Inhaltsverzeichnis

I.  Einleitung.  2

II.  Rechtliche Grundlagen des Beihilfesystems  3

1)  Grundstruktur des Beihilferechts.  3

2)  Das grundsätzliche Beihilfeverbot des Art. 87 I EGV und die Ausnahmetatbestände  5

III.  Begriff der staatlichen Beihilfe und die begriffsbestimmenden Relevanzkriterien.  11

1)  Weite Definition des Begriffs und Tatbestandvoraussetzungen.  11

2)  „Staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen“  12

3)  Begünstigungskriterium.  13

4)  Verschaffung eines wirtschaftlichen Vorteils für bestimmte Unternehmen bzw.  

Produktionszweige   13

5)  Beeinträchtigung des Wettbewerbs und Handels  14

IV.  Aktuelle Problematik: Die Beihilferechtliche Beurteilung der staatlichen Finanzierung  

gemeinwirtschaftlicher  Aufgaben  15

1)  Mitgliedstaatliche Daseinvorsorge und Wettbewerb.  15

2)  Die Rechtssache „Altmark“:  17

Kriterien  für die Qualifizierung der Maßnahme als Beihilfe.  17

3)  Bedeutung des Altmark-Urteils und Kritikpunkte.  19

4)  Beihilferechtliche Charakteristik der Gebührenfinanzierung des öffentlich-rechtlichen  

Rundfunks   20

a)  Prüfung nach den Beihilfe-Tatbestandsmerkmalen  20

b)  Prüfung nach den Altmark-Kriterien  24

V.  Zusammenfassung.  26

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I. Einleitung

Das Beihilferegime nimmt eine besondere Stellung im Rahmen des europäischen Wirtschaftsrechts ein. In den letzten Jahren gewinnt die beihilferechtliche Kontrolle der EU immer mehr an Bedeutung, weil die restriktiven Vorschriften bei der Gestaltung der Wirtschaftspolitik von den Mitgliedstaaten berücksichtigt werden müssen. Die gestiegene Kontrolltätigkeit der Europäischen Kommission kann man mit der Verwirklichung des Binnenmarktes und der in den letzten Jahren vollzogenen Liberalisierung der Märkte erklären. Besonders aktuell ist die Diskussion über die beihilferechtliche Beurteilung der staatlichen Ausgleichszahlungen an die Unternehmen, die mit der Erbringung der Leistungen im gemeinwirtschaftlichen Interesse betraut sind. Waren es früher die staatlichen Monopolbetrieben, die Dienstleistungen der Da-seinvorsorge erbracht haben, und den Schutz des Staates genossen, sind es jetzt privatisierte Unternehmen, die zum Teil im staatlichen Auftrag arbeiten und dafür die Zuschüsse erhalten. Solche Ausgleichszahlungen unterliegen aber der Regelung über das Beihilfeverbot (Art. 87 Abs. 1 EGV). Für die Europäische Gemeinschaft ist einerseits wichtig, das Prinzip des freien Wettbewerbs einzuhalten; andererseits wird aber auch der Erbringung der Leistungen der Da-seinvorsorge ein hoher Wert beigemessen.

In meiner Arbeit möchte ich zuerst die Grundlagen des Beihilfesystems schildern. Ich gehe kurz auf das Verfahren der Beihilfeprüfung ein, in dem die Europäische Kommission eine besondere Stellung einnimmt. Danach folgt die Schilderung der zentralen Vorschrift im Beihilferecht, nämlich Art. 87 EGV. Im dritten Kapitel geht es um die Definition der Beihilfe und die Relevanzkriterien, bei denen der Tatbestand der Beihilfe bejaht wird. Im vierten Abschnitt möchte ich ein aktuelles Problem schildern, nämlich die Finanzierung der gemeinwirtschaftlichen Aufgaben. Dabei verdient das sog. Altmark-Urteil, in dem die Voraussetzungen für die Qualifizierung einer Ausgleichszahlung als Beihilfe ausgearbeitet wurden, besondere Aufmerksamkeit. Die Diskussion um die Finanzierung der Aufgaben im öffentlichen Interesse ist auch für den Bereich des Medienrechts aktuell. Dabei steht die umstrittene Frage der Einordnung der Gebührenfinanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks als Beihilfe im Zentrum der Diskussion. Zuerst wird hier die Prüfung der Gebührenfinanzierung nach den Tatbestandskriterien der Staatlichkeit und Begünstigung durchgeführt; dem folgt die Prüfung nach den Altmark-Kriterien. Die Arbeit schließt mit einer Zusammenfassung der Ergebnisse.

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II. Rechtliche Grundlagen des Beihilfesystems

1) Grundstruktur des Beihilferechts

Zu den primärrechtlichen Vorschriften der gemeinschaftlichen Beihilfeaufsicht ¹ zählen die Art. 87 bis 89 EG. In Art. 87 Abs. 1 EG wird ein grundsätzliches Verbot mitgliedstaatlicher Beihilfen normiert. In den Absätzen 2 und 3 des Art. 87 EG werden die Ausnahmen von diesem Verbot geregelt (ausführlich siehe unten Teil II 2).

Die Vorschriften des Art. 88 EGV regeln das Verfahren der Beihilfeaufsicht. Die wichtigste Rolle im Beihilfeaufsichtsverfahren spielt die Europäische Kommission, deren Aufgabe ² es ist, alle Beihilfemaßnahmen der Mitgliedstaaten auf ihre Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt hin zu prüfen. Nach Art. 88 Abs. 1 EGV hat die Kommission alle bestehenden ³ Beihilferegelungen zu prüfen und zweckdienliche Maßnahmen vorzuschlagen, die für die fortschreitende Entwicklung und das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes erforderlich sind. Jeder Mitgliedstaat ist verpflichtet, bei der Europäischen Kommission die geplante Einführung der neuen oder die Umgestaltung der bestehenden Beihilfen anzumelden (sog. Anmeldegebot nach Art. 88 Abs. 3 S. 1 EGV). Solange die Kommission keine abschließende Entscheidung getroffen hat, darf der Mitgliedstaat die beabsichtigte Maßnahme nicht durchführen (sog. Durchführungsverbot nach Art. 88 Abs. 3 S. 3 EGV). Das Prüfverfahren der Kommission besteht aus zwei Phasen ⁴ : einem Vorverfahren (Art. 88 Abs. 3 EGV) und einem möglichen förmlichen Prüfverfahren (Art. 88 Abs. 2 EGV). Laut der Rechtsprechung des EuGH dient das Vorverfahren dazu, „ der Kommission eine erste Meinungsbildung über die teilweise oder völlige Vereinbarkeit der fraglichen Beihilfe zu ermöglichen“, wohingegen das Hauptprüfverfahren „der Kommission ermöglichen soll, sich umfassend Kenntnis von allen Gesichtspunkten eines Falles zu verschaffen“ ⁵ . Das mögliche förmliche Prüfverfahren wird erst dann eingeleitet, wenn die Kommission nach der Durchführung des Vorverfahrens zur Schlussfolgerung gekommen ist, dass es Zweifel im Hinblick auf die Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt gibt (Art. 88 Abs. 3 S. 2 EGV). Wenn die Kommission nach der zweiten Prüfungsphase feststellt, dass die Beihilfe mit dem

¹ Lübbig/Martin-Ehlers, Beihilferecht, S. 7; Fischer, Europarecht, S. 369; Rydelski, Beihilferecht, S. 26; Meta-

xas, Grundlagen, S. 25.

² Rydelski, Beihilferecht, S. 41; Fischer, Europarecht, S. 381.

³ Laut Art. 1 Buchst. b der Verordnung (EG) Nr. 659/99 sind bestehende Beihilfen solche, die:

- aufgrund von Fristablauf oder durch positive Entscheidung von der Kommission genehmigt wurden

oder

- vor Inkrafttreten des Vertrages in dem entsprechenden Mitgliedstaat bestanden oder

- die die Kommission nicht innerhalb einer Frist von 10 Jahren zurückfordert.

⁴ Rydelski, Beihilferecht, S. 27; Lübbig/Martin-Ehlers, Beihilferecht, S. 16.

⁵ EuGH Slg. 1998, I-1719 (1763f), Tz. 38.

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Gemeinsamen Markt nach Art. 87 EGV unvereinbar ist, oder dass sie missbräuchlich ange-wandt wird, so entscheidet sie, dass der betreffende Mitgliedstaat die Beihilfe binnen einer vor ihr bestimmten Frist aufzuheben oder umzugestalten hat (Art. 88 Abs. 2 S. 1 EGV). Die Kommission kann unmittelbar den Europäischen Gerichtshof anrufen, wenn der betreffende Mitgliedstaat der Entscheidung der Kommission nicht nachkommt (Art. 88 Abs. 2 S.2 EGV). Beim Vorliegen außergewöhnlicher Umstände kann allerdings der Ministerrat ⁶ ausnahmsweise entscheiden, ob die von einem Mitgliedstaat gewährte Beihilfe abweichend von Art. 87 EGV oder von den nach Art. 89 EGV erlassenen Verordnungen doch als mit Gemeinsamen Markt vereinbar gelten soll.

Nach der Vorschrift des Art. 89 EGV wird der Rat schließlich ermächtigt, alle zweckdienlichen Durchführungsverordnungen zu den Art. 87 und 88 EGV zu erlassen. Der Beihilfeaufsicht unterliegen grundsätzlich sämtliche wirtschaftlichen Aktivitäten aller Unternehmen und Wirtschaftszweige der Mitgliedstaaten der Europäischen Union ⁷ . Somit unterfällt der gesamte Waren-, Dienstleistungs- und Zahlungsverkehr der Kontrolle durch die Gemeinschaftsorgane. Allerdings existieren für verschiedene Bereiche Spezialregelungen ⁸ , wie etwa: Art. 36 Abs. 1 EGV für die Landwirtschaft und Fischerei, Art. 73 und 76 EGV für den Verkehr sowie Art. 86 Abs. 2 EGV für die öffentlichen Unternehmen. Im Bereich der Kernenergie ist der Euroatom-Vertrag zu beachten, der einzelne Regelungen zur Förderung enthält. Die Vorschriften der Beihilfekontrolle werden also hier wie in anderen Branchen angewendet, jedoch nur soweit die Regelungen des Euroatom-Vertrages keine speziellere Norm enthalten. In der Kohle- und Stahlbranche galt bis 23. Juli 2002 der EGKS-Vertrag, der eigene Beihilfevorschriften enthielt. Mit dem Auslaufen des Vertrages finden nun auch in diesem Bereich die allgemeinen Beihilferegelungen ihre Anwendung. Zu den sekundärrechtlichen Bestimmungen des Beihilferechts ⁹ zählen die Verordnungen, die vom Ministerrat und von der Europäischen Kommission erlassen werden. So regelt zum Beispiel die Verordnung (=VO) (EG) Nr. 659/99, erlassen vom Ministerrat, die Anwendung der Vorschriften des Art. 88 EG. Zu den nennenswerten Verordnungen, die von der Kommission erlassen worden sind zählen unter anderem: die VO (EG) Nr. 68/2001 betreffend Ausbildungsbeihilfen, die VO (EG) Nr. 69/2001 betreffend „De-minimis“ - Beihilfen, sowie die VO (EG) Nr. 70/2001 betreffend staatliche Beihilfen an kleine und mittlere Unternehmen. Mit diesen Verordnungen werden die Beihilfen in genannten Bereichen von der

⁶ Rydelski, Beihilferecht, S. 42.

⁷ König/Kühling/Ritter, Beihilferecht, S. 30; Rydelski,Beihilferecht, S. 28.

⁸ Lübbig/Martin-Ehlers, Beihilferecht, S.19; Rydelski, Beihilferecht, S. 31; Fischer, Europarecht, S. 369.

⁹ Lübbig/ Martin-Ehlers, Beihilferecht, S.13; Fischer, Europarecht, S. 369.

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Anmeldepflicht nach Art. 88 Abs. 3 EGV ausgenommen und für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklärt.

Ein großes Gewicht neben den sekundärrechtlichen Vorschriften haben schließlich die Mitteilungen, Gemeinschaftsrahmen und Leitlinien ¹⁰ , die von der Kommission veröffentlicht werden. Die Kommission, die, wie schon erwähnt, eine zentrale Stellung bei der Beihilfeaufsicht einnimmt, agiert weitgehend selbständig und unabhängig sowie von den anderen Ge-meinschaftsorganen als auch von den Mitgliedstaaten. Bei ihren Entscheidungen über Beihilfen steht ihr ein großer Beurteilungs- und Ermessensspielraum ¹¹ zu. Dabei ist es wichtig, dass sie die Prinzipien der Gleichbehandlung, Rechtstaatlichkeit und Rechtssicherheit in ihrer Entscheidungspraxis bewahrt. Deswegen werden die Entscheidungen der Kommission der Öffentlichkeit zugänglich gemacht, eben durch die Veröffentlichung der Mitteilungen, Gemeinschaftsrahmen und Leitlinien. Damit wird die „Transparenz im Hinblick auf Beurteilungs-und Entscheidungspraxis der Kommission“ ¹² geschaffen. Die Kommission hält sich dann in ihren weiteren Entscheidungen an die von ihr herausgearbeiteten Kriterien, worauf sich die Wirtschaftssubjekte auch verlassen können müssen. Somit wird der Gleichbehandlungsgrundsatz eingehalten und zugleich Vertrauensschutz garantiert, da die Kommission sich mit der Herausarbeitung bestimmter Politiken in den Leitlinien indirekt bindet. Andererseits jedoch haben die Mitteilungen, Gemeinschaftsrahmen und Leitlinien keine Bindungswirkung für den EuGH.

Gegen die Entscheidungen der Kommission können die betroffenen Parteien beim Europäischen Gericht erster Instanz (EuG) und beim Europäischen Gerichtshof (EuGH) Klage erheben. Für Klagen einer natürlichen oder juristischen Person ist der EuG, für Klagen eines Mitgliedstaates ist der EuGH zuständig ¹³ .

2) Das grundsätzliche Beihilfeverbot des Art. 87 I EGV und die Ausnahmetatbestände

Die Schaffung eines Systems des unverfälschten Wettbewerbs ist eine der Aufgaben der europäischen Gemeinschaft (Art. 3 Abs. 1 Buchst. g EGV). Dieser Aufgabe tragen vor allem die Vorschriften der Art. 81 ff. EGV (Kartellverbot) und der Art. 87 ff. EGV (Beihilfeverbot) Rechnung. Bei dem Abschluss der Verträge ging man davon aus, dass weniger die verschiedenen mitgliedstaatlichen Wirtschaftsgesetze den gemeinschaftlichen Wettbewerb beeinflus- ¹⁰ Rydelski,Beihilferecht, S. 45; Lübbig/Martin-Ehlers, Beihilferecht, S. 14; Fischer, Europarecht, S. 370.

¹¹ Lübbig/Martin-Ehlers, Beihilferecht, S. 4; Rydelski, Beihilferecht, S. 44.

¹² Rydelski, Beihilferecht, S. 46; Lübbig/Martin-Ehlers, Beihilferecht, S. 15.

¹³ König/Kühling/ Ritter, Beihilferecht, S. 196; Rydelski, Beihilferecht, S. 43.

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sen ¹⁴ , als die direkten Eingriffe der Mitgliedstaaten in die Unternehmenskostenstruktur. Solche Eingriffe geschehen durch die Gewährung unberechtigter Vorteile, für die die Unternehmen keine oder keine gleichwertige Gegenleistung erbringen. Deswegen wird in Art. 87 Abs. 1 EGV ein grundsätzliches Verbot der mitgliedstaatlichen Beihilfen ausgesprochen. Dieses Verbot ist jedoch weder absolut noch unbedingt ¹⁵ . Auch wenn die Beihilfe als Instrument der Wirtschaftspolitik nicht von allen Parteien gutgeheißen wird, gilt sie als eines der Mitteln, das im Falle des Marktversagens helfen kann. Trotz aller Kritik also und trotz des schlechten Rufs können die Staaten nicht ganz auf die Beihilfemaßnahmen verzichten. So vergibt nicht zuletzt auch die Gemeinschaft selbst Beihilfen, wie z.B. im Agrarsektor. Das Beihilfeverbot des Art. 87 Abs. 1 EGV hat demnach keinen absolut gültigen, sondern einen präventiven Charakter. Es ist ein Verbot mit Genehmigungsvorbehalt ¹⁶ . Dies verdeutlicht auch die Mehrzahl der existierenden Ausnahmen, durch die die Europäische Kommission bei ihren Entscheidungen einen breiten Beurteilungsspielraum hat. Die Verzerrung des Wettbewerbs wird auch dann in Kauf genommen, wenn andere Gemeinschaftsziele verfolgt werden sollen (z.B. Umweltschutz, soziale Ziele), und wenn die Beihilfe ein geeignetes Mittel zur Zielerreichung zu sein scheint ¹⁷ .

Die Ausnahmen, die in Art. 87 Abs. 2 EGV aufgezählt sind, werden als echte „Legalausnahmen“ oder „per se“ Ausnahmen ¹⁸ bezeichnet. Die Beihilfegewährung in den Einzelfällen, die Absatz 2 der Regelung nennt, hat einen „schadenbeseitigenden und nachteilsausgleichenden“ Charakter. Als Zweck der Einführung dieser Ausnahmen vom Beihilfeverbot kann man die „Beseitigung unnatürlicher Wettbewerbsnachteile und Ermöglichung eines gerechten Wettbewerbs“ ¹⁹ nennen. Bei Vorliegen eines Ausnahmetatbestandes muss die Kommission die Beihilfen genehmigen, und hat in diesem Fall auch keinen Ermessensspielraum. Die Tatbestände des Art. 87 Abs. 2 sind im Einzelnen: a) Beihilfen sozialer Art an einzelne Verbraucher, wenn sie ohne Diskriminierung nach der Herkunft der Waren gewährt werden; b) Beihilfen zur Beseitigung von Schäden, die durch Naturkatastrophen oder sonstige außergewöhnliche Ereignisse entstanden sind; c) Beihilfen für die Wirtschaft bestimmter, durch die Teilung Deutschlands betroffener Gebiete der Bundesrepublik Deutschland, soweit sie zum Ausgleich der durch die Teilung verursachten wirtschaftlichen Nachteile erforderlich sind.

¹⁴ Lübig/Martin-Ehlers, S. 19.

¹⁵ Rydelski, Beihilferecht, S. 55; Gross, Beihilferecht, S. 23; Lübbig/Martin-Ehlers, Beihilferecht, S. 20.

¹⁶ Lübig/Martin-Ehlers, Beihilferecht, S. 20.

¹⁷ Gross, Beihilferecht, S. 31.

¹⁸ Fischer, Europarecht, S. 375; Rydelski, Beihilferecht, S. 107; Lübbig/Martin-Ehlers, Beihilferecht, S. 21;

Koenig/Kühling/Ritter; Beihilferecht, S. 93.

¹⁹ Metaxas,Grundfragen, S. 91.

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Im ersten Fall (a) sind die Beihilfen gemeint, die den Endverbrauchern zugute kommen sollen, die aber gleichzeitig auch die Unternehmen mittelbar durch die Verbraucher begünstigen. Mit den gewährten Mitteln soll es den Verbrauchern ermöglicht werden, bestimmte Waren bzw. Dienstleistungen zu beziehen. Es dürfen aber nicht nur bestimmte Unternehmen her-vorgehoben werden, insoweit gilt auch hier das Diskriminierungsverbot ²⁰ . Zu betonen ist der zwingende soziale Charakter einer solchen Beihilfe. Als Beispiel kann man den Fall nennen, dass Fluggesellschaften vom Staat dafür entschädigt werden, dass sie ihre Leistungen auch in abseits gelegenen Regionen zum Normaltarif anbieten. In der Realität hat diese Ausnahmeregelung bis heute indes keine große Bedeutung erlangt.

Die unter b) fallenden, sog. Katastrophenbeihilfen gewinnen eher praktische Relevanz. Sie kommen dann in Frage, wenn Schäden, die durch natur-/wetterbedingte Ereignisse verursacht worden sind, beseitigt werden müssen. Außerdem werden sie im Falle außergewöhnlicher Ereignisse gewährt, zum Beispiel zur Bewältigung von Kriegsfolgen, inneren Unruhen, Industrieunglücken oder Folgen von Terroranschlägen ²¹ . Zu beachten ist aber, dass darunter nicht solche Schäden fallen, die als Folge „wirtschafts- und unternehmenspolitischer Fehlmaßnahmen“ entstanden sind.

Als Beispiel für diese Ausnahmeregelung dienen die Entschädigungen, die die Landwirte im Jahr 2001 wegen der BSE-Krise zum Ausgleich der Verluste durch das Zusammenbrechen der Absatzmärkte und die negativen Reaktionen der europäischen Verbrauchsverbände bekommen haben ²² .

Die letztgenannte Ausnahme vom grundsätzlichen Beihilfeverbot (oben c) betrifft den Zustand Deutschlands nach der im Jahr 1948 vorgenommenen Teilung. Das ursprüngliche Ziel der nach dieser Vorschrift gewährten Beihilfen ist die Abfederung der nachteiligen wirtschaftlichen Entwicklung im Zonenrandgebiet und Berlin-West ²³ . Nach der Wiedervereinigung Deutschlands entstand immer wieder die Diskussion darüber, ob diese sog. Teilungsklausel noch Bedeutung haben kann, und inwieweit sie auf die Beihilfen zugunsten der ehemaligen DDR-Länder anwendbar ist. Entgegen der Erwartungen der Kommission wurde die Vorschrift jedoch nicht gestrichen; weder durch den Maastrichter noch durch den Amsterdamer Vertrag. Es wird aber auch betont, dass der Anwendungsbereich der Regelung sich nicht auf die Beihilfefälle in den neuen Bundesländern erstreckt. Dies hat die Europäische Kom-

²⁰ Lübbig/Martin-Ehlers,Beihilferecht, S. 22; Rydelski, Beihilferecht, S. 107; Metaxas, Grundfragen, S. 91.

²¹ Rydelski, Beihilferecht, S. 108; Lübbig/Martin-Ehlers, Beihilferecht, S. 23; Koenig/Kühling/Ritter, Beihilfe-

recht, S. 95.

²² Lübbig/Martin-Ehlers, Beihilferecht, S. 23.

²³ Lübbig/Martin-Ehlers, Beihilferecht, S. 24; Fischer, Europarecht, S. 375; Rydelski, Beihilferecht, S. 109.

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