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I. Was ist Menschenhandel?

Laut der Europäischen Kommission (EK), Generaldirektion Justiz und Inneres, ist Menschen-handel eine Form des organisierten Verbrechens, das nötigende, bedrohende und betrügerische Handlungen ebenso einschließt wie Handlungen, die die Würde einer Person verletzen sowie dem Zweck der sexuellen Ausbeutung (insbesondere von Frauen und Kindern) oder der Ausbeutung von Arbeitskräften dienen.

II. Primär- und sekundärrechtliche Grundlagen

Gemäß Art. 5 Abs. 3 der Grundrechte-Charta der Europäischen Union (EU) ist Menschen-handel unter den Vertragspartnern verboten. Als Legitimationsquelle zum Tätigwerden der EU dienen EGV und EUV: Nach Art. 61 EGV erlässt der Rat „Maßnahmen zur Verhütung und Bekämpfung der Kriminalität“. Explizit erwähnt wird „Menschenhandel“ in Art. 29 EUV, der als Ziel die „Verhütung und Bekämpfung der - organisierten und nichtorganisierten - Kriminalität, insbesondere des Terrorismus, des Menschenhandels und der Straftaten gegenüber Kindern [...]“ nennt. Im Februar 1997 erließ der Rat hierzu eine erste Gemeinsame Maßnahme um gemeinsame Regeln für die Bekämpfung des Menschenhandels festzulegen, ein effizienteres Vorgehen gegen bestimmte Formen der illegalen Einwanderung und eine intensivere Zusammenarbeit der Justizbehörden in Strafsachen zu erreichen. Die Mitgliedsstaaten (MS) müssen seitdem sicherstellen, dass Menschenhandel in ihren Ländern als Straftat geahndet und auch Beteiligung, Versuch oder Anstiftung dazu mit wirksamen, verhältnismäßigen und abschreckenden Strafen bedroht wird. Ferner sollen sie Instrumente und Erträge dieser Straftaten einziehen sowie Einrichtungen schließen, die der Begehung von Straftaten dienen. Hierfür mussten sich die MS angemessene Untersuchungskompetenzen und -techniken aneignen, um wirksame Ermittlungen und Strafverfolgung zu gewährleisten. Zusätzlich sollten die MS Maßnahmen treffen, um einen angemessenen Schutz von Informationen liefernden Zeugen und bei Ermittlungen ein Höchstmaß an grenzüberschreitender justizieller Zusammenarbeit zu garantieren. Zusätzlich sind die MS angehalten, eine möglichst rasche Bearbeitung von Rechtshilfeersuchen zu gewährleisten. Seit August 2002 wird die Gemeinsame Maßnahme durch einen in den Zielen verbindlichen Rahmenbeschluss ersetzt, den die MS bis August 2004 umsetzen mussten. Dieser sah die Bekämpfung des Men-schenhandels durch die Angleichung der Rechtsvorschriften der MS auf dem Gebiet der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen sowie die Einführung gemeinsamer Vorschriften auf europäischer Ebene vor, welche die Themen Anklage, Sanktionen, erschwe-

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rende Umstände, Gerichtsbarkeit und Auslieferung umfassten. Hintergrund war die Forderung der Staats- und Regierungschefs („Wiener Aktionsplan“, Gipfeltreffen von Tampere) nach weiteren Vorschriften im Bereich des Menschenhandels. Ergänzt wurde der Rahmenbeschluss 2003 durch eine Entschließung des Rates. Darin wurde u. a. auf die Strukturfonds ESF und EFRE verwiesen, mit denen auch Maßnahmen zur Unterstützung der Opfer zu finanzieren seien. Weiter rief der Rat die MS auf, die internationalen Übereinkünfte wie das Protokoll von Palermo, zu ratifizieren und umzusetzen sowie nationale Berichterstatter und ein Beobachtungssystem zum Menschenhandel zu implementieren.

III. Geförderte Projekte

Erstmals 1996 hat der Rat eine Gemeinsame Maßnahme für die Aufstellung des Mehrjahresprogramms STOP angenommen, in dessen Rahmen von 1996 bis 2000 aus dem allgemeinen Haushalt Informations-, Fortbildungs- und Austauschmaßnahmen sowie Studien und Forschungsarbeiten zum Thema Menschenhandel mit einem Gesamtbudget von 6,5 Mio. - damals noch - ECU - finanziert wurden. Das Programm förderte koordinierte Initiativen zur Bekämpfung des Menschenhandels und zur Auffindung vermisster Minderjähriger. Außerdem wurden damit disziplinenübergreifende Begegnungen für Personen durchgeführt, die für Maßnahmen gegen den Menschenhandel verantwortlich zeichneten. Adressaten waren z. B. Richter, Staatsanwälte, Angehörige von Polizeidiensten und öffentlichen Dienststellen, Beamte, Grenzschützer und Sozialrechtler. Die EK fungierte wie bei den folgenden Programmen als Durchführungsorgan und erstattete dem EU-Parlament und dem Rat jährlich Bericht. Nach einer, wie die Mitglieder des Rates sagten, erfolgreichen Umsetzung verlängerten sie das Programm durch einen Beschluss um weitere zwei Jahre. Ziele von STOP II waren zusätzlich zu jenen aus STOP I die Ausarbeitung und Umsetzung einer europäischen Politik, die Vernetzung und Verbreitung von Informationen, die Beteiligung der Beitrittsländer an den Maßnahmen sowie die Zusammenarbeit mit Drittländern und internationalen Organisationen. Es blieb beim gleichen Adressatenkreis. Bei der Auswahl der Projekte wurde die EK vom neu gegründeten STOP-II-Ausschuss unterstützt. Es standen für STOP II 4 Mio. € zur Verfügung.

Bereits 1995 hatte die EK die Initiative DAPHNE ins Leben gerufen, um verstärkt Maßnahmen nichtstaatlicher Organisationen zur Bekämpfung der verschiedenen Formen von Gewalt, einschließlich des Handels mit Frauen und Kindern, zu fördern. Mit einem Beschluss vom Januar 2000 brachte der Rat ein Aktionsprogramm für den Zeitraum von 2000 bis 2003 auf

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den Weg, das Kinder, Jugendliche und Frauen vor Gewalt und sexueller Ausbeutung schützen sollte. Für dieses Programm, das die Bekämpfung des Menschenhandels lediglich als Unterpunkt aufführte, wurden 20 Mio. € bereit gestellt. Es sollte den Informationsaustausch auf internationaler Ebene zwischen Nichtregierungsorganisationen, gemeinnützigen Organisationen der MS sowie Polizei und Sozialarbeitern fördern, die Öffentlichkeit sensibilisieren und bewährte Praktiken veranschaulichen. Zudem stand es den Beitrittskandidaten offen. Ein beratender Ausschuss unterstützte die EK wie bei STOP II; letztere musste regelmäßig Bericht erstatten. Von 2000 bis 2001 wurden 73 Projekte gefördert, die vor allem die Bekämpfung sexueller Gewalt zum Ziel hatten. Laut Kommissionsbewertung haben die betroffenen Einrichtungen aus ihrer Beteiligung Nutzen gezogen, indem sie z. B. ihre Koordinations- und Verwaltungskapazitäten gestärkt oder schlicht ihr Image verbessert haben. Zur Zeit läuft DAPHNE II, das vom Rat im April 2004 beschlossen wurde und mit einem Finanzvolumen von 50 Mio. € für den Zeitraum vom 1. Mai 2004 bis 31. Dezember 2008 ausgestattet ist. Wie DAPHNE I zielt es gegen jede Form von Gewalt, was auch Gewalthandlungen im Rahmen von Menschenhandel einschließt. Mit Hilfe des Aktionsprogramms sollen multidisziplinäre Netze entstehen, Behandlungs- und Unterstützungsprogramme für Opfer und Täter entwickelt sowie Studien und Forschungsarbeiten durchgeführt werden. Im Regelfall müssen mindestens zwei Mitgliedstaaten beteiligt sein, die minimal 20 Prozent der Projektkosten tragen (=Kofinanzierung). Bis spätestens Juni 2006 muss die EK einen ersten Bericht vorlegen. Seit 997 wurden über 300 Projekte realisiert. 1

Seit 2003 ersetzt das Rahmenprogramm AGIS Programme wie STOP. Es wurde durch einen Beschluss des Rates für den Zeitraum vom 1.1.2003 bis 31.12.2007 genehmigt und zielt auf die Unterstützung von Polizei, Justizwesen und Rechtsberufen bei der Zusammenarbeit in Strafsachen und der Verbrechensbekämpfung und spricht damit einen ähnlichen Adressatenkreis an wie STOP. Die EK kofinanziert bis zu 70 Prozent der Projektkosten, an denen mindestens drei Mitgliedstaaten oder zwei Mitgliedstaaten und ein Beitrittskandidat beteiligt sein müssen. Die Bekämpfung des Menschenhandels ist auch hier nur eines von mehreren Zielen. Insgesamt stehen für den oben genannten Zeitraum 65 Mio. € zur Verfügung.

Nennenswert ist auch das Programm AENEAS für die finanzielle und technische Hilfe für Drittländer im Migrations- und Asylbereich, das explizit die Kofinanzierung von Projekten zur Prävention und Bekämpfung des Menschenhandels zulässt. Für den Zeitraum von 2006