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1. Einleitung

Nach der Neuordnung Europas infolge des Endes des Zweiten Weltkriegs stand die Außenpolitik des gesamten Kontinents unter dem Vorzeichen des Ost-West-Konflikts und der Bedrohung durch eine Erhitzung des Kalten Krieges. Umso beachtenswerter erscheint es, dass man bis Ende der 60iger Jahre im Bereich der europäischen Außenpolitik kaum Integrationsansätze verfolgte. Vereinzelte Versuche, mit einer gemeinsamen europäischen Außenpolitik zur

Konfliktentschärfung beizutragen blieben bis dahin erfolglos. Stattdessen waren es stets die einzelnen europäischen Nationalstaaten, die sich in dieser Politiksphäre betätigten. Erst langsam begann man, den Integrationsprozess, der bis dahin auf die rein wirtschaftlichen Aspekte der Gemeinschaft abzielte, auch an der außenpolitische Ebene anzusetzen.

Über die letzten rund 30 Jahre entwickelte sich somit, neben den ökonomischen und den gesellschaftlichen Integrationsbestrebungen, auch eine gemeinsame politische Ordnung für Europa, welche unter anderem der europäischen Außenpolitik eine bedeutende Stellung einräumt. Schließlich ist es, neben der wirtschaftlichen Macht, dieser Politikbereich, der die Wahrnehmung der Europäischen Union als Akteur auf der internationalen Bühne entscheidend beeinflusst.

Doch nimmt Europa die ihm offenstehende Rolle in der Weltpolitik auch wirklich wahr? Der ehemalige Bayerische Ministerpräsident Franz-Joseph Strauß drückte es einmal so aus:

„[...] Die Europäische Gemeinschaft ist wirtschaftlich ein Riese, politisch ein Zwerg und militärisch ein Militärmuseum“ 1

Daran zeigt sich ganz deutlich die Kritik, die der Europäischen Union immer wieder entgegengebracht wird: die Diskrepanz zwischen ihrem starken außenwirtschaftlichen Gewicht auf der einen Seite und ihrer im Vergleich dazu scheinbar schwachen außenpolitischen (und sicherheitspolitischen) Position.

¹ Aussage des ehemaligen Bayerischen Ministerpräsidenten Franz-Joseph Strauß im Rahmen

einer Großen Anfrage der CSU im Bayerischen Landtag im Februar 1988. Zitiert nach:

Regelsberger Elfriede, Westeuropa als internationaler Akteur - Die Außenbeziehungen der

Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ), Tübingen 1992, S. 1.

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Im Rahmen dieser Arbeit soll deshalb untersucht werden, ob die Union die ihr im Laufe der Zeit zur Verfügung gestellten außenpolitischen Handlungsspielräume und Instrumentarien nutzt, um ihre weltpolitische Stellung zu stärken. Des Weiteren interessiert die Frage, in welchem Maße man von einer gemeinschaftlichen Außenpolitik der EU-Staaten sprechen kann und inwieweit die Nationalstaaten ihre außenpolitische Souveränität an die europäische Ebene übertragen haben. Betrachtungen über die europäische Verteidigungspolitik sollen dabei außen vor bleiben, auch wenn dieser Politikbereich häufig in Verbindung mit der europäischen Außenpolitik gesehen wird. 2

In der vorliegenden Arbeit sollen zunächst die ersten Schritte in Richtung einer gemeinsamen europäischen Außenpolitik im Rahmen der Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ) zwischen 1969 und 1991 erläutert werden. Der zweite Teil der Arbeit beschäftigt sich mit dem wohl bisher bedeutendsten Einschnitt in die europäische außenpolitische I ntegration, nämlich mit der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) wie sie durch den Maastrichter Vertrag von 1992 eingeführt wurde. Des Weiteren soll auf die bisher wichtigsten Modifikationen der GASP durch den Vertrag von Amsterdam 1997 eingegangen werden. Anhand der institutionellen Struktur der GASP sollen in der Folge die Stärken und Schwächen der gemeinsamen europäischen Außenpolitik vorgestellt werden. Anhand konkreter Beispiele aus der europäischen Außenpolitik seit Beginn der GASP soll schließlich aufgezeigt werden, inwiefern die Europäische Union es über die letzten Jahre hinweg verstanden hat, ihre weltpolitische Rolle auszufüllen.

Was die Literatur betrifft, so kann man anhand der Fülle der Publikationen zu den Themenbereichen „Europäischen Politische Zusammenarbeit “ und „Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik“ auf deren bedeutende Stellung innerhalb der europapolitisch ausgerichteten wissenschaftlichen Forschung schließen. Einen umfassenden Überblick über die chronologische Entwicklung der europäischen Außenpolitik bietet Frank R. Pfetsch. ³ Für den Themenbereich der Europäischen Poltischen Zusammenarbeit empfiehlt sich zudem die Betrachtung von Jan Höhn über die Außenpolitik der EG. ⁴ Als Grundlage für die Betrachtung der

² Der Name „Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik“, der seit dem Maastrichter Vertrag 1992

für diesen umstrittenen Politikbereich verwendet wird, zeigt dies ganz deutlich.

³ Pfetsch, Frank R., Die Europäische Union - Eine Einführung, München 1997.

⁴ Höhn, Jan, Außenpolitik der EG-Staaten: im Fall der KSZE - Geschichte, Struktur,

Entscheidungsprozess, Aktion, Möglichkeiten und Grenzen, München 1978.

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Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik seit 1992 ist insbesondere die Schrift von Marc Gottschald ⁵ zu nennen.

2. Die Integration der europäischen Außenpolitik im Rahmen der Europäischen Politischen Zusammenarbeit

Erste Ansätze für eine gemeinschaftlich koordinierte Außenpolitik lassen sich 1950 in dem Plan des französischen Ministerpräsidenten Pleven für eine Europäische Verteidigungsgemeinschaft (EVG) im Rahmen der Montanunion erkennen. Dieser sah die Aufstellung einer vereinigten europäischen Armee anstatt der bestehenden Nationaltruppen vor. Der Gründungsvertrag zur EVG wurde auch tatsächlich von allen notwendigen Regierungen ⁶ am 25.5.1952 unterzeichnet. Am 30.8.1954 nahm jedoch die französische Nationalversammlung die Beratungen über die EVG von ihrer Tagesordnung, was einem Scheitern des gesamten Pleven-Plans gleichkam. Der Vertrag konnte somit in dieser Form nie in Kraft treten. 7

Ein weiterer Versuch zur Schaffung eines allgemeinen politischen Rahmens der Zusammenarbeit zwischen den EWG-Staaten, der unter anderem auch eine außenpolitische Komponente enthielt, waren die Fouchet-Pläne von 1961 bzw. 1962. Sie scheiterten jedoch aufgrund der unterschiedlichen

Integrationsvorstellungen Frankreichs gegenüber den anderen EWG-Staaten. ⁸ Das ansatzweise Bewusstsein über die Notwendigkeit einer gemeinsamen europäischen Außenpolitik war bei den europäischen Staatsmännern also durchaus gegeben. An der Aufstellung eines für alle EWG-Staaten verfolgbaren Konzepts scheiterte man jedoch.

⁵ Gottschald, Marc, Die GASP von Maastricht bis Nizza, Baden-Baden 2001.

⁶ Im Bereich der Montanunion waren dies Belgien, die Niederlande, Luxemburg, Frankreich, Italien

und die Bundesrepublik Deutschland.

⁷ Glöckler-Fuchs, Juliane, Institutionalisierung der europäischen Außenpolitik, München/Wien

1997, S. 80ff.

⁸ Glöckler-Fuchs, Juliane, S. 92ff.

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2.1. Der Luxemburger Bericht 1970

Den Anstoß für die Entwicklung einer allgemeinen europäischen Außenpolitik gaben die Staats- und Regierungschefs der EG-Mitgliedstaaten am 2. Dezember 1969 auf ihrem Gipfel in Den Haag, indem „sie [...] die Außenminister mit der Prüfung der Frage [beauftragten], wie, in der Perspektive der Erweiterung, am besten Fortschritte auf dem Gebiet der politischen Einigung erzielt werden können“ ⁹ .

In der Folge entstand der Bericht des belgischen Diplomaten Etienne Davignon, der die Europäische Politische Zusammenarbeit EPZ, den Vorläufer der heutigen Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik GASP, begründete. Da der Bericht am 27. Oktober 1970 in Luxemburg verabschiedet wurde, wird er meist als Luxemburger Bericht bezeichnet.

Laut dem Bericht sollte auf europäischer Ebene ein Konsultationsmechanismus zu Fragen der Außenpolitik errichtet werden und eine Abstimmung der einzelstaatlichen Standpunkte erfolgen. Der Grundgedanke des Luxemburger Berichts war dabei folgender: Möglichkeit zur praktischen außenpolitischen Zusammenarbeit, allerdings auf der Basis des kleinsten gemeinsamen Nenners. Diese Einstellung kristallisierte sich zum kennzeichnenden Merkmal der EPZ heraus. 10

Als Instrumente sah der Luxemburger Bericht zum Ersten halbjährliche Tagungen der Außenminister vor, die in besonders dringlichen Themen auch durch eine Konferenz der Staats- und Regierungschefs ersetzt werden konnten. Im Falle von aktuellen Krisensituationen sollte es auch möglich sein, dass die Regierungen zu außerordentlichen Konsultationen zusammentrafen. ¹¹ Aus heutiger Sicht ¹² erscheint die Festlegung von zwei Ministertreffen pro Jahr zu außenpolitischen Themen äußerst geringfügig. Jedoch muss beachtet werden, dass die Außenminister damals mehrere Male im Jahr im Ministerrat der EG, zweimal jährlich im NATO-Rat und dreimal im Rat der Westeuropäischen Union (WEU) die Möglichkeit zum Meinungsaustausch hatten. ¹³ Die Treffen wurden von einem

⁹ Kommuniqué der Konferenz der Staats- und Regierungschefs der EG-Mitgliedstaaten vom 2.

Dezember 1969 in Den Haag, abgedruckt in: Auswärtiges Amt (Hrsg.), GASP, Bonn 1994, S. 30.

¹⁰ Höhn, Jan, S. 104.

¹¹ Luxemburger Bericht: Erster Bericht der Außenminister an die Staats- und Regierungschefs der

EG-Mitgliedstaaten vom 27. Oktober 1970, abgedruckt in: Auswärtiges Amt (Hrsg.), GASP, Bonn

1994, S. 33.

¹² Die Außenminister der EU treffen sich derzeit mindestens einmal pro Monat.

¹³ Höhn, Jan, S. 110.

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Politischen Komitee vorbereitet, das sich aus den Leitern der Politischen Abteilungen der damals sechs Außenministerien zusammensetzte. Das Komitee konnte Arbeitsgruppen zur thematischen (nicht organisatorischen) Bearbeitung von außenpolitischen Sonderaufgaben einsetzen. ¹⁴ Von der Errichtung eines gemeinsamen Sekretariats wurde abgesehen, da dieses den auf nationale Souveränität bedachten Staaten zu gemeinschaftlich wirkte. ¹⁵ Zur Stellung der Europäischen Kommission und der Europäischen Parlamentarischen Versammlung kann gesagt werden, dass der Luxemburger Bericht beiden Organen keine nennenswerten Teilnahmerechte gewährte. So wurde die Europäische Kommission lediglich zur Stellungnahme aufgefordert, wenn die Tätigkeit der Außenminister Auswirkungen auf die Arbeit der Europäischen Gemeinschaften hatten. Die EG-Kommission wertete deshalb auch die Einrichtung der EPZ als ein Misstrauensvotum gegenüber dem gesamten EG-Beamtenapparat beziehungsweise gegenüber dem supranationalen Konzept der Gemeinschaft. 16

Was das Parlament der EG betraf, so war zwischen den Außenministern und der zuständigen Parlamentskommission nur ein halbjährliches informelles Kolloquium sowie eine jährliche Mitteilung an das Parlament über die Fortschritte der EPZ vorgesehen. ¹⁷ Hier waren die betroffenen Parlamentarier enttäuscht, da diese Regelung hinter den Fouchet-Plänen zurück blieb. ¹⁸ Teilweise wirken die Bestimmungen des Luxemburger Berichts bis in die heute bestehenden Regelungen der europäischen Außenpolitik hinein. Insbesondere das zwischenstaatliche Organisationsprinzip der gemeinsamen Außenpolitik gilt auch heute noch als deren Charakteristikum. Das zeigt b eispielsweise die Tatsache, dass das Politische Komitee, ein äußerst intergouvernementales Element der europäischen Außenpolitik, heute noch existent ist. 19

¹⁴ Luxemburger Bericht: Erster Bericht der Außenminister an die Staats- und Regierungschefs der

EG-Mitgliedstaaten vom 27. Oktober 1970, abgedruckt in: Auswärtiges Amt (Hrsg.), GASP, Bonn

1994,S. 34.

¹⁵ Pfetsch, Frank R., S. 211.

¹⁶ Höhn, Jan, S. 111f.

¹⁷ Luxemburger Bericht: Erster Bericht der Außenminister an die Staats- und Regierungschefs der

EG-Mitgliedstaaten vom 27. Oktober 1970, abgedruckt in: Auswärtiges Amt (Hrsg.), GASP, Bonn

1994, S. 35.

¹⁸ Höhn, Jan, S. 112.

¹⁹ Pfetsch, Frank R., S. 211.

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Aufgrund seines starken intergouvernementalen Charakters konnte der Luxemburger Bericht also nur eine begrenzt integrierende Wirkung für die europäische Außenpolitik entfalten.

2.2. Der Kopenhagener Bericht 1973

Im Bericht von Luxemburg war festgelegt worden, dass die Minister zur Gewährleistung der Kontinuität des begonnenen Werkes „weiter prüfen [wollen], wie am besten Fortschritte in der politischen Einigung erzielt werden können; sie beabsichtigen einen zweiten Bericht vorzulegen.“ ²⁰ Dies geschah im Rahmen des Kopenhagener Berichts, der am 23. Juli 1973 von den mittlerweile neun Außenministern der Europäischen Gemeinschaft angenommen wurde. Dieser zweite Bericht kann hauptsächlich als Bestandsaufnahme der ersten drei Jahre der EPZ gewertet werden. Darüber hinaus beinhaltet er, wenn auch in geringem Umfang, eine Erweiterung und Vertiefung ihrer Strukturen. Dabei sind die Neuerungen des Kopenhagener Berichts nicht als außenpolitisches Programm zu verstehen. Vielmehr ging es um die Fixierung von Koordinationsmechanismen, die sich während des „Probebetriebs“ seit Luxemburg als organisatorisch effizient h erausgebildet hatten. ²¹ Während im Bereich der Zielsetzungen, also der Abstimmung der einzelstaatlichen Außenpolitiken, keinerlei Veränderungen stattfanden, ²² kam es hauptsächlich zu einer quantitativen Ausweitung des Instrumentariums. Demnach wurde die Zahl der Außenministertagungen auf vier pro Jahr erhöht und die Leiter der politischen Abteilungen der Mitgliedstaaten sollten sich im Politischen Komitee entsprechend der außenpolitischen Erfordernisse, und nicht nach einem fixen Zeitplan, treffen.

Zusätzlich kam es zu Verbesserungen der Konsultationsqualität: es wurde eine Korrespondentengruppe aus den europäischen Gesprächspartnern in den Außenministerien gebildet, deren Aufgabe es war, die organisatorische

²⁰ Luxemburger Bericht: Erster Bericht der Außenminister an die Staats- und Regierungschefs der

EG-Mitgliedstaaten vom 27. Oktober 1970, abgedruckt in: Auswärtiges Amt (Hrsg.), GASP, Bonn

1994, S. 35.

²¹ Pfetsch, Frank R., S. 212.

²² Kopenhagener Bericht: Zweiter Bericht der Außenminister an die Staats- und Regierungschefs

der EG-Mitgliedstaaten vom 23. Juli 1973, abgedruckt in: Auswärtiges Amt (Hrsg.), GASP, Bonn

1994, S. 38.

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Durchführung der EPZ zu verfolgen. Zu erwähnen ist in diesem Zusammenhang auch die Einführung eines europäischen Fernschreibesystems COREU ²³ , das die gemeinschaftlichen Außenministerien miteinander verbinden sollte. Neu war in dem Kopenhagener Bericht auch die Einbeziehung der Botschaften der Mitgliedstaaten in Drittländern in die EPZ. Sie wurden dazu angehalten, ihre Meinungen im jeweiligen Gastland aufeinander abzustimmen. Die Mitwirkung von Kommission und Parlament an der politischen Zusammenarbeit wurde nur geringfügig erweitert ²⁴ , jedoch erfuhren ihre Tätigkeitsbereiche eine Konkretisierung. ²⁵ Somit kam im Kopenhagener Bericht vor allem der Wille, die intergouvernementale Koordination der EPZ stärker zu vernetzen, zum Ausdruck. Dabei wären außer Frankreich alle Mitgliedstaaten bereit gewesen, bereits in Kopenhagen eine engere Verknüpfung von Politscher Zusammenarbeit und EG voranzutreiben. Die französische Regierung betrachtete die Außenpolitik jedoch uneingeschränkt als nationalstaatliches Souveränitätsgebiet. Es war also unmöglich, die Ansichten der „Intergouvernementalisten“ und der

„Supranationalisten“ miteinander in Einklang zu bringen. Erste Anzeichen für eine Aufweichung der Grenzen zwischen Europäischen Gemeinschaften und Europäischer Politscher Zusammenarbeit ließen sich allerdings an der Tatsache erkennen, dass ab 1973 der Kommissionspräsident an den EPZ-Treffen der Außenminister teilnahm. 26

2.3. Der Londoner Bericht 1981

Nach der allgemeinen europapolitischen Stagnation der siebziger Jahre ²⁷ bemühte man sich mit dem Londoner Bericht vom 13. Oktober 1981 wieder um eine Verfestigung der außenpolitischen Mechanismen. Dies gelang beispielsweise

²³ Correspondance Européenne

²⁴ Die Zahl der jährlichen Kolloquien zwischen den neun Außenministern und dem Politischen

Ausschuss des Europaparlaments wurde von zwei auf vier erhöht und die Direktoren des

Politischen Komitees wurden angewiesen, die Vorschläge des Parlaments auf dem Gebiet der

Außenpolitik an die Außenminister weiterzugeben.

²⁵ Kopenhagener Bericht: Zweiter Bericht der Außenminister an die Staats- und Regierungschefs

der EG-Mitgliedstaaten vom 23. Juli 1973, abgedruckt in: Auswärtiges Amt (Hrsg.), GASP, Bonn

1994, S. 40ff.

²⁶ Höhn, Jan, S. 117ff.

²⁷ Ein Bericht des belgischen Ministerpräsidenten Leo Tindemans über die Europäische Union vom

29. Dezember 1975, in der dieser eine Außen- und Sicherheitspolitik im Gemeinschaftsrahmen

gefordert hatte, blieb wirkungslos.