Hausarbeit zur Erbringung eines Leistungsnachweises im M.A.-Nebenfach Po-litikwissenschaft/Grundstudium im Teilgebiet "Politische Systeme im Vergleich"

WS 2001/2002, Fernuniversität Hagen

'LH)HVWXQJ(XURSDXQG

GDVNODVVLVFKH(LQZDQGHUXQJVODQG86$

'LH(LQZDQGHUXQJVXQG$V\OSROLWLNGHU(XURSlLVFKHQ 8QLRQXQGGHU9HUHLQLJWHQ6WDDWHQYRQ$PHULNDLP 9HUJOHLFK

Vorgelegt von:

Reinhold Stumpf

Themenstellung am 27.09.2001, vorgelegt am 06.11.2001

- 3 -

  ,QKDOWVYHU  HLFKQLV

1  Einleitung  4

1.1  Grundsätzliches zur Internationalen Migration und Migrationspolitik.  4

2  Die Einwanderungs- und Asylpolitik der Europäischen Union.  5

2.1  Überblick  5

2.2  Einwanderung und Europäische Integration  7

2.3  Freie Migration innerhalb der Mitgliedstaaten  

  (die Verträge von Schengen, Maastricht und Amsterdam)  9

2.4  Intergouvernementale Kooperationen, Zuwanderungskontrolle und Integration von  

Drittstaatsangeh  örigen.  11

2.5  Die Festung Europa und ihre Begünstigung der illegalen Einwanderung  13

3  Die Einwanderungs- und Asylpolitik der USA  15

3.1  Überblick  15

3.2  Historische Grundlagen der amerikanischen Einwanderungspolitik.  16

3.3  Das klassische Einwanderungsland USA und seine selektive  

Einwanderungspolitik   18

3.4  Green Card und Rassismus.  21

3.5  Undokumentierte Einwanderung und Asylpolitik  24

4  Zusammenfassung und Perspektiven  25

5  Literaturverzeichnis und Internetquellen  28

- 4 - (LQOHLWXQJ

In der vorliegenden Hausarbeit werden die Einwanderungs- und Asylpolitik der Europäischen Union und der Vereinigten Staaten von Amerika verglichen und deren Besonderheiten aufgezeigt. Politikwissenschaftlich handelt es sich dabei um einen policy-orientierten Vergleich von Regierungssystemen. Anhand des Politikfeldes Einwanderungs- und Asylpolitik wird ein Vergleich beider politischer Systeme vorgenommen. Es wird die Methode des paarweisen Vergleiches angewandt.

Die Einwanderungs- und Asylpolitik der Europäischen Union wird vor dem Hintergrund des Europäischen Integrationsprozesses mit dem Mythos des klassischen Einwanderungslandes USA verglichen. Der Vergleich setzt somit dort an, wo gleichzeitig eine der größten Probleme beider Staatenbünde liegen. Der Europäische Integrationsprozess behandelt vordergründig die Fragen innergemeinschaftlicher Migration, und der Mythos des Einwandererparadieses USA beginnt nicht zuletzt wegen der aktuellen weltpolitischen Unsicherheiten zu bröckeln. Die zentrale These der Hausarbeit lautet also:

Die Einwanderungspolitik der EU und der USA ist von signifikanten Schwächen gekennzeichnet. Sie begünstigt in der EU die Entwicklung einer Festung Europa und kann auf der anderen Seite die Erwartungen an das klassische Ein-wanderungsland USA nur vage erfüllen.

*UXQGVlW]OLFKHV ]XU ,QWHUQDWLRQDOHQ 0LJUDWLRQ XQG 0LJUDWLRQVSROLWLN

Obwohl Wanderungsprozesse GDV(UJHEQLVNRPSOH[HQPHQVFKOLFKHQ9HUKDO WHQVLQVHKUXQWHUVFKLHGOLFKHQ(QWVFKHLGXQJVVLWXDWLRQHQ sind und daher nicht  

LQHLQHPDOOJHPHLQJOWLJHQ0RGHOOHUNOlUWZHUGHQ können, setzt eine effektive Einwanderungspolitik doch die Kenntnisse grundsätzlicher Zusammenhänge von Migration voraus. Natürlich würde eine ausreichende Erläuterung

1) Feithen, Rosemarie 1985, Arbeitskräftewanderungen in der Europäischen Gemeinschaft.

Bestimmungsgründe und regionalpolitische Implikationen, Frankfurt a.M., New York, S.55

zit. nach: Unger 1996, S.12

- 5 -derselben den Rahmen dieser Arbeit sprengen, unverzichtbar erscheinen aber die Erwähnung der Schub- und Sogkräfte (push and pull), die Menschen zur Wanderung bewegen. Dabei entstehen die Schubkräfte im Heimatland, wo dor-tige Faktoren die Menschen zum Auswandern bewegen (politische, ökonomi-sche, religiöse Gründe aber auch Naturkatastrophen). Sogfaktoren andererseits entstehen im Zielland, in dem sie etwas anbieten, was auf Angehörige anderer Staaten anziehend wirkt. ² Häufig fließen Schub- und Sogfaktoren auch inein-ander.

Migrationspolitik hingegen steuert diese Wanderungsprozesse von gezielter Anwerbung attraktiver Arbeitskräfte bis zur Behandlung von Asylwerbern. Zu-wanderungspolitik ist aber auch immer Zuwanderungsbegrenzungspolitik. Es werden Strategien entworfen, um Zuzug, Einreise, Aufenthalt und vieles mehr zu regulieren. ³ Dabei gehen die Motivationen vom wirtschaftlichen Eigeninteresse bis hin zum humanitären Akt. Obwohl auch hier eine eindeutige Abgrenzung nicht möglich ist, ergeben sich zwei Bereiche der Migrationspolitik: Zuzugsbeschränkungen und Eingliederungsmaßnahmen. Auch die Einwanderungspolitik der Europäischen Union und der Vereinigten der Staaten von Amerika soll hinsichtlich dieser beiden Spektren untersucht werden.

Migrationspolitik gehört in den USA wie in Europa zu den prekärsten Politikfeldern. Sprunghaft angestiegene Migration (Nuscheler untersucht gar Horrorszenarien einer neuen Völkerwanderung ⁴ ) einerseits und die Konstitution einer neuen Staatengemeinschaft andererseits führen hie wie dort zu einer Neuorientierung in der Einwanderungspolitik.

'LH (LQZDQGHUXQJV XQG$V\OSROLWLN GHU (XURSlL

VFKHQ8QLRQ

hEHUEOLFN

Spätestens seit dem Vertrag von Amsterdam (1997) ist die Einwanderungspolitik zu einem zentralen Thema der Europäischen Union und ihrer Mitgliedstaa-

2)Nuscheler, Franz 1995, S.32

3) Behr, Hartmut 1998, S.43

- 6 -ten geworden. ⁵ Aber auch das politische Zusammenwachsen der Mitgliedstaa-ten rückt die Fragen der Migration in den Mittelpunkt gesamteuropäischer Inte-ressen. Dennoch muss man bis heute von einer Politik des kleinsten gemeinsa-men Nenners ⁶ sprechen, da eine gemeinsame Einwanderungspolitik in der Eu-ropäischen Union - wie andere Politikfelder auch - nicht existent ist. So ist eine Einwanderung in die EU zum jetzigen Zeitpunkt nicht möglich, man wandert in einen Mitgliedstaat ein, d.h. die Einwanderungspolitik ist noch immer natio-nal bestimmt. Dies geht sogar so weit, dass die Mitgliedstaaten "bei der An-werbung attraktiver Arbeitskräfte in Konkurrenz zu einander stehen". ⁷ Versu-che einer europäisierten Einwanderungspolitik wurden mit den verschiedenen Verträgen über die EU bzw. EG und EWG ⁸ unternommen, die Realisierung geht zaghaft vonstatten. Dabei war eine einheitliche Einwanderungspolitik kaum die Absicht der einstigen Wirtschaftsgemeinschaft. Und auch in den EU-Verträgen wurden hauptsächlich Fragen der innergemeinschaftlichen Migration geklärt. Dass Migration jedoch mehr als ein innereuropäisches Phänomen ist, zeigt auch die Diskussion um eine rechtsverbindliche Europäisierung des Asyl-rechtes. Streitpunkte sind unter anderen: Die Familienzusammenführung bei dauerhaft eingewanderten Ausländern sowie die Zuerkennung von weiterge-henden Rechten für aufgenommene Flüchtlinge. Andererseits konnte die Nie-derlassungsfreiheit ("free movement") innerhalb der Union gemäß dem Schen-gener Abkommen längst realisiert werden und ist heute vor allem bei Reisen und Kurzaufenthalten zu einer selbstverständlichen Annehmlichkeit für Uni-onsbürger geworden. Dennoch stellt die innergemeinschaftliche Migration zah-lenmäßig den geringsten Anteil der EU-relevanten Wanderungsbewegungen dar. Die Kontrollen an der Außengrenze der am Schengener Abkommen betei-ligten EU-Staaten werden hingegen stetig verschärft. Der Eindruck von der "Festung Europa" drängt sich Ankömmlingen aus Drittstaaten unweigerlich auf, wenn sie an eine solche Grenze kommen.

4) Nuscheler, Franz 1995, S.23

5) Geddes, Andrew 2000, S.1

6) Märker, Alfredo 2001, S.3

7) Münz, Rainer 2001, zit. nach Wittrock Olaf 2001 in: europa-digital vom 31.5.2001

8) Die Abkürzungen beziehen sich auf Europäische Gemeinschaft (EG) und Europäi-

sche Wirtschaftsgemeinschaft (EWG), die in der Historie verschiedene Bezeich-

nungen für die heutige Europäische Union (EU) waren.

- 7 -Die Einwanderungspolitik der Europäischen Union richtet sich also auf zwei völlig unterschiedliche Arten der Migration: die innergemeinschaftliche Migra-tion im Sinne der Reise- und Niederlassungsfreiheit und die quantitativ wie qualitativ weit erheblichere Einwanderung von Drittstaatsangehörigen.

(LQZDQGHUXQJXQG(XURSlLVFKH,QWHJUDWLRQ

Das hohe Ausmaß gegenwärtiger Migrations- und Flüchtlingsströme macht gerade vor der Europäischen Union nicht halt. Die EU zählt zu den bevorzugtesten Einwanderungsregionen weltweit, und ihre Mitgliedstaaten sind längst alle zu Einwanderungsländern geworden. Für die gesamte Europäische Union lässt sich festhalten, dass die zwischen 1985 und 1995 erfolgte Zunahme der ausländischen Bevölkerung fast in vollem Umfang auf Staatsangehörige aus Nicht-EU-Ländern zurückzuführen ist. Von Bedeutung ist dabei, dass Staatsangehörige aus jeweils anderen EU-Ländern sowie Ausländer aus hochentwickelten Nicht-EU-Ländern (z.B. USA, Kanada, Australien, Japan) nur in geringem Ausmaß an dieser Zunahme beteiligt sind. In Zahlen ausgedrückt beträgt die Zuwanderung im genannten Zeitraum eine Zunahme von 7,5 auf 12 Millionen. ⁹ Diese Tatsache macht es notwendig, ^{GLHIDNWLVFKH(LQZDQGHUXQJGLHLQGHQ HLQ]HOQHQ0LWJOLHGVWDDWHQVHLWYLHOHQ-DKUHQVWDWWILQGHWDXFKDOVVROFKHDQ]XHU 10 NHQQHQWUDQVSDUHQWHU]XJHVWDOWHQXQGLQWHJUDWLRQVSROLWLVFK]XEHJOHLWHQ} Obwohl die Europäische Union ursprünglich nur als Wirtschaftsgemeinschaft gegründet wurde, und die gemeinsame Politik der Mitgliedsländer wirtschaftlichen Interessen galt, hat die laufende Integration auch eine Kooperation in der Zuwanderungspolitik notwendig gemacht. Die Einwanderungspolitik der EU kann man sich jedoch nicht als rechtsverbindliche Gesetzgebung vorstellen. Im Unterschied zu den USA handelt es sich beim Staatenbund der EU um keine Nation, weswegen gerade der nationalstaatliche Charakter der Zuwanderungspolitik das Festhalten an Hoheitsrechten dem Gemeinschaftsprinzip bis heute nicht untergeordnet werden konnte. Das Fehlen eines Nationalbewussteins einer Europäischen Union, wie es etwa von den USA traditionell demonstriert wird, erschwert selbstverständlich einen gesamteuropäischen Konsens in diesem sensiblen aber immens wichtigen Politikfeld. Anders als etwa in wirt-

9)Müller-Schneider, Thomas 2000, S.31

- 8 -schaftspolitischen Belangen konnten sich die Regierungen der Mitgliedsländer in den Fragen einer einheitlichen Zuwanderungspolitik noch nicht zur Aufgabe nationalstaatlicher Souveränität durchringen.

Die Europäische Union ist zwar kein Staat, aber ein politisches System ¹¹ , und dieses System hat vor allem auf der Grundlage intergouvernementaler Verträge doch Ansätze einer gemeinsamen zuwanderungspolitischen Praxis hervorgebracht. Der europäische Integrationsprozess ist dabei als eine schrittweise Harmonisierung anzusehen, die jedoch über eine Politik des kleinsten gemeinsamen Nenners kaum hinausgeht. Dabei lassen sich zwei unterschiedliche Trends beobachten: Die Nationalstaaten sind insbesondere an der Kontrolle über Hoheitsrechte des Territoriums und der Bevölkerung interessiert und betreiben in diesem Sinne Einwanderungspolitik als kurzfristige Bedarfsorientierung. Dies betrifft vor allem die Arbeitsmigration. Andererseits führt dieses nationalstaatliche Vorgehen zu einer gemeinschaftlichen Abwehrhaltung gegenüber einer Zuwanderung, die nicht im offensichtlichen Eigeninteresse der Aufnahmestaaten liegt. ¹² Eine europäisierte Flüchtlings- und Asylpolitik etwa wäre für EU-Mitglieder mit einer geringen Bewerberrate wenig attraktiv.

Die Einwanderung in die EU ist also in Wirklichkeit eine Einwanderung in ihre Mitgliedstaaten. Diese ist jedoch in sehr unterschiedlichen Formen ausgeprägt und findet ihren entsprechenden Niederschlag in der jeweiligen Einwanderungspolitik der Nationalstaaten. Abgesehen von der mittlerweile kaum diskutierten innergemeinschaftlichen Migration, sind aktuelle Zuwanderungstrends nach wie vor Gegenstand teilweise heftiger Kontroversen innerhalb der nationalen Regierungen. Diese bilden zugleich die Zuwanderungsmuster, die in aktuellen Reglementierungen, Beschränkungen und Verboten abgebildet sind. ¹³ Eine einheitlich ablehnende Haltung nehmen die EU-Mitglieder bei der rein ökonomisch bedingten Wohlstandsimmigration ein. Ebenso verliert die lange Zeit bevorzugte Aufnahme ethnisch Zugehöriger (etwa ehemals Vertriebene oder Kolonialangehörige) an Attraktivität für die Aufnahmeländer. Allgemein

10) Märker, Alfredo 2001, S.3

11) Hix, Simon 1999, S.2

12) Märker, Alfredo 2001, S.7

13) Bade, Klaus J. 2001, S.30