I

Inhaltsverzeichnis

  Abkürzungsverzeichnis  III

  Abbildungsverzeichnis.  IV

1  Einleitung  1

2  Charakteristika des öffentlichen Rundfunks.  3

2.1  Ökonomische Aspekte der Rundfunkleistung.  3

2.2  Öffentlicher Rundfunk als öffentliche Institution  5

2.2.1  Aufbau.  5

2.2.2  Produktionsstruktur  6

2.2.3  Finanzierung.  7

2.3  Controlling im öffentlichen Rundfunk.  9

2.3.1  Das Zielsystem des öffentlichen Rundfunks.  9

2.3.2  Planungs- und Kontrollsystem  11

2.3.3  Informationssystem  13

3  Darstellung des Target Costing.  14

3.1  Target Costing als Kostenmanagementansatz.  14

3.1.1  Definition, Ursprung, Ansätze und Ziele  14

3.1.2  Einordnung des Target Costing in das Kostenmanagement  16

3.1.3  Anwendungsbereiche  16

3.2  Vorbereitende Aufgaben des Target Costing - Der Marktvorbau.  17

3.2.1  Ziele der Marktforschung.  17

3.2.2  Conjoint-Analyse  18

3.2.3  Anwendungsgrenzen der Conjoint-Analyse  20

3.3  Phasen des Target Costing  20

3.3.1  Zielkostenfindung  21

3.3.1.1  Subtraktionsverfahren  21

3.3.1.2  Additionsverfahren.  22

3.3.1.3  Gegenstromverfahren.  23

3.3.1.4  Bewertung der Ansätze  23

3.3.1.5  Reduktion und Zurechnung der einbezogenen Kostenarten  24

3.3.2  Zielkostenspaltung  25

3.3.2.1  Komponentenmethode  26

3.3.2.2  Funktionsmethode  27

3.3.2.3  Zielkostenkontrolldiagramm  29

3.3.2.4  Problemfelder der Zielkostenspaltung  30

  3 3 3 Zielkostenerreichung  31

II

4  Einsatzmöglichkeiten und -probleme des Target Costing im  

  öffentlichen Rundfunk  33

4.1  Ansatzpunkte des Target Costing im Controlling des öffentlichen  

  Rundfunks  33

4.2  Rundfunkspezifische Bedingungen für den Einsatz des Target Costing  37

4.2.1  Ermittlung des Rundfunkprodukts  37

4.2.2  Qualitative Dimensionen der Rundfunkleistung.  39

4.3  Möglichkeiten der sendungsbezogenen Zielkostenfindung  41

4.3.1  Nachfragerorientierte Zielkosten  42

4.3.2  Wettbewerbsorientierte Zielkosten  44

4.3.3  Einzelkostenorientierte Zielkosten.  45

4.3.4  Verhandlungsorientierte Zielkosten  46

4.4  Der Marktvorbau im öffentlichen Rundfunk  46

4.4.1  Ansätze der Ermittlung von sendungsbezogenen Qualitätskriterien  47

4.4.2  Gewichtung der Qualitätskriterien mittels Conjoint-Analyse.  48

4.5  Möglichkeiten der sendungsbezogenen Zielkostenspaltung.  49

4.5.1  Rezipientenorientierte Zielkostenspaltung am Beispiel eines  

  Wirtschaftsmagazins.  51

4.5.2  Abschließende Überlegungen zur rezipientenorientierten  

  Zielkostenspaltung.  55

4.6  Möglichkeiten und Ansatzpunkte der Zielkostenerreichung  56

4.7  Abschließende Darstellung der Anwendungsmöglichkeit des Target  

  Costing nach Sendungstypen  57

5  Schlussfolgerungen und Ausblick  59

Anhang 62   

  Literaturverzeichnis  70

IV

  Abbildungsverzeichnis  

  Abbildung 1: Organisationsstruktur einer öffentlichen Rundfunkanstalt  

  Abbildung 2: Zielsystem des öffentlichen Rundfunks.  

  Abbildung 3: Ablaufschritte der Conjoint-Analyse  

  Abbildung 4: Bewertung der Ansätze der Zielkostenfindung.  

  Abbildung 5: Berechnung des Zielkostenindex  

  Abbildung 6: Zielkostenkontrolldiagramm.  

  Abbildung 7: Ansätze der Zielkostenerreichung.  

  Abbildung 8: gewichtete Funktionen aus Rezipientensicht  

  Abbildung 9: Produktkomponenten einer Talk-Show-Sendung  

  Abbildung 10: Komponenten der Sendung und ihre Kostenanteile  

  Abbildung 11: Beiträge der Komponenten zur Erfüllung der Funktionen der  

  Sendung.  

  Abbildung 12: Funktions-Komponenten-Matrix für die Sendung.  

  Abbildung 13: Berechnung der Zielkostenindices der Sendung.  

  Abbildung 14: Zielkostenkontrolldiagramm für die Sendung  

  Abbildung 15: Anwendungsmöglichkeiten des Target Costing im Rundfunk  

  Abbildung 16: Ansätze des Target Costing  

  Abbildung 17: Zielkostenfindung nach „Market into Company“  

  Abbildung 18: Das Kano-Modell.  

  Abbildung 19: Berechnung nachfrageorientierter Zielkosten mittels TKP  

  Abbildung 20: Berechnung relativierter nachfrageorientierter Zielkosten mittels  

  TKK  

  Abbildung 21: Ansatzpunkte für Benchmarking im Untersuchungssegment  

  „Produktionsprozesse“  

  Abbildung 22: Kapazitätsplan der ARD-Sendung „Plusminus“  

  Abbildung 23: Die Kostenfestlegung und die Kostenentstehung nach Phasen der  

  Programmrealisierung  

1

1 Einleitung

Der öffentliche Rundfunk ¹ in Deutschland steht seit der Einführung des dualen Rundfunksystems durch das dritte und vierte Rundfunkurteil des

Bundesverfassungsgerichts Mitte der 80er Jahre in direkter Konkurrenz zu privaten Rundfunkanstalten. Im Laufe dieser Koexistenz ist der öffentliche Rundfunk einem steigenden Wettbewerbsdruck ausgesetzt, der sich auf verschiedene Weise äußert. Zum einen hat der öffentliche Rundfunk, im Vergleich zu den Zeiten ohne private Konkurrenz, weit über die Hälfte seiner Werbeeinnahmen eingebüßt. ² Zum Anderen führt die steigende Senderanzahl zu immer mehr Konkurrenz auf dem Beschaffungsmarkt, was sich in explodierenden Preisen für attraktive Lizenzen und signifikante Kostenerhöhungen für Eigen- und Auftragsproduktionen widerspiegelt. ³ Der Kostendruck, der sich aus dem Wettbewerb für den öffentlichen Rundfunk ergibt, kann auf Dauer nicht durch eine einseitige Verbesserung der Einnahmenseite bzw. weitere überproportionale Erhöhungen der Rundfunkgebühr gelöst werden. Dies zeigt auch die Auseinandersetzung bei der jüngsten Gebührenerhöhung Anfang 2005. ⁴ Hierbei ist zum ersten Mal eine vorgeschlagene Erhöhung um monatlich 1,09 € am politischen Widerstand der Bundesländer gescheitert und lediglich eine Erhöhung um 88 Cent verabschiedet worden. Erhöhungen der Rundfunkgebühr passen nicht mehr in eine Zeit der wirtschaftlichen Stagnation und könnten die Legitimation des öffentlichen Rundfunks aus Bürgersicht immer weiter in Frage stellen. Da zu erwarten ist, dass die Einnahmenseite in der näheren Zukunft weitgehend fix bleiben wird, gilt es an der Ausgabenseite anzusetzen bzw. die Wirtschaftlichkeit des öffentlichen Rundfunks durch Effektivität- und Effizienzsteigerungen zu verbessern.

Ein in der Privatwirtschaft äußerst erfolgreicher Ansatz des Kostenmanagements auf hochkompetitiven Märkten, das Target Costing, soll in diesem Zusammenhang auf seine Implementationsmöglichkeiten im öffentlichen Rundfunk untersucht werden. Das Target Costing nimmt gleichzeitig eine Senkung der Kosten bei Verbesserung der

¹ Mit öffentlichem Rundfunk ist in der Arbeit immer der öffentlich-rechtliche Rundfunk gemeint.

² So sanken die Werbeeinnahmen der ARD von 478,3 Mio. € (1989) auf 136,7 Mio. € (2002), des ZDF

von 347,2 Mio. € (1989) auf 116,1 Mio. € (2002). Vgl. ARD (2003b), S.11 und ARD (1991) S.8.

³ Vgl. Meier (2003), S. 150 ff.

⁴ Vgl. Meier (2005), S.44ff. und Siebenhaar (2005), S.9.

2

Kundenorientierung vor und könnte somit dem Kostendruck entgegenwirken und die Zuschauerakzeptanz erhöhen.

Das Konzept des Target Costing kommt ursprünglich aus dem industriellen, privatwirtschaftlichen Bereich und wird zumeist bei hoch-technologischen und komplexen Produkten eingesetzt. Die dazu differierenden Rahmenbedingen des öffentlichen Rundfunks, der als Non-Profit-Unternehmen strukturiert ist und ein sehr spezielles Produkt anbietet, machen es nötig, das Target Costing zu modifizieren, um es für den öffentlichen Rundfunk nutzbar zu machen. Aus Vereinfachungsgründen konzentrieren sich die Ausführungen der Arbeit auf den Fernsehbereich des öffentlichen Rundfunks und klammern den Hörfunk aus. Im ersten Teil der Arbeit werden der Aufbau des öffentlichen Rundfunks in Deutschland und seine wirtschaftlichen Spezifika dargestellt. Danach wird im zweiten Hauptteil der Kostenmanagementansatz des Target Costing vorgestellt, bevor im dritten Hauptteil die beiden Untersuchungsgegenstände miteinander kombiniert werden, um Einsatzbereiche und Grenzen des Target Costing im öffentlichen Rundfunk zu identifizieren.

3

2 Charakteristika des öffentlichen Rundfunks

2.1 Ökonomische Aspekte der Rundfunkleistung

Den Ausgangspunkt soll zunächst eine medienökonomische Analyse der Rundfunkleistung ⁵ bilden, die die grundsätzlichen Besonderheiten aufzeigt, die beim Wirtschaften mit dem Gut der Rundfunksendungen zu beachten sind. Die öffentliche Bereitstellung von Gütern ist aus wirtschaftswissenschaftlicher Sichtweise immer dann zu befürworten, wenn eine Bereitstellung durch den Markt zu suboptimalen Wohlfahrtsergebnissen führt bzw. Marktversagen vorliegt. Als entscheidendes Merkmal, das eine öffentliche Bereitstellung der Rundfunkleistung erforderlich macht, wird in der Literatur die Meritorik ⁶ gesehen. Ein meritorisches Gut ist ein gesellschaftlich erwünschtes Gut, das nicht auf die Konsumentenpräferenzen bezogen ist. ⁷ Der Rezipient ist demnach nicht in der Lage, die Qualität und Wirkungen der Programme objektiv einzuschätzen, da seine subjektive Perzeption durch seine individuellen Präferenzen „verzerrt“ wird. Das Konzept der Meritorik ist umstritten, da es in der Konsequenz besagt, dass die Güterbereitstellung durch einen elitären Kreis unabhängig von den Präferenzen der Konsumenten bestimmt wird, um sozialen Nutzen zu generieren.

Neuere Ansätze bezweifeln das Konzept der Meritorik im Rundfunk und besagen, dass die Präferenzen der Rezipienten nicht zu Verzerrungen führen, sondern aufgrund von Marktmängeln nicht adäquat erfüllt werden. ⁸ Als entscheidende Marktmängel bei der Bereitstellung von Rundfunkleistungen gelten die Eigenschaften öffentlicher Güter, die Existenz von Externalitäten und Informationsasymmetrien. ⁹ Maßgeblich für die Einordnung als öffentliches Gut ist, ob die beiden zentralen Bedingungen, die Nichtausschließbarkeit und Nichtrivalität des Konsums, erfüllt sind. Die Rundfunkleistung erfüllt hierbei in allen Fällen die Nichtrivalität des Konsums. Sie

⁵ Der Begriff Rundfunkleistung indiziert, dass es sich beim Rundfunkprogramm um eine Art von

Dienstleistung handelt. Diese kann im Gegensatz zu klassischen Dienstleistungen auf geeigneten

Trägermedien gespeichert werden und ist somit lagerfähig. Vgl. Heinrich (1999), S.120.

⁶ Das Konzept der Meritorik wurde von Musgrave eingeführt. Vgl. Musgrave (1959) und Musgrave

(1969).

⁷ Vgl. Kiefer (2001), S.136.

⁸ Vgl. Kops (2005), S.7.

⁹ Kops betrachtet darüber hinaus Rundfunkprogramme als Güter mit hoch subadditiven Kosten und als

suggestive Güter. Vgl. Kops (2005), S. 7ff.

4

kann beliebig oft oder von beliebig vielen Rezipienten simultan konsumiert werden, ohne die Kosten der Bereitstellung signifikant zu steigern. Die ökonomischen Grenzkosten der Verbreitung des Rundfunkgutes liegen faktisch bei null, da die Kosten der Rundfunkanbieter durch die Anzahl der Rundfunknutzer nicht tangiert werden. Dagegen ist die Nichtausschließbarkeit des Konsums im Rundfunk nicht zwangsläufig gegeben. ¹⁰ Beim klassischen terrestrischen Fernsehen ist ein wirtschaftlicher Ausschluss der Rezipienten vom Konsum jedoch nicht möglich. ¹¹ Ein weiterer Marktmangel besteht in der Existenz externer Effekte. ¹² Die Rundfunkleistung wird in der medienökonomischen Literatur als Gut definiert, das sowohl positive als auch negative externe Effekte bewirken kann. Die Programminhalte haben Einfluss auf das Verhalten und die Meinung der Rezipienten und können somit z.B. im Negativen die Gewaltbereitschaft oder im Positiven die Toleranz in der Gesellschaft beeinflussen. 13

Als letzte Eigenschaft der Rundfunkleistung soll die Existenz von Informationsasymmetrien genannt werden. Die Rundfunkleistung ist ein Erfahrungsgut, dessen Qualität der Rezipient ex-ante nicht einschätzen kann. ¹⁴ Bei bestimmten Leistungen, wie z.B. den Nachrichten, hat die Rundfunkleistung sogar eher den Charakter eines Vertrauensgutes, da die Rezipienten nicht sofort in der Lage sind, die Qualität bzw. den Wahrheitsgehalt abzuschätzen.

Zusammenfassend kann die Rundfunkleistung aufgrund der implizierten Marktmängel als nur beschränkt marktfähig eingestuft werden, was die Regulierung für private Anbieter bzw. eine öffentliche Bereitstellung erforderlich macht.

¹⁰ Beim Pay-TV wird die Ausschließbarkeit durch moderne Verschlüsselungstechnik weitgehend

ermöglicht. Die Rundfunkleistung kann somit je nach der Ausschließbarkeit als reines öffentliches

Gut oder im Falle des Pay-TV als Club- oder Mautgut charakterisiert werden. Vgl. Kiefer (2001), S.

131f.

¹¹ Beim werbefinanzierten privaten Rundfunk ist die Problematik des öffentlichen Gutes durch eine

indirekte Finanzierung, durch die Möglichkeit der Beschränkung von Werbezeiten gelöst worden.

¹² Diese können kurz als positive oder negative Wohlfahrtswirkungen für Dritte, an der Produktion oder

Konsumption Unbeteiligte definiert werden. Vgl. Kops (1994), S.2.

¹³ Im Gegensatz zu anderen Bereichen wie z.B. der Umweltpolitik ist beim Rundfunk eine

Internalisierung der externen Effekte nur schwerlich möglich. Vgl. Kops (1994), S.4f.

¹⁴ Vgl. Kops (1994), S.7 ff.

5

2.2 Öffentlicher Rundfunk als öffentliche Institution

2.2.1 Aufbau

Die Struktur des öffentlichen Rundfunks in Deutschland ergibt sich durch die im Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verankerte Rundfunkfreiheit. Diese legt normativ fest, dass eine objektive Berichterstattung frei von Staats- und anderen Interessen zu gewährleisten ist. Die Rundfunkanstalten können nur durch den Staat per Gesetz gegründet werden, womit sie als öffentliche Unternehmen zu klassifizieren sind. ¹⁵ Sie erfüllen öffentliche Aufgaben und sind gleichzeitig staatsfremd. Zur Sicherung der Rundfunkfreiheit müssen die Rundfunkanstalten einen autonomen Status aufweisen, der strukturell in Form der Organisation als Selbstverwaltungsträger sichergestellt wird. ¹⁶ Der öffentliche Rundfunk ist in Deutschland in zahlreiche Landesrundfunkanstalten aufgegliedert. Die konkrete Struktur des öffentlichen Rundfunks in Deutschland besteht in der föderalen Verteilung auf die neun Landesrundfunkanstalten der ARD und des ZDF als interner zentralistischer Konkurrenz mit Sitz in Mainz. Die neun Landesrundfunkanstalten gestalten zusammen das Programm der ARD, wobei der Anteil des zu deckenden Sendebedarfs des Gemeinschaftsprogramms zwischen den Landesrundfunkanstalten klar festgelegt ist. Die Konkurrenz zwischen den Einzelanstalten der ARD und zwischen der ARD und dem ZDF ist dabei nicht ungezügelt, da eine Koordination des Programms innerhalb der Anstalten der ARD und dem ZDF stattfindet. ¹⁷ Abbildung 1 zeigt beispielhaft wie die interne Organisation in einer Rundfunkanstalt ausgestaltet ist.

¹⁵ Vgl. Seidel, Libertus (1993), S.19.

¹⁶ Vgl. Seidel, Libertus (1993), S.16.

¹⁷ Vgl. Meier (2003), S.197ff. und Sieben, Ossadnik, Wachter (1988), S.99.

6

Abbildung 1: Organisationsstruktur einer öffentlichen Rundfunkanstalt

Quelle: Frese (2003), S.4.

Die wesentlichen Führungs- und Kontrollorgane sind der Intendant, Fernseh-/Rundfunkrat ¹⁸ und Verwaltungsrat. ¹⁹ Der Intendant, als oberstes Exekutivorgan, leitet die Rundfunkanstalt und vertritt sie nach außen. Er ist sowohl für das Programm als auch für den Betrieb verantwortlich. Der Rundfunkrat bildet sich aus verschiedenen relevanten gesellschaftlichen Gruppen und repräsentiert die Allgemeinheit im Rundfunk. Seine Kontrollkompetenzen liegen in der Programmüberwachung, Budgetverabschiedung, Wahl des Verwaltungsrats und des Intendanten. Der Verwaltungsrat begleitet und kontrolliert seinerseits, ähnlich einem Aufsichtsrat, die Geschäftsführung des Intendanten.

2.2.2 Produktionsstruktur

Abbildung 1 zeigt außerdem die spezifische Produktionsstruktur im öffentlichen Rundfunk, die sich organisatorisch in der Bildung eines Programmbereichs und eines

¹⁸ Bei der ARD Rundfunkrat und beim ZDF Fernsehrat genannt. Im Folgenden wird der Begriff des

Rundfunkrates als Synonym für beides verwendet.

¹⁹ Für folgende Ausführungen vgl. Horstmann (1997), S.5 und Bomas (2005), S.28.

7

Produktionsbereichs strukturiert. In den Redaktionen des Programmbereichs werden die Konzepte für die einzelnen Programmleistungen entworfen. Nach der Auftragserteilung durch den Programmbereich wird die Programmleistung im anstaltseigenen Produktionsbereich realisiert, soweit keine externen Produzenten beauftragt werden. Korrespondierend dazu kann die Rundfunkanstalt analytisch in einen Dienstleistungsbereich und in einen Produktionsbereich unterteilt werden. ²⁰ Die redaktionelle Programmausgestaltung nach dem öffentlichen Programmauftrag ²¹ stellt hierbei die nicht-substituierbare Dienstleistung und die technische Programmrealisation die Produktionsleistung dar, da sie in der Regel mit verstärktem Einsatz von Produktionsmitteln erstellt wird. Eine weitere Dienstleistung ist die nach der Produktion erfolgende Ausstrahlung des Programms.

2.2.3 Finanzierung

Vom Gesetzgeber wurde festgelegt, dass eine funktionsgerechte Finanzierung des öffentlichen Rundfunks gewährleistet sein muss, wobei die Art der Finanzierung der Gesetzgebers bestimmt. ²² Die heutigen Finanzierungsquellen der öffentlichen Rundfunkanstalten bestehen in der Rundfunkgebühr, den Werbeeinnahmen, der Randnutzung (Programmverwertung, Merchandising, Lizenzgeschäfte, rundfunkeigene Programmzeitschriften) sowie aus Sponsoring und Beteiligungen. Da die Randnutzung, das Sponsoring und die Erträge aus Beteiligungen in ihrer Höhe relativ gering sind, werden sie in den weiteren Betrachtungen der Arbeit ausgeblendet. Die Rundfunkgebühr ist laut Rundfunkstaatsvertrag §12 Abs. 1, 2. Halbsatz die vorrangige Finanzierungsquelle. Im Jahre 2002 steuerte sie ca. 85 % der Gesamterträge bei. ²³ Sie ist ein pauschaler Betrag, der unabhängig von der tatsächlichen Nutzung des öffentlichen Rundfunkangebots durch den Rezipienten und allein schon durch das Bereithalten eines Rundfunkgerätes zum Empfang fällig wird. ²⁴ Sie wird im Namen der Rundfunkanstalten durch die Gebühreneinzugszentrale (GEZ), deren Trägerin die ARD ist, gemeinschaftlich eingezogen und dann auf alle Rundfunkanstalten aufgeteilt. Diese

²⁰ Vgl. Seidel, Libertus (1993), S.111 ff. und Sieben, Ossadnik, Wachter (1988), S.20.

²¹ Zum Programmauftrag siehe Abschnitt 2.3.1.

²² Zur Finanzierungsgarantie vgl. BVerfGE 73, 118, 148. Zur Art der Finanzierung vgl. BVerfGE 83,

238, 310; 87, 181, 198; 90, 60, 90.

²³ Bei der ARD bildet die Rundfunkgebühr 81% beim ZDF 85% der Gesamterträge. Vgl. ARD (2003a),

S.172 und ZDF (2004), S.233.

²⁴ Zum Rechtscharakter der Rundfunkgebühr vgl. Seidel, Libertus (1993), S.58.

8

Aufteilung der Gebührenaufkommen ist fix durch die Sendegebiete und die damit verbundene Anzahl der Gebührenzahler determiniert, so dass kein Wettbewerb um die Gebührenaufkommen zwischen den öffentlichen Rundfunkanstalten entstehen kann. ²⁵ Da die Festlegung der Rundfunkgebühr eine besondere Gefahr der indirekten Einflussnahme auf den öffentlichen Rundfunk beinhaltet, wurde ihr Ablauf formalisiert und zu diesem Zweck die Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs (KEF) gegründet. Sie setzt sich aus rundfunkunabhängigen Mitgliedern ²⁶ zusammen und untersucht alle zwei Jahre, ob und in welcher Höhe eine Veränderung der Rundfunkgebühren erforderlich ist. Die genaue Festsetzung der Rundfunkgebühren erfolgt in einem Dreischrittverfahren, bei dem die KEF die zentrale Rolle spielt. ²⁷ Im ersten Schritt melden die Rundfunkanstalten ihren Finanzbedarf bei der KEF an. Diese unterzieht den angemeldeten Finanzbedarf einer fachlichen Prüfung und gibt eine verbindliche Empfehlung zur Höhe der Rundfunkgebühr ab. Bei einer Empfehlung zur Änderung der Rundfunkgebühr erfolgt im dritten Schritt deren Festsetzung mittels Beschlusses eines neuen Staatsvertrages durch die Ministerpräsidenten bzw. Länderparlamente. 28

Die zweitwichtigste Finanzierungsquelle des öffentlichen Rundfunks ist die Werbefinanzierung, deren Umfang jedoch nach § 15 Rundfunkstaatsvertrag in hohem Maße reglementiert ist. So darf die Werbedauer werktäglich höchstens 20 Minuten betragen. An Sonn- und Feiertagen, im Abendprogramm nach 20 Uhr, bei Fernsehsendungen mit einer Dauer von 45 Minuten und bei bestimmten Programmen ²⁹ gilt ein Werbeverbot. Seit Einführung des dualen Systems hat sich der Finanzierungsanteil der Werbung für den öffentlichen Rundfunk stark reduziert. Trotzdem wird ihm weiterhin eine wichtige Bedeutung als ausgleichendes Korrektiv zugewiesen. ³⁰ Die damit verbundene Bedeutung des kommerziellen Interesses soll der Möglichkeit einer einseitigen politischen Einflussnahme bei der Gebührenfestsetzung

²⁵ Vgl. Bea (1996), S. 356.

²⁶ Diese setzen sich aus vier Mitgliedern der Staats- und Senatskanzleien, vier Mitgliedern aus den

Landesrechnungshöfen und sechs unabhängige Sachverständigen zusammen.

²⁷ Zu den folgenden Ausführungen vgl. Loeb (2003), S.552.

²⁸ Diese können von der Bedarfsfeststellung der KEF nur unter besonderen Gründen abweichen, die vor

der Rundfunkfreiheit bestand haben.

²⁹ Beispielsweise dürfen Gottesdienste und Sendungen für Kinder nicht durch Werbung unterbrochen

werden. Die Spartenkanäle 3sat, Arte und die Dritten Programme sind generell werbefrei. Vgl. Hall

(1997), S.39f.

³⁰ Vgl. Loeb (2003), S.553 ff.

9

entgegenwirken. Außerdem ermöglicht die Werbefinanzierung eine flexiblere Finanzierung als die KEF.

2.3 Controlling im öffentlichen Rundfunk

Controlling wird als die systembildende und -koppelnde Koordination der Führungsteilsysteme Planung, Kontrolle und Informationsversorgung im Hinblick auf die Erfüllung der Unternehmensziele verstanden. ³¹ Dieses Kapitel geht auf die vorhandenen Controllingsysteme im öffentlichen Rundfunk ein, die sich in Planungs-, Kontroll- und Informationssysteme gliedern. ³² Die Darstellung fasst idealtypisch den gesamten öffentlichen Rundfunk in Deutschland zusammen. Dies bedeutet, dass die singuläre Ausprägung der Systeme in den Einzelanstalten ausgeblendet wird. Die Grundlage für ein effektives Controlling in einer Unternehmung ist die präzise Kenntnis des vorhandenen Zielsystems. Dieses soll zunächst diskutiert werden, bevor das Planungs- Kontroll- und Informationssystem des öffentlichen Rundfunks in Deutschland dargestellt wird.

2.3.1 Das Zielsystem des öffentlichen Rundfunks

Das Handeln von Wirtschaftsakteuren wird primär durch ihr Zielsystem bestimmt. Bei erwerbswirtschaftlichen Unternehmen besteht das übergeordnete Ziel vorrangig in der Gewinnmaximierung bzw. der möglichst hohen Verzinsung des eingesetzten Kapitals. Im Gegensatz dazu liegt das dominante Ziel des öffentlichen Rundfunks in der Erfüllung seiner Anstaltsaufgabe bzw. des öffentlichen Auftrags. Der öffentliche Programmauftrag wurde durch zahlreiche Rundfunkurteile des

Bundesverfassungsgerichts fundiert und in den jeweiligen Landesrundfunkgesetzen kodifiziert.

Der klassische Programmauftrag besagt, dass der Rundfunk als Medium die Gelegenheit zur Meinungsbildung geben soll und als Faktor selbst Meinungsbildner ist. ³³ Des Weiteren hat der öffentliche Rundfunk die Aufgabe der Grundversorgung in technologischer und inhaltlicher Hinsicht. Die technologische Grundversorgung bezieht

³¹ Vgl. Horvath (2001), S.153.

³² Nach Küpper sind auch Organisation und Personalführung relevante Teilsysteme für die Koordination

des Controlling. Vgl. Küpper (1995), S.15. Auf die Organisation des öffentlichen Rundfunks wurde

schon in Abschnitt 2.2.1 kurz eingegangen. Die Personalführung steht nicht im Zentrum der Arbeit

und wird deswegen nicht weiter betrachtet.

³³ Vgl. Seidel, Libertus (1993), S.20.

10

sich dabei auf die flächenmäßige Versorgung aller Bürger mit der Rundfunkleistung. ³⁴ Mit inhaltlicher Grundversorgung ist im Grunde eine Vollversorgung durch eine gleichgewichtige Vielfalt gemeint. Der öffentliche Rundfunk soll ein thematisch ausgewogenes Programm, dessen Basis die Aufgabentrias Bildung, Information und Unterhaltung bildet, für alle gesellschaftlichen Gruppen, also für Mehr- und Minderheiten, anbieten. Ziel ist, den Informations- und Bildungsstand des Publikums zu heben und positive qualifizierte Beiträge zur Unterhaltung zu vermitteln. ³⁵ Davon sollen mittelbar positive Wirkungen auf die Gesellschaft ausgehen, die im Idealfall eine „integrierende Funktion für das Staatsganze“ erreichen. 36

In der medienökonomischen Literatur wird die Hierarchie des Zielsystems des öffentlichen Rundfunks in Form von Sach- und Formalziel dargelegt. ³⁷ Als übergeordnetes Sachziel wird der klassische Programmauftrag angegeben, der unter der Nebenbedingung des Formalziels der Wirtschaftlichkeit möglichst optimal erfüllt werden soll. ³⁸ Wirtschaftlichkeit kann in diesem Zusammenhang in eine ökonomische und in eine nicht-ökonomische Komponente unterteilt werden. ³⁹ Bei der ökonomischen Variante handelt es sich um die monetär effiziente Verwirklichung des Programmauftrages. Die nicht-ökonomische Komponente thematisiert die Nutzenmaximierung auf Seiten der Leistungsempfänger. Folgt man dieser Unterteilung, kann beim öffentlichen Rundfunk ein dreiteiliges Zielsystem angegeben werden (siehe Abbildung 2). 40

³⁴ Durch die technologischen Entwicklungen und Innovationen, die eine weiträumige Distribution von

Rundfunkleistungen deutlich vereinfacht haben, ist der technische Versorgungsauftrag etwas in den

Hintergrund gerückt. Vgl. Brösel (2003), S.117.

³⁵ Vgl. Gläser (2003), S.155.

³⁶ Vgl. Gläser (2003), S.155.

³⁷ Zur grundlegenden Definition von Sach- und Formalziel vgl. Kosiol (1966), S.223.

³⁸ Beim privaten Rundfunk wird die Wirtschaftlichkeit als Sach- und der Programmauftrag als

Formalziel gesehen.

³⁹ Vgl. Sieben, Ossadnik, Wachter, 1988, S. 24.

⁴⁰ Vgl. Horstmann (1997), S. 8.

11

Abbildung 2: Zielsystem des öffentlichen Rundfunks

Quelle: eigene Darstellung

Es handelt sich dabei um konkurrierende Ziele, die sich gegenseitig beeinflussen und bei denen ein optimaler Ausgleich anzustreben ist. Der öffentliche Rundfunk soll also seinen gesellschaftlichen Programmauftrag monetär möglichst effizient umsetzen und gleichzeitig eine hohe Zuschauerakzeptanz erreichen.

2.3.2 Planungs- und Kontrollsystem

Planung kann je nach dem betrachteten Zeithorizont in eine strategische (mehr als fünf Jahre), dispositive (ein bis fünf Jahre) oder operative (weniger als ein Jahr) Planung eingeordnet werden. Im Rundfunk soll bei einem Planungszeitraum von über einem Jahr von einer strategischen Planung und bei einem Planungszeitraum von einem Jahr und weniger von operativer Planung gesprochen werden. Das Planungs- und Kontrollsystem der öffentlichen Rundfunkanstalten lässt sich in eine mengenorientierte Leistungsplanung und eine wertorientierte Wirtschaftplanung aufteilen. ⁴¹ Die Leistungsplanung wird dabei zumeist als Grundlage der wertorientierten Planung verwendet. Des Weiteren sind verschiedene funktionale Ebenen der Planung zu unterscheiden, die sich beim Rundfunk in Programm-, Produktions-, Finanz- und Personalplanung einteilen lassen. Der Planungsprozess vollzieht sich auf den einzelnen funktionalen Ebenen teilweise simultan und ist horizontal vernetzt. Deshalb wird nachfolgend eine parallele Betrachtung dargelegt, die mit der strategischen Planung beginnt und auf der operativen Ebene endet.

⁴¹ Vgl. Kayser (1993), S.191.

12

Die strategische Leistungsplanung im Rundfunk ist weitgehend nicht formalisiert und findet vorrangig im Rahmen von Sitzungen der Führungsgremien statt. ⁴² Bei der Programmplanung wird auf strategischer Ebene der Schemaplan bzw. das Programmschema determiniert. Dieses legt die Gesamtsendezeit des Kanals, die zeitliche Aufteilung der Sendezeit auf die Programmgattungen und eine grobe inhaltliche Konkretisierung der Sendeplätze fest. ⁴³ Ausgehend vom Programmschema werden die Kapazitätsplanungen im Anlagenplan des Produktionsbereichs fixiert, die die Vorgaben für die Investitionsplanung und somit für die wertorientierte Planung liefern.

Die wertorientierte strategische Planung im öffentlichen Rundfunk anhand einer „Mittelfristigen Finanzvorschau“ ist gesetzlich vorgeschrieben und somit formal vorbestimmt. ⁴⁴ Die „Mittelfristige Finanzvorschau“ plant bei einem Zeitraum von fünf Jahren das finanzielle Gleichgewicht von Einnahmen und Ausgaben und gibt somit den finanziellen Rahmen der Leistungserstellung vor. Des Weiteren dient sie auch als Instrument zur Planung und Anmeldung des Finanzbedarfs bei der KEF. Die Planung auf operativer bzw. jährlicher Ebene ist sowohl bei der Leistungs- als auch bei der Wirtschaftsplanung in hohem Maße formalisiert. Bei der wertorientierten Planung ist ein Wirtschaftsplan bzw. Haushaltsplan zu erstellen, der aus einem Ertrags-und Aufwandsplan, einem Finanzplan und einem Stellenplan besteht. Beim Ertrags- und Aufwandsplan handelt es sich um ein erfolgswirtschaftliches Planungsinstrument, bei dem die erwarteten Erträge den erwarteten Aufwendungen gegenübergestellt werden. Der Finanzplan entspricht einer Kapitalflussrechnung, bei der die Liquiditätserhaltung im Vordergrund steht. Auf Basis des Stellenplans, der alle Planstellen für festangestellte Mitarbeiter erfasst, werden die Personalaufwendungen geplant. Die Leistungsplanung leitet auf operativer Ebene ein Sendebedarfsplan aus dem vorgegebenem Programmschema ab. Dieser konkretisiert die Zuordnung der Sendezeiten zu den einzelnen Programmbereichen, Programm-und Redaktionsgruppen. ⁴⁵ Der vorhandene Sendebedarf wird durch

Programmentwicklungen der einzelnen Redaktionen, sog. Programmanmeldungen,

⁴² Vgl. Barth-Renz (1992), S.127.

⁴³ Vgl. Barth-Renz (1992), S.125.

⁴⁴ Vgl. Barth-Renz (1992), S.134.

⁴⁵ Vgl. Seidel (1983), S.123.