - das Kommunalrecht - betrieben und verstanden werden⁴ Hierzu soll deshalb ein Blick in die juristische Grundlage, nämlich die Gemeindeordnung angewandt werden.

Ziel der Arbeit soll sein, zu hinterfragen, ob und wie sich die juristische Grundlage Gemeindeordnung auf die politische Arbeit auswirkt. Daher soll der Fokus auf die handelnden Personen und deren Verhältnis zueinander gelegt werden. Hier ist zu erörtern, wer welche Kompetenzen hat und auch wie gewählt wird, also: „Wer hat welche Macht in den Gemeinden?“.

B. Untersuchungsgegenstand

Diese Untersuchung geht der Frage nach, wie sich die Gemeindeordnung auf die Machtverteilung im Innenleben der Gemeinden auswirkt.

Im Zentrum der Debatte steht dabei stets die Frage der Ausgestaltung des Verhältnisses der ehrenamtlichen Gemeindevertretung (Rat) zur berufsmäßigen Gemeindeverwaltung (hauptamtlicher Leiter der Verwaltung), im folgenden immer mit dem Begriff Bürgermeister beschrieben⁵.

Im föderalistisch aufgebauten System der Bundesrepublik Deutschland ist Kommunalpolitik Ländersache, da die Gemeinden zur Ebene der Länder gehören. Es bietet sich daher an, diese auch nebeneinander zu untersuchen und zu vergleichen. Allerdings sind nicht alle Länder dafür geeignet. Um herauszufinden, welche Machverteilung es innerhalb der Gemeinden der einzelnen Länder gibt, ist das Vorhandensein von Gemeinden geradezu notwendige Bedingung. Diese erfüllen alle sog. „Flächenländer“, aber auch innerhalb des „Stadtstaates“ Bremen⁶ gibt es mit der Stadt Bremerhaven eine solche Gemeinde, die auch als Untersuchungsgegenstand taugt. Daher wird auch diese unter dem Oberbegriff der Flächenländer mit untersucht. Die Städte Bremen, Berlin und Hamburg haben keine wirklichen Gemeindestrukturen, allerdings haben sie auch eine Art kommunale Ebene unterhalb ihrer Landesregierungen. Diese wird im hinteren Teil der Arbeit beschrieben, um den Überblick über alle Länder der Bundesrepublik zu vervollständigen Diese Stadtstaaten können allerdings nicht mit in die Schlußbetrachtung mit einbezogen werden.

Neben der Kommunalverfassung spielt vor allem die jeweilige Gemeindegröße eine entscheidende Variable für die Kommunalpolitik dar. Sie beeinflusst sowohl die Inhalte, den Verlauf und den Stil der Kommunalpolitik, auch die Rolle und der Einfuß von Parteien ist nicht zuletzt von der Größe der Gemeinde abhängig⁷.

I. Der Bürgermeister (als Hauptverwaltungsbeamter)

Durch die Einführung der Direktwahl des Bürgermeisters in fast allen Ländern ist es auch zu einer Aufwertung seiner Rechtsstellung gekommen⁸.

Bovenschulte und Buß machen fünf Faktoren aus⁹, an denen seine institutionelle Macht gemessen werden kann. Es würde allerdings die Möglichkeiten dieser Arbeit übersteigen, alle Fragen zum Untersuchungsgegenstand zu nehmen, daher erfolgt eine Reduktion auf die wesentlichsten Merkmale

- Wie unabhängig ist seine Position? (Wie lang ist die Amtsperiode? Sind die Amts- und Wahlperiode des Bürgermeisters und der Gemeindevertretung miteinander verknüpft? Kann er abgewählt werden?)
- Welche Stellung hat er in der Gemeindevertretung? (Welche Position und Funktion übt er in der Vertretung und den Ausschüssen aus? Hat er ein Stimmrecht?)
- Wie leitet er die Verwaltung? (Ist der Bürgermeister monokratischer Leiter der Verwaltung oder eingebunden in eine kollegiale Verwaltungsspitze?

II. Der Rat

Die Macht des Bürgermeisters ist immer in Abgrenzung zu den Kompetenzen des Rates zu sehen. Räte oder Gemeindevertretungen sollen als gewählte Volksvertretung die Verwaltung führen und die grundsätzlichen Entscheidungen in der Gemeinde treffen. Da Machtelemente nicht teilbar sind (entweder sie sind da oder auch nicht) muß eine Anhäufung dieser beim Bürgermeister gleichzeitig eine Schwächung des Rates bedeuten wie auch im Umkehrschluß. Zu beachten sind allerdings noch dritte Gremien wie Ausschüsse mit eigenen Kompetenzen, wie bestimmte Ausschüsse oder Magistrate, die auch Macht an sich ziehen können oder sie per Gesetz haben. Hier ist darauf zu achten, wer wie aufgestellt, diese Ausschüsse dominiert.

III. Historischer Rückblick

Die kommunalverfassungsrechtliche Landschaft hat sich in den letzten 10 bis 15 Jahren grundlegend gewandelt¹⁰. Nicht nur in, das es Änderungen in den bestehenden Kommunalverfassungen gegeben hat, auch sind mit der deutschen Einheit fünf weitere Bundesländer dazugestoßen, die sich im Laufe der 90er-Jahre auch eigene Kommunalverfassungen unterschiedlicher Art gegeben haben. In der alten Bundesrepublik hatten sich nach dem Ende des zweiten Weltkrieges vier Grundtypen von Gemeindeordnungen herausgebildet, die teilweise an Vorkriegstraditionen anknüpften, andererseits aber auch durch die jeweiligen Besatzungsmächte mitgeprägt worden sind¹¹. Gelegentliche Versuche, die Kommunalverfassungen in Anlehnungen an die DGO von 1935 zu vereinheitlichen, sind stets im Sande verlaufen¹². So gab es in Baden- Württemberg und Bayern die „Süddeutsche Ratsverfassung“, in Bremerhaven, Hessen und für die Städte Schleswig-Holsteins galt eine „unechte Magistratsverfassung“, Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen hatten die „Norddeutsche Ratsverfassung“ und in Rheinland-Pfalz und im Saarland existierte eine „Rheinische Bürgermeisterverfassung“¹³. Die Gemeindeordnungen in den einzelnen Ländern, die zu einem Typus gerechnet wurden, unterschieden sich darüber hinaus auch noch in einzelnen Punkten¹⁴. Da sich die Arbeit aber auf die aktuell gültigen Gemeindeordnungen und ihre Folgen für das politische Handeln bezieht, wird hierauf nicht weitergehend eingegangen.

Nach der Wende in der DDR beschloß die aus freien Wahlen hervorgegangene Volkskammer im Mai 1990 eine Kommunalverfassung für die Kreise und Gemeinden¹⁵. Mit der Tatsache, daß ein Gesetz sowohl die Bestimmungen für Kreise als auch Gemeinden enthielt unterschied man sich genauso vom Kommunalrecht in Westdeutschland wie mit der Tatsache, dieses als „Kommunalverfassung“ zu titulieren. Dieser Begriff ist in der alten Bundesrepublik unüblich gewesen, da er den Eindruck einer staatsrechtlich selbständigen Verfassungsebene assoziiere¹⁶.

Inhaltlich war die „Kommunalverfassung“ der Wende-DDR eine Kombination aus den Elementen der vier westdeutschen Kommunalverfassungstypen in das sich zudem Eigenarten des Wendeprozesses niedergeschlagen hatten¹⁷. Sie wird teilweise in der Literatur als ein Versuch angesehen, aus den bestehenden Gemeindeordnungen einen neuen Mischtyp zu kreieren, in dem man die einzelnen Positiva zusammenfügte, wie es in Westdeutschland theoretisch auch immer gefordert worden ist¹⁸, allerdings hat die Ost-Kommunalverfassung trotzdem nicht als Muster der nach der Deutschen Einheit notwendigen länderspezifischen Gemeindeordnungen gedient, lediglich in Mecklenburg-Vorpommern wurde sie zu einer Novellierung der Gemeindeordnung herangezogen¹⁹.

C. Bundesländer

I. Flächenländer

1. Baden-Württemberg

Zusammen mit Bayern ist in Baden-Württemberg der ursprüngliche Geltungsbereich der sog. Süddeutschen Ratsverfassung. Das kommunale Verfassungssystem ist in den mehr als 50 Jahren des Bestehen des Bundeslandes nahezu unverändert geblieben.

Der Bürgermeister vereinigt die drei zentralen kommunalen Führungspositionen in seinem Amt. Er ist

- Vorsitzender des Rats und aller seiner Ausschüsse, als Mitglied und mit Stimmrecht, bei Stimmengleichheit gibt seine Stimme sogar den Ausschlag
- Chef der monokratisch strukturierten, d. h. auf ich zugespitzten Verwaltung. Selbst Beigeordnete sind rechtlich seine Untergebenen, denen er Weisung erteilen kann. Gegen seinen Einspruch kann ein Verwaltungsbediensteter nur mit Zwei-Drittel-Mehrheit des Rats ernannt werden. Die Abgrenzung der Dezernate muss im Einvernehmen von Rat und Bürgermeister vorgenommen werden. Ein Rückholrecht im Einzelfall bei Aufgaben, die der Rat dem Bürgermeister übertragen hat, gibt es nicht,
- Vertreter der Gemeinde nach außen, sowohl als Repräsentant wie als Rechtsvertreter²⁰

Für den politischen Willensbildungsprozess bedeutet diese Funktionenbündelung, dass der Bürgermeister in allen Phasen des kommunalpolitischen Entscheidungprozesses präsent ist, und zwar dominierend²¹.

Als Leiter der Verwaltung fallen in seine Zuständigkeit zuerst einmal alle Weisungsaufgaben, das sind sowohl Auftragsangelegenheiten als auch Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung, die Kompetenz Gemeinderates erstreckt sich lediglich auf den Erlass von Satzungen und Rechtsverordnungen²², was bedeutet, dass der Bürgermeister im Regelfall die Entscheidungen trifft, da nur ca. 10% der Aufgaben der Gemeinde freie Selbstverwaltungsaufgaben sind²³. Die Geschäfte der laufenden Verwaltung liegen auch in der ausschließlichen Alleinzuständigkeit des Bürgermeisters und sind dem Zugriff des Rates weitestgehend entzogen.

Als Verwaltungschef hat er die Organisationsgewalt für die Gemeindeverwaltung, ist Vorgesetzter, Dienstvorgesetzter und oberste Dienstbehörde der Gemeindebediensteten und trifft über einen Hauptteil der Personalangelegenheiten die Entscheidungen alleine, bei solchen, die den Gemeinderat betreffen, ist sein Einvernehmen erforderlich²⁴.

Auch im Rat ist seine Stellung sehr exponiert. Er ist dessen stimmberechtigter Vorgesetzter und führt auch den Vorsitz in allen Ausschüssen. Hat der Rat einen Beschluss gegen den Willen des Bürgermeisters getroffen, kann dieser ein suspensives Veto einlegen, wenn er der Meinung ist, die Entscheidung sei nachteilig für die Gemeinde, hält er den Beschluss gar für rechtswidrig, muss er von seinem Vetorecht gebrauch machen. Kann der Gemeinderat nicht rechtzeitig wieder einberufen werden, fällt dem Bürgermeister weiter das Eilentscheidungsrecht zu²⁵.

Zu dieser Ballung der Kompetenzen kommt noch hinzu, dass die Amtszeit 8 Jahre beträgt und die Gemeindeordnung keine Möglichkeit zu einer Abwahl bereithält. Der Bürgermeister kann nur auf disziplinarrechtlichem Weg aus dem Amt entfernt werden, eine politische Abwahl ist unmöglich.

Die wissenschaftliche Literatur hat auf Grund der Machtfülle des Bürgermeisters eine große Anzahl von Metaphern für dieses Amt ersonnen, die in der etwas wagemutigen These gipfeln, in Baden-Württemberg komme der Bürgermeister „gleich nach dem lieben Gott“²⁶.

Einzigartig in der Bundesrepublik ist die Tatsache, dass sich nur Einzelpersonen als Bürgermeisterkandidaten bewerben können und es keine Nominierungen von Parteien und Wählergruppen geben kann²⁷. Über die Hälfte der Bürgermeister sind daher auch parteilos, den anderen wird ein distanziertes Verhältnis zu ihren Parteien nachgesagt²⁸, Kandidaten die mit Unterstützung von Parteien gewählt wurden, müssen sich nach ihrer Wahl von ihren Unterstützern emanzipieren²⁹. Darüber hinaus ist eine Verbindung von Bürgermeister- und Ratswahl rechtlich nicht zulässig.

Aus der starken Position des Bürgermeisters heraus folgt eine relative Schwäche des Rates. Wehling schreibt ihm die Rolle eines Verwaltungsorgans zu, dass mit dem Bürgermeister zusammen die Politik in der Gemeinde entscheidend bestimme, auch wenn es um Einzelfälle ginge³⁰.

Mit der ausschließlichen Zuständigkeit über die Geschäfte der laufenden Verwaltung beim Bürgermeister ist dem Rat der Zugriff auf die meisten Einzelfallentscheidungen entzogen, laut Bovenschulte und Buß kommt es verwunderlicherweise auch in der Praxis nicht selten vor, dass der Rat dem Bürgermeister Selbstverwaltungsangelegenheiten die nicht zu den Geschäften der laufenden Verwaltung gehören zu selbstständigen Erledigung delegiert³¹, und sich damit seine eh schon schmalen Kompetenzen noch weiter beschneidet.

2. Bayern

In der Literatur wird die Bayrische Kommunalverfassung meist zusammen mit der Gemeindeordnung des Landes Baden-Württemberg genannt, obwohl es durchaus Unterschiede gibt³².

Auch in Bayern ist der (erste) Bürgermeister in Urwahl gewählt, leitet die Gemeindeverwaltung und ist stimmberechtigter Vorsitzender des Rates und aller seiner Ausschüsse³³.

Zwei Charakteristika des bayrischen Landesrechts stärken seine Position weiter. Er verfügt über ein weit gefasstes Eilentscheidungsrecht, das sich sogar auf die kommunale Rechtssetzung insbesondere im Satzungsrecht erstreckt, zum anderen führt der Bürgermeister die Geschäfte des Rates kraft Gesetz fort, wenn dessen Wahl ungültig war.

Die Stellung des Bürgermeisters im kommunalen Entscheidungssystem wird auf Grund dieser Möglichkeiten als außerordentlich stark³⁴ beschrieben, da ihm die Möglichkeit gegeben ist, an allen Punkten des lokalen Entscheidungsfindungsprozesses an erster Stelle mitzuarbeiten. Roth bezeichnet ihn daher auch als den wichtigsten „Steuermann“ der Gemeinde³⁵. Festzustellen ist aber, dass der Bürgermeister in Bayern Einschränkungen gegenüber seinem Kollegen aus Baden-Württemberg hinnehmen muß. In Bayern gehören anders als in Baden-Württemberg auch die von der Gemeindevertretung gewählten Beigeordneten als „berufsmäßige Gemeinderatsmitglieder“ dem Gemeinderat mit beratender Stimme an³⁶ und haben auch ein eigenes Antragsrecht im Gemeinderat in Angelegenheiten ihres Aufgabenbereichs. Dieses führt dazu, dass der Bürgermeister in Bayern weniger Möglichkeiten als sein baden-württembergischer Kollege hat, die weiteren kommunalen Wahlbeamten zu disziplinieren³⁷

Auch hat der Rat in Bayern weit reichende Entscheidungszuständigkeiten. Er entscheidet grundsätzlich über Neueinstellungen von Personal für die Gemeinde und muss kein Einvernehmen mit dem Bürgermeister darüber herstellen, obwohl dieser Dienstvorgesetzter ist. Weiter hat dieser auch nur die Geschäftsführungsbefugnis im Rahmen der vom Rat beschlossenen Geschäftsordnung bzw. Geschäftsverteilung.³⁸

Der Rat hat als Organ nicht nur über Selbstverwaltungsangelegenheiten zu entscheiden, seine Kompetenz bezieht sich sogar auf Aufgaben im übertragenen Wirkungskreis³⁹.

3. Brandenburg

Neben dem Bürgermeister und der Gemeindevertretung existiert im Land Brandenburg mit dem Hauptausschuß ein drittes Organ.

[...]

¹ vgl: Busse, Jürgen/Keller, Johann (2002): Taschenbuch für Gemeinde- und Stadträte in Bayern. S. 5

² vgl: Naßmacher, Hiltrud/ Naßmacher, Karl-Heinz (1999): Kommunalpolitik in Deutschland. S. 263

³ Schmidt-Jorzig, Gemeinde- und Kreisaufgaben, DÖV 1993, S. 973.

⁴ Knemeyer, Bayrisches Kommunalrecht, S.26.

⁵ Mit dem Begriff „Bürgermeister“ ist im folgenden immer das direkt gewählte Stadtoberhaupt gemeint. Begriffe wie Oberbürgermeister oder Erster Bürgermeister sind abhängig von der Größe der Stadt und nicht relevant für die Untersuchung und werden daher nicht verwand. Für die Gemeindevertreung werden auch die Synonyme Rat und Stadtverordnetenversammlung verwandt wenn diese im entsprechenden Bundesland so gebräuchlich sind bzw. in der jeweiligen Gemeindeordnung Verwendung finden.

⁶ Die genaue Erklärung der besonderen Bremer Situation erfolgt später im entsprechenden Kapitel.

⁷ vgl.: Wehling, Hans Georg/Kost, Andreas, Kommunalpolitik in Deutschland. Einführung, in: Wehling, Hans-Georg/Kost, Andreas Kommunalpolitik in der Bundesrepublik Deutschland - eine Einführung, S.15.

⁸ vgl. Bovenschulte/Buß S. 74

⁹ a.a.O.

¹⁰ vgl: Wehling, Hans-Georg (2002): Die süddeutsche Kommunalverfassung als bundesweites Modell S. 95 in: Ipsen, Jörn (2002): Bad Idburger Gespräche zum Kommunalrecht, Kommunalverfassung im Zeichen der Eingleisigkeit

¹¹ Kleinfeld, Ralf (1996): Kommunalpolitik, Eine problemorientierte Einführung, S. 75.

¹² Püttner, Günter, Kommunalrecht Baden-Württemberg, S. 71.

¹³ vgl. Bovenschulte, Andreas/Buß, Annette (1996): Plebiszitäre Bürgermeisterverfassungen: Der Umbruch im Kommunalverfassungsrecht. S. 7.

¹⁴ vgl. Kleinfeld S. 77.

¹⁵ vgl. Kleinfeld S. 113.

¹⁶ vgl. Kleinfeld S. 114.

¹⁷ vgl. ebenda.

¹⁸ vgl. Kleinfeld S. 115

¹⁹ vgl. ebenda.

²⁰ Wehling, S. 95

²¹ Wehling, Hans-Georg (2003): Kommunalpolitik in Baden-Württemberg S. 26 in Wehling, Hans-Georg/Kost, Andreas Kommunalpolitik in der Bundesrepublik Deutschland - eine Einführung.

²² Bovenschulte/Buß, S. 19

²³ ebenda

²⁴ a.a.O S. 19/20

²⁵ a.a.O., S. 22

²⁶ Bovenschulte/Buß S. 23 mit weiteren Verweisen

²⁷ Wehling (2002), S. 96

²⁸ a.a.O, S. 97

²⁹ Wehling (2003), S. 28

³⁰ Wehling (2003), S. 29

³¹ Bovenschulte/Buß, S.20

³² a.a.O. S. 45

³³ ebenda

³⁴ März, Peter (2003) Kommunalpolitik in Bayern in Wehling, Hans-Georg/Kost, Andreas Kommunalpolitik in der Bundesrepublik Deutschland - eine Einführung.

³⁵ Roth, S. 127

³⁶ Püttner, Günther (1999): Kommunalverfassungsrecht Baden-Württemberg. S. 72

³⁷ Bovenschulte/Buß S. 47

³⁸ ebenda S. 46

³⁹ Art. 59 I BayGO