Inhaltsverzeichnis I

INHALTSVERZEICHNIS   

ABBILDUNGSVERZEICHNIS   IV

ABK  ÜRZUNGSVERZEICHNIS.  V

1  Überblick über Ziel und Aufbau der Arbeit  1

1.1  Problemstellung  1

1.2  Zielsetzung.  3

1.3  Vorgehensweise.  3

2  Grundlagen und Interessen in Public Private Partnership-Modellen.  5

2.1  Grundlagen von Public Private Partnership.  5

2.1.1  Merkmale.  5

2.1.2  Anwendungsbereiche.  7

2.1.3  Wirtschaftlichkeit einer Public Private Partnership-Maßnahme  8

2.2  Interessenlagen von öffentlicher Hand und Privatunternehmen.  9

2.2.1  Gründe und Voraussetzungen für die Kooperation  10

2.2.2  Chancen und Ziele aus Sicht des öffentlichen Partners.  12

2.2.2.1  Konzentration auf Kernaufgaben.  12

2.2.2.2  Effizienzvorteile und Haushaltsentlastung  13

2.2.2.3  Zeitliche und qualitative Planungssicherheit  14

2.2.2.4  Know-how der Privaten.  15

2.2.2.5  Risikoverteilung.  16

2.2.3  Chancen und Ziele von PPPs aus Sicht des privaten Partners.  18

2.2.3.1  Wirtschaftliche Interessen  18

2.2.3.2  Prestige und Einfluss  19

2.2.4  Behebung von Zielkonflikten  20

2.3  Abgrenzung zur Privatisierung.  22

2.4.1  Organisationsprivatisierung.  23

2.4.2  Aufgabenprivatisierung  24

2.4.3  Teilprivatisierung.  25

3  Rahmenbedingungen  26

3.1  Finanztechnischer Rahmen.  26

3.1.1  Finanzierung  26

3.1.2  Fördermittel  27

3.1.2.1  KfW Förderbank.  27

3.1.2.2  Europäische Investitionsbank  28

3.2  Rechtliche Bereiche und Hemmnisse  29

3.2.1  Arbeitnehmerfragen.  29

3.2.1.1  Betriebsübergang  29

3.2.1.2  Mitbestimmungsrechtliche Rahmenbedingungen  31

3.2.2  Haushalts- und Kommunalrecht  31

3.2.2.1  Bundes- und Landeshaushaltsrecht  32

3.2.2.2  Kommunalrecht  33

Inhaltsverzeichnis II

3.2.2.3  Zuwendungsrecht.  34

3.2.3  Vergaberecht.  35

3.2.4  Steuerrecht  36

3.2.4.1  Umsatzsteuer  37

3.2.4.2  Gewerbesteuer  39

3.2.4.3  Grundsteuer  39

3.2.4.4  Grunderwerbsteuer  40

3.3  Bürger- und Mittelstandsbelange.  41

3.3.1  Erwartungen der Bürger  41

3.3.2  Erwartungen des Mittelstands  42

4  PPP-Modelle und mögliche Risiken in den Projektphasen  43

4.1  Phasen einer PPP  43

4.1.1  Planungsphase  44

4.1.2  Bauphase.  45

4.1.3  Finanzierungsphase  45

4.1.4  Betriebsphase.  46

4.1.5  Verwertungsphase  46

4.2  Abgrenzung verschiedener PPP-Modelle  47

4.2.1  Finanzierungsmodelle.  48

4.2.1.1  Erwerbermodell  48

4.2.1.2  Leasingmodell  48

4.2.1.3  Vermietungsmodell  49

4.2.1.4  Inhabermodell  50

4.2.1.5  Contractingmodell  50

4.2.2  Organisationsmodelle  51

4.2.2.1  Konzessionsmodell  51

4.2.2.2  Gesellschaftsmodell.  53

4.2.2.3  Betreibermodell  53

4.3  Risiken  55

4.3.1  Planungsrisiken.  56

4.3.2  Baurisiken.  57

4.3.3  Finanzierungsrisiken.  58

4.3.4  Betriebsrisiken  59

4.3.5  Verwertungsrisiken.  59

5  Erfahrungen mit PPP-Konzepten im Vereinigten Königreich und Untersuchung  

der  Übertragbarkeit auf Deutschland.  61

5.1  Entstehung von öffentlicher und privater Zusammenarbeit im Vereinigten  

K  önigreich  61

5.2  Ein Public Private Partnership-Modell im Vereinigten Königreich  63

5.2.1  Hintergründe und Entstehung des Projekts Glasgow-Secondary-  

Schools   63

5.2.2  Beschreibung des Projekts.  64

5.2.3  Erkenntnisse aus dem Projekt.  66

5.3  Anforderungen an Public Private Partnership-Modelle für die  

Schulbausanierung  in Deutschland.  67

5.4  Übertragbarkeit des britischen Lösungsansatzes auf Deutschland  69

Inhaltsverzeichnis III

5.4.1  Vergleich der Ausgangssituationen  69

5.4.2.  Vergleich der Bedingungen und Zielsetzungen.  70

5.4.3  Fazit  72

6  Fallbeispiel: Schulprojekt Monheim am Rhein  74

6.1  Hintergrund.  74

6.2  Zeitablauf und Projekt  75

6.2.1  Zeitablauf.  75

6.2.2  Beschreibung des Projekts.  76

6.3  Vertragsinhalte.  77

6.3.1  Eigentumsverhältnisse im Partnerschaftsmodell und Entgeltzahlung  77

6.3.2  Besondere Rechte der Stadt  79

6.3.3  Finanzierung  80

6.4  Risikovorteil und Beispiele zur Risikoverteilung.  81

6.5  Besonderheiten und Erfahrungen  83

7  Ausblick.  85

LITERATURVERZEICHNIS   VII

Abbildungsverzeichnis   

ABBILDUNGSVERZEICHNIS   

Abbildung  1: Talfahrt der kommunalen Sachinvestitionen in NRW in Mrd. Euro  

Abbildung  2: Lebenszyklusansatz einer Public Private Partnership  

Abbildung  3: Anwendungsbereiche für Public Private Partnerships  

Abbildung  4: Beispiel für einen Wirtschaftlichkeitsvergleich der  

Realisierungsvarianten.   

Abbildung  5: Delegierbare Aufgaben.  

Abbildung  6: Risikotransfer und Effizienz.  

Abbildung  7: Public Private Partnership zwischen Eigenerledigung und  

Privatisierung.   

Abbildung  8: Vereinfachte Darstellung eines Konzessionsmodells.  

Abbildung  9: Vereinfachte Darstellung eines Betreibermodells  

Abbildung  10: Projektbeteiligte.  

Abbildung  11: Verteilung der Schulen in Monheim am Rhein in Abhängigkeit vom  

Baujahr.   

Abbildung  12: Zunächst geplante Maßnahmen beim Schulprojekt Monheim am  

Rhein.   

Abbildung  13: Das Monheimer Partnerschaftsmodell  

Abbildung  14: Forfaitierung beim PPP-Modell Monheim am Rhein  

Abkürzungsverzeichnis V

ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS

Abb. Abbildung Abs. Absatz Art. Artikel BauGB Baugesetzbuch best. bestimmte BGB Bürgerliches Gesetzbuch BHO Bundeshaushaltsordnung BRD Bundesrepublik Deutschland bspw. beispielsweise BW Baden Württemberg bzgl. bezüglich bzw. beziehungsweise ca. circa d.h. das heißt EG Europäische Gemeinschaft etc. et cetera EuGH Europäischer Gerichtshof evtl. eventuell f. folgende ff. fortfolgende GBP Britische Pfund GemHVO Gemeindehaushaltsverordnung GewStG Gewerbesteuergesetz GG Grundgesetz ggf. gegebenenfalls GrEStG Grunderwerbsteuergesetz GrStG Grundsteuergesetz GWB Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen HGrG Haushaltsgrundsätzegesetz

Abkürzungsverzeichnis VI

h.M. herrschende Meinung i.d.R. in der Regel i.S.d. im Sinne des IuK Information und Kommunikation i.V.m. in Verbindung mit KStG Körperschaftsteuergesetz KfW Kreditanstalt für Wiederaufbau LHO Landeshaushaltsordnung Mio. Millionen Mrd. Milliarden Nr. Nummer PAK polyzyklischen aromatischen Kohlenwasserstoffe PCB Polychlorierte Biphenyle PPP(s) Public Private Partnership(s) S. Seite s. siehe sog. so genannte u.a. unter anderem UStG Umsatzsteuergesetz UStR Umsatzsteuer-Richtlinien usw. und so weiter VgV Vergabeverordnung VOB/A Verdingungsordnungen für Bauleistungen VOL/A Verdingungsordnungen für Liefer- und Dienstleistungen z.B. zum Beispiel z.T. zum Teil

Überblick über Ziel und Aufbau der Arbeit 1

1 Überblick über Ziel und Aufbau der Arbeit

1.1 Problemstellung

Eine fortschrittliche und leistungsfähige Infrastruktur ist eine grundlegende Voraussetzung für Wachstum und Effizienzsteigerungen in einer Volkswirtschaft. Die Haushaltssituation auf allen drei Ebenen - Bund, Ländern und den deutschen Kommunen - spitzt sich derzeit dramatisch zu und führt zu einem Verfall der Investitionen. Insbesondere lange vernachlässigte bzw. aufgeschobene Sanierungen der bestehenden Infrastruktur sind Grund für den immensen Investitionsbedarf, der

sich in den letzten Jahren aufgestaut hat. ¹ Zur Infrastruktur gehören z.B. Einrichtungen zur Versorgung der Bevölkerung sowie Gemeinbedarfseinrichtungen wie Schulen oder Rathäuser. Der überwiegende Teil wird von staatlicher bzw. kommunaler Seite geschaffen und betrieben. Während die Einnahmen stagnieren, wachsen die Ausgaben für die Unterhaltung bestehender gemeindeeigener Gebäude

und Einrichtungen. 2

³ Abbildung 1: Talfahrt der kommunalen Sachinvestitionen in NRW in Mrd. Euro

¹ Vgl. Bundesverband deutscher Banken, 2004, S. 5 und Finanzministerium NRW, 15.10.2004.

² Vgl. Flade, 12.10.2004.

³ In Anlehnung Innenministerium des Landes NRW, 2002, S. 40 und CDU NRW, 2004, S. 4.

Überblick über Ziel und Aufbau der Arbeit 2

Gemäß einer im September 2001 abgeschlossenen Studie des Deutschen Instituts für Urbanistik liegt der kommunale Investitionsbedarf bis 2009 bei etwa 686 Mrd. Euro. De facto können die Kommunen aber nur noch 18 bis 19 Mrd. Euro jährlich

investieren - dies wären auf zehn Jahre gerechnet weniger als 200 Milliarden Euro. ⁴ Ein Defizit von rund 20 Mrd. Euro verzeichnen Substanzerhalt und Neubau bei

Schulen, ⁵ 5 Mrd. davon in NRW. ⁶ Allein in Düsseldorf beträgt der Sanierungsbedarf bei 175 Schulen 475 Mio. Euro. ⁷ Viele Kommunen haben den Bedarf neuen Schulraum zu schaffen, da die Gebäude mittlerweile baufällig sind und es sich nicht lohnt, sie zu sanieren. Somit kommt der Arbeitsteilung zwischen Staat und Privatwirtschaft hinsichtlich Aufrechterhaltung der Handlungsfähigkeit und

Sicherung der Zukunftsfähigkeit der Kommunen eine enorme Bedeutung zu. 8

Public Private Partnership-Projekte ⁹ beinhalten Sanierung, Bau und Planung des Managements der Schulgebäude zur Erhöhung der Wirtschaftlichkeit beim Umgang mit den Ressourcen der Immobilien und die Optimierung der Verwaltung der Gebäude. Es handelt sich dabei um eine privatrechtliche Bewirtschaftung und Finanzierung von Gebäuden und Liegenschaften zur Erfüllung hoheitlicher

Aufgaben. ¹⁰ Der Trend zur langfristigen Zusammenarbeit in solchen Modellen basiert auf der Erkenntnis, dass beide Sektoren jeweils über bestimmte Fähigkeiten und Erfahrungen verfügen, die für die Erfüllung bestimmter Aufgabenfelder von

Vorteil sind. 11

Internationale und erste deutsche Erfahrungen demonstrieren, dass ohne Beeinträchtigung des Qualitätsstandards Effizienzgewinne im Rahmen von 10-20 %

erzielt werden können. ¹² Im Vereinigten Königreich ist es mittels attraktiver Renditen gelungen, privates Kapital in erheblichem Umfang in öffentlichen

⁴ Vgl. Neubauer, 2004.

⁵ Vgl. Niederstadt, 2003.

⁶ Vgl. Gasteyer, 2003, S.31.

⁷ Vgl. Granow, 2003.

⁸ Vgl. Arbeitsgruppe Öffentlich-Private Partnerschaften der SPD Bundestagsfraktion, 2004, S. 5.

⁹ Der Begriff „Public Private Partnership“ wird im folgenden Text vereinfachend unter der Abkürzung PPP verwendet.

¹⁰ Vgl. RDHW, 2003, S. 3 f.

¹¹ Vgl. PWC et al. I, 2003, S. 2.

¹² Vgl. Arbeitsgruppe Öffentlich-Private Partnerschaften der SPD Bundestagsfraktion, 2004, S. 5.

Überblick über Ziel und Aufbau der Arbeit 3

Infrastrukturprojekten zu binden, so dass bereits im Jahr 2000 schon 20 % der

öffentlichen Infrastrukturinvestitionen in PPP-Projekten realisiert wurden. ¹³ PPP kann somit in finanzieller Hinsicht ein wichtiger Baustein für leistungsfähige

Kommunen sein. 14

1.2 Zielsetzung

Die Zusammenarbeit zwischen dem öffentlichen Sektor und privatwirtschaftlichen Unternehmen schließt immer auch Risiken für beide Seiten ein. Mangelnde Erfahrungswerte sowie fehlende juristische Klarheit können die Zusammenarbeit nachhaltig stören und Großprojekte zum Scheitern verurteilen, wie bspw. die Milliardenausfälle, die durch die Probleme bei Toll Collect dem Bund entgangen

sind, zeigen. ¹⁵ Daher ist es notwendig, jeweils die Vorteile, Rahmenbedingungen und Risiken sorgfältig zu analysieren und abzuwägen. Nur dann kann durch PPPs eine Beschaffung sichergestellt werden, bei der der Staat seine Gesamtverantwortung für die Aufgabe behält und außerdem eine Möglichkeit zur Haushaltskonsolidierung erhält.

Zielsetzung der Arbeit ist es, einen Überblick über die Chancen, Herausforderungen und Risiken einer Kooperation von öffentlicher Hand und Privaten im Bereich Schulbausanierung zu geben. Die Möglichkeiten, die sich durch PPP für Kommunen ergeben, sollen näher beleuchtet werden, um dann im Vergleich zu einem bereits umgesetzten Projekt aus dem Vereinigten Königreich bewertet werden zu können.

1.3 Vorgehensweise

Die Arbeit ist in sieben Kapitel unterteilt. Ausgehend von Merkmalen und Anwendungsbereichen von PPP erfolgt in Kapitel 2 eine Erörterung der

¹³ Vgl. Hoeppner / Gerstlberger, 2003, S. 74

¹⁴ Vgl. Lehmann, 2004, S.2.

¹⁵ Vgl. Borchers, 2003, S. 93 f.

Überblick über Ziel und Aufbau der Arbeit 4

Interessenlagen der Partner mit Überschneidungen und Konflikten. Zusätzlich wird der Begriff Public Private Partnership von Privatisierung abgegrenzt.

Kapitel 3 umfasst wesentliche Rahmenbedingungen. Neben dem finanztechnischen Rahmen werden insbesondere die rechtlichen Bereiche, die im Zusammenhang mit PPP grundsätzlich auftreten und teilweise Hemmnisse darstellen, aufgezeigt. Außerdem werden die Belange der Bürger und der kleinen bzw. mittleren Unternehmen angesprochen.

In einem nächsten Schritt werden in Kapitel 4 die einzelnen Projektphasen einer Lebenszyklusbetrachtung dargestellt und einige gängige PPP-Modelle, nach Finanzierungs- und Organisationsmodellen unterteilt, aufgeführt. Zusätzlich werden die Risiken, die die jeweiligen Projektphasen mit sich bringen, erläutert.

Aufbauend auf den vorangegangen Kapiteln wird in Kapitel 5 mittels eines Projektbeispiels aus dem Vereinigten Königreich, welches dort als Vorbild für eine ganze Reihe von PPP-Schulbauprojekten diente, die Übertragbarkeit auf Deutschland näher betrachtet.

In Kapitel 6 wird die konkrete Umsetzung von PPP anhand des deutschlandweit ersten PPP-Projekts im Schulbereich in Monheim am Rhein (NRW) aufgezeigt. Hierbei werden das Rechts- und Finanzierungsmodell näher erläutert und abschließend die Vorteile dieser Realisierung genannt.

Kapitel 7 führt einen Ausblick auf künftige Entwicklungen für öffentlich-private Kooperationen auf.

Gängige deutsche und englische Fachbegriffe werden weitestgehend als bekannt vorausgesetzt. Grundlagen der vorliegenden Arbeit bilden eine umfassende Literaturanalyse, Expertenvorträge sowie eine ausführliche Internetrecherche.

Grundlagen und Interessen in Public Private Partnership-Modellen 5

2 Grundlagen und Interessen in Public Private Partnership-Modellen

2.1 Grundlagen von Public Private Partnership

Nachfolgend werden einzelne grundlegende Begriffe, die in dieser Arbeit im Kontext von Public Private Partnerships verwendet werden, erläutert.

2.1.1 Merkmale

Unter dem Begriff PPP finden sich zahlreiche verschiedene Sachverhalte und Ausgestaltungen und wegen dieser Spannbreite gibt es bis dato noch keine

allgemeingültige Definition in der Literatur. ¹⁶ Abstrakt beschrieben ist PPP die „langfristige, vertraglich geregelte Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Hand und Privatwirtschaft zur effektiveren Erfüllung öffentlicher Aufgaben, bei der Ressourcen (z.B. Know-how, Betriebsmittel, Kapital, Personal) in einen

gemeinsamen Organisationszusammenhang eingestellt werden“. ¹⁷ Der private Auftragnehmer wird, im Gegensatz zur traditionellen Auftragsvergabe, mit Planung, Errichtung, Betrieb und Finanzierung eines Projekts über den gesamten Lebenszyklus (s. Abbildung 2) beauftragt sowie mit Aufgaben des Managements und

der Verwertung. ¹⁸ Das zentrale Merkmal Optimierung der Gesamtnutzungskosten erfolgt durch den ganzheitlichen lebenszyklusbezogenen Ansatz: Werden strikt die langfristigen Folgekosten berücksichtigt, können z.B. intelligente Bauinvestitionen zur Folge haben, dass nachhaltig Energiekosten gespart und somit

Bewirtschaftungskosten gesenkt werden. 19

Durch das Know-how der Privaten werden u.a. Qualitätsverbesserungen angestrebt. Weiterhin sind die Generierung von Kosten- und Zeitvorteilen und die Optimierung von Risiken durch sachgerechte Risikoverteilung über den gesamten Lebenszyklus

¹⁶ Vgl. Späth / Michels / Schily, 1998, S. 26.

¹⁷ PWC et al. I, 2003, S. 2f.

¹⁸ Vgl. Graf / Hauth, 2003, S. 7.

¹⁹ Vgl. Blochmann, 2003, S. 1 und Dünchheim / Trost, 2004, S. 3.

Grundlagen und Interessen in Public Private Partnership-Modellen 6

der Immobilie Kerngedanken bei PPP-Modellen. Die Laufzeiten solcher Projekte

liegen i.d.R. zwischen 15 und 30 Jahren. 20

²¹ Abbildung 2: Lebenszyklusansatz einer Public Private Partnership

Erfolgsvoraussetzungen sind auch die outputorientierte Leistungsbeschreibung, d.h. genaue Formulierung der Erwartungen bzw. Anforderungen, die an den Privaten gestellt werden, und die anreizorientierten Vergütungsmechanismen. Beides wird im Laufe der Arbeit noch näher erläutert.

Es wird kritisiert, dass bei öffentlich-privater Zusammenarbeit oft zu schnell von

PPP gesprochen wird, da der Begriff somit inhaltsleer werden kann. ²² Wichtig für eine PPP ist, dass Gleichberechtigung und Zielübereinstimmung zwischen den Beteiligten herrscht. Das bewusste Einbringen der jeweiligen Kompetenzen soll

wechselseitigen Nutzen und win/win-Situationen schaffen. ²³ Im Laufe der Arbeit

²⁰ Vgl. Bundesverband deutscher Banken, 2004, S. 17. ²¹ Vgl. Christen, 2004, S. 4.

²² Vgl. Budäus / Grüning, 1996, S. 27.

²³ Vgl. Späth / Michels / Schily, 1998, S. 30.

Grundlagen und Interessen in Public Private Partnership-Modellen 7

werden die Ziele, Chancen und Risiken für beide Seiten sowie Gestaltung und Umsetzung noch genauer erläutert.

2.1.2 Anwendungsbereiche

In allen Infrastrukturbereichen finden sich Anwendungsfelder für PPP-Modelle; es

gibt keine sektoralen Einschränkungen. Auch die Bündelung ²⁴ kleinerer, strukturell ähnlicher Einzelprojekte ist möglich, beispielsweise werden mehrere Schulen gleichzeitig zur Sanierung ausgeschrieben. Hierfür werden in den Kapiteln 5 und 6 Projekt-Beispiele aufgeführt.

²⁵ Abbildung 3: Anwendungsbereiche für Public Private Partnerships

²⁴ Für eine Projektbündelung in Frage kommenden Projekte müssen im Vorfeld umfassend hinsichtlich ihrer Kompatibilität (strukturell, geographisch, operativ etc.) untersucht werden.

²⁵ In Anlehnung an Bundesverband deutscher Banken, 2004, S. 16.

Grundlagen und Interessen in Public Private Partnership-Modellen 8

2.1.3 Wirtschaftlichkeit einer Public Private Partnership-Maßnahme

Es sind nicht alle Projekte für eine Kooperation geeignet. Einige zentrale Prüfkriterien vorab sind z.B. die Frage, ob eine Integration von Planungs-, Bau- und Betreiberleistungen im Rahmen eines Lebenszyklusansatzes möglich ist, ob sich ein Risikotransfer darstellen lässt und das Projektvolumen eine Kompensation von Transaktionskosten zulässt. Auch ein Interesse bzw. Wettbewerb seitens der

Unternehmen muss vorhanden sein. 26

Bevor dann die Ausschreibung einer Partnerschaft überhaupt ins Auge gefasst wird, muss die Wirtschaftlichkeit beider Realisierungskonzepte - konventionell und PPPüberprüft werden. Grundsätzlich werden zunächst solche Konzepte erarbeitet und hinsichtlich ihres Preis-Leistungsverhältnisses bzw. ihrer wirtschaftlichen

Vorteilhaftigkeit gegenübergestellt und analysiert. 27

Wie die nachfolgende Abbildung zeigt, gehen bei der Eigenrealisierung sämtliche Ausgaben für die delegierbaren Aufgaben und Risiken zu Lasten der öffentlichen Seite. Bei der PPP-Variante werden Planung, Bau, Betrieb Finanzierung und Risiken dem privaten Partner übertragen. Addiert mit den Ausgaben für nicht übertragbare Aufgaben, Risiken und Transaktionskosten ergibt sich der Ausgabenbarwert dieser Variante. Auf Grundlage dessen wird dann der quantitative Vergleich der Varianten

vorgenommen. 28

Die in der Rechten Säule genannten Phasen, welche der private Partner übernimmt, werden in Kapitel 4 noch näher erläutert.

²⁶ Vgl. PWC, 2004, S. 61f.

²⁷ Vgl. PWC, 2004, S. 63.

²⁸ Hierzu ausführlicher Horn, 2003 und PWC et al. III a/b.

Grundlagen und Interessen in Public Private Partnership-Modellen 9

²⁹ Abbildung 4: Beispiel für einen Wirtschaftlichkeitsvergleich der Realisierungsvarianten

2.2 Interessenlagen von öffentlicher Hand und Privatunternehmen

In diesem Teil wird herausgearbeitet, welche Ziele die Akteure aus dem öffentlichen und privaten Sektor verfolgen und welche möglichen Chancen genutzt werden können. Ein generelles Verständnis des sozialen und politischen Kontexts, in dem ein

²⁹ In Anlehnung an Jacob, 2003 a, S. 31.

Grundlagen und Interessen in Public Private Partnership-Modellen 10

Projekt ins Leben gerufen wird, ist wesentlich, um die Komplexität, die die Initiierung und Ausführung eines PPP-Projektes mit sich bringt, nachvollziehen zu können. PPP-Projekte haben auch immer eine politische Dimension, die bewältigt sein muss, bevor das Projekt in eine Phase eintritt, die bei nachträglichen Änderungen womöglich Nachteile für die Kommune bzw. das Projekt mit sich

bringen würde. 30

Aus der Perspektive der Privaten gesehen sind Änderungen der Prozesse, neue Auswahlkriterien und auch die detaillierten juristischen Regelungen, die die Wahrung des Allgemeinwohls seitens des öffentlichen Sektors gewährleisten sollen, häufig entmutigend, was einen Vertragsabschluss mit der öffentlichen Hand angeht. Aus Sicht des öffentlichen Sektors hingegen sind private Unternehmen oftmals unempfänglich für die politische Situation, mit der die staatliche Seite sich

auseinanderzusetzen hat. 31

2.2.1 Gründe und Voraussetzungen für die Kooperation

Anlass zur Gründung einer PPP ergibt sich sowohl aus den derzeitigen

wirtschaftlichen als auch politischen und gesellschaftlichen Rahmenbedingungen. ³² Angesichts der schwierigen Haushaltslage der Länder und Kommunen und des erheblichen Investitions- und Sanierungsstaus, ist die nachhaltige Verwirklichung der gemeindehaushaltsrechtlichen Grundsätze sparsamer und wirtschaftlicher

Haushaltsführung dringend geboten. ³³ Im Westen müsste das Investitionsniveau um ca. 50 %, im Osten um 80 % über das heutige Niveau steigen, wenn der vom Deutschen Institut für Urbanistik ermittelte Bedarf bis 2009 gedeckt werden soll

(vgl. Kapitel 1.1). ³⁴ Resultierend aus der schlechten wirtschaftlichen Entwicklung waren z.B. insbesondere die Gewerbesteuereinnahmen eingebrochen (aufgrund der

³⁰ Vgl. Schneck, 2004.

³¹ Vgl. Carson, 2002, S. 5.

³² Vgl. Bundesverband deutscher Banken, 2004, S. 11.

³³ Vgl. Wolf, 2004.

³⁴ Vgl. Reidenbach, 2004, S. 1.

Grundlagen und Interessen in Public Private Partnership-Modellen 11

Gewerbesteuerreform seit 2004 langsame Erholung), wohingegen die kommunale Ausgabenseite durch einen hohen Anteil an Personalkosten und Sozialtransfers belastet wird, welche durch die schlechte wirtschaftliche Situation obendrein stetig

wachsen. ³⁵ Die finanziellen Einbrüche der öffentlichen Haushalte führen u.a. auch zu einer Reduzierung interner Ressourcen, welche folglich extern bereitgestellt werden müssen.

Ebenso stehen private Unternehmen, insbesondere kleine und mittelständische, durch die sich immer schneller wandelnden Rahmenbedingungen oft unter Zugzwang, was

eine Zusammenarbeit mit der öffentlichen Hand begünstigt. ³⁶ Diese erfordert allerdings nicht nur Verständnis, sondern auch eine Anpassung an die Strukturen der

jeweils anderen Organisationsform. ³⁷ Während die privaten Unternehmen häufig auf unkomplizierte und schnelle Entscheidungen angewiesen sind und sich das Projekt wirtschaftlich rechnen muss, müssen sie berücksichtigen, dass die öffentliche Hand

z.B. zur Wahrung des Wohls der Allgemeinheit verpflichtet ist. 38

Solche Partnerschaften erfordern einen hohen Grad an gegenseitigem Vertrauen und Respekt sowie Verständnis für die jeweiligen Stärken und Schwächen des anderen. Eine klare Abgrenzung von Rechten und Pflichten sowie klare Verhältnisse bei der Risikoübertragung sind daher erforderlich, um eine reibungslose Zusammenarbeit

gewährleisten zu können. ³⁹ Somit muss einerseits auf der informellen und mentalen Ebene Verständnis und Toleranz gegenüber der jeweils anderen Seite herrschen, um die Strukturen zumindest in gewissem Maße anpassen zu können und trotzdem die

Individualität zu wahren. ⁴⁰ Andererseits müssen Bedingungen auf juristischer bzw. formeller Ebene geschaffen werden, die es dem öffentlichen Sektor ermöglichen, sowohl die Dynamik der Privaten als auch das Wohl der Allgemeinheit wahren zu

können. 41

³⁵ Vgl. Bundesverband deutscher Banken, 2004, S. 6.

³⁶ Vgl. GTZ, 2004.

³⁷ Vgl. Wambach, 2004, S.3

³⁸ Vgl. Grundmann / Stiepelmann, 2004, S. 4.

³⁹ Vgl. Graf / Hauth, 2003, S. 12.

⁴⁰ Vgl. Glazkov, 2000, S. 5 und Schneck, 2004.

⁴¹ Vgl. PPP-Initiative NRW, 2003, S. 4.

Grundlagen und Interessen in Public Private Partnership-Modellen 12

Durch die unterschiedlichen Perspektiven ergibt sich eine große Palette an Zielvorstellungen, die sich gegenseitig ergänzen können, um gemeinsam besser zu sein. Für eine erfolgreiche PPP ist es notwendig, sich die Ziele und Motivationen des jeweils anderen Partners vor Augen zu führen, um Handlungsweisen nachvollziehen und Interessenlagen sinnvoll ausgleichen zu können.

2.2.2 Chancen und Ziele aus Sicht des öffentlichen Partners

2.2.2.1 Konzentration auf Kernaufgaben

Die Zielvorstellungen aus Sicht der Kommunen umfassen zahlreiche Aspekte. Ein wesentlicher Gesichtspunkt ist die Konzentration auf die Kernaufgaben. Die

Staatsquote liegt derzeit bei etwa 50 %. ⁴² Nach dem Grundgesetz (Art. 33 Abs. 4 GG) muss aber nur der Kernbereich staatlicher Aufgaben durch Angehörige des öffentlichen Dienstes wahrgenommen werden und der Staat kann sich öffentlichrechtlicher als auch privatrechtlicher Organisationsformen bedienen. Verwaltungen sollen von Tätigkeiten entlastet werden, die nicht in ihren Aufgabenbereich fallen. Die öffentliche Hand kann z.B. lediglich als Konsument der angebotenen

Dienstleistung auftreten. 43

Abbildung 5: Delegierbare Aufgaben (eigene Darstellung)

Beispielsweise ist das Facility-Management mittlerweile fester Bestandteil in PPP-Projekten zur kosteneffizienten Gebäudebewirtschaftung. Es umfasst eine kompetente Outputorientierung für betriebsunterstützende Aktivitäten außerhalb des

⁴² Vgl. Schleicher, 2004, S. 1.

⁴³ Vgl. Graf / Hauth, 2003, S. 9.

Grundlagen und Interessen in Public Private Partnership-Modellen 13

Kerngeschäfts wie z.B. Planung, Verwaltung und Bewirtschaftung von Gebäuden,

Anlagen und Einrichtungen in einem Unternehmen. ⁴⁴ Stark vereinfacht entspricht es den Aufgaben der Hausverwaltung bzw. des Hausmeisters. Zum Beispiel fällt die Organisation des Hausmeisterdienstes in einer Schule oft unter die Zuständigkeit der Schulverwaltung, was jedoch keine Kernaufgabe ist, so dass sich hier eine

organisatorische Chance bietet, die Verwaltung zu entlasten. 45

2.2.2.2 Effizienzvorteile und Haushaltsentlastung

Der öffentlichen Hand verbleiben Definitions- und Letztentscheidungskompetenz sowie die Gewährleistungsverantwortung. Die Durchführungsverantwortung wird

hingegen weitgehend an Private übertragen. ⁴⁶ Vor diesem Hintergrund ergibt sich als weiterer Vorteil die Realisierung von Effizienzvorteilen ⁴⁷ über den gesamten Lebenszyklus. Die Wettbewerbsbedingungen sind die Basis für eine kosteneffiziente Lösung im lebenszyklusübergreifenden Projektmanagement. Der Wettbewerb auf der Bieterseite mobilisiert Ideen und Innovationen, die sich positiv auf das von der öffentlichen Hand geplante Dienstleistungsangebot bzw. dessen Umsetzung

auswirken können. 48

Im Gegensatz zur konventionellen Vorgehensweise trägt der Private umfassende Verantwortung für die Bau-, Sanierungs- und Betriebsphase, was dazu führt, dass von Beginn an auf ein effizientes Management von Folgekosten Wert gelegt wird. Somit kann die Nachhaltigkeit von Bereitstellung bzw. Bewirtschaftung öffentlicher

Infrastruktur bei Transparenz der Gesamtkosten eines Projekts verbessert werden. ⁴⁹ Während bei einem angenommenen Lebenszyklus von 50 Jahren die Planungs- und Errichtungskosten etwa 12-15 % der Gesamtkosten einer Immobilie ausmachen,

⁴⁴ Vgl. Euroforum, 2004, S. 2.

⁴⁵ Vgl. Arbeitsgruppe Öffentlich-Private Partnerschaften der SPD Bundestagsfraktion, 2004, S. 14.

⁴⁶ Vgl. Arbeitsgruppe Öffentlich-Private Partnerschaften der SPD Bundestagsfraktion, 2004, S. 8.

⁴⁷ Vgl. hierzu ausführlich PWC et al. IV, 2003. Hier findet sich eine ausführliche Sammlung zu internationalen Fallbeispielen und Studien, bei denen Einsparungen von 10-20 % berichtet werden.

⁴⁸ Vgl. PWC et al. I, 2003, S. 6.

⁴⁹ Vgl. PWC et al. I, 2003, S. 13.

Grundlagen und Interessen in Public Private Partnership-Modellen 14

entfallen auf Aufwendungen für den Betrieb 80-85 % der Kosten. ⁵⁰ Insbesondere in diesem Bereich liegt ein erhebliches Einsparpotential. Es können beispielsweise allein bei Reinigungskosten über die gesamte Nutzungsdauer 20-30 % der Kosten eingespart werden. Um ein so hohes Optimierungspotential gewährleisten zu können,

müssen jedoch die Spezialisten frühzeitig einbezogen werden. ⁵¹ Höhere Planungskosten etwa könnten später durch geringere Betriebskosten sogar

überkompensiert werden. ⁵² Geht man z.B. davon aus, dass die Reinigungskosten rund 40 % der Betreiberkosten ausmachen, ⁵³ ergibt sich hier ein Einsparpotential, das annähernd den Kosten für die Errichtung einer Immobilie entspricht.

Weiterhin entlastet die Ergänzung bzw. Substitution öffentlicher Mittel durch privatwirtschaftliches Kapital die öffentlichen Haushalte. Eine Verbesserung der kommunalen Einnahmesituation ermöglicht die Umsetzung innovativer Lösungen für öffentliche Aufgaben. Dies ist wiederum eine Voraussetzung, um u.a. durch gute Bildungseinrichtungen die Standortqualität zu steigern und die Wettbewerbsfähigkeit

in der interkommunalen Konkurrenz zu erhöhen. ⁵⁴ In diesem Zusammenhang sei auch das Image der öffentlichen Hand erwähnt. Sowohl die Stimmungslage in der Öffentlichkeit als auch die Pflege der Beziehungen zu bestimmten Interessengruppen

können die Bemühung um eine PPP sehr beeinflussen. 55

2.2.2.3 Zeitliche und qualitative Planungssicherheit

Eine weitere Kostenersparnis ergibt sich aus der Zeitersparnis. PPP-Projekte können i.d.R. schneller realisiert werden als traditionell geplante Bauvorhaben, d.h. im Rahmen einer konventionellen Haushaltsfinanzierung; denn ein wichtiges Ziel für die öffentliche Hand ist auch die Beschleunigung notwendiger Entwicklungen mit

⁵⁰ Vgl. Minati / Fasse / Minati, 2003, S. 3 und Standard Gebäudereinigung Jacobs GmbH, 2004.

⁵¹ Vgl. Schnarr, 2003, S. 24.

⁵² Vgl. Bundesverband deutscher Banken, 2004, S. 6.

⁵³ Vgl. Schnarr, 2003, S. 24 und Riemenschneider, 2003, S. 9.

⁵⁴ Vgl. Kreis Offenbach, 2004.

⁵⁵ Vgl. Roggenkamp, 1999, S. 88.

Grundlagen und Interessen in Public Private Partnership-Modellen 15

Hilfe des Fremdkapitaleinsatzes. ⁵⁶ Außerdem werden Planungs- oder Realisationsprozesse beschleunigt, da die privaten Partner über notwendige

Erfahrungen verfügen. 57

Da in einer PPP das Entgelt für eine definierte Leistung festgelegt wird, besteht obendrein eine erhöhte Planungssicherheit. Die öffentliche Hand sichert sich so eine langfristig kalkulierbare Haushaltsbelastung des jeweiligen Projekts und vermeidet

einen erneuten Sanierungsstau nach Ablauf der Vertragslaufzeit. ⁵⁸ Die Zahlungsverpflichtungen werden in PPP-Verträgen über leistungsorientierte Vergütungsmechanismen gesteuert. Wird z.B. die vereinbarte Qualität nicht erbracht, kann vertragsgemäß die Vergütung deutlich reduziert werden, wohingegen bei Erfüllung des Qualitätsstandards der volle Vertragspreis gezahlt würde. Insofern bieten PPP-Verträge einen Rahmen, in dem beide Partner die Qualität ihrer

Leistungen kontinuierlich fortentwickeln. ⁵⁹ Im Interesse beider Partner sollte die Erarbeitung der Leistungsverzeichnisse durch Juristen, Techniker und kaufmännische Experten zusammen erfolgen.

2.2.2.4 Know-how der Privaten

Verwaltungen können aus PPP-Projekten einen erheblichen Know-how-Gewinn ziehen. Die Erfahrung zeigt, dass die öffentliche Hand bei Projekten, in deren Rahmen sie mit Privaten in Projektgruppen zusammengearbeitet hat, i.d.R. profitiert

hat. ⁶⁰ Das Know-how und die personellen Ressourcen für große Investitionsprojekte sind in Kommunalverwaltungen nicht mehr oder nur eingeschränkt vorhanden, weil in den letzten Jahrzehnten sowohl Neubauaktivitäten als auch

Bauunterhaltungsmaßnahmen stark reduziert worden sind. ⁶¹ Die Verbindung des technischen und wirtschaftlichen Know-hows der Privaten mit Kompetenzen des

⁵⁶ Vgl. Graf / Hauth, 2003, S. 10.

⁵⁷ Vgl. Porten, 2004, Nr. 16.

⁵⁸ Vgl. Dünchheim, 2004, S. 17.

⁵⁹ Vgl. Arbeitsgruppe Öffentlich-Private Partnerschaften der SPD Bundestagsfraktion, 2004, S. 14.

⁶⁰ Vgl. Graf / Hauth, 2003, S. 9.

⁶¹ Vgl. Hoeppner et al., 2004, S. 1.