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Inhaltsverzeichnis

INHALTSVERZEICHNIS.......................................................................................................................   II

ABK  ÜRZUNGSVERZEICHNIS.  III

1.  ABGRENZUNG DER ARBEIT.  1

2.  GEDANKEN ZUM FÖDERALISMUS.  1

3.  DER EUROPÄISCHE FINANZAUSGLEICH  4

3.1  Aufgaben und Ausgaben der Europäischen Union.  5

3.1.1  Der passive Finanzausgleich.  6

3.1.2  Kritikpunkte am passiven Finanzausgleich der E.U  7

3.2  Einnahmen der Europäischen Union  8

3.3  Kritik am System des europäischen Finanzausgleichs  11

4.  KOHÄSIONPOLITIK UND DIE ERWEITERUNG DER EU  12

5.  BILANZ UND PERSPEKTIVE  15

ANHANG A  - DIE STRUKTURPOLITISCHEN ZIELE DER EU  17

ANHANG B  - AUSGEWÄHLTE GESETZESTEXTE.  18

BIBLIOGRAPHIE   20

III

Abkürzungsverzeichnis

Abs. Absatz Art. Artikel

bzw. beziehungsweise

BSP Bruttosozialprodukt(e) ebd. ebenda

EG Europäische Gemeinschaft(en)

EGV Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (Maastrichter Vertrag)

EU Europäische Union

EURATOM Europäische Atomgemeinschaft EUV Vertrag zur Gründung der Europäischen Union (Amsterdamer Vertrag)

EWG Europäische Wirtschaftsgemeinschaft

ex-Art. ehemaliger Artikel (bisherige Nummerierung) GATT General Agreement on Tarifs and Trade (Allgemeines Zoll- und Handelsabkommen)

MwSt. Mehrwertsteuer u.a. unter anderem / und andere

VO Verordnung (des Rates)

WTO World Trade Organization (Welthandelsorganisation)

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1. Abgrenzung der Arbeit

Lange Zeit schien der europäische Einigungs- und Integrationsprozeß eingeschlafen zu sein. Insbesondere das Verhältnis zwischen Frankreich und Deutschland glich einer Beziehung, der das Feuer fehlte. Erst die Rede des deutschen Außenministers Fischer ¹ an der Humboldt-Universität in Berlin entfachte die Diskussion über die zukünftige Gestaltung der Europäischen Union neu. Welche Vorschläge des französischen Außenministers Védrine ² oder seines deutschen Amtskollegen Fischers hinsichtlich der Gestaltung eines kommenden Europas Wirklichkeit werden, sollten die nächsten Jahre zeigen.

Nicht erst seit jenen Äußerungen wird die Idee eines europäischen Föderalismus diskutiert. Bestrebungen bezüglich der Schaffung einer Europäischen Verfassung, die konsensfähige Regelungen für einen europäischen Finanzausgleich enthalten muß, wurden nicht zuletzt durch die oben erwähnten Beiträge Vorschub geleistet. Trotzdem scheint die Realisierung eines solchen Vorhabens aus der gegenwärtigen Perspektive wenig wahrscheinlich. Zu groß sind die innereuropäischen, tagespolitischen Dissonanzen. Die anstehende Osterweiterung der Gemeinschaft, aber auch andere Fragen lassen erahnen, daß die „Vereinigten Staaten von Europa“ ³ noch lange Zeit Utopie bleiben werden. Allerdings geben die kürzlich verabschiedete europäische Grundrechtescharta sowie die Vorhaben der im Dezember 2000 in Nizza anstehende Regierungskonferenz Hoffnung auf eine weitere Annäherung der europäischen (Völker)Gemeinschaft.

Es stellt sich nun die Frage, wie der zukünftige europäische Föderalismus insbesondere unter dem Aspekt der Erweiterung der Union aussehen könnte. Zur Klärung dieser Frage ist es notwendig, das gegenwärtige System des europäischen Finanzausgleichs zunächst näher zu beleuchten. Die Darstellung desselben in explizierter Form ⁴ soll hier nach einigen einführenden Überlegungen in kurzer Form erfolgen. Aus dem komplizierten Gefüge des europäischen Finanzausgleichs ergeben sich j edoch auch Wirkungen, die möglicherweise politisch gewollt, ökonomisch jedoch kaum oder selten vertretbar sind. Viele dieser Maßnahmen werden unter dem Schlagwort der Kohäsion zusammengefaßt. Teil dieser Arbeit soll es somit auch sein, diesen Aspekt der integrationsfördernden europä ischen Politik aufzugreifen und näher zu beleuchten. Europa befindet sich im Wandel; nicht zuletzt aus diesem Grund wird es kaum möglich sein, alle angesprochene Sachverhalte in ihrer Gänze darzulegen. Vielmehr soll diese Arbeit einen Ausschnitt der Probleme, die mit dem europäischen Finanzausgleich verbunden sind, erörtern.

2. Gedanken zum Föderalismus

Die Europäische Union (EU) ist wesentlich mehr als eine „Schutzanstalt mit Gewaltmonopol“ ⁵ . Sie ist gegenwärtig ein Gefüge aus parlamentarischen, demokratisch konstituierten Nationalstaaten, die sich nach den Erfahrungen des Zweiten Weltkrieges einander zugewandt haben, um einen weiteren, alles zerstörenden Krieg zu verhindern und auszuschließen. Doch wie sollte der Kontinent der „ersten Europäer“ - unter ihnen Persönlichkeiten wie Delors, Monnet, Adenauer und Schuman - aussehen. Man war sich einig, einen Weg finden zu müssen, wie ihn Buchanan in seinem 1975 erschienen Buch beschreibt:

¹ Vgl. Fischer (2000), S. 15.

² Vgl. Védrine (2000), S. 4.

³ Vgl. Kissinger (1994).

⁴ Vgl. Grossekettler (1996), S. 16.

⁵ Rosen (1992), S. 9.

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„ … ‚Between Anarchy and Levithan‘, which is descriptive of my search for some institutional means of achieving and maintaining some appropriate structure of political order in balancea structure that handles the continuing tension between politicization, too little and to much

collective intrusion into the liberties of citizens, to small and too large relative sizes of the

public economy“ ⁶ .

Der europäische Staatenverbund ⁷ sollte nach Ansicht seiner Mitglieder einen vergleichbaren Mitte lweg beschreiten, ohne die Nationalstaaten und somit die Individuen zu sehr zu beschränken; aber auch ohne der Idee der langfristigen - wenn auch zunächst nur wirtschaftlichen - Integration zu geringe Beachtung zu schenken. Das Bundesverfassungsgericht befand in seinem historischen Urteil über den Maastrichter Vertrag vom 12. Oktober 1993: „Die Mitgliedstaaten haben die Europäische Union gegründet, um einen Teil ihrer Aufgaben gemeinsam wahrzunehmen und insoweit ihre Souveränität gemeinsam auszuüben“ ⁸ . Mit der Bewältigung dieser Aufgaben sind unweigerlich Ausgaben verbunden, welche auf der anderen Seite durch entsprechende Einnahmen gedeckt werden müssen. Europaweite Akte einer Institution, die aufgrund abgetretener Souveränitätsrechte ihrer Mitglieder agieren kann, implizieren die Notwendigkeit für einen angemessenen europäischen Finanzausgleich. Hier kommt der Ansatz des Föderalismus zum tragen. Ursprünglich handelt es sich um eine Theorie einer gesellschaftlichen oder staatlichen Institutionenordnung, die aus einem Bund mehrerer, meist selbständiger Einheiten besteht ⁹ . Das Konzept läßt sich jedoch auch auf das Verhältnis von Nationalstaaten zu einer übergeordneten, supranationalen Organisation anwenden. Im Sinne von Windisch kann man auch in dieser Konstruktion von den verschiedenen Institutionen und Akteuren ausgehende libertäre oder interventionistische Aktivitäten feststellen ¹⁰ . Als bezeichnendes Beispiel seien die zum Teil widersprüchlichen Maßnahmen der europäischen Wettbewerbspolitik und die protektionistisch anmutenden Markteingriffe durch die (Agrar- und) Industriepolitik genannt, welche im Art. 157 Abs. 1 (ex-Art. 130) EGV nominell in Einklang gebracht werden sollen ¹¹ . Inwieweit dies gelingt und auch in der Tagespolitik umgesetzt wird, sollte jedoch an anderer Stelle erörtert werden.

Nach Musgrave haben moderne staatliche Gebilde drei Aufgaben zu erfüllen. Die Allokation öffentlicher Güter wird für nötig erachtet, um die Befriedigung der öffentlichen Bedürfnisse zu gewährleisten ¹² . Anders formuliert handelt es sich hierbei um die notwendige Berichtigung der durch den Markt bewirkten Allokation, welche sich im Sinne von Pareto nicht zwingend vorteilhaft g estalten muß. Es ergibt sich daraus die Frage, wie der Staat intervenieren kann, um eine wirksame Aufteilung dieser Ressourcen zu erzielen ¹³ . Darunter sei jedoch nicht die Beeinträchtigung wettbewerblicher Aktivitäten zu verstehen sondern eine Entscheidung zwischen alternativen Verwendungsmöglichkeiten der genannten Ressourcen ¹⁴ . Eine weitere Aufgabe des Staates besteht in der Distribution, da „die Erzielung öffentlicher Einnahmen und die Leistungen von Staatsausgaben

⁶ Buchanan (1999), S. 22f.

⁷ Vgl. Bundesverfassungsgericht (1994), S. 181: “Der Vertrag begründet einen europäischen Staatenverbund, der von den Mitgliedstaaten getragen wird und deren nationale Identität achtet …” (Hervorhebung nicht im Original).

⁸ Ebd., S. 188f.

⁹ Vgl. Schmidt (1995), S. 307.

¹⁰ Vgl. Rosen (1992), S. 11f.

¹¹ Vgl. Läufer (1998), Art. 157 (ex-Art. 130) EGV: “Die Gemeinschaft und die Mitglieder sorgen dafür, daß die notwendigen Voraussetzungen für die Wettbewerbsfähigkeit der Industrie der Gemeinschaft gewährleistet ist”

(Hervorhebung nicht im Original).

¹² Vgl. Musgrave (1969), S. 6.

¹³ Vgl. ebd, S. 7.

¹⁴ Vgl. ebd., S. 19.

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zwangsläufig soziale und ökonomische Wirkungen haben und … diese für Zwecke eingesetzt werden können, die nicht direkt mit dem Ziel der Befriedigung öffentlicher Bedürfnisse zusammenhängen“ ¹⁵ . Es soll damit eine ausgleichende Wirkung erzielt werden. Offen bleibt die Frage, wie eine „richtige Verteilung“ gestaltet werden soll. Schließlich sieht Musgrave eine dritte Aufgabe des Staates (oder vergleichbarer Institutionen) in der Stabilisierung. Dabei verbirgt sich hinter diesem Begriff die Erhaltung eines hohen Nutzengrades der Produktivkräfte bzw. Produktionsfaktoren sowie eines stabilen Geldwertes als Fundament wirtschaftlicher Betätigung ¹⁶ . Die ökonomische Föderalismustheorie greift die Theorie der öffentlichen Güter auf und entwickelt diese weiter. Nach Samuelson wird ein öffentliches Gut dadurch beschrieben, daß neben der Nichtausschließbarkeit der Konsum desselben durch ein Individuum eine andere Person in ihrem Konsum an diesem Gut nicht beeinflußt (Nichtrivalität im Konsum) ¹⁷ . Während Samuelsons Argumentation in einem geschlossenen und unitaristischen Staat davon ausgeht, daß öffentliche Güter in die Nutzenfunktionen aller Haushalte eingehen, hebt die Föderalismustheorie diese These auf ¹⁸ . Tatsächlich entfaltet der Konsum öffentlicher Güter nur lokale Wirkung, findet daher Eingang in die Nutzenfunktionen einer lediglich räumlich begrenzten Teilmenge der Gesamtbevölkerung. Aus diesem Grund bietet es sich geradezu an, die Institutionen dahingehend anzupassen. Oates bezeichnet dies „layering of governments“ ¹⁹ . Zentralistische Strukturen staatlicher oder vergleichbarer Gebilde können den unterschiedlichen räumlichen Wirkungen kaum Rechnung tragen. Effiziente Allokationen öffentlicher Güter können aus diesem Grund in einem zentralistischen System nicht erwartet werden. Dagegen sind die Aufgaben der Distribution sowie die der Stabilisierung nur sinnvoll, wenn sie vergleichsweise zentralistisch umgesetzt werden. Eine dezentrale Distribution öffentlicher Güter würde früher oder später unweigerlich zu unerwünschten Selektionen oder gar Wanderungen führen. Dagegen wird eine lokale Stabilisierungspolitik kaum das Gewicht haben können, wie solcherlei Maßnahmen zentral ausgeführt erhalten. Heinemann sieht dagegen die Chance der dezentralen Allokation in der Verteilung von Politikkompetenzen und Aufgaben auf verschiedene staatliche Ebenen oder Körperschaften, was wiederum eine optimale Versorgung mit öffentlichen Leistungen bzw. öffentlichen Gütern mit sich bringen sollte ²⁰ . Oates kommt zu dem Schluß: „And this ‚federal structure‘ of the public sector opens up a whole new set of important and fascinating issues for public finance: the proper allocation of fiscal functions among different levels of government; … the role of intergovernmental financial transfers between levels of

government; and the vertical assignment of regulatory responsibilities“ ²¹ .

Zur Beurteilung der oben gemachten Aufteilung der Staatsfunktionen auf verschiedene Ebene oder Gebietskörperschaften kann sich zweier Kriterien bedient werden. Dabei stellt das vielzitierte Subs idaritätsprinzip, welches sich die Europäische Union sogar in ihren Verträgen vorschreibt, den politischen Aspekt dar, während das ökonomische Moment anhand der fiskalischen Äquivalenz beurteilt werden kann. Die Anfänge des Subsidaritätsprinzip lassen sich bereits in der Zeit Aristoteles‘ finden ²² . Es geht weit über die Forderung der Dezentralisierung hinaus. Die Subsidaritätsklausel in den

¹⁵ Ebd., S. 20.

¹⁶ Vgl. ebd., S. 26.

¹⁷ Vgl. Samuelson (1954), S. 387.

¹⁸ Vgl. Heinemann (1996), S. 119.

¹⁹ Oates (1998), S.10.

²⁰ Vgl. Heinemann (1996), S. 119.

²¹ Oates (1998), S. 10.

²² Vgl. Gaster (1998), S. 22.

4

Europäischen Verträgen ²³ ist vor allem ein politisches Vernunftprinzip ²⁴ . Es besagt im Einzelnen, daß Handlungen, welche kleinere oder untergeordnete Gemeinwesen oder Gebietskörperschaften leisten können, von diesen auch ausgeführt werden sollen. Nur wenn diese nicht dazu in der Lage sind, sei die Aufgabe von der übergeordneten Ebene zu erfüllen ²⁵ . Statt interventionistischen Verhaltens wird das Zurückdrängen staatlichen Einflusses gefordert, die Selbstverantwortung des Individuums und das frei Spiel der Kräfte ²⁶ . Diese schwer quantifizierbaren Ansprüche können jedoch mittels der fiskalischen Äquivalenz näher bestimmt werden. Dabei soll in jeder Gebietskörperschaft die Gesamtbelastung der Bürger den Gegenleistungen der staatlichen Seite entsprechen ²⁷ . Räumliche Nutzung und Ausbreitung öffentlicher Güter sollten sich daher weitestgehend decken. Diese eher statische Sichtweise wird durch eine dynamische Herangehensweise vervollständigt. Föderalismus kann auch als ein Wettbewerb zwischen den Regionen gesehen werden. Nach Oates ist dieser Zu-stand nicht nur geeignet, unterschiedliche Präferenzen hinsichtlich der Versorgung mit öffentlichen Gütern widerzuspiegeln, sondern motiviert zur innovativen Suche nach neuen Techniken bezüglich der Erstellung dieser Güter ²⁸ . Mobile Faktoren wählen dann die für sie beste Lösung aus öffentlichen Leistungen und der jeweiligen Besteuerung ²⁹ . Damit kommt es zu einer Art von Marktlösung, welche die effiziente Bereitstellung öffentlicher Güter unter Berücksichtigung der von den Konsume nten auf diese Weise kund getanen Präferenzen gewährleistet ³⁰ . Aufgrund dessen bietet das Konzept des Föderalismus beste Voraussetzungen für demokratische Prozesse innerhalb und zwischen den Gebietskörperschaften: „[P]arliamentary government combined with federalism gives the citizens of a country a more effective set of institutions for reflecting their will, preferences and aspirations“ ³¹ . Im Sinne von Frey; Kirchgässner kann man das Konzept des Föderalismus somit als die Wahl des geringeren Übels betrachten, bei dem die Wohlfahrtsverluste bei der Entscheidung zwischen Bundesstaat und Zentralstaat oder einer Mischung beider minimiert werden sollen ³² .

3. Der Europäische Finanzausgleich

Das System des Föderalismus rührt her von den Auswirkungen einer pluralistisch gestalteten Finanzverfassung, welche eine Mindestmaß an Abstimmung zwischen einer Vielzahl von Instanzen mit unterschiedlichen Zielen und divergierenden Leistungsvermögen zu erreichen versucht ³³ . Der europäische Föderalismus hebt sich dabei von den Modellen, die auf staatlicher Ebene entwickelt worden sind, insofern ab, als daß nur Teile des aktiven und passiven Finanzausgleichs Verwendung finden. Peffekoven definiert den Begriff des Finanzausgleichs zunächst mit der „Aufteilung öffentlicher Aufgaben und der zu ihrer Finanzierung notwendigen Einnahmen auf die einzelnen Gebietskörperschaften“ ³⁴ . An anderer Stelle kennzeichnet derselbe Autor den Finanzausgleich mit der Regelung der Finanzbeziehungen zwischen Gebietskörperschaften ³⁵ . Den vertikal übergeordneten Oberver-band - im Falle dieser Arbeit die Europäische Union - grenzt man dabei von weiteren, horizontal

²³ Vgl. Art. 5 EGV.

²⁴ Vgl. Gaster (1998), S. 38.

²⁵ Vgl. Lampert (1988), S. 73.

²⁶ Vgl. Nicolaysen (1994), S. 157.

²⁷ Vgl. Blankart (1998), S. 533.

²⁸ Vgl. Oates (1972/1993), S. 12.

²⁹ Vgl. Tiebout (1956), S. 420.

³⁰ Vgl. Oates (1998), S. 12.

³¹ Vgl. Breton (1987), S. 268.

³² Vgl. Frey (1994), S. 66.

³³ Vgl. Dickertmann (1996), S. 385.

³⁴ Peffekoven (1996), S. 83.

³⁵ Vgl. Peffekoven (1988), S. 608.