Einleitung   2

I.  Inhaltsverzeichnis  

I.  Inhaltsverzeichnis  2

II.  Abkürzungsverzeichnis.  4

III.  Tabellen- und Abbildungsverzeichnis.  5

Einleitung   6

1.  Einführung in den Untersuchungsgegenstand.  7

1.1  Fragestellung und Ziel der Arbeit.  8

1.2  Struktur der Arbeit.  9

2.  Theorien und Historie der Entwicklungspolitik.  11

3.  Entwicklung der Bedeutung von Privatisierungsmaßnahmen als  

entwicklungspolitisches  Instrument  14

3.1  Begriffliche Prägung  14

3.1.1  Die Entwicklung von GATT, WTO, GATS und AKP-Vertrag  17

3.2  Erhoffte positive Effekte von Privatisierungsmaßnahmen.  19

3.2.1  Erwartungen internationaler Finanz- und Entwicklungsinstitutionen und der  

Regierungen  der Entwicklungsländer  19

3.2.2  Die Erwartungen der privaten Wirtschaft.  20

3.3  Privatisierung im Wassersektor  20

3.3.1  Betreibermodelle  21

3.3.2  Lobbyisten und Konzerne der Wasser- und Abwasserindustrie.  23

3.4  Probleme von Privatisierungen im Wassersektor.  24

4.  Theoretischer Teil - das Privatisierungskonzept aus neo-  

institutionalistischer  Sicht  28

4.1  Forschungsfragen und Annahmen generiert anhand der Theorie des Neo-  

Institutionalismus   28

4.1.1  Der world-polity-Ansatz: eine Variante der Globalisierungs- und  

Weltgesellschaftsdiskussion.   30

4.1.2  Die Mikrofundierung des soziologischen Neo-Institutionalismus  34

4.2  Die weltweite Verbreitung des Konzeptes der Privatisierung.  37

4.3  Die Weltbank als zentraler Agent der Diffusion  38

4.3.1  Normenübernahme und Produktion des Privatisierungskonzeptes  38

4.3.2  Kopiervorgänge bei der Verbreitung von Projekten und Strategien  42

4.3.3  Implementierung.  43

4.4  Die Wasserkonzerne als Teil des organisationalen Feldes der Weltbank  45

4.4.1  Konzerne als nach Legitimation strebende Organisationen  46

4.5  Internationale Handels- und Wirtschaftsabkommen als Beschleuniger der  

Verbreitung  von Privatisierungsmaßnahmen  49

Einleitung   3

5.  Methode zur Untersuchung der Projekte.  51

5.1  Begründung der Fallauswahl  51

5.2  Vorgehen  52

6.  Empirischer Teil - Projektanalysen  53

6.1  Der Privatisierungsprozess in Buenos Aires - Grundlegende Vereinbarungen  53

6.2  Struktur und Verlauf der Privatisierung  56

6.2.1  Zugang zu Wasser  56

6.2.2  Wasserverluste.  56

6.2.3  Investitionen  57

6.2.4  Wasserpreis.  58

6.2.5  Arbeiter.  60

6.2.6  Effizienz der Regulierung.  61

6.3  Analyse und Bewertung der Privatisierung in Buenos Aires aus neo-  

institutionalistischer  Perspektive.  61

6.4  Die Privatisierung der Wasserversorgung in Manila - Grundlegende  

Vereinbarungen   63

6.5  Struktur und Verlauf der Privatisierung  67

6.5.1  Zugang zu Wasser:  67

6.5.2  Wasserverluste.  68

6.5.3  Investitionen  69

6.5.4  Wasserpreis:  70

6.5.5  Arbeiter.  70

6.5.6  Effizienz der Regulierung:  71

6.6  Analyse und Bewertung der Privatisierungen in Manila aus neo-  

institutionalistischer  Perspektive.  72

6.7  Synthese der Analysen  73

6.7.1  Monopolisierungsstrategien  73

6.7.2  Bietstrategien  74

6.7.3  Die Unterschätzung von Kosten und die Überschätzung von Einnahmen.  74

6.7.4  Die Schwächung der Regulierungsbehören.  75

6.7.5  Strategien der nachträglichen Rationalisierung.  76

7.  Fazit  78

IV.  Literatur.  80

V.  Anhang  88

Einleitung 4

II. Abkürzungsverzeichnis ADB Asian Development Bank BID Banco Interamericano de Desarrollo DO Durchführungsorganisation DEG Deutsche Investitions- und Entwicklungsgesellschaft EBRD Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung EIB Europäische Investitionsbank EZ Entwicklungszusammenarbeit FAO Food and Agriculture Organization of the United Nations FDI Foreign Direct Investment GATS General Agreement on Trade in Services GATT General Agreement on Tariffs and Trade GTZ Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit IBRD International Bank for Reconstruction and Development IDB Inter-American Development Bank IFC International Finance Corporation IGO Internationale Regierungsorganisation INGO Internationale Nichtregierungsorganisation KfW Kreditanstalt für Wiederaufbau PPP Public-Private Partnership TNC Transnational Corporation WBG World Bank Group WSS Water and Sanitation Services WTO World Trade Organization

Einleitung   5

III.  Tabellen- und Abbildungsverzeichnis  

Abbildung  1: Kernprinzipien neoliberaler Wasserpolitik  23

Tabelle 1:  Beteiligungsgesellschaften an Aguas Argentinas S.A. 1993  54

Tabelle 2:  Beteiligungsgesellschaften an Aguas Argentinas S.A. 2004  55

Tabelle 3:  Geberinstitutionen und Höhe der Kredite (in Tausend Dollar)  55

Tabelle 4:  Anteil der Kosten für Wasser und Abwasser am Haushaltseinkommen.  59

Tabelle 5:  Beteiligungsgesellschaften in Manila Ost und West  64

Tabelle 6:  Geberinstitutionen und Höhe der Kredite an Maynilad (2001)  67

Tabelle I:  Programme diverser Geberinstitutionen zur Förderung von PSP  88

Tabelle II:  Umsatz und Kundenzahl der globalen Wasserkonzerne.  88

Abbildung  III: Umsatz der Konzerne im Wassersektor im Vergleich  89

Abbildung  IV: Abweichungen vom Ausgangsgebot bei Maynilad.  90

Abbildung  V: Verschuldung von Aguas Argentinas S A  90

Einleitung 6 Einleitung

Die Sicherstellung menschlicher Grundbedürfnisse war immer eines der Hauptziele von Entwicklungszusammenarbeit. In diesem Sinne stellt der Zugang zu Trinkwasser das oberste Anliegen dar, da es in Situationen von Knappheit zu einem hart umkämpften Gut werden kann.

Gerade in nicht stark industriell entwickelten Ländern schien es bisher traditionell ein unbestrittener Wert zu sein, dass einige öffentliche Güter nicht Waren oder Handelsgütern gleichzusetzen sind und daher auch nicht den Gesetzen eines Marktes unterworfen werden dürfen. In der Kommerzialisierung von Wasser sehen viele Menschen intuitiv einen fundamentalen, gar ethischen, Widerspruch. Folgende Diplomarbeit allerdings bezieht die Tatsache der globalen Tendenz zur Übertragung öffentlicher Güter in privates Eigentum ein in eine soziologische Betrachtung der Entwicklung von entwicklungspolitischen Institutionen und deren Positionen.

Im Zuge dieser Untersuchung werden die privaten Unternehmen der Wasserversorgung, denselben analytischen Kriterien zu unterwerfen, wie dies mit den Organisationen der Entwicklungszusammenarbeit, wie in diesem Fall insbesondere mit der Geberinstitution Weltbank, getan wird. Dazu werden im Zuge dieser Arbeit zwei Privatisierungsprojekte untersucht, in denen eine Zusammenarbeit dieser beiden Akteure stattgefunden hat.

1. Einführung in den Untersuchungsgegenstand 7

1. Einführung in den Untersuchungsgegenstand

Privatisierungen ¹ sind in den unterschiedlichsten Bereichen des öffentlichen Sektors anzutreffen und werden in erster Linie in den Politik- und Wirtschaftswissenschaften diskutiert. In dieser Diplomarbeit soll sich dem Phänomen allerdings mit Blick auf die Privatisierungsmaßnahmen angenähert werden, die als Instrument in der Entwicklungszusammenarbeit verwendet werden. Dies soll in folgender Diplomarbeit anhand der Theorie des soziologischen Neo-Institutionalismus geschehen. Die Motive für die private Wirtschaft, wie auch für die öffentliche Hand miteinander eine Partnerschaft einzugehen, scheinen nur auf den ersten Blick klar zu sein: Die zunehmende Unzulänglichkeit staatlicher Verwaltung und internationaler Entwicklungs-organisationen globale oder nationale Probleme alleine zu lösen sowie haushaltspolitische Erwägungen lassen eine Beteiligung der privaten Wirtschaft als äußerst notwendig und attraktiv erscheinen. Zudem erfordert die Erreichung entwicklungspolitischer Ziele, wie etwa der millenium-goals zur Halbierung der absoluten Armut bis zum Jahr 2015, neue Problemlösungsansätze. Ein Engagement der Wirtschaft wird somit nicht nur aus finanziellen Gründen angeregt und begrüßt. Die Akteure der Privatwirtschaft erhoffen sich dabei in erster Linie eine Maximierung ihrer Gewinne. Zudem erwarten sich beide Seiten eine Verbesserung ihres Ansehens.

Allerdings geraten Organisationen der Entwicklungszusammenarbeit und der Finanzierung seit geraumer Zeit in einer breiten Öffentlichkeit in die Kritik. Ihnen wird vorge-worfen, durch ihre Privatisierungsstrategien, vor allem in den Ländern der Dritten Welt, zur Liberalisierung der Wassermärkte beizutragen - mit problematischen sozialen und wirtschaftlichen Nebeneffekten. Während der letzten Jahre kam es im Zuge dieser Privatisierungen zu Widerstand in der betroffenen Bevölkerung, der teils so vehement ausfiel, dass der Privatisierungsprozess durch die betroffenen Nationalstaaten gestoppt und rückgängig gemacht werden musste.

Die bisher öffentliche Infrastruktur der Wasserver- und Entsorgung wird zugunsten global agierender Wasserkonzerne in privatwirtschaftliche Hände oder in Betreibermodelle mit privatwirtschaftlicher Teilhabe überführt. Dieser Prozess wird in hohem Maße durch Kredite von Entwicklungsbanken finanziert.

1 Der Begriff ‚Privatisierung’ wird im Folgenden zur Vereinfachung verwendet, um einen ‚Zustand’ aus einer gan-

zen Palette von möglichen Beteiligungsmodellen von privater Wirtschaft am öffentlichen Sektor zu beschreiben.

Einen Überblick über Betreibermodelle bietet 3.1.1.

1. Einführung in den Untersuchungsgegenstand 8

1.1 Fragestellung und Ziel der Arbeit

Die vorliegende Diplomarbeit soll das Paradigma der Privatisierung in der Entwicklungszusammenarbeit untersuchen. Dazu werden die Ursachen und Konsequenzen einer Teilnahme der privaten Wirtschaft an entwicklungspolitischen Maßnahmen der Zusammenarbeit im Wassersektor zu klären sein.

Zunächst wird eine Analyse des Entwicklungskonzeptes der Privatisierung vorgenommen. Konkret sollen im Rahmen dieser Arbeit folgende Fragen beantwortet werden: Wie haben sich die Privatisierungsmaßnahmen im Wassersektor weltweit durchgesetzt ? Inwiefern haben internationale Wirtschafts- und Handelsabkommen zu diesem Prozess beigetragen? Es soll dem Verhalten der Weltbank bei der Verbreitung des Konzeptes sowie der Rolle der global agierenden Wasserkonzerne bei Diffusion und Implementierung nachgegangen werden. Die empirische Analyse schließlich soll die Frage nach den Resultaten der Privatisierung untersuchen, wobei bei den beiden Projekten die Annahme einer Strukturähnlichkeit in Verlauf und Ergebnis unterstellt wird. Dazu werden die einzelnen Privatisierungsverläufe detailliert rekonstruiert und dabei versucht, die Ausgangsbedingungen und die entstandenen Strukturen zu identifizieren. Es soll ein Kategorienschema entworfen werden, welches die Suche nach Mustern, Effekten und Strukturen ermöglicht. Durch die Sekundäranalyse und die vorher theoretisch diskutierten Fragestellungen sollen die möglichen Effekte der Kooperation der privaten Wirtschaft mit einer finanzierenden Entwicklungsorganisation auf Privatisierungsprojekte mit entwicklungspolitischer Zielsetzung herausgefunden werden. Dieses Vorgehen impliziert, dass der Schwerpunkt des theoretischen Teils der Arbeit auf einer eher makrosoziologischen Diskussion beruht. Hier geht es vor allem um die Frage, wie und warum die Strukturen entstehen konnten, die zu den Phänomenen geführt haben, die in der eher mikrosoziologisch argumentierenden Projektanalyse untersucht werden.

Die theoretische Analyse wird mit Hilfe des soziologischen Neo-Institutionalismus vorgenommen. Die im Neo-Institutionalismus gebrauchten Begriffe wie Diffusion, organisationale Felder, Legitimität, Rationalität, Organisationsmoden und Wertorientierungen sowie die Annahme von Entkoppelungsprozessen, stellen die Basis der theoretischen Untersuchung dar.

„Die Diffusion strukturähnlicher Muster“ (Wobbe 2000: 29) bildet hierbei die Kernan- nahme und die Erklärung für das Phänomen der „Strukturähnlichkeit“ in einer eigent-

1. Einführung in den Untersuchungsgegenstand 9

lich politisch, sozial und ökonomisch heterogenen Umwelt. Die Theorie konstatiert dazu „kulturelle und institutionelle Isomorphie“ als Resultat von Diffusionsprozessen, die in zunehmendem Maße parallel zu sich verstärkenden globalen Differenzen verlaufen und zu „Strukturähnlichkeiten auf weltgesellschaftlicher Ebene führen“ (Wobbe 2000: 29).

Für oben erwähnte Fragestellungen bedeutet dies, dass es sich bei den Privatisierungsmaßnahmen um das Resultat der Diffusion einer Entwicklungsnorm handelt. Diese geht, in einer vereinfachten Vorstellung, von der Organisation Weltbank aus, und wird von weiteren Organisationen im organisationalen Feld, wie den internationalen Wasserkonzernen, aufgegriffen und kopiert. Verstärkt und erleichtert wird dieser Angleichungsprozess insbesondere durch drei, von DiMaggio und Powell (1983) formulierte Mechanismen zur Erzeugung von institutioneller Isomorphie: die Isomorphie des Zwangs (coercive isomorphism), die durch Regeln, Gesetze und Vereinbarungen gebildet wird, durch Imitation zwischen Organisationen (mimetic isomorphism) sowie durch normativen Druck (nomative isomorphism), wie er etwa von der Autorität beratender Wissenschaft und Forschung ausgehen kann.

Für Organisationen sichert dieses Vorgehen ihr Überleben, da es Legitimität erzeugt. Aber auch für private Unternehmen, bei denen in erster Linie Effizienz- und Wettbewerbsziele im Mittelpunkt stehen, sichert dieses Vorgehen das Überleben sowie die interne und externe Legitimität, wie gezeigt werden wird.

1.2 Struktur der Arbeit

Im zweiten Kapitel werden die grundlegenden Theorien der Entwicklungspolitik skizziert. Dies geschieht, um einen Überblick über die Prämissen entwicklungspolitischer Akteure zu gewinnen, die seit dem Ende des Zweiten Weltkrieges nationalstaatliches Handeln und das Auftreten internationaler Organisationen geprägt haben. Im dritten Teil wird die Entwicklung der Bedeutung des Privatisierungskonzeptes durch international agierende Entwicklungs- und Geberinstitutionen zurückverfolgt und seine Ursprünge sowie heute praktizierte Formen beschrieben. Danach werden die Erwartungen der Partner dieser Maßnahmen, der öffentlichen wie der privatwirtschaftlichen Seite dargelegt. Dabei wird im Folgenden den Wassersektor eingegangen und es werden Betreibermodelle beschrieben, die auch in den Ländern der Dritten Welt seit Anfang der neunziger Jahre zur Anwendung gekommen sind. Daraufhin werden auch die Probleme beschrieben, welche in Fällen der Wasserprivatisierung entstanden sind. Der vierte Teil

1. Einführung in den Untersuchungsgegenstand 10

der Diplomarbeit führt zunächst in die theoretischen Grundlegungen des Neo-Institutionalismus ein. Hieraus werden ab 4.2 die konkreten Forschungsfragen abgeleitet, welche die Untersuchung der Privatisierungsmaßnahmen in Kapitel 6 leiten werden. Kapitel 5 beschäftigt sich mit der Methode der Untersuchung, bei der es sich um eine Sekundäranalyse bereits durchgeführter und als abgeschlossen geltender Maßnahmen handelt. Die Daten hierzu sind zum großen Teil Projektberichten entnommen, die in einer Datenbank der PSIRU-Forschunginstitution ² zur Verfügung stehen. Im sechsten Teil der Arbeit wird die Sekundäranalyse von Privatisierungsmaßnahmen in Argentinien und auf den Philippinen durchgeführt. Diese sind in der Form von Projektberichten gut dokumentiert. Dazu werden der Verlauf und die Struktur der Privatisierungsmaßnahmen einzeln detailliert rekonstruiert und darauf einer theoretischen Analyse unterzogen. Kapitel 7 subsumiert die Ergebnisse der Sekundäranalyse und der theoretischen Analyse und schließt die Arbeit mit einer allgemeinen Betrachtung zu Privatisierungsmaßnahmen als entwicklungspolitisches Instrument ab.

2 Das Public Services International Research Unit - PSIRU (www.psiru.org), ist angesiedelt in der Business School,

University of Greenwich, UK. Hauptträger der Forschungen ist Public Services International - PSI, der internationale

Gewerkschaftsverbund der öffentlichen Dienste (www.world-psi.org).

2. Theorien und Historie der Entwicklungspolitik 11

2. Theorien und Historie der Entwicklungspolitik

In folgender Einführung werden die grundlegenden Theorien der Entwicklungspolitik skizziert, um einen Überblick über die Prämissen entwicklungspolitischer Akteure zu gewinnen.

Bis zum Ende der sechziger Jahre herrschten die beiden Theorierichtungen der Entwicklungsökonomie und der Modernisierungstheorie vor. Charakteristisch für diese beiden Ansätze war es, dass die Rückständigkeit der Entwicklungsländer in erster Linie auf innergesellschaftliche Faktoren wie Bewusstseins- und Gesellschaftsstrukturen der Nationen beziehungsweise der ehemaligen Kolonien zurückgeführt wurde. Das Verständnis von Modernisierung war das eines eindimensionalen, linearen Prozesses, der alle Nationen früher oder später erfassen würde. Die historische Sichtweise der Modernisie-rungstheorie besagt, dass im Zuge der Industriellen Revolution die jetzigen reichen Länder erst entstanden seien. Da die Industrialisierung aber auch einen Kapitalzufluss in ärmere und arme Länder und Regionen nach sich ziehe, werden auch diese nach und nach von ihr profitieren und sich den reichen Nationen angleichen. Die Gründe für Armut liegen in dieser Argumentation in den Gesellschaften selbst, die sich durch schwach ausgeprägte Industrialisierung, eine starke Verwurzelung in Traditionen auszeichnen und in denen ein schnelles Bevölkerungswachstum stattfindet, was wiederum einer eigenen Entwicklung im Wege steht. Der Begriff ‚Entwicklung‘ wurde innerhalb dieser Perspektiven gleichgesetzt mit Produktivitätssteigerung, Wirtschaftswachstum, Industrialisierung und Alphabetisierung sowie mit Demokratisierung nach dem Vorbild westlicher Staaten, wobei die Rolle der reichen und westlichen Nationen als aktive Akteure in diesem Entwicklungsprozess eindeutig hervorgehoben wird (So 1990: 53f; Menzel 1992: 17). Denn sie sind es, die die nötigen Technologien zur Nahrungsmittelproduktion bereitstellen und durch finanzielle Auslandshilfen die Entwicklung der ‚unterentwickelten’ Industrien fördern können. Entwicklung wird so als ein technisch zu lösendes und lösbares Problem angesehen. Der damals in der Ökonomie vorherrschende Keynesianismus vertraut auf staatliche Eingriffe und eine binnenorientierte Wachstumsstrategie, die außenwirtschaftlich durch handelspolitische, protektionistische Maßnahmen abzusichern ist (Menzel 1992: 18). Die modernisierungstheoretische Sicht betont somit in besonderem Maß die endogenen Ursachen für die Unterentwicklung vieler Nationen, ohne diese Ursachen jedoch länderspezifisch zu differenzieren oder die historischen Hintergründe in die Analyse einzubeziehen (So, A. 1990: 56f).

2. Theorien und Historie der Entwicklungspolitik 12

Eine ideologische Kritik an diesem Ansatz brachten die linksliberalen und neomarxistischen Strömungen der sechziger Jahre mit, die eine völlig umgekehrte Sichtweise der Problematik ‚Unterentwicklung’ herleiteten. Unterentwicklung wurde nun ausdrücklich als Ergebnis außergesellschaftlicher, außenwirtschaftlicher und historischer Einflüsse gesehen, wobei der zunehmende Reichtum in weiter entwickelten Nationen direkt für die zunehmende Verarmung und Verschuldung unterentwickelter Regionen verantwortlich zu machen sei. Historisch wird der Beginn dieses Verarmungs- und Abhängigkeitsprozesses an die Anfänge der Kolonialisierung gelegt. Die nötige Einbindung der unterentwickelten Länder in das System des Welthandels fand demnach, teils gewaltsam, bereits zu Kolonialzeiten statt und schuf Abhängigkeiten die bis heute andauern. Einen wesentlichen Bestandteil der Dependenztheorie bildet die Vorstellung eines globalen Netzwerkes zwischen reichen und armen Ländern, wobei die armen Nationen den Satellitenstaaten (satellite countries) entsprechen und die entwickelten Länder die Zentralstaaten (metropolitan countries) darstellen (Frank 1969: 160). Die Argumentation dieser Theorie bedient sich teils marxistischer Begrifflichkeiten. Der Kapitalismus fördert demnach durch Kapitalakkumulation in den reichen Ländern deren Wohlstand und Weiterentwicklung und erzeugt dadurch Armut und Unterentwicklung in den armen Nationen, da diese die Lieferanten der für den Produktionsprozess nötigen billigen Rohstoffe sind. Der Grund hierfür wird von Frank (1969: 160) zum Beispiel darin gesehen, dass sowohl die Technologien wie auch das nötige Know-How in den reichen Nationen verbleiben, Rohstoffe aus den armen Ländern abfließen, die Verschuldung durch immer neue Kredite zunimmt und die Entwicklung der unterentwickelten Länder so begrenzt bleiben muss. Das Muster von Zentralstaaten und Satelliten setzt sich bis in die fernsten Peripherien der abhängigen Länder fort. So überzieht ein Netz von Metropolen-Satelliten-Beziehungen die Welt und ein Kapitalfluss findet im Wesentlichen nur in Richtung der Zentralstaaten statt. Der Weltkapitalismus mit seinem Prinzip der Mehrwertschaffung fördert und erhält diese Mechanismen und dringt so bis in weit entlegenes Hinterland vor, wo er soziale und ökonomische Bedingungen verändert. Der These zufolge, findet eine starke Entwicklung eines Satelliten nur dann statt, wenn die Bindung zu den Zentralstaaten relativ schwach ausgeprägt ist, wie es zum Beispiel in Zeiten der Weltwirtschaftskrise in Lateinamerika der Fall war. Demzufolge sind auch diejenigen Regionen heute am wenigsten entwickelt, die früher die engsten Beziehungen zu den Metropolen gehabt hatten (Frank 1969: 160ff).

2. Theorien und Historie der Entwicklungspolitik 13

Menzel (1992) konstatiert schließlich das „Scheitern der großen Theorie“. Doch nicht erst seit dem Ende des Kalten Krieges und der Blockkonfrontation, die die Welt in die scheinbar so übersichtlichen Sphären der Ersten, Zweiten und Dritten Welt teilte, sind die oben beschriebenen Paradigmen zunehmend in Frage gestellt worden. Bereits zu Beginn der siebziger Jahre wurde immer offensichtlicher, dass weder die modernisie-rungstheoretische Sicht noch die marxistische Hoffnung auf eine Umwälzung des weltweiten kapitalistischen Systems zugunsten der armen Nationen eine Erklärung für die fortschreitende Unterentwicklung großer Teile der Welt bieten kann (Menzel 1992: 22 f). Die Hoffnungen auf wirksame Patentlösungen entpuppten sich in einer sich stetig ausdifferenzierenden ‚Dritten Welt‘ als schlicht naiv. Vor allem die Erwartung von ‚durchsickernder’ Entwicklung erfüllte sich nicht. Denn selbst wenn es zu Wachstum in einem unterentwickelten Land gekommen war, profitierte davon doch oft nur eine Minderheit. Von einer globalen Tendenz zur Demokratisierung und damit einhergehender Entwicklung konnte ebenfalls nicht die Rede sein (Menzel 1992: 27). Die Vertreter der Abhängigkeitstheorien versuchten ihren Thesen durch Fallstudien eine wissenschaftliche Basis zu geben. Laut Menzel (1992) lassen sich allerdings Existenz und spezifischen Eigenschaften der in der Theorie angenommenen Satellitenstaaten nicht bestätigen. Ebenso fragwürdig seien Güte und Aussagekraft der verwendeten makroökonomischen Indikatoren wie Investitionsquoten, durchschnittliche Lebenserwartung, Pro-Kopf-Einkommen oder das Bruttosozialprodukt, die als Maß der Entwicklung galten (Menzel 1992: 28).

Als Folge des „doppelten Differenzierungsprozesses der ehemals Dritten Welt“ (Menzel 1995: 47), mit aufstrebenden Schwellenländern, zunehmend verarmenden Staaten in Afrika und mit Phänomenen wie der zunehmenden „Versüdlichung“ (Menzel 1998: 228) des Nordens wie des Südens, sowie neuen Fundamentalismen, haben Globaltheo- rien stark an Erklärungskraft verloren.

3. Entwicklung der Bedeutung von Privatisierungsmaßnahmen als entwicklungspolitisches Instrument 14

3. Entwicklung der Bedeutung von Privatisierungsmaßnahmen als entwicklungspolitisches Instrument

3.1 Begriffliche Prägung

Der Begriff der Privatisierungen, im entwicklungspolitischen Kontext auch Public Private Partnerships oder Private Sector Participation genannt, wurde durch Projekte, Maßnahmen und Initiativen der Infrastrukturentwicklung geprägt, in deren Rahmen die Tätigkeiten einer multinationalen, überregionalen oder nationalen Entwicklungsfinan-zierungsorganisation mit den Aktivitäten privater Unternehmen kombiniert werden. Im weiteren Sprachgebrauch wird der Begriff Public Private Partnerships heute auch häufig für Kooperationen zwischen dem öffentlichen und dem privaten Sektor außerhalb des Infrastrukturbereichs verwendet (Foerster 1997: 2). 3.1.1 Privatisierungsinitiativen im System von UN, EU und Weltbank Innerhalb des Systems der UN lassen sich die Anfänge von Entwicklungspartnerschaften bis in das Jahr 1966 zurückverfolgen, als das Konzept zur Schaffung des Industry Cooperative Program ICP entworfen wurde. Die Regierungen der Industrienationen wurden aufgefordert, ihre einheimischen Unternehmen zu mehr Teilnahme an den Programmen zur Förderung der Entwicklungsländer anzuregen (Friedrich 2004: 46). Nach der Überzeugung der Gründer sollte das Programm der Industrie ein erweitertes Verständnis langfristiger wirtschaftlicher und sozialer Prioritäten ermöglichen. Die Initiatoren erhofften sich, die Einstellung der Privatwirtschaft gegenüber den EL verändern zu können. Ziel war es in erster Linie „to establish joint ventures everywhere, as many as feasible“ (Friedrich 2004: 47). Zu den Zielländern für die in den Jahren 1972-1976 ausgeführten Missionen des ICP zählten zum Beispiel Venezuela, Liberia, Sri Lanka, Brasilien, Kamerun und Kolumbien (Friedrich 2004: 60). Da es sich um eine Institutionen übergreifende Initiative handelte, waren die Mitglieder des ICP, laut Friedrich (2004) allesamt Vertreter weltweit agierender Konzerne, auch als Berater in anderen Unterorganisationen der UN sowie in der Weltbankgruppe (IBRD, IFC, IDA, MIGA, ICSID) tätig. Zu Mitte der siebziger Jahre stieß die Initiative der UN allerdings auf so großen Widerstand in der Öffentlichkeit, dass das Programm für die nächsten zwanzig Jahre auf Eis gelegt wurde (Friedrich 2004: 5). Einen Neubeginn gab es unter dem Namen Global Compact im Rahmen der Millenium Declaration der UN, aus dem Jahr 2000.Vorgeschlagen wurde die Schaffung eines Paktes mit der Wirtschaft, darunter eine Reihe bekannter transnationaler Konzerne, die sich bereit erklärten, auf freiwilliger Ba-

3. Entwicklung der Bedeutung von Privatisierungsmaßnahmen als entwicklungspolitisches Instrument 15 sis bestimmte soziale Richtlinien einzuhalten, wie Menschenrechte, Arbeitsbeziehungen und Umwelt. Fehlende oder schwache Rahmenbedingungen der globalen Wirtschaft sollten so durch die freiwillige Übernahme grundlegender und international anerkannter Werte seitens der Privatwirtschaft ausgeglichen werden (Hamm 2002: 25). Die Initiative der UN reiht sich in die vielfältigen Bestrebungen ein, die mit meist appellativem Charakter, die Beziehungen zur Privatwirtschaft verstärken sollen (Hamm 2002:17). ³ Zu den Unterzeichnern des Paktes gehören Shell, Nike und der Wasserkonzern Suez. Der Global Compact wird von seinen geistigen Vätern explizit als Element und Instrument für Good Governance bezeichnet. Good Governance soll demnach unter anderem den „Ausgleich von Steuerungsdefiziten nationaler und internationaler Politik leisten, die als Folge der Globalisierung eingeschätzt werden“ (Hamm 2002: 24). Mangelnde oder schwache Rahmenbedingungen der Weltwirtschaft, wie rechtliche Vereinbarungen oder Sozial- Umwelt- und Menschenrechtsstandards, sollen durch eine freiwillige Übernahme der Privatwirtschaft ausgeglichen werden. Dieser soll dazu im Gegenzug ein zumindest vereinfachter Zugang zu Märkten in Ländern der ‚Dritten Welt’ gewährt werden. Im Abschnitt 3.1.2 wird genauer auf die Funktion internationaler Handelsabkommen wie GATT, WTO, GATS und das Abkommen mit den so genannten AKP-Staaten eingegangen werden. Im Rahmen dieser Abkommen wurden Liberalisierung und Deregulierung insbesondere in den Binnenmärkten der Länder der ‚Dritten Welt’ gefördert und dadurch die Handlungsfreiheit multinationaler Konzerne gestärkt und deren Rechtslage vereinfacht.

Ein weiterer Hauptproduzent für die ‚Ideologie der Privatisierung’ sind die Bretton-Woods-Institutionen, insbesondere die Weltbank. Deshalb soll im Folgenden auf die geistigen Hauptströmungen innerhalb der Weltbankgruppe eingegangen werden, wie sie seit etwa Anfang der achtziger Jahre vorherrschen.

Die programmatische Grundlage für das Handeln der Weltbank seit den frühen achtziger Jahren, der Washington consensus 4 , lässt sich als neoliberale Handlungsempfehlung

3 Die unterschiedlichen Initiativen sind in einem Bericht des Generalsekretärs der Vereinten Nationen vom

28.August 2001 mit dem Titel: „Cooperation between the UN and all relevant partners, in particular the private sec-

tor” dokumentiert (UN, General Assembly, A/56/323).

4 Standing (2000) fasst die Hauptelemente folgendermaßen zusammen: „(…) the Washington consensus consisting of

eleven main elements (…): trade liberalisation, financial liberalisation, privatisation, deregulation, foreign capital

liberalisation (elimination of barriers to the FDI), secure property rights, unified and competitive exchange rates,

diminished public spending (fiscal discipline), public expenditure switching (to health , schooling and infrastructure),

tax reform (broadening the tax base, cutting marginal tax rates, less progressive tax), selective state transfers for the

needy and a twelfth element is labour market flexibility (decentralised labour relations, coupled with cutbacks in

protective and pro-collective regulations)“.

3. Entwicklung der Bedeutung von Privatisierungsmaßnahmen als entwicklungspolitisches Instrument 16 für Entwicklungsländer verstehen, hat das Vertrauen auf funktionierende Marktkräfte zur Kernaussage und strebt ein möglichst starke Reduktion von Staatsinterventionen und Staatsausgaben an (Fine 2001: 3). Die Politik, die inspiriert durch den Washington consensus, seitens der Weltbank durchgeführt wurde, war immer schon Kritik ausgesetzt. Erst durch einen Anstoß aus den eigenen Reihen Ende der neunziger Jahren fand sie zu einer Diskussion in der breiteren Öffentlichkeit: 1998 läutete der Chefökonom Joseph Stiglitz die Ära des post-Washington consensus ein, zu dessen Hauptaussage die Kritik am absoluten Vertrauen auf das Funktionieren der Märkte gehört. Stiglitz räumt unvollkommene Märkte, unvollkommene Informationsverteilung unter den Markteilnehmern und diverse Asymmetrien als gegeben ein und forderte eine Neuorientierung der Weltbankpolitik anhand dieser Fakten ein (Fine 2001: 3). Besonders informationsbedingte Marktmängel könnten demnach ausgeglichen werden und es sei laut Stiglitz grundlegend für den Erfolg von beispielsweise Privatisierungen, ein dafür geeignetes soziales, politisches, rechtliches und wirtschaftliches Umfeld zu schaffen (Fine 2001: 10). So betonte er etwa die verstärkte Bedeutung von Wettbewerbspolitik, für die seiner Meinung nach der Staat Sorge zu tragen hat (Bayliss / Cramer 2001: 55, 57). Der Begriff ‚Privatisierung’ fand bis Anfang der neunziger Jahre keinen Eingang in das Vokabular der Weltbankpublikationen. In einem Report aus dem Jahr 1983 lag die Betonung noch auf der Reform staatseigener Betriebe (state-owened enterprise reform) (SOE), auf Marktpreisfestsetzungen und der Streichung staatlicher Zuschüsse. Das Verhältnis zum privaten Sektor war ambivalent. Die eigentliche Überführung in Privateigentum stand noch nicht im Vordergrund (Bayliss / Cramer 2001: 53). Erst als die Reformen des öffentlichen Sektors offenbar nicht die gewünschten nachhaltige Wirkung zeigten, entschied man sich für Privatisierungen, von denen man sich eine stärkere Unabänderlichkeit von Reformen erhoffte. Man übertrug recht schnell offensichtliche Erfolge, die bei der Privatisierung staatlicher Monopole in Staaten mit mittlerer Armutsstärke festgestellt worden waren (vgl. Galal et al. 1995), ohne deren Anpassungsfähigkeit auf ärmste Länder zu klären. In Tabelle I sind diverse Programme ersichtlich, die seit Beginn der achtziger Jahre zur Förderung der Private Sector Participation unter Federführung der Weltbankgruppe aufgelegt worden sind. Im Rahmen der EU wurden ebenfalls multilaterale Vereinbarungen zur Förderung der Privatwirtschaft in Entwicklungsländern getroffen. Diese Abkommen garantieren einen sicheren Rechtsrahmen und enthalten Investitionsgarantien für Unternehmen. Dabei

3. Entwicklung der Bedeutung von Privatisierungsmaßnahmen als entwicklungspolitisches Instrument 17 wird unterschieden zwischen Zusammenarbeit im Rahmen des AKP-Vertrages und der Kooperation im Programm European Community Investment Partners (ECIP), das für die meisten übrigen Entwicklungsländer (ASEAN, MERCOSUR, ANDENGEMEIN-SCHAFT) gilt (Menck 2000: 85).

3.1.1 Die Entwicklung von GATT, WTO, GATS und AKP-Vertrag

Das 1947 gegründete GATT (Allgemeines Zoll- und Handelsabkommen) wurde 1995 in die Welthandelorganisation WTO überführt und hatte im Jahr 2004 148 Mitglieder. Ursprüngliche Zielsetzung war es durch eine Liberalisierung des Welthandels den Lebens-standard in den Mitgliedsländern zu heben, Vollbeschäftigung und ein anhaltendes Wachstum der Realeinkommen zu erreichen sowie den Handel zu mehren. Hauptinstrumente sind die Meistbegünstigungsklausel, die vorsieht, dass ein Staat Handelserleichterungen nicht bilateral vergeben darf, sondern in seinem Außenhandel allen Vertragsstaaten gleiche Chancen gewähren muss, was umgekehrt dazu führt, dass bilaterale Abkommen zwischen Mitgliedsstaaten automatisch auch gegenüber den übrigen Mitgliedern gelten (Reziprozitätsprinzip). Zudem sind aus WTO-Ländern stammende Waren wie inländische Güter zu behandeln (Inländerbehandlung). Dies gilt allerdings nicht für die Sonderkonditionen, die innerhalb von Zollunionen und Freihandelszonen gelten. Außerdem soll eine Reduktion von Handelsbeschränkungen auf dem Weg multilateraler Verhandlungen die Liberalisierung forcieren, was ein Verbot von Ein- und Ausfuhrkontingenten nach sich zieht und stete Zollsenkungen auch für EL bedeutet. Es gibt allerdings eine Reihe allgemein formulierter Ausnahmeklauseln und Sonderregelungen, die insbesondere im Fall von Problemen greifen sollen, die durch Handelsliberalisierungen erst herbeigeführten worden sind, wie etwa zur notwendigen Beseitigung von Zahlungsbilanzstörungen oder zur Stützung von Landwirtschaft oder Fischerei. Hinzu kamen mit der Gründung der WTO der Schutz geistiger Eigentumsrechte (TRIP), der eine internationale Ahndung von ‚Patentklau’ ermöglicht. Bei handelsrelevanten Investitionsmaßnahmen (TRIM) dürfen seit 1999 keine Anteile inländischer Arbeit oder Materials (local content) mehr vorgeschrieben sein und keine Vorschriften über Export- oder Importquoten existieren. Außerdem soll der Handel mit Dienstleistungen (GATS) liberalisiert werden (Nohlen 1998: 300ff; Woyke 2000: 546ff). Aufgrund der stark zunehmenden Bedeutung von Dienstleistungen, für die die herkömmliche Zollschranken ungeeignet sind, da hier ja keine greifbare Ware eine Lan- desgrenze passiert, wurde mit dem GATS eine scheinbar überfällige Institution geschaf-

3. Entwicklung der Bedeutung von Privatisierungsmaßnahmen als entwicklungspolitisches Instrument 18 fen. Mit dem General Agreement on Trade in Services werden Finanzdienstleistungen, der Bausektor, EDV-Dienstleistungen, der Tourismus und Infrastrukturbereiche wie Verkehr und Telekommunikation umfasst. Auch Basisdienstleistungen wie Bildung, Gesundheit und Wasserversorgung fallen immer dann unter die Hoheit des GATS, wenn es sich um privatwirtschaftlich (mit-)getragene Leistungen handelt (Deckwirth 2004: 29; Barlow / Clarke 2004: 207; 210).

Bei den AKP-EU-Abkommen (Lomé-Verträge I-V von 1975-2000) handelt es sich um Vereinbarungen zwischen den Mitgliedsstaaten der EU und den 71 AKP-Staaten (Staaten Afrikas, der Karibik und des Pazifischen Raums), die „die Strukturanpassung durch Liberalisierung und Stärkung des Wettbewerbs“ erleichtern sollen (Menck 2000: 85). Der Vertrag stellt eine Verbindung zwischen entwicklungspolitischen und außenwirtschaftlichen Zielsetzungen dar. Enthalten ist auch der Schutz von Eigentumsrechten ausländischer Investoren. Die Kooperationen sollen durch Förderung der Berufsausbildung in den AKP-Staaten, durch Verbesserungen der institutionellen Rahmen für die Industrie und mit Hilfe technischer Entwicklungszusammenarbeit zustande kommen. Bei den Ländern, die in die Zuständigkeit des ECIP fallen, ist vor allem der Infrastrukturbereich zu fördern. Unternehmen dieses Sektors sollen bei der Privatisierung durch betriebliche Zusammenarbeit unterstützt werden. Eine besondere Betonung liegt auf der Eigenverantwortung der Entwicklungsländer für die nötigen internen wirtschaftspolitischen Veränderungen (Menck 2000: 86ff; Woyke 2000: 115) In den beiden vorgestellten Wirtschafts- und Handelsabkommen werden ausdrücklich Regelungen erwähnt, die den Entwicklungsländern Handelsvorteile einräumen. Im Rahmen von GATT und WTO gilt das Allgemeine Präferenzsystem (Generalized System of Preferences), das den EL einseitige Handelsvorteile, wie den zollfreien Zutritt für Fertigwaren innerhalb bestimmter Zollkontingente (Franzmeyer 1995: 255) zugesteht und Schutzmaßnahmen zum Aufbau der Wirtschaft einräumt. Das Lomé-Abkommen gewährt für alle gewerblichen Produkte und eine Reihe von Agrarprodukten vollständige Zollfreiheit bei der Einfuhr in die EU. Diese großzügigen Zollbehandlungen fallen insofern leicht, als dass die Staaten hinsichtlich ihrer Angebotsstruktur keine wirkliche Gefährdung für Unternehmen in den Industrieländern darstellen (Franzmeyer 1995: 262).