Vorwort

Die vorliegende Arbeit ist eine Diplomarbeit, die an der Freien Universität Berlin im Dezember 2005 unter dem Titel „Das institutionelle Zusammenwirken zwischen der regionalen Ebene und dem Rat der EU. Belgien und Deutschland im Vergleich.“ eingereicht wurde.

Allen, die mich während des Schreibens dieser Arbeit unterstützt haben, den Gesprächspartnern auf dem Gebiet der subnationalen Mitwirkung in Belgien, Deutschland und dem Rat der EU sowie meinen Freunden und meiner Familie möchte ich herzlich danken.

Danken möchte ich vor allem auch Celina Weinmann, Ruth Herzberg, Christian Wingerter und Dr. Ekkehard Rohrer für ihre Tipps zur Abrundung der Arbeit sowie bei Scott J. Lilley für die liebevolle Unterstützung im Endspurt.

Besonderer Dank geht an Professor Dr. Werner Väth als Erstkorrektor und Professor Dr. Frank Delmartino als Zweitkorrektor für die produktiven Gespräche und konstruktiven Ratschläge sowie die Ermöglichung der Teilnahme an einer internationalen Konferenz zum Thema Föderalismus in Brüssel im Dezember 2004.

Ohne meine Eltern, Marta und Albert Weinmann, die mir das Studium ermöglicht und mich unterstützt haben, wäre diese Arbeit nicht zustande gekommen. Ihnen sei sie daher gewidmet.

Anja S. Weinmann

2

Inhaltsübersicht

Inhaltsverzeichnis   

Verzeichnis  der Abbildungen und Tabellen  

Abk  ürzungsverzeichnis  

A.  Einleitung  

B.  Konzeption der Arbeit  

I.  Wissenschaftlicher Aufbau  

II.  Analytische Einordnung der Mitwirkung von Regionen  

C.  Europäische Integration  

D.  Rat der Europäischen Union  

E.  Staatsstrukturen und Mitwirkungssysteme  

I.  Belgien  

II.  Deutschland  

F.  Vergleich der Möglichkeiten regionaler Mitwirkung  

G.  Veränderungen und Perspektiven  

H.  Fazit  

Literaturverzeichnis   

Dokumentenverzeichnis   

Anhang   

3

Inhaltsverzeichnis

Vorwort.   2

Inhalts  übersicht.  3

Inhaltsverzeichnis   4

Abbildungs  - und Tabellenverzeichnis.  9

Abk  ürzungsverzeichnis  10

A.  Einleitung  12

1.  Einführung  12

2.  Grundlegende Definitionen.  12

3.  Aufbau  13

B.  Konzeption der Arbeit  16

I.  Wissenschaftlicher Aufbau  16

1.  Methode.  16

2.  Fallauswahl.  16

3.  These, Erklärungsfaktoren und Fragestellungen.  17

4.  Eingrenzung der Fragestellung  20

5.  Literaturlage und Gespräche  20

II.  Analytische Einordnung der Mitwirkung von Regionen  21

1.  Governance - Herkunft, Bedeutung und Kern des Begriffs  21

2.  Multilevel Governance - Regieren im Mehrebenensystem  23

3.  Föderalismus  25

4.  Paradiplomatie.  26

C.  Europäische Integration.  29

1.  Entwicklung der Stellung der Regionen in der Europäischen Union  29

2.  Herausforderungen der regionalen Mitwirkung auf europäischer Ebene  31

D.  Rat der Europäischen Union  34

1.  Bedeutung des Rates der Europäischen Union.  34

a)  Aufgaben  34

b)  Stellung im europäischen System der Entscheidungsfindung.  34

2.  Institutionelle Struktur  35

a)  Ministerrat.  35

b)  Ausschuss der Ständigen Vertreter.  36

c)  Arbeitsgruppen und Ausschüsse.  39

d)  Generalsekretär, Stellvertretender Generalsekretär und Generalsekretariat  40

4

3.  Steuerungs- und Koordinierungsmechanismen  40

a)  Arbeitsweise  40

  (1) Prüfung des Kommissionsvorschlags  40

  (2) Verweisung an und Behandlung im Ausschuss der Ständigen Vertreter  41

  (3) Beschlussfassung  42

b)  Abstimmungsmodi des Rates.  42

E.  Staatsstrukturen und Mitwirkungssysteme  44

I.  Belgien.  44

1.  Belgische Bundesstaatlichkeit  44

a)  Geschichtlicher Hintergrund  44

b)  Heutige Grundlagen  45

  (1) Föderale Ebene  46

  (2) Subnationale Ebene.  47

  (a) Gemeinschaften  47

  (b) Regionen.  48

  (c) Räte und Regierungen der Gemeinschaften und Regionen  49

  (3) „Subregionale“ Ebene: Provinzen und Gemeinden  51

  (4) Parteiensystem  51

  (5) Justiz.  52

c)  Föderalismus nach „belgischer Art“  53

2.  Institutioneller Kontext und Akteure der Mitwirkung der Gemeinschaften und  

Regionen  in Angelegenheiten der Europäischen Union im Rat  55

a)  Rechtliche und formale Mitwirkungsperspektiven  55

b)  Involvierte Institutionen.  56

  (1) Abstimmung zwischen den Gemeinschaften und Regionen.  57

  (2) Verwaltungsdirektion für europäische Angelegenheiten.  57

  (3) Die Interministeriellen Konferenzen und das Konzertierungskomitee  59

  (4) Anmerkungen und Perspektiven.  61

3.  Steuerungs- und Koordinierungsmechanismen bei der Mitwirkung der  

Gemeinschaften  und Regionen im Rat der Europäischen Union  62

a)  Mitwirkung von Gemeinschaften und Regionen im Rat und dessen  

Vorbereitungsgremien   63

  (1) Im Ministerrat: Ein Vertretungssystem mit sechs Kategorien  63

  (a) Subnationale Vertretung in Kategorie II  65

  (b) In den Kategorien III und IV  67

  (2) In den vorbereitenden Ratsgremien.  68

  (a) Im Ausschuss der Ständigen Vertreter  68

  (b) In den Arbeitsgruppen und Ausschüssen  69

5

b)  Rotationssystem.  70

c)  Vertreter der Gemeinschaften und Regionen in der Ständigen  

Vertretung   71

d)  Anmerkungen und Perspektiven  72

II.  Deutschland.  74

1.  Deutsche Bundesstaatlichkeit  74

a)  Geschichtlicher Hintergrund  74

b)  Heutige Grundlagen  74

  (1) Föderale Ebene: der Bund.  75

  (2) Subnationale Ebene: Die Länder, ihre Parlamente und Regierungen  76

  (3) Subregionale Ebene: Landkreise, kreisfreie Städte und Gemeinden  77

  (4) Parteiensystem  78

  (5) Justiz.  78

c)  Föderalismus nach „deutscher Art"  79

2.  Institutioneller Kontext und Akteure der Mitwirkung der Länder in  

Angelegenheiten  der Europäischen Union im Rat.  80

a)  Rechtliche und formale Mitwirkungsmöglichkeiten  80

b)  Involvierte Institutionen.  82

  (1) Abstimmung zwischen den Institutionen der Bundesebene  82

  (a) Bundeskanzleramt und Bundesministerien.  82

  (b) Bundesregierung.  83

  (i) Koordinierungsgremien  83

  (ii) AStV-Weisungssitzungen.  84

  (c) Anmerkungen.  86

  (2) Bundesrat.  86

  (a) Aufbau und Besonderheiten.  86

  (b) Funktionen, Befugnisse und Arbeitsweise  88

  (i) EU-Ausschuss und Fachausschüsse.  90

  (ii) Europakammer.  91

  (iii) Beauftragte des Bundesrates in Gremien des Rates  92

  (c) Anmerkungen und Perspektiven  92

  (3) Informelle Koordination zwischen den Ländern  93

  (a) Ministerpräsidentenkonferenz  93

  (b) Europaministerkonferenz und Fachministerkonferenzen.  94

  (c) Anmerkungen.  95

  (4) Länderbeobachter.  96

  (5) Ständige Vertretung und Ländervertretungen.  97

  (6) Bund-Länder-AG Europapolitik  98

6

  (7) Anmerkungen und Perspektiven.  99

3.  Steuerungs- und Koordinationsmechanismen bei der Mitwirkung  

der  Länder im Rat der Europäischen Union  100

a)  Mitwirkung der Länder im Rat und dessen Vorbereitungsgremien.  100

  (1) Im Ministerrat  101

  (2) In den vorbereitenden Ratsgremien.  103

  (a) Im Ausschuss der Ständigen Vertreter  103

  (b) In den Arbeitsgruppen und Ausschüssen  104

  (3) Anmerkungen.  105

b)  Vertretungssystem des Bundesrates.  106

c)  „Keine“ Ländervertreter in der Ständigen Vertretung  107

d)  Anmerkungen und Perspektiven  108

F.  Vergleich der Möglichkeiten regionaler Mitwirkung.  110

1.  Bundesstaatlichkeit.  110

a)  Gemeinschaften und Regionen versus Länder  110

b)  Kompetenzverteilung.  111

c)  Gesamtstaatliche Bindung durch subnationalen Positionen  112

d)  Vergleichende Anmerkungen zum Parteiensystem und zur Justiz.  112

2.  Institutioneller Kontext  113

a)  Rechtliche und formale Mitwirkungsmöglichkeiten  113

b)  Umgang mit EU-Vorlagen.  113

  (1) Informationspraxis.  113

  (2) Kompetenzzuweisung und Positionsabstimmung.  114

c)  DGE-Koordination versus Bund-Länder-AG Europapolitik und AStV-  

Weisungssitzungen   115

d)  Bundesrat versus Senat  116

3.  Steuerungs- und Koordinierungsmechanismen bei der Mitwirkung der  

subnationalen  Ebene im Rat der Europäischen Union  117

a)  Mitwirkung der subnationalen Ebene im Rat und dessen Vorbereitungs-  

gremien.   117

  (1) Im Ministerrat  117

  (2) Im Ausschuss der Ständigen Vertreter  119

  (3) In den Arbeitsgruppen und Ausschüssen  120

b)  Rotation versus Entsendung  121

c)  Subnationale Vertreter in den Ständigen Vertretungen.  121

4.  Anmerkungen  122

7

G.  Veränderungen und Perspektiven  124

1.  Neue Herausforderungen  124

a)  Erweiterung  124

b)  Verfassung  124

2.  Möglichkeiten der (innerstaatlichen) Mitwirkung von Regionen.  126

3.  Möglichkeiten der Mitwirkung von Regionen im Rat der Europäischen Union  128

a)  Im Ministerrat.  129

b)  Im Ausschuss der Ständigen Vertreter sowie den Arbeitsgruppen und  

Aussch  üssen  130

H.  Fazit.  131

Literaturverzeichnis   137

Dokumentenverzeichnis   144

1.  Rechtstexte und Dokumente  144

a)  Bezüglich der E.U  144

b)  Bezüglich Belgien  144

c)  Bezüglich Deutschland  144

2.  Zeitungsartikel  145

3.  Internetlinks  145

a)  Zur EU  145

b)  Zu Belgien  145

c)  Zu Deutschland  146

Anhang 147   

1.  Gesprächspartner im Zeitraum vom 30.11. - 3.12.2004  147

a)  Seitens des Rates der EU  147

b)  Von belgischer Seite.  147

c)  Von deutscher Seite  147

d)  Anmerkungen  148

2.  Entwicklung des Rates in der Geschichte der Europäischen Integration  148

3.  Mitwirkung der belgischen Gemeinschaften und Regionen an der  

Entscheidungsfindung  im Ministerrat und deren Rückwirkung auf die  

innerstaatliche  belgische Koordination  149

4.  EU-25: Verfassungsmodelle und die subnationale Ebene  150

8

Abbildungs- und Tabellenverzeichnis

Abb. 1:

Abb. 2: Abb. 3:

Abb. 4: Abb. 5: Abb. 6: Abb. 7: Abb. 8: Abb. 9: Abb. 10:

Tab. 1:

Tab. 2: Tab. 3: 9

Abkürzungsverzeichnis

AA

Abb. AdR Art. AStV BAnz.

bawü BaWü BGBl. BKA BLV BMA

BMBF BMF BMI BMJ BMU BMVEL

BMWA

BMWi BpB BS bspw. BVerfG bzw.

CDU Christlich Demokratische Partei CSU Christlich Soziale Union

d.h. das heißt

EEA

EG EGKS EGV E-KR EMK EP etc. EU EuGH EUV EUZBLG EWG

EZB

10

FDP

FN GASP

GG GO hg.

Hg. Jg. Jahrgang

KMK Kultusministerkonferenz

LV Landesvertretung

MBl.

MdEPs MPK Nr.

NRW RAG

RAGs RegLeg s.

s.a. S. SPD u.a. unter anderem

Tab. Tabelle

vgl.

vs. ZA Ministerrat

z.B.

ZIJP

z.T.

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A. Einleitung

1. Einführung

Die Analyse der regionalen Mitwirkung hatte in den 90er Jahren Hochkonjunktur. Zu diesem Zeitpunkt war jedoch die reale Mitwirkung von Regionen auf der europäischen Ebene noch gering, vom der im Rat der Europäischen Union (EU) erst gar nicht zu reden. Den Umschwung brachten erst die mit dem Maastrichter Vertrag erreichten Regelungen zur Mitwirkung von Regionen im Rat. Diese kamen zustande, da die subnationalen Einheiten der Föderalstaaten nach langen Jahren auf die Anerkennung ihrer Mitwirkungsrechte auf europäischer Ebene und vor allem im Rat der EU drängten, da ihre Kompetenzen innerstaatlich zunehmend von europäischen Initiativen bestimmt wurden ohne das sie auf diese selbst Einfluss nehmen konnten. Inwiefern die Mitgliedsstaaten und Regionen auf diese neuen Mitwirkungsmöglichkeiten vorbereitet waren, beziehungsweise wie konkret in Belgien und Deutschland mit den neuen Möglichkeiten des institutionellen Zusammenwirkens zwischen der regionalen Ebene und dem Rat der EU umgegangen wurde, soll in der vorliegenden Arbeit in umfassender Art und Weise dargestellt, analysiert und schließlich verglichen werden.

2. Grundlegende Definitionen

Der Begriff „Region“ steht im Rahmen dieser Arbeit für die subnationale Ebene der Mitgliedsstaaten, welche sowohl für personenbezogenen als auch für territoriale Angelegenheiten zuständig ist. Während dies bei der subnationalen Ebene Belgiens differenziert auf Gemeinschaften und Regionen zutrifft, nehmen die Länder, als deutsche subnationale Einheiten, beide Funktionen integriert wahr. Regionale Zusammenschlüsse wie bspw. die Region Stuttgart sind in dieser Definition nicht inbegriffen und werden in dieser Arbeit auch nicht behandelt. Wird der Begriff der Region in direktem Zusammenhang mit Belgien verwendet, so steht er in Anführungszeichen („Region“) oder es wird auf die hier synonym verwendete Formulierung der subnationalen Einheiten bzw. Ebene ausgewichen. Damit sollen Verwechslungen mit dem im belgischen Kontext gebrauchten Begriff Region, als Bezeichnung der für die wirtschaftlichen Aspekte zuständigen subnationalen Einheiten, vermieden werden.

Das institutionelle Zusammenwirken zwischen der regionalen Ebene und dem Rat der Europäischen Union wird in dieser Arbeit in Form von „Mitwirkung“ erfasst. Mitwirkung wird dabei als qualitativ unterschiedlich ausgeprägte Teilhabe an den Entscheidungsfindungsprozessen auf regionaler, nationaler und europäischer Ebene sowie zwischen diesen Ebenen verstanden. Subnationale Mitwirkung kann daher im konkreten Fall verschiedene Formen annehmen: sie reichen vom Erhalt von Informationen und der Erstellung von Stellungnahmen über die Einbeziehung in die Entscheidungsfindung und die Beteiligung als Beobachter hin zur Übernahme der Verhandlungs- oder auch

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der Delegationsleitung im Rat der EU. Mitwirkung findet sowohl innerhalb einer Ebene als auch zwischen den Ebenen statt und verdeutlicht damit das institutionelle Zusammenwirken zwischen den regionalen Einheiten und dem Rat der EU.

Der Begriff „Europäische Union“ (EU) wird in dieser Arbeit grundsätzlich als Oberbegriff aller drei Säulen des Vertrags über die Europäische Union (EUV) verwendet: für die drei (zwei) Europäischen Gemeinschaften (EG), die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) sowie die Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres und Polizeiliche und Justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen (ZIJP).

3. Aufbau

Nach der Einleitung gehe ich weiterführend auf den konzeptionellen Hintergrund dieser Arbeit ein. Im wissenschaftlichen Aufbau soll neben der Methode auch die Fallauswahl dargelegt werden. Die zentrale These meiner Arbeit ist, dass Regionen an der Entscheidungsfindung im Rat der Europäischen Union mitwirken. Wie sich dieser Mitwirkung konkret ausgestaltet und welchen Einfluss sie hat hängt neben den Voraussetzungen auf der regionalen und europäischen Ebene auch wesentlich von dem nationalen politischen System ab. Analysiert werden soll diese These hauptsächlich anhand der Faktoren Herausforderungen und Inhalt von Politik, institutioneller Kontext, Akteure sowie Steuerungs- und Koordinationsverfahren. An diese Ausführungen anschließend folgt die Eingrenzung der Fragestellung einzugrenzen sowie eine kurze Abhandlung über die dieser Arbeit zugrunde liegende Literatur und die hauptsächlich im Dezember 2004 geführten Expertengespräche. Der darauf folgende Teil widmet sich der analytischen Einordnung der Mitwirkung von Regionen: Hier stelle ich das Konzept der Governance vor und konkretisiere es für das Regieren im Mehrebenensystem. Um den institutionellen Kontext, in welchen die belgischen Gemeinschaften und Regionen sowie die deutschen Länder eingebettet sind besser zu verstehen, gehe ich anschließend auf die Theorie des Föderalismus ein und beende diesen Abschnitt mit der Vorstellung des Instruments der Paradiplomatie. Letzteres widmet sich der parallelen und subsidiären Mitwirkung der regionalen Ebene im internationalen Kontext.

Dieser eher theoretischen Grundsteinlegung der Arbeit folgt mit der Betrachtung der Entwicklung, Stellung und Herausforderungen der Regionen im Laufe der Europäischen Integration mit Blick auf den Rat der praktische Ausgleich. An sich kam es in der Europäischen Union erst mit den Regelungen des Vertrags von Maastricht zu einer rechtlich festgeschriebenen Einbeziehung von Regionen in den europäischen Entscheidungsprozess. Die Entwicklung dahin sowie die daraus folgenden Anpassungsleistungen innerhalb der nationalen politischen Systeme stehen hierbei im Mittelpunkt. Schließlich gehe ich noch genauer auf die Aufgaben und Stellung des Rates der Europäischen Union sowie seine institutionelle Untergliederung, vor allem hinsichtlich des Ministerrates samt seiner Vorbereitungsgremien in Form des Ausschusses der Ständigen Vertreter (AStV) und den Arbeitsgruppen und Ausschüssen des Rates (RAGs) ein. Die Arbeitsweise des Rates ist äu-

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ßert komplex. Sie ist pyramidenartig untergliedert. Eine zentrale Rolle kommt dem AStV zu, der die inhaltlichen Punkte der Ratstagesordnung festlegt und bereits rund 2/3 derselben vorentscheidet. Beachtenswert ist auch der Abstimmungsmodus des Rates mit der über die letzten Jahren vermehrt stattfindenden Entwicklung weg von der Einstimmigkeitserfordernis, hin zu qualifizierten Mehrheitsentscheidungen. Das Kapitel über den Rat der Europäischen Union dient neben der Darstellung von dessen Arbeitsweise auch dem Aufwerfen von, für diese Arbeit relevanten Fragen beziehungsweise interessanten Punkten für die Mitwirkung von Regionen in der EU.

Daran anschließend werden die zwei dieser Arbeit zugrundegelegten Fälle analysiert werden: Das Königreich Belgien und die Bundesrepublik Deutschland. Der Aufbau dieser beiden Kapitel ist so ähnlich wie möglich gehalten, um die Basis für einen Vergleich zu schaffen. Nach der Darstellung der jeweiligen Bundesstaatlichkeit, also den für die regionale Mitwirkung relevanten Faktoren des politischen Systems der beiden Staaten wird der institutionelle Kontext deren Mitwirkung im Rat hinsichtlich den rechtlichen Voraussetzungen und der politischen Praxis analysiert. Während hierbei in Belgien eher informelle, flexible Abstimmungsstrukturen zum Vorschein kommen in deren Mittelpunkt die Koordinierung durch die Verwaltungsdirektion für europäische Angelegenheiten (DGE), prägt das Bild in Deutschland der verfassungsrechtlich legitimierte Bundesrat sowie die separaten Abstimmungsgremien der Bundesregierung. Die Ausgestaltung des institutionellen Kontexts determinieren letztlich neben den Regelungen auf regionaler und europäischer Ebene die Mitwirkungsmöglichkeiten der Regionen auf europäischer Ebene wesentlich und hilft deren jeweiligen Steuerungs- und Koordinierungsmöglichkeiten im Rat der EU zu verstehen. Letztere werden differenziert nach Ministerrat, AStV sowie RAGs analysiert. Belgien hat hierbei ein Vertretungssystem mit sechs Kategorien und ein Rotationssystem erschaffen, welches die Mitwirkung der Gemeinschaften und Regionen im Rat regelt. Im deutschen Fall wird die Vertretung meist von föderalen Vertretern wahrgenommen, ist die Einbeziehung der Länder restriktiv geregelt.

Schließlich wird alles bisher dargestellte und analysierte in einem Vergleich zusammengefasst und weitergeführt. Es werden wesentliche Unterschiede und Gemeinsamkeiten herausgearbeitet: Angefangen von im politischen System bedingten Faktoren, welche die Mitwirkung der Regionen im Rat beeinflussen hin über den institutionellen Kontext hin zu den Steuerungs- und Koordinierungsmechanismen derselben im Rat. Die unterschiedliche Anzahl subnationaler Einheiten sowie deren im belgischen Fall zentrifugale und im deutschen Fall zentripetale Entwicklung samt ihren Folgen für die Kompetenzverteilung und Bindungswirkung innerhalb der Staaten wird beleuchtet. Im institutionellen Kontext kommt dem Zugang und Erhalt von Informationen sowie der letztendlichen Festlegung, wer auf europäischer Ebene die Kompetenz wahrnimmt Bedeutung zu. Schließlich gehe ich auf die DGE und ihre deutschen Pendants sowie den Bundesrat und sein belgisches Pendant im Vergleich der innerstaatlichen Abstimmung ein. Die Steuerung- und Koordinierung im Rat und seinen Vorbereitungsgremien bildet das Herzstück der Arbeit, bringt es doch nach dem

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Vergleich der intervenierenden Variablen die wesentlichen Gemeinsamkeiten und Unterschiede der Mitwirkung der belgischen Gemeinschaften und Regionen sowie der deutschen Länder im Rat zum Vorschein. Es wird sich hier zeigen, weshalb in den Staatenkapiteln die Ausführungen zum Bundesrat im Vergleich zu denen der belgischen Koordinierungsmechanismen wesentlich länger ist, was ebenso für die Ausführungen zur Mitwirkung der belgischen Gemeinschaften und Regionen im Rat und seinen Vorbereitungsgremien im Vergleich zu derjenigen der deutschen Ländern dort zutrifft.

Danach soll im Kapitel über Veränderungen und Perspektiven auf die neuen Herausforderungen eingegangen werden, die auf die subnationale Mitwirkung auf europäischer Ebene mit der Erweiterung und der zu ratifizierenden Verfassung zukommen. Explizit soll hier auch nochmals auf die vor allem durch den Vertrag von Nizza veränderten Mitwirkungsperspektiven der subnationalen Ebene im Ministerrat und dessen Vorbereitungsgremien eingegangen und Entwicklungsperspektiven aufgezeigt werden. Bevor die Kernaussagen der Arbeit in einem Fazit nochmals zusammengestellt und die Arbeit damit abgerundet wird.

15

B. Konzeption der Arbeit

I. Wissenschaftlicher Aufbau

1. Methode

Das Vorgehen in dieser Arbeit ist deskriptiv-analytisch und vergleichend. So wird zunächst die Fragestellung im Rahmen der Stellung der Regionen in der Europäischen Integration verdeutlicht, be-vor der Europäische Rat sowie die Staatsstrukturen und Mitwirkungssysteme Belgiens und Deutschlands analysiert werden. Zusammengeführt werden die Analyseergebnisse in einem Vergleich der regionalen Mitwirkung im Rat der EU.

Analytisch lege ich meiner Analyse das Konzept des Regierens im Mehrebenensystem (Multilevel Governance, MLG) zugrunde. MLG bietet eine Grundlage für den Vergleich der regionalen Mitwirkung der belgischen Gemeinschaften und Regionen sowie der deutschen Länder, innerhalb deren Staaten und im Rahmen des Rates der EU. Konkret soll deren Mitwirkung anhand von vier Variablen untersucht werden: den Herausforderungen und Inhalten der Politik, dem institutionellen Kontext, den Akteuren sowie den Steuerungs- und Koordinationsverfahren innerhalb und zwischen den Ebenen. Im Besonderen soll bei der Analyse der innerstaatlichen Mitwirkung der Regionen die Theorie des Föderalismus behandelt werden. Des weiteren wird die Mitwirkung der Regionen mittels des Instruments der Paradiplomatie vertieft. Die gesamte Analyse bezieht formelle und informelle Mitwirkungsmöglichkeiten der Regionen sowie neben der aktuellen, wissenschaftlichen Literatur auch empirische Befunde aus Gesprächen mit Praktikern mit ein.

2. Fallauswahl

Belgien und Deutschland sind beide Gründungsmitglieder der Europäischen Gemeinschaft, die sich zur EU entwickelt hat und haben damit langjährige Erfahrungen in der Mitwirkung auf der europäischen Ebene. Die Fallauswahl ergab sich auf der Basis des Vergleichs von „most similar cases“. Belgien und Deutschland sind beide Föderalstaaten, wenngleich ihre Entstehung auf unterschiedlichen Ausgangspunkten wurzelt und auf eine kürzere bzw. längere Dauer zurückblicken kann. In Belgien war der wesentliche Ausschlag für die letztendlich formalisierte Föderalisierung 1993 der interne Sprachen- und Kulturstreit, der als Sammelbezeichnung für alle fragmentierenden Auswirkungen auf das Leben und die Politik Belgiens steht. In Deutschland war der Föderalismus nach den Erfahrungen des Zweiten Weltkrieges ein Mittel zur Schaffung einer gegenseitigen Kontrolle von Bund und Ländern und somit der Machttrennung und Demokratisierung. In gewisser Weise schloss die Föderalisierung Deutschlands an bereits zuvor gemachte föderale Erfahrungen im Deutschen Reich und in der Weimarer Republik an.

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Interessant erschien mir des weiteren der hohe Grad an subnationaler Autonomie der belgischen Gemeinschaften und Regionen, welche mit den Staatsreformen der letzten dreißig Jahre weiter gewachsen ist, sowie die damit verbundenen Abstimmungsmechanismen. Deutsche Länder sind im Vergleich zu den belgischen Gemeinschaften und Regionen verfassungsrechtlich abgesichert, reichen aber in ihren Kompetenzen nicht an ihre belgischen Pendants heran. Und dies obwohl die schon frühzeitig angefangen haben, innerstaatlich ihre Interessen mit Bezug auf europäische Angelegenheiten und seit den 80er Jahren auch auf europäischer Ebene direkt zu artikulieren. Die Mitwirkung der deutschen Länder hat sich schrittweise entwickelt und selbst mit Art.23 GG nicht radikal verändert, während die Gemeinschaften und Regionen die „regionale“ Mitwirkung innerhalb einer kurzen Zeit nach der Föderalisierung 1993 ausgestaltet haben. Um hier mit Kerremans und Rhodes zu sprechen, können die subnationalen Ebenen Belgiens und Deutschland hinsichtlich ihrer rechtlichen Beteiligungsmöglichkeiten „als Maßstab für die Analyse der Mitwirkung und des Einflusses subnationaler Einheiten in die europäischen Angelegenheiten herangezogen werden“ ¹ . Wie sich diese rechtlichen Beteiligungsmöglichkeiten allerdings in der politischen Praxis wiederspiegeln, ist eine andere Frage, der hier auch nachgegangen werden soll. Die subnationalen Einheiten Belgiens und Deutschlands sind in gewisser Art und Weise Wegbereiter und Vorreiter regionaler Mitwirkung in der EU. In den Vorbereitungen des Maastrichter Vertrages und letztlich auch auf der Regierungskonferenz in Maastricht haben diese so intensiv auf ihre jeweiligen nationalen Ebenen eingewirkt, das letztere eine größere Einbeziehung ihrer Gemeinschaften und Regionen bzw. Länder auf der europäischen Ebene forderten. Damit waren beide auch teilweise erfolgreich, wie ich noch zeigen werde.

3. These, Erklärungsfaktoren und Fragestellungen

Meine These ist, das Regionen in der Politik der Europäischen Union mitwirken. Konkret möchte ich dies anhand der Mitwirkung der belgischen Gemeinschaften und Regionen sowie der deutschen Länder im Rat der Europäischen Union untersuchen. Die Art und Weise der Ausprägung dieser Mitwirkung wird entscheidend vom jeweiligen nationalen politischen System geprägt, welches daher als intervenierende Variable zu analysieren ist.

¹ Zitiert aus: Kerremans, Bart 2000: Mitwirkung der subnationalen Ebene Belgiens im Rat der EU, S.483

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Mit dem Fortschreiten der europäischen Integration wurden zunehmend Kompetenzen von der nationalen Ebene auf die Gemeinschaftsebene übertragen. Diese Infragestellung bzw. Neuverteilung nationaler Verfassungsrealitäten wirkte auf die Regionen sowohl politisch, als auch ökonomisch und kulturell mobilisierend. So war die Mitwirkung an der Übertragung neuer Kompetenzen (Primärrechtssetzung) und der weiteren Ausgestaltung der bereits von den Mitgliedsstaaten übertragenen Kompetenzen (Sekundärrechtssetzung) ein wesentliches Ziel regionaler Mitwirkung. Zunächst bildete sich die regionale Mitwirkung allein im innerstaatlichen Rahmen heraus. Und auch heute setzen die nationalen politischen Systeme der Mitwirkung von Regionen in Angelegenheiten der EU noch ihre Grenzen. Dennoch ist seit den 90er Jahren eine Veränderung zu verzeichnen: Regionen wirken zunehmend direkt auf der europäischen Ebene mit. Dies geschieht teils parallel zu der nationalen Mitwirkung auf europäischer Ebene und teils verstärkend dazu. Der Maastrichter Vertrag legte die Basis dieser Veränderungen, welche zumindest für Regionen aus föderal organisierten Staaten wie Belgien und Deutschland essentiell waren. Diese Entwicklung soll meine These zeigen. Inwiefern das institutionelle Zusammenwirken zwischen der regionalen Ebene und dem Rat der EU bzw. die Mitwirkung der regionalen Einheiten in demselben heute tatsächlich stattfindet und welche Perspektiven dies hat, bleibt in dieser Arbeit zu analysieren.

Daher sollen ausgehend von der hier vorgebrachten These folgende vier Faktoren zur Erklärung der regionalen Mitwirkung im Rat der EU herangezogen werden ² :

1. Herausforderungen und Inhalte von Politik: Welche Herausforderungen gibt es in der regionalen Mitwirkung auf nationaler und europäischer Ebene bzw. welche Ziele will regionale Mitwirkung erreichen und welche Maßnahmen werden dafür ergriffen? 2. Institutioneller Kontext: Welche spezifischen Strukturmerkmale und institutionalisierten Regeln auf der regionalen, nationalen und europäischen Ebene wirken inwiefern be-

² Dievier Faktoren sind angelehnt an die Präzisierung des MLG-Konzepts von Arthur Benz in Ebd.: 2004: Governance - Modebegriff oder nützliches sozi-

alwissenschaftliches Konzept? UND ebd. 2004: Multilevel Governance - Governance im Mehrebenensystem.

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stimmend auf die Mitwirkung von Regionen im Rat der EU ein?

3. Akteure: Welche Akteure wirken mit welchen Interessen an der Politik mit und wie sind sie in den institutionellen Kontext eingebunden?

4. Steuerungs- und Koordinationsverfahren: Wie werden die Interdependenzen zwischen den Ebenen koordiniert und welche Steuerungs- und Koordinationsmechanismen wirken dabei?

Besondere Bedeutung kommt dabei den drei folgenden Kriterien ³ zu, welche hilfreich sind, um die Möglichkeiten und den tatsächlichen Grad der Mitwirkung von Regionen im Rat der Europäischen Union zu bewerten: die rechtlichen und politischen Rahmenbedingungen in der EU, die rechtlichen und politischen Rahmenbedingungen in den Nationalstaaten und das Ausmaß der Kombination dieser beiden. Dies ist wesentlich, da die rechtlichen und politischen Möglichkeiten und Beschränkungen der jeweiligen Ebenen den Rahmen bilden, innerhalb und um welchen sich die formelle und informelle Mitwirkung der Regionen im Rat der EU entwickelt hat. Interessant sind dabei vor allem die Steuerungs- und Koordinationsmechanismen innerhalb und zwischen den Ebenen, also in gewissem Sinne der Kombination des ersten und zweiten Kriteriums. Die europarechtliche Basis bildet der Vertrag von Amsterdam in seiner neuen Nummerierung.

Als Faktoren zur Analyse der hier gebrauchten Variablen gehe ich sowohl auf die rechtlichen Grundlagen der subnationalen Mitwirkung auf europäischer und innerstaatlicher Ebene als auch auf deren Bedeutung in der politischen Praxis ein. Des weiteren sollen der Zugang und die Einbeziehung der subnationalen Ebene in Informationsflüsse, die Einbindung und Mitwirkung derselben an der Vorbereitung der Entscheidungsfindung und letztlich deren Repräsentation in den Gremien der Entscheidungsfindung selbst betrachtet werden. Letztere drei Faktoren dienen dazu, das Ausmaß der tatsächlichen Möglichkeiten der Mitwirkung von Regionen zu verstehen und einordnen zu können. Diese Erweiterung der Analyse ist wesentlich, da zu sehen ist, dass die rechtlichen Re-formen immer auf Basis von politischen Vereinbarungen zustande kommen und diese Arbeit daher sprichwörtlich gesehen nicht am „Buchstaben", sondern am „Geist“ des Gesetzes ausgerichtet sein soll, neben dem rechtlichen Hintergrund dessen praktische Ausprägung sowie mögliche Veränderungen also mit einbezogen werden.

³ Diese Kriterien sind angelehnt an eine empirisch-analytische Untersuchung der regionalen Mitwirkung im Mehrebenensystem von Bart Kerremans; vgl.:

Kerremans, Bart 2000: Mitwirkung der subnationalen Ebene Belgiens im Rat der EU

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4. Eingrenzung der Fragestellung

Bei der Beantwortung dieser Fragestellung konzentriere ich mich auf den Aspekt der Verfassungspolitik, also nicht auf materielle Politiken, also die Policies, sondern auf Polities and Politics, also formelle und informelle, institutionelle Abläufe. Dies birgt insofern eine Einschränkung der Arbeit in sich, als in der EU die Entscheidungen politikfeldspezifisch getroffen werden und somit die Verfahren und Prozesse je nach Inhalt variieren. Dennoch kann ein generelles Muster der Mitwirkung von Regionen bei der Entscheidungsfindung der EU ausgemacht werden. Diese Arbeit will damit neben der beschriebenen Analyse einen Analyserahmen für zukünftige Policy-Analysen bieten. Des weiteren liegt der Fokus - wie der Titel bereits besagt - auf der Mitwirkung der Regionen im Rat. Daher werden andere Mitwirkungsformen der subnationalen Ebene auf der Europäischen Ebene nicht analysiert, so beispielsweise die im Ausschuss der Regionen (AdR), durch Abgeordnete des Europäischen Parlaments (MdEPs) oder regionale Netzwerke. Auch auf die Mitwirkung der Regionen im Europäischen Rat wird allein randläufig eingegangen. Eine weitere Einschränkung ist die, dass durch die Erweiterung der EU um 10 neue Mitgliedsstaaten im Mai 2004 sowie die neuen Regelungen des Vertrags von Nizza eingetretene Modifikationen allein im Rahmen des Kapitels Veränderungen und Perspektiven eingegangen wird.

5. Literaturlage und Gespräche

Generell ist die Literaturlage als gut zu beurteilen. Die Literaturlage bezüglich des Konzepts des Mehrebenensystems ist überwältigend. Eine gute Zusammenstellung der Governance- Diskussion ist jedoch Arthur Benz in einem Lehrbuch gelungen. An einigen diese Arbeit betreffenden Stellen gibt es lückenhafte oder allein exemplarische wissenschaftliche Analysen, so vor allem in Bezug auf die Entscheidungsfindung und die regionale Mitwirkung im Rat selbst. Es gibt zwar viele allgemeine Darstellungen oder auch detailliertere Analysen der Arbeitsweise der RAGs, aber hinsichtlich der subnationalen Mitwirkung bleibt dennoch vieles im Dunkeln. Dies liegt zum einen in der geheimen, teils intransparenten Arbeitsweise des Rates und zum anderen in der Komplexität seiner vorbereitenden Organe, deren Entstehen und Vergehen in den oft flexiblen Zusammensetzungen begründet sowie in der Komplexität des institutionellen Zusammenwirkens zwischen der regionalen Ebene und dem Rat begründet. So gibt es auch zahlreiche Abhandlungen über Regionen, Regionalismus und die regionale Mitwirkung in der EU. Die meist stammen jedoch noch aus den 90er Jahren als das Konzept eines „Europas der Regionen“ florierte. Es gibt generell noch wenige Rats- und Nationalstaatsspezifische Analysen regionaler Mitwirkung. In Deutschland gibt es zahlreiche Bücher und Artikel zur Mitwirkung des Bundesrates an der europapolitischen Willensbildung, aber auch dabei spielt der Rat an sich eine untergeordnete Rolle. Für die vorliegende Arbeit waren unter anderem die Beiträge von Münch und Meerwaldt, Kalbfleich-Kottsieper, Tüller, Escher und Pahl bedeutend. Mit Blick auf Belgien ist zu sehen, dass das politische System in den letzten Jahren große Veränderungen hinter sich gebracht hat und das Ende derselben noch nicht erreicht

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scheint. Dennoch gibt es eine Anzahl von Akteuren die sich der subnationalen Mitwirkung in der EU mit besonderer Konzentration auf den Rat widmen. Hierzu gehören unter anderem Alen und Ergec, Wouters und De Rynck, Hendricks, Kerremans und Delmartino.

Für diese Arbeit wesentlich waren neben der Auswertung der vorhandenen Literatur die Gespräche mit Experten auf dem Gebiet der regionalen Mitwirkung. Damit sollte die Theorie um die Empirie ergänzt werden, sowie die in der vorhandene Literatur vorhandene Lücken geschlossen beziehungsweise bisher geringe Anzahl von Analysen ergänzt werden. Im Anhang befindet sich eine Liste meiner Gesprächspartner, die eingewilligt haben unter der Nennung ihres Namens und der sie beschäftigenden Institution in dieser Arbeit genannt zu werden.

II. Analytische Einordnung der Mitwirkung von Regionen

1. Governance - Herkunft, Bedeutung und Kern des Begriffs

Der Begriff Governance wird heutzutage im Deutschen üblicherweise mit Regieren ⁴ wiedergegeben. Erstmals gebraucht wurde er bereits im 13. Jahrhundert in Frankreich und in den darauffolgenden Jahrhunderten zunehmend in England. Damals wurde der Begriff als Synonym für „government“ verwendet und bezeichnete die Art und Weise des Regierens. Mit der Entwicklung vom Interventionsstaat hin zum kooperativen Staat kam dem Konzept der Governance eine wachsende Bedeutung zu. ⁵ In der Wissenschaft wurde der Governance-Begriff zunächst in der (Institutionen-) Ökonomie geprägt, zur Beschreibung der Organisation des Marktes und weitergehend der institutionellen Regelungen in Unternehmen. In der Politikwissenschaft tauchte der Begriff zuerst in den Internationalen Beziehungen zur Beschreibung von Herrschaftssystemen ohne eine souveräne Regelungsinstanz auf. In diesem Zusammenhang wurde definitorisch auch zwischen government als Regierungssystem eines Staates bzw. Tätigkeit einer Regierung hin und Governance als Regelungs- und Netzwerkstruktur unterscheiden. 6

Governance kann im modernen Staat auch rein staatliche, also hierarchische Regelungsformen meinen, das Begriffsspektrum reicht von rein staatlichen zu rein zivilgesellschaftlichen institutionellen Regelungsformen: „Es ist die gewachsene Bedeutung von Verhandlungen und Verhandlungssystemen für die Entwicklung und Implementation von Politik im kollektiven Interesse, die der Begriff Governance unterstreicht.“ ⁷ Es gibt bisher keine allgemeingültige Definition von Governance. Der Begriff ist vielmehr noch ein Sammelsurium zur Beschreibung von Steuerung und Koordinati-

⁴ „Regieren“wird verstanden als „der fortwährende Prozess bewusster politischer Zielbestimmung und Eingriffe zur Gestaltung gesellschaftlicher Zustände“,

zitiert nach: Jachtenfuchs, Markus, Kohler-Koch, Beate 2004: Governance in der Europäischen Union, S.78

⁵ Vgl.: Benz, Arthur 2004: Governance und Mayntz, Renate 2004: Governance im modernen Staat

⁶ Zitiert nach:Benz, Arthur 2004: Governance, S.16

⁷ Zitiert nach: Mayntz, Renate 2004: Governance im modernen Staat, S.71

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on kollektiver Sachverhalte in zunehmender Interdependenz der vielfältigen Akteure. Der Governance-Begriff stellt somit eine Betrachtungsweise dar, die eine kontextspezifische Betrachtung benötigt.

Laut Arthur Benz ist dennoch ein konstanter Kern des Governance-Begriffs auszumachen. Dieser enthält:

„1. Governance bedeutet Steuern und Koordinieren (oder auch Regieren) mit dem Ziel des Managements von Interdependenzen zwischen (in der Regel kollektiven) Akteuren. 2. Steuerung und Koordination beruhen auf institutionellen Regelsystemen, welche das Handeln der Akteure lenken sollen, wobei in der Regel Kombinationen aus unterschiedlichen Regelsystemen (Markt, Hierarchie, Mehrheitsregel, Verhandlungsregeln) vorliegen. 3. Governance umfasst auch Interaktionsmuster und Modi kollektiven Handelns, welche sich im Rahmen von Institutionen ergeben (Netzwerke, Koalitionen, Vertragsbeziehungen, wechselseitige Anpassung im Wettbewerb).

4. Prozesse des Steuerns bzw. Koordinierens sowie Interaktionsmuster, die der Governance-Begriff erfassen will, überschreiten in aller Regel Organisationsgrenzen, insbesondere aber auch die Grenzen von Staat und Gesellschaft, die in der politischen Praxis fließend ge-worden sind. Politik in diesem Sinne findet normalerweise im Zusammenwirken staatlicher und nicht-staatlicher Akteure (oder von Akteuren innerhalb und außerhalb von Organisationen) statt.“ 8

Politik wird im Konzept der Governance als Management von Interdependenzen gesehen. Konflikte werden im Rahmen des Governance-Konzepts meist durch Verhandlungen ausgetragen. Um das Ziel der Einigung aller betroffenen Akteure zu erreichen, ist es nötig, sich auf Problemdefinitionen, Ziele und Maßnahmen zu einigen. Gelingt dies nicht oder allein schwer, so können in den Verhandlungen zu Entscheidungsblockaden, Einigungen auf suboptimale Kompromisslösungen, Einigungen auf Kosten Dritter oder zu einer fehlenden Bindungswirkung des Verhandlungsergebnisses auftreten. Darüber hinaus spielen Machtasymmetrien eine bedeutende Rolle im Verhandlungsprozess. Konflikterleichternd kann dagegen das Maß des jeweils wahrgenommenen Problemdrucks bei geteilter Interpretation des Konflikts oder bestimmte Formen der Ungewissheit, bspw. bezüglich der Kosten und Nutzen wirken. 9

Zu beachten ist bei der Verwendung des Governance-Konzepts, dass es einen Problemlösungsbias enthält, da die primäre Perspektive selektiv auf die Steuerung und Koordination kollektiver Sachverhalte gerichtet ist, so dass dem Machterwerb und Machterhalt um seiner selbst Willen weniger Beachtung geschenkt wird. - Dies wissend ist das Governance-Konzept für die hier vorliegende Arbeit dennoch besonders interessant, da es Strukturen und Prozesse, Institutionen und Akteure, Regeln und Regelanwendung in einer dynamischen Art und Weise verbindet. Somit bietet es eine Grundlage, um die komplexe Realität der Mitwirkung von Regionen im Rat der EU zu erfassen.

⁸ Zitiert nach: Benz, Arthur 2004: Governance, S.25

⁹ Vgl.: Mayntz, Renate 2004: Governance im modernen Staat

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2. Multilevel Governance - Regieren im Mehrebenensystem

Das Konzept des Begriffs der Multilevel Governance hat sich in der Europaforschung und in den Theorien der internationalen Politik durchgesetzt. Eine Theorie der MLG existiert (noch) nicht. MLG betont die ebenenübergreifende, politische Steuerung und Koordination kollektiven Handelns: „Ne- bendem Gebietsbezug und dem Verflechtungsaspekt wird auf besondere institutionelle Konstellationen hingewiesen, die sich aus der Verbindung „intergouvernementaler“ und „intragouvernementaler“ Politik ergeben.“ ¹⁰ Die Funktionslogik der Politik im Mehrebenensystem, also der Steuerung und Koordination von Interdependenzen in und zwischen den verschiedenen Ebenen, ergibt sich aus der Kombination der Beziehung der institutionellen Regelsysteme der verschiedenen Ebenen zueinander. Wie im Kapitel zu Herkunft, Bedeutung und Kern des Governance-Begriffs beschrieben, kommt es zunehmend zu Interdependenzen, wodurch die Notwendigkeit der Koordination der Entscheidungen zwischen den Akteuren und Ebenen und somit die Kooperation zunimmt. Kooperationsbeziehungen existieren in Föderalstaaten wie Belgien und Deutschland zum einen vertikal durch die interministeriellen Abstimmung der Regierungsressorts als zum anderen auch horizontal durch die Abstimmung zwischen den einzelnen Ländern bzw. Gemeinschaften und Regionen. Die Legitimation derselben zeigt sich im Rahmen der MLG an der Akzeptanz der Ergebnisse (output-orientiert) und der Mitwirkung an den Ergebnissen (input-orientiert). 11

Der Begriff Ebenen steht im Konzept des MLG für territoriale und personenbezogene Organisationseinheiten der Politik und impliziert somit primär keine hierarchische Ordnung. Zu analysieren sind die ebenenverbindenden, politischen Strukturen und Prozesse sowie der Zusammenhang der Strukturen und Prozesse innerhalb und zwischen den Ebenen. Die dafür eingeführten Untersu-chungsfaktoren sind: die Herausforderungen und Inhalte der Politik, der institutionelle Kontext, die Akteure sowie die Steuerungs- und Koordinationsverfahren. Der erste Faktor, die Herausforderungen und Inhalte der Politik, wird hauptsächlich im Rahmen des Kapitels zur Europäischen Integration behandelt. Denn im Rahmen der MLG sind die Problemdefinition sowie die daraus abgeleiteten Ziele und Maßnahmen die wesentlichen Erklärungsfaktoren, warum Regionen auf der europäischen Ebene mitwirken. Mittels politischer Steuerung und Koordination wird dabei das Ziel verfolgt, die bestehenden Interdependenzen der regionalen Mitwirkung auf europäischer Ebene zu bewältigen. Neben Interessenkonflikten geht es dabei auch häufig darum, Verteilungskonflikte zu lösen, welche aus Wechselwirkungen zwischen unterschiedlichen Zielen und Maßnahmen der verschiedenen Ebenen resultieren können. Die drei weiteren Faktoren geben den Analyserahmen für die zwei Fallstudien vor und sind damit Basis des darauffolgenden Vergleichs. Die beteiligten Akteure bei der regionalen Mitwirkung im Rat der EU sind vorrangig Regierungen und Verwaltungen. Während Regierungen dem Parlament gegenüber verantwortlich sind und als parteipolitischer Akteur auch die Interessen ihrer Wähler und der Verbände beachten müssen, befolgen Verwaltungen die

¹⁰ Zitiert nach: Benz, Arthur 2004: Governance, S.24

¹¹ Vgl.: Mayntz, Renate 2004: Governance im modernen Staat

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Weisungen der Regierungen und Parlamente und bereiten deren Entscheidungen vor. Regierungen und Verwaltungen unterliegen beide den institutionellen Regeln ihrer politischen Systeme und bestimmen diese gleichzeitig wesentlich mit. Der institutionelle Kontext bestimmt sich wesentlich durch intragouvernementale und intergouvernementale Regeln. Erstere lassen den Akteuren meist nur einen engen Handlungsspielraum. Bei letzteren ist bedeutsam, dass es nahezu keine Hierarchie zwischen den Ebenen gibt, da subnationale Einheiten bzw. eine Mehrheit derselben hier ein Vetorecht ausüben können. Die Steuerungs- und Koordinationsprozesse sind abhängig von der Funktionslogik der Institutionen, in welche die handelnden Akteure im Mehrebenensystem einge-bunden sind: also über einseitige Machtausübung (Veto), Verhandlungslogik, Wettbewerbslogik oder die Logik der wechselseitigen Anpassung. 12

Innerhalb der EU gibt es unterschiedliche institutionelle Verhandlungskontexte: Regierungskonferenzen spiegeln die klassische zwischenstaatliche Interessendurchsetzung am besten wieder und werden häufig als Zwei-Ebenen-Spiele deklariert. Regierungen können dabei unterschiedliche Bindungen an eine der beiden Ebenen vorbringen, um entweder ihre Verhandlungsposition zu untermauern bzw. die erreichten Ergebnisse zu rechtfertigen. In gesetzgebenden Verhandlungen ist der institutionelle Kontext stärker vorstrukturiert. In normalen Verhandlungssituationen haben alle Akteure ihre egoistisch-rationalen Interessen im Blick, ohne dabei den anderen Akteuren schaden zu wollen. Das Dilemma in Verhandlungen ist, das die Akteure zum einen in den Verhandlungen ihre Koordinations- und Kooperationsgewinne maximieren wollen und es zum anderen bei den Ergebnissen zu höchst unterschiedlichen Verteilungserfolgen für die Akteure kommen kann. Trotzdem gilt generell, dass es für die beteiligten Akteure nützlicher ist, zu einer Einigung zu kommen als die Verhandlungen zu blockieren. Beachtet man des weiteren, dass die Verhandlungen im EU-Rahmen eine Art „dauerhafte Institutionalisierung simultaner und multilateraler Verhandlungen“ ¹³ ist, so bietet dies eine Entspannung des Dilemmas. Der oft als „Schatten der Zukunft“ bezeichnete längere Zeithorizont der Verhandlungen auf EU-Ebene bietet erweitere Ausgleichsmöglichkeiten, so kann ein für einen Akteur weniger gewinnbringendes Ergebnis immer noch zu einem anderen Zeitpunkt oder in einem anderen Politikfeld ausgeglichen werden. Die in der EU häufig gebrauchten Paketlösungen (Package Deals) sind ein typisches Beispiel dafür. Aufgrund der aus der Ausdehnung des Zeithorizonts hervorgehenden generalisierten Reziprozität sind bei den Verhandlungen auf EU-Ebene auch Lernprozessen zu erwarten.

Empirisch gesehen ist die Problemlösungsfähigkeit der EU trotz aller Komplexität nicht schlechter als die ihrer Mitgliedsstaaten, was unter anderem an der losen Kopplung der europäischen und mitgliedsstaatlichen Ebene, an den EU-spezifischen Verhandlungslösungen wie den Paketlösungen sowie am fehlenden Einfluss parteipolitischer Orientierungen auf der EU-Ebene liegen kann. Letzterer kann vor allem die Akteure im Rat bis zu einem gewissen Grad aus der innerhalb der

¹² Vgl.: Benz, Arthur 2004: Multilevel Governance - Governance in Mehrebenensystemen

¹³ Zitiert nach: Scharpf, Fritz W. 1992: Einführung: Zur Theorie von Verhandlungssystemen, S. 25

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Staaten dominierenden Parteipolitik lösen und Platz schaffen für andere Entscheidungsmotive wie beispielsweise Neigung oder Notwendigkeit. Schließlich ist der Lerneffekt in den EU-Verhandlungen nicht zu vernachlässigen. 14

3. Föderalismus

Verglichen mit dem Konzept der MLG bleibt die Theorie des Föderalismus in der Erfassung der Art von Mehrebenenstrukturen eingeschränkt und eignet sich daher wenig für die innerstaatlichen Ebenen überschreitenden Vergleiche. Föderalismus ist das kennzeichnende Merkmal der politischen Systeme Belgiens und Deutschlands und bildet damit den zu untersuchenden institutionellen Kontext der regionalen Mitwirkung in den beiden Bundesstaaten, welcher wiederum essentieller Bestandteil der regionalen Mitwirkung im Rat ist. Auch das politische System sui generis der EU weist einige föderalistische Elemente auf.

Föderalismus zeigt sich heutzutage hauptsächlich in Form von Bundesstaaten. Das Königreich Belgien und die Bundesrepublik Deutschland sind neben Österreich die einzigen föderalen Staaten in der Europäischen Union. Föderalismus stellt die Machtverteilung auf deren verschiedenen Ebenen und zwischen diesen Ebenen dar, ist also ein Organisationsprinzip für ein gegliedertes Gemeinwesen. Inwieweit die Vielfalt der Glieder überwiegt und diese somit eigenständig handeln können oder inwieweit Einheit das vorherrschende Paradigma ist, weist auf die Eigenheiten der politischen Systeme hin. Föderalismus steht in einem Spannungsverhältnis zwischen zentrifugalen und zentripetalen Kräften: 15

Will man Belgien und Deutschland in diese Abbildung einordnen, so wird deutlich, dass die beiden Staaten sich auf die gegensätzlichen Enden desselben zubewegen: Belgien in Richtung zentrifugaler Föderalismus und Deutschland in Richtung dezentraler Einheitsstaat. Es gibt höchst unterschiedliche Motive für die Entwicklung hin zu einer größeren Betonung von Subsidiarität, Autonomie und Vielfalt, also letztlich der praktischen Anerkennung und Ausgestaltung des Föderalismus

¹⁴ Vgl.: Jachtenfuchs, Markus/ Kohler-Koch, Beate 2004: Governance in der Europäischen Union

¹⁵ Vgl.: Laufer, Heinz/ Münch, Ursula 1997: Das föderative System der Bundesrepublik Deutschland, S. 14; Die Abbildung ist entnommen aus: Schultze,

Rainer-Olaf 2001: Föderalismus, S. 128

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bzw. der gewachsenen Mitwirkungsmöglichkeiten der Gliedstaaten. Wolfgang Reichardt führt hierzu drei Erklärungsvariablen an:

„(1) Föderalisierung als Ausdruck und Akzeptanz subnationaler Identitäten und Abfederung einer von begrenzter Autonomie bis hin zu massiven Sezessionsbestrebungen reichenden Regionalisierung;

(2) Reföderalisierung als Abwehr von Unitarisierung, Neuordnung, staatlicher Machtverteilung sowie Förderung von Demokratisierung und Subsidiarität;

(3) Föderalisierung und Dezentralisierung als Gegenstrategie zur (unerwünschten) Integrationswirkung zentralstaatlicher Steuerung und als Antwort auf zentralstaatliches Steuerungsversagen.“ 16

Belgien wird am Besten dadurch beschrieben, dass dort die subnationalen Identitäten anerkannt wurden und eine relativ weitgehende Autonomie erhalten haben und das Ende dieser Kompetenzausweitung scheint noch nicht erreicht. In Deutschland wiederum sind die Bestrebung zur Vielfalt eher von der durch die äußeren Veränderungen notwendig gewordenen Neuordnung der staatlichen Machtverteilung getrieben. Diese gestaltet sich allerdings schwierig, wie das erneute Scheitern einer bundesstaatlichen Reformkommission in diesem Jahr zeigt.

Moderne Bundesstaaten basieren auf dem Prinzip der Gewaltenteilung. Diese bringt Verflechtung der Ebenen in Form einer wechselseitigen Machtbegrenzung des Bundes und der Gliedstaaten mit sich. Damit ist Steuerung und Koordination innerhalb und zwischen den Ebenen eines Bundesstaates notwendig. Empirisch gesehen nimmt diese im Laufe der Zeit meist zu. Damit ist der Begriff des kooperativen Föderalismus bezeichnend für Bundesstaaten.

4. Paradiplomatie

Wie sieht es nun aber aus mit der regionalen Mitwirkung auf nationaler Ebene und im Rat der EU? Hierzu lohnt es sich, ergänzend zu den innerstaatlichen und ebenenvergleichenden Theorien bzw. Konzepten noch eine analytische Verfeinerung um ein Instrument vorzunehmen, das sich in den letzten 20 bis 30 Jahren herausgebildet hat: Die Paradiplomatie.

Paradiplomatie meint die internationale Mitwirkung regionaler Einheiten und betont dabei gleichzeitig deren Parallelität und Subsidiarität. Ursprünglich kommt der Begriff aus der nordamerikanischen Föderalismusforschung, wo er vor allem von Ivo Duchacek und Panayotis Soldatos mit Blick auf die nicht-zentralstaatliche Diplomatie als Sammelbegriff der Außenbeziehungen von Regionen geprägt wurde. ¹⁷ Regionen haben über die letzten Jahrzehnte in vielen Staaten ihre rechtliche und politische Stellung gestärkt. Im Zuge dieser Stärkung wurde der innerstaatlichen und darüber hinaus auch der europäischen und internationalen Mitwirkung seitens der Regionen zunehmende Bedeutung beigemessen. Regionen begründen dies damit, dass sie spezifischer und damit die bestehenden Herausforderungen effizienter bewältigen können. Außerdem verweisen Regionen

¹⁶ Zitiert nach Reichardt, Wolfgang (1995): Föderalismus, S. 108

¹⁷ Vgl.: Bosold, David 2004: Transatlantische Paradiplomatie. Die Kooperation kanadischer Provinzen und deutscher Bundesländer

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gerne auf die größere Bürgernähe und damit auch auf die positiven Auswirkungen derselben auf die demokratische Legitimität. Der Europäische Integrationsprozess hat sein Übriges zu dieser zunehmend selbstbewussteren Stellung der Regionen getan: Der Binnenmarkt hat das Verständnis von Regionen als Wirtschaftsstandort geprägt und den Wettbewerb unter denselben verstärkt. Im Zuge des Ausgleichs dieses Wettbewerbs hat die europäische Struktur- und Kohäsionspolitik Regionen als territoriale Akteure gestärkt. Die Mitwirkung von Regionen hat also über die letzten Jahrzehnte vor allem in Europa stark zugenommen: regionale Netzwerke, regionale Vertretungen und regionales Lobbying in Brüssel werden für Regionalpolitiker immer bedeutender und vor allem zahlreicher. (Internationale) Netzwerke und die Einbeziehung nicht-staatlicher Akteure sind wesentlich für die „Akteurswerdung“ der Regionen auf supra-staatlichen Ebenen. ¹⁸ Im Zuge dieser Prozesse verändern sich auch die traditionellen Strukturen, so beispielsweise dass die Staaten souverän sind und das alleinige Außenvertretungsrecht haben sowie Regionen allein innerhalb ihres Staates mitwirken. Michael Keating schreibt zu dieser neuen Art der regionalen Diplomatie: „Sie stellt ein neues Spiel dar, und Regionen sind dabei, es nach und nach zu erlernen.“ 19

Geht man von einer Region als subnationaler territorialer Einheit mit rechtlichem Status und politischer Qualität aus, so gibt es zwei wesentliche Unterschiede zwischen der regionalen und nationalen Mitwirkung auf internationaler bzw. europäischer Ebene. Zum einen vertreten Regionen meist sektoral begrenzte, spezifischere Interessen und zum anderen haben sie keine souveränen Regierungen, die ihre Interessen allgemein und kohärent nach außen vertreten können. „Regionen sind komplexe Einheiten mit einer Vielzahl von Gruppen, die auf manchen Gebieten gemeinsame Interessen haben mögen, bei anderen Themen hingegen in scharfem Gegensatz zueinander stehen.“ 20

Zur Beschreibung der Interessen von Regionen finden sich in der wissenschaftlichen Literatur meist drei Kategorien: wirtschaftlich, kulturell und politisch. Die vorliegende Arbeit widmet sich hauptsächlich den politischen Interessen von Regionen in Form der Mitwirkung an der Entscheidungsfindung im nationalen und europäischen Rahmen. Die Haltung von Regierungen beeinflusst wohl am meisten die Grenzen und Möglichkeiten der Paradiplomatie: Einige sind noch der Ansicht, das jegliche die Staatsgrenzen überschreitende Aktivität in den nationalen Kompetenzbereich fällt, während andere anerkennen, das diese Art der Aktivität zunehmend auch den Kompetenzbereich der substaatlichen Ebenen betrifft. Auch wenn sich Regionen mit ihrer Paradiplomatie nicht über die „Außenpolitik“ ²¹ des eigenen Staates hinwegsetzen können, so bietet sie dennoch ein Instru-

¹⁸ Vgl.:Hrbek, Rudolf 2003: Rahmenbedingungen und Faktoren für die Außenbeziehungen von Regionen - zur Einführung

¹⁹ Zitiert nach: Keating, Michael 2002: Paradiplomatie und regionale Netzwerke, S.43

²⁰ Zitiert nach: Keating, Michael 2002: Paradiplomatie und regionale Netzwerke, S.43

²¹ Viele Autoren weisen darauf hin, dass es fragwürdig ist, ob die Bezeichnung „Außenpolitik von Staaten“ für deren Entscheidungsfindung im Rahmen der

EU noch angebracht ist, da die Beziehungen so stark institutionalisiert sind und viele Politiken auf die EU übertragen wurden, die früher typischer Bestand-

teil der staatlichen Innenpolitik waren. Da dies aber rein rechtlich gesehen noch der Fall ist - was sich in der BRD u.a. an der Neugestaltung des Art. 23 GG

anstatt der Änderung des Art. 24 GG zeigt - wurde hier der Begriff Außenpolitik verwendet.

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ment, um diese direkt und indirekt zu beeinflussen bzw. zu ergänzen. Panayotis Soldates hat das paradiplomatische Handeln im föderalen System 1990 wie folgt als Abbildung ²² dargestellt:

²² Diese Abbildung stammt aus dem Jahr 1990 von Panayotis Soldatos und wurde von der Verfasserin aus dem Englischen übersetzt. Es ist entnommen aus

Bosold, David 2004: Transatlantische Paradiplomatie. Die Kooperation kanadischer Provinzen und deutscher Bundesländer, S.25

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C. Europäische Integration

1. Entwicklung der Stellung der Regionen in der Europäischen Union

Vor allem mit dem Ziel der Verwirklichung des Binnenmarktes in der Einheitlich Europäischen Akte wurden zunehmend Kompetenzen, die innerhalb der Staaten - gerade auch auf regionaler Ebene - angesiedelt waren, auf die EU übertragen. Zu nennen sind hier vor allem Kompetenzen aus den Politikbereichen Wirtschaft, Verkehr, Umwelt, Gesundheit und Bildung. Regionen waren über ihre Staaten von jeher in unterschiedlich großem Maße in die Vorbereitung der Entscheidungsfindung auf europäischer Ebene einbezogen. Allerdings reichte ihr Einfluss dabei meist nicht weit, da das Vertragsrecht der EU hier eher restriktiv war und das innerstaatliche Verfassungsrecht ihnen„rückwirkend“ auch aufgrund der Restriktionen auf der EU-Ebene - keinen großen Akteursspielraum zumaß. Somit standen europäische Regionen vor der Herausforderung, EU-Richtlinien umsetzen zu müssen, die großteils ohne ihre Stellungnahme und Mitwirkung entstanden sind und dadurch auch häufig „blind“ waren für ihre spezifischen Bedürfnisse. Hinzu kam, dass der Nationalstaat die Kompetenzübertragung an die EU häufig dafür nutze, wieder Einfluss auf die Kompetenzen der regionalen Ebene auszuüben, da er der offizielle Verhandlungspartner der europäischer Ebene ist. Heute sind rund 80% der wirtschaftspolitischen und 50% der politischen innerstaatlichen Entscheidungen von der Rechtssetzung der EU betroffen. 23

Aufgrund dieser Problemstellung kam es vermehrt dazu, dass Regionen in Europa - vor allem in den Föderalstaaten - versuchten, Einfluss auf die Entscheidungsfindung auf europäischer Ebene zu bekommen. Das einheitliche Ziel dabei war es, die mit der Kompetenzübertragung verstärkte Interdependenz zu bewältigen, also die eigenen Interessen und (Verteilungs-) Ansprüche vermehrt auf europäischer Ebene zur Geltung zu bringen. Dazu nutzen die Regionen unterschiedliche Steuerungs- und Koordinierungsformen: Anfangs geschah dies hauptsächlich indirekt über den Ausbau der innerstaatlichen Mitwirkungswirkungsmöglichkeiten der Regionen in EU-Angelegenheiten. Seit den 80er/ 90er Jahren gingen die Regionen parallel und ergänzend bzw. dies verstärkend zu einer direkten regionalen Mitwirkung auf europäischer Ebene über. In diese Zeit fällt daher auch die Einrichtung von regionalen Informationsbüros bzw. Vertretungen in Brüssel.

Verdeutlichen möchte ich diese Entwicklung am Beispiel der deutschen Länder, die aufgrund der föderalistischen Struktur Deutschlands als eine Art Vorreiter der regionalen Mitwirkung in der Europäischen Union angesehen werden können. Die Mitwirkung der Länder im Rahmen der Europäischen Union ist somit historisch gewachsen. Die politische, ökonomische und kulturelle Mobilisierung der deutschen Länder zur Mitwirkung in Angelegenheiten der EU erfolgte im Rahmen der zunehmenden Kompetenzübertragungen auf die europäische Ebene oder anders ausgedrückt, die

²³ Vgl.: Tüller, Alexander 1999: Rechtsstellung der Länder und des Bundesrates in EU-Angelegenheiten, S. 28 - 65 UND Edwards, Geoffrey 1996: National

sovereignty vs integration? The Council of Ministers

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Infragestellung bzw. Neuverteilung nationaler Verfassungsrealitäten. Was anfangs hauptsächlich die Übertragung wirtschaftlicher Kompetenzen betraf, wurde, wie bereits erwähnt, im Zuge der Schaffung des europäischen Binnenmarktes auf viele andere die Länder primär betreffenden Bereiche ausgedehnt. Bereits im Zuge der Montanunion setzten sich die deutschen Länder für eine Einbeziehung in europäische Angelegenheiten ein. Anfangs geschah dies allein über eine regelmäßige Information und Anhörung des Auswärtigen Ausschusses des Bundesrates und einen Beobachter der Länder (später: Länderbeobachter) bei Verhandlungen des Bundes. Im Laufe der Zeit wurde die Unterrichtung des Bundesrates über europäische Angelegenheiten dann in Form eines Unterrichtungs- und Zuleitungsverfahrens ausgebaut. Die Einbeziehung von Ländervertretern in Verhandlungen auf EU-Ebene und die verstärkte Abstimmung zwischen Bund und Ländern folgte. In der Diskussion um Mitwirkungsmöglichkeiten der Länder in europäischen Angelegenheiten trat seit dem innerstaatlichen Ratifizierungsprozess der Einheitlich Europäischen Akte 1986 die Ländermitwirkung über den Bundesrat in den Vordergrund. Die Koordinierung der deutschen Position in Angelegenheiten der EU fand von da an zunehmend zwischen der Bundesregierung und dem Bundesrat statt, auch wenn sie letztlich immer stark vom Ermessen der Bundesregierung abhing. ²⁴ Die Beteiligungsverfahren des Bundesrates wurden daher mit der Zeit zunehmend formalisiert und ausgebaut, so wurde nach 1979 das Länderbeteiligungsverfahren institutionalisiert, seit 1987 gibt es das Bundesratsverfahren und seit 1993 wurden die Möglichkeiten der Interessenvertretung der Länder über den Bundesrat durch Art. 23 GG und das EUZBLG ausgeweitet. ²⁵ Bis zum Inkrafttreten des Maastrichter Vertrages zeigten die Gemeinschaftsverträge eine Art „Landes-Blindheit“ ²⁶ . Und bis heute werden die Länderinteressen hauptsächlich indirekt durch die Mitgliedsstaaten auf europäischer Ebene repräsentiert. ²⁷ Die europäische „Landes-Blindheit“ brachte zum einen eine wesentliche Einschränkung der eigenständigen Gesetzgebungs- und Gestaltungsmöglichkeiten der Länder mit sich. Zum anderen verringerten sich die regionalen Möglichkeiten der Einflussnahme auf die nationalstaatliche Gesetzgebung bei gleichzeitig zunehmenden Aufgaben hinsichtlich der Umsetzung des Gemeinschaftsrechts neben den nationalen und den eigenen Gesetzen. Oder, um die Folgen - wie Martin Große Hüttmann und Michèle Knodt - positiv auszudrücken, zur „Europäisierung des deutschen Föderalismus“. 28

Unter Europäisierung verstehen Große Hüttmann und Knodt dabei - anknüpfend an Kohler-Koch und Ladrech - die Erweiterung der nationalen Dimension der Wahrnehmung und des politischen Handlungsraumes um die europäische Dimension; aber nicht allein eine erweiterte Wahrnehmung, sondern zudem im Rahmen des MLG auch veränderte Interaktionsmöglichkeiten, da Europäisierung „einen Anpassungsprozess von Organisationen an eine veränderte Umwelt - mit der Folge

²⁴ Vgl.: Escher, Hendrik 1998: Ländermitwirkung und der Ausschuss der Ständigen Vertreter (AStV)

²⁵ Vgl. Große Hüttmann, Martin/ Knodt, Michèle (2000): Die Europäisierung des deutschen Föderalismus

²⁶ Der Begriff „Landes-Blindheit“ wurde von Hans-Peter Ipsen geprägt, vgl. u.a.: Ipsen, Hans-Peter 1966: Als Bundesstaat in der Gemeinschaft

²⁷ Vgl. Sturm, Roland (1999): Herrschaftspluralismus und Konvergenz der Gestaltungsziele. Zum arbeitsteiligen Regieren in der EU

²⁸ Vgl. Große Hüttmann, Martin,/Knodt, Michèle (2000): Die Europäisierung des deutschen Föderalismus

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