Gliederung

1  Rechtsnatur und Funktion des Widerspruchsverfahrens  

2  Ablauf des Widerspruchverfahrens  

2.1  Beginn und Wirkung  

2.2  Verfahrensablauf und Beendigung  

3  Zulässigkeitsvoraussetzungen des Widerspruchs  

3.1  Verwaltungsrechtswegeröffnung §40 (1 ) VwGO analog  

3.2  Statthaftigkeit des Widerspruchs  

3.3  Ordnungsgemäße Erhebung des Widerspruchs  

3.3.1  Zuständigkeit der Behörde  

3.3.2  Form  

3.3.3  Widerspruchsfrist §70 (1 ) S 1 VwGO  

3.3.3.1  Dauer der Frist und Einhaltung  

3.3.3.2  Berechnung der Frist  

3.3.3.3  Entscheidung in der Sache bei einem verfristeten Widerspruch  

3.3.3.4  Wiedereinsetzung in den vorigen Stand §60 VwGO  

3.4  Allgemeine Verfahrensvoraussetzungen  

3.5  Widerspruchsbefugnis und allgemeines Rechtsschutzinteresse  

4  Begründetheit des Widerspruchs  

4.1  Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit  

4.2  Maßgebliche Sach- und Rechtslage  

4.3  Umfang der Prüfung  

4.4  Reformatio in peius - Verschlechterung im Widerspruchsverfahren  

4.4.1  Begriff und Abgrenzung  

4.4.2  Zulässigkeit der reformatio in peius  

4.4.3  Zuständigkeit der Widerspruchsbehörde und Umfang  

5  Anforderungen an den Widerspruchsbescheid  

5.1  Form, Begründung und Rechtsbehelfsbelehrung  

5.2  Zustellung des Widerspruchsbescheides  

5.3  Kostenentscheidung im Widerspruchsbescheid  

  Literaturverzeichnis  

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Abkürzungsverzeichnis

Aufl. Auflage Bay Bayerisch(er) BGB Bürgerliches Gesetzbuch BRRG Rahmengesetz zur Vereinheitlichung des Beamtenrechts (Beamtenrechtsrahmengesetz) BverwG Bundesverwaltungsgericht BVerwGE Amtliche Sammlungen der Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts BW Baden-Württemberg d.h. das heißt DÖV Die öffentliche Verwaltung (Z) DVBl. Deutsches Verwaltungsblatt (Z) GG Grundgesetz grds. grundsätzlich HS Halbsatz Insb. insbesondere JuS Juristische Schulung (Z) NVwZ Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (Z) NVwZ-RR NVwZ-Rechtsprechungs-Report NW Nordrhein-Westfalen OVG Oberverwaltungsgericht PBefG Personenbeförderungsgesetz rip reformatio in peius RdNr. Randnummer(n) Rh.-Pf. Rheinland-Pfalz S. Seite, Satz Saarl. Saarland SchwbG Schwerbehindertengesetz VA(-e/-es/-en) Verwaltungsakt(-e/-es/-en) VG Verwaltungsgericht VGH Verwaltungsgerichtshof VwVfG Verwaltungsverfahrensgesetz VwGO Verwaltungsgerichtsordnung VwGOÄndG Gesetz zur Änderung der VwGO Vwvfr Verwaltungsverfahrensrecht VwZG Verwaltungszustellungsgesetz Wbeh Widerspruchsbehörde WBO Wehrbeschwerdeordnung WPflG Wehrpflichtgesetz Z Zeitschrift ZPO Zivilprozessordnung

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1 Rechtsnatur und Funktion des Widerspruchsverfahrens

Das Widerspruchsverfahren ist ein Verwaltungsverfahren. Es ist zwar teilweise in §§68 ff. VwGO ¹ geregelt, was nahe legen könnte, es handle sich um ein zum Verwaltungsprozess gehörendes Verfahren. Der verwendete Begriff „Vorverfahren“ spricht jedoch für die Annahme eines vom Verwaltungsprozess strukturell und inhaltlich getrennten Verfahren, ebenso wie die in §79 2.HS VwVfG vorgesehene ergänzende Anwendung des VwVfG auf das Widerspruchsverfahren ² . Dem doppelten Charakter (als Zulässigkeitsvoraussetzung einer verwaltungsgerichtlichen Klage erfüllt das Widerspruchsverfahren zugleich eine prozessuale Funktion ³ ) entsprechend beurteilt sich die Kompetenz zur Gesetzgebung. Nach Art. 74 Nr.1 GG steht diese unstreitig dem Bund zu, die Voraussetzungen für die Erhebung einer verwaltungsgerichtlichen Klage zu erheben. Davon unberührt bleiben die inhaltlichen Befugnisse der Wbeh, in der Sache zu entscheiden. Die Sachentscheidung orientiert sich, da sie in einem Verwaltungsverfahren ergeht, am Vwvfr, dessen Regelungen gemäß Art.70 I, Art. 84 I GG grds. Angelegenheit der Länder ist.

Das Widerspruchsverfahren hat drei Funktionen, die nachfolgend benannt werden. Zunächst soll der Bürger einen Rechtsschutz erlangen. Zum einen soll ihm eine zusätzliche Rechtsverfolgung gegeben werden, um sein Ziel einfacher, schneller und kostengünstiger zu erreichen. Andererseits wird ihm ein Schutz gewährt, indem dieser Rechtsbehelf aufschiebende Wirkung (§80 I) hat. Die Überprüfung umfasst nicht nur die Rechtmäßigkeitskontrolle, sondern auch eine volle Überprüfung der Zweckmäßigkeit der angezweifelten Entscheidung. Eine weitere Funktion des Widerspruchsverfahrens besteht darin, dass sich die Verwaltung selbst kontrollieren kann. Ihr wird mit der Einlegung des Widerspruchs die Möglichkeit gegeben, die angegriffene Entscheidung in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht noch einmal zu überprüfen. Auch steht ihr eine Heilung und Kompensation von Fehlern zu, indem die Behörde eine fehlerhafte oder ausgelassene Verfahrens-handlung korrekt nachholt ⁴ . Zuletzt soll damit auch eine Entlastung der Gerichte erzielt werden. Der Entlastungseffekt ergibt sich aus den beiden vorher genannten

¹ Alle nicht näher bezeichneten §§ sind solche der VwGO

² Vgl. Weides, Verwaltungsverfahren und Widerspruchsverfahren, 3. Aufl., S. 222f.

³ Vgl. Brandt/Sachs (Hrsg.), Handbuch Verwaltungsverfahren und -prozess, Kapitel F, RdNr. 18

⁴ Vgl. Hufen, Fehler im Verwaltungsverfahren, 3.Aufl., RdNr. 527

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Funktionen. Fehler können ohne Inanspruchnahme der Gerichte beseitigt werden und der Bürger sieht dadurch von einer verwaltungsgerichtlichen Klärung ab. 2 Ablauf des Widerspruchsverfahrens

2.1 Beginn und Wirkung

Mit Erhebung des Widerspruchs durch den Beschwerten beginnt das Vorverfahren (§69), wobei er sich gegen einen VA richten muss. Er ist erhoben, wenn die Anforderungen des §70 I erfüllt sind und der zuständigen Behörde zugegangen ist. Das setzt voraus, dass der Widerspruch in den Machtbereich der Behörde gelangt ist. In dem Widerspruchsschreiben muss mindestens erkennbar sein, von wem es stammt, gegen welchen VA es sich richtet und dass eine Nachprüfung begehrt wird. Bewirkt wird die Eröffnung eines Verwaltungsverfahrens und der Eintritt des Suspensiveffekts sowie des grds. vorgesehenen Devolutiveffekts. Der Suspensiveffekt ist die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs, wodurch verboten wird, Maßnahmen zu treffen, die darauf gerichtet sind, einen VA zu verwirklichen, insb. ihn zwangsweise zu vollziehen. Tritt der Devolutiveffekt ein, geht das Verfahren mit Außenwirkung auf eine übergeordnete Instanz über.

2.2 Verfahrensablauf und Beendigung

Es muss unterschieden werden, ob es sich bei der Ausgangs- und Widerspruchsbehörde um zwei verschiedene oder identische Behörden handelt. Gemäß §72 hat zunächst die Ausgangsbehörde eine Prüfung vorzunehmen (Abhilfeverfahren), wenn es sich bei der Ausgangs- und Widerspruchsbehörde um zwei verschiedene Behörden handelt. Bei Behördenidentität entfällt das Abhilfeverfahren. Im Abhilfeverfahren entscheidet die Ausgangsbehörde in eigener Zuständigkeit über die Zulässigkeit und Begründetheit des Widerspruchs. Bei einem positiven Ergebnis für den Widerspruchsführer erlässt die Behörde einen Abhilfebescheid gemäß §72. Damit ist der Widerspruch verbraucht, das Verfahren wird beendet und der Devolutiveffekt tritt nicht ein. Wird die Möglichkeit einer Abhilfe nicht wahrgenommen oder nicht eröffnet, liegt ein wesentlicher Verfahrensfehler vor, der zur isolierten Anfechtung des Widerspruchsbescheides berechtigt, §79 II S.2 ⁵ . Ein Widerspruchsverfahren kann durch einen Abhilfebescheid - wenn er von der Behörde als zulässig und begründet erachtet wird - oder durch einen Widerspruchsbescheid - wenn der Widerspruch entweder unzulässig ist oder zulässig

⁵ Weides, Verwaltungsverfahren und Widerspruchsverfahren, 3. Aufl., S.229

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und unbegründet ist - beendet werden. Er kann jedoch auch seine Erledigung in

sonstiger Weise finden, z.B.: durch Rücknahme des erhobenen Widerspruchs,

durch Veränderung der Sachlage oder durch spätere Rechtsakte.

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3 Zulässigkeitsvoraussetzungen des Widerspruchs

3.1 Verwaltungsrechtswegeröffnung §40 I VwGO analog Der Verwaltungsrechtsweg ist nach §40 I VwGO analog eröffnet, wenn eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art vorliegt und die Streitigkeit nicht einem anderen Gericht ausdrücklich zur Entscheidung zugewiesen ist. Eine Streitigkeit ist dann öffentlich-rechtlich, wenn sie sich aus dem öffentlichen Recht herleiten lässt. Greift die Sonderrechtstheorie, ist eine Streitigkeit dann öffentlich-rechtlicher Natur ist, wenn eine Behörde ihre Entscheidung auf-grund von Sonderrechten getroffen hat, die nicht für jedermann gelten ⁶ . Die Streitigkeit muss nichtverfassungsrechtlicher Art sein. Eine verfassungsrechtliche Streitigkeit liegt vor, wenn Verfassungsorgane um ein Verfassungsrecht streiten (doppelte Verfassungsunmittelbarkeit). Zuletzt darf keine abdrängende Sonderzuweisung vorliegen. Das ist der Fall, wenn ein Bundes- oder Landesgesetz die Streitigkeit ausdrücklich einem anderen Gericht zur Entscheidung zuweist.

3.2 Statthaftigkeit des Widerspruchs

„Statthaft ist ein Rechtsbehelf, wenn er seiner Art nach für das Rechtsschutzbegehren vorgesehen ist.“ ⁷ . Ein Widerspruch ist nach §68 bei Anfechtungs- und Verpflichtungsklage statthaft, bei beamtenrechtlichen Streitigkeiten nach §126 III BRRG auch bei allen übrigen Klagen. Davon ausgehend ist zwischen dem Anfechtungs- und Verpflichtungswiderspruch zu differenzieren. Richtet sich der Widerspruch gegen einen existenten, tatsächlich vorliegenden VA, so liegt ein Anfechtungswiderspruch vor. Der VA (§35 S.1 VwVfG) muss objektiv ⁸ gegeben sein. Er ist unzulässig, wenn der VA noch nicht bekanntgegeben wurde oder wegen eines Bekanntgabefehlers nicht wirksam geworden ist ⁹ . Nichtige VAe i.S.d. §44 VwVfG können ebenfalls Gegenstand eines Widerspruchs sein, da an ihre reale Existenz anzuknüpfen ist, die zumindest einen Rechtsschein erzeugt ¹⁰ . Ein Anfechtungswiderspruch ist unstatthaft, wenn er sich vorbeugend gegen einen erst zu erlassenden beabsichtigten VA richtet. Ein Verpflichtungswiderspruch ist statthaft, wenn der Erlass eines begünstigenden VAes abgelehnt wurde, wobei Abs. 2 in entsprechender Anwendung des Abs. 1 grds. die Durchführung eines

⁶ Hofmann/Gerke, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl., S.275, 276

⁷ Brandt/Sachs (Hrsg.), Handbuch Verwaltungsverfahren und -prozess, Kapitel F, RdNr. 62

⁸ BVerwG v. 21.10.1995, BVerwGE 2, 273, 274

⁹ Vgl. Bader/Funke-Kaiser, Verwaltungsgerichtsordnung (Kommentar), §68, RdNr. 2

¹⁰ Vgl. OVG Hamburg v. 18.8.1981, NVwZ 1987, 330

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