Inhaltsverzeichnis

INHALTSVERZEICHNIS   

Einleitung.   1

TEIL  I DER WOHLFAHRTSSTAAT IN DER KRISE  

1  Begriffliche Einordnung des Wohlfahrtsstaates  5

1.1  Definition des Wohlfahrtsstaates.  5

1.2  Sozialstaat’ und Wohlfahrtsstaat’  7

1.3  Sozialpolitik und das System sozialer Sicherung  8

2  Der Wohlfahrtsstaat im Wandel  9

2.1  Vom Keynesianischen Wohlfahrtsstaat zum workfare state’  9

2.1.1  Entstehung und Ausbau nach Keynesianischem Muster.  9

2.1.2  Der Wohlfahrtsstaat unter neoliberalem Einfluss  12

2.1.3  Die Entstehung des workfare state’  16

2.2  Der Wohlfahrtsstaat im wirtschaftspolitischen Zusammenhang  18

2.2.1  Der wohlfahrtsstaatliche Paradigmenwechsel im Überblick.  18

2.2.2  Im Dienst von Wirtschaft und Politik  19

2.3  Soziale Arbeit als Teil der Sozialpolitik  22

3  Der Wohlfahrtsstaat in den westlichen Industrieländern  25

3.1  Variationen wohlfahrtsstaatlicher Arrangements.  26

3.1.1  Strukturelle Richtlinien und wohlfahrtsstaatliche Typologien  26

3.1.2  Unterschiedliche Erscheinungsformen und Gestaltungsmuster  31

3.1.3  Grundsätze und allgemeine soziale Prinzipien  34

3.2  Die Zukunft des Wohlfahrtsstaates  37

- I -

Inhaltsverzeichnis

TEIL  II DER LOHNARBEITSBEZOGENE DEUTSCHE SOZIALSTAAT UND  

EINE  ALTERNATIVE SOZIALPOLITIK  

1  Die Besonderheiten und der Umbau des deutschen Sozialstaates  41

1.1  Die Entwicklung des deutschen Sozialstaates  42

1.1.1  Zur aktuellen Problematik des Sozialstaates  42

1.1.1.1  Lohnarbeitsbezug und Orientierung an der Normalfamilie.  42

1.1.1.2  Die Finanzierungskrise des Sozialstaates  45

1.1.2  Kontinuität und Wandel des Sozialstaates.  46

1.2  Der aktivierende Sozialstaat als zukunftsfähiges Modell?  47

1.2.1  Die Agenda 2010 und eine neue Sozialpolitik  48

1.2.2  Das Konzept und die Folgen von Hartz IV  50

1.2.2.1  Soziale Absicherung bei Arbeitslosigkeit unter Hartz IV  51

1.2.2.2  Steuerung und Organisation der Leistungsvergabe.  53

1.2.2.3  Mittel zur Eingliederung in den Arbeitsmarkt.  53

1.2.2.4  Konsequenzen der Arbeitsmarktreformen  55

1.2.3  Sozialpolitische Veränderungen und Tendenzen  57

1.2.3.1  Fokus auf Eigenverantwortung und Partizipation.  57

1.2.3.2  Das Konzept der Chancen- und Leistungsgerechtigkeit  58

1.2.3.3  Von Verhältnis- zu Verhaltensorientierung.  59

1.2.3.4  Eine neue Verarmungsstrategie unter Bezug auf alte Prinzipien.  59

1.3  Soziale Arbeit als Mittel der Kontrolle und Repression  60

- II -

Inhaltsverzeichnis

2  Eine Alternative zum lohnarbeitsbezogenen Sozialstaat  63

2.1  Eine andere Sozialpolitik.  64

2.1.1  Das Modell der AG links-netz im Kontext aktueller Entwicklungen.  65

2.1.2  Die Unabhängigkeit von Lohnarbeit  67

2.1.3  Soziale Infrastruktur’ als Mittelpunkt der Sozialpolitik  71

2.1.3.1  Das Schaffen einer Sozialen Infrastruktur’  71

2.1.3.2  Ein garantiertes Grundeinkommen als Ergänzung zur Infrastruktur  73

2.1.3.3  Vorschläge zur Finanzierung des Modells  74

2.2  Kritische Überlegungen und Einschätzungen  75

2.2.1  Abgrenzung zu aktuellen Diskussionen einer Grundsicherung.  75

2.2.2  Gedanken zur Bedeutung des Konzeptes  76

2.3  Soziale Arbeit als Teil der sozialen Infrastruktur  82

2.3.1  Gemeinwesenarbeit als Grundlage einer sozialen Praxis.  82

2.3.1.1  Inhalte und Prinzipien der Gemeinwesenarbeit  83

2.3.1.2  Soziale Arbeit im partnerschaftlichen Dialog.  85

2.3.2  Inseln der Freiheit’ schaffen: Eine Ermächtigung zum Handeln.  86

2.3.2.1  Macht und freiheitliches Handeln nach Hannah Arendt  87

2.3.2.2  Die Bedeutung des politischen Handelns  89

2.3.2.3  Ein anderes Hilfekonzept  91

2.3.3  Fazit  94

TEIL  III ZUSAMMENFASSUNG.  96

Literaturverzeichnis   99

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EINLEITUNG

Globalisierung - Standort Deutschland - Abbau des Sozialstaates - Gesundheits-reform - Eigenvorsorge - Agenda 2010 - Hartz IV - weniger Kündigungsschutzlängere Arbeitszeiten - niedrigere Lohnnebenkosten… Das sind nur einige der Schlagwörter aus den aktuellen Debatten um Umbau, Abbau oder sogar Ende des deutschen Sozialstaates. Ähnliche Tendenzen und Argumente werden auch in anderen Wohlfahrtsstaaten laut. Die in den siebziger Jahren des letzten Jahr-hunderts aufgekommene Rede von der ‚Krise des Wohlfahrtsstaates’ ist heute angesichts des ökonomischen, demografischen und kulturellen Wandels beständiger Teil politischer und wissenschaftlicher Diskussionen um den Wohlfahrtsstaat. Laut einer Vielzahl von Beiträgen der politischen Rhetorik gibt es keinen anderen Ausweg aus der Krise des Wohlfahrtsstaates, außer ihn nach angelsächsischem Vorbild an allen Ecken zu beschneiden und an die Eigeninitiative und Selbstvorsorge der Bürger zu appellieren. Doch gibt es wirklich keine Alternative? Was hat es mit der Krise des Wohlfahrtsstaates tatsächlich auf sich und kann sie durch Zwang zur Arbeit, wie in den Hartz IV-Programmen vorgesehen, überwunden werden? Ist der Wohlfahrtsstaat am Ende oder hat er doch noch eine Zukunft?

Die aktuellen Kontroversen über den wohlfahrtsstaatlichen Ab- oder Umbau veranlassen mich, in dieser Arbeit das Wesen des Wohlfahrtsstaates zu untersuchen. Auch wenn es sicher richtig ist, sich für den Erhalt möglichst vieler wohlfahrtsstaatlicher Errungenschaften einzusetzen, kann dies nicht ein unkritisches Lob der Vergangenheit des Wohlfahrtsstaates bedeuten. Vielmehr ist es wichtig, die Vergangenheit und die Gegenwart kritisch zu hinterfragen, um auf eine mögliche Zukunft des Wohlfahrtsstaates schließen zu können. Was hat den Wohlfahrtsstaat ins Leben gerufen und was wurde mit seiner Entstehung beabsichtigt? Wie hat er sich im Laufe der Jahre verändert und wie sind die aktuellen Veränderungen der Sozialpolitik zu verstehen? Welche Ziele werden damit angestrebt und welche Implikationen haben sie für den einzelnen? Ist es angebracht, vom bevorstehenden Ende des Wohlfahrtsstaates zu sprechen? Oder handelt es sich auch bei den neuesten Entwicklungen um eine im weiteren Sinne kontinuierliche Weiterführung und Verschärfung der zentralen wohlfahrtsstaatlichen Prinzipien und Ausrichtungen? Wie kann der Wohlfahrtsstaat künftig aussehen und unter welchen Bedingungen wäre es erstrebenswert, für dessen Zukunft zu streiten?

Der starke Lohnarbeitsbezug, die enge Bindung an Normalbiografie, Normalarbeitsverhältnis und Normalfamilie, ebenso wie die Ausrichtung am Ziel der

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Vollbeschäftigung stellen heute viele Länder vor große Finanzierungsschwierigkeiten. Im aktuellen Diskurs bilden die Globalisierung und der demografische Wandel zwei Hauptbegründungszusammenhänge, die zeigen sollen, dass das bestehende Versicherungssystem nicht mehr funktionsfähig bzw. finanzierbar sein soll. Es wird deutlich gemacht, dass das System der Sozialversicherungen an seine Grenzen stößt und sich die bisherigen Wohlfahrtssysteme und deren Sozialpolitik in einer legitimatorischen und finanziellen Krise befinden. Die bestehenden Strukturprinzipien und Organisationsformen werden jedoch in den meisten Fällen kaum hinterfragt. Stattdessen sollen Verweise auf die angeblich unumgängliche Globalisierung und den demografischen Wandel dazu dienen, den Wohlfahrtsstaat zu einem nationalen Wettbewerbsstaat nach neoliberalem Muster umzubauen. Der demografische Wandel und die Folgen der Globalisierung führen jedoch erst im Zusammenhang mit den wohlfahrtsstaatlichen Strukturen zur Krise des Wohlfahrtsstaates und den damit verbundenen Finanzierungsschwierigkeiten. Die Probleme sind also besonders im System der Sozialversicherungen zu suchen, das auf einem Gesellschaftsvertrag aufbaut, der angesichts aktueller Entwicklungen zunehmend brüchiger wird. Bei sinkender sozialversicherungspflichtiger Erwerbstätigkeit und zunehmendem Leistungsbezug durch Arbeitslosigkeit, Frühverrentung usw. ist die finanzielle Basis für die soziale Absicherung entsprechend gering. Zudem grundsätzlich nur die lohnabhängig Beschäftigten zur Finanzierung des Systems sozialer Sicherung herangezogen und z.B. Beamte und Selbstständige nicht belangt werden. Es ist offensichtlich, dass in Anbetracht der veränderten gesellschaftlichen und arbeitsmarktpolitischen Situation nach Alternativen zu bisherigen Modellen sozialer Sicherung gesucht werden muss. In den meisten sozialpolitischen Debatten geht es jedoch nicht darum, Alternativen zu der faktisch schwindenden Lohnarbeit aufzuzeigen. Es soll hingegen die Illusion erzeugt und aufrechterhalten werden, dass es in Wirklichkeit Arbeitsplätze gäbe, die unter anderen Umständen (z.B. bei Senkung der Lohnnebenkosten, Steuererleichterungen der Betriebe etc.) besetzt werden könnten. Die Tatsache, dass das wirtschaftliche Interesse an einer Produktion mit minimalem Aufwand und geringen Kosten sich in keiner Weise mit dem Interesse von Arbeitnehmern und Sozialpolitik deckt, Arbeitsplätze zu schaffen und zu erhalten, wird bei der Auseinandersetzung um den Umbau des Wohlfahrtsstaates vielfach ignoriert oder nicht beachtet.

Um den Wandel des Wohlfahrtsstaates aufzuzeigen, sollen in der vorliegenden Arbeit die unterschiedlichen Strömungen herrschender Sozialpolitik herausgearbeitet werden, die Entstehung, Aufbau und Demontage des Wohlfahrtsstaates wesentlich beeinflussen. Insbesondere wird die aktuelle Sozialpolitik des

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aktivierenden Sozialstaates in Deutschland betrachtet. Ich werde den Wohlfahrtsstaat auf seine Ursprünge, Prinzipien und Ziele untersuchen und dabei die übergeordnete Rolle der Lohnarbeit in der bisherigen Entwicklungsgeschichte des Wohlfahrtsstaates verdeutlichen. Im Weiteren wird überprüft, ob eine zum neoliberalen Sozialabbau alternative Sozialpolitik möglich wäre. Einige alternative Vorschläge sind schon seit den 80er Jahren des 20. Jahrhunderts im Gespräch. In dieser Arbeit werde ich insbesondere die aktuellen Ideen einer sich von der bisherigen Sozialpolitik abwendenden Alternative der AG links-netz, einem Zusammenschluss links orientierter Intellektueller, in den Blick nehmen. Die AG links-netz setzt sich dafür ein, den Begriff von Arbeit zu erweitern und jede für die Gesellschaft notwendige Form von Arbeit mit einzuschließen. Das bedeutet, sich von der Konzentration auf Lohnarbeit als einzig existenzsichernder Arbeit zu lösen. Vielmehr sollte auch Hausarbeit, ehrenamtliches Engagement u.v.m. als Arbeit anerkannt werden, die zu gesellschaftlichem Reichtum beiträgt, und daher durch eine allen zugängliche soziale Infrastruktur und ein garantiertes Grundeinkommen abzusichern wäre.

Die vorliegende Arbeit ist in zwei Hauptteile unterteilt und zeigt den Wandel der wohlfahrtsstaatlichen Entwicklung sowie speziell die Krise des deutschen Sozialstaates und eine mögliche Zukunftsperspektive für das deutsche Modell auf. Dabei werde ich zunächst im ersten Teil der Arbeit allgemeine Grundrisse nachzeichnen, wobei ich mich auf die generelle Entwicklung und unterschiedliche Erscheinungsformen des modernen Wohlfahrtsstaates in den westlichen Industrieländern beziehe. ¹ Ich werde in die Begrifflichkeiten der Wohlfahrtsstaats-Debatte einführen, die Entwicklung und unterschiedliche Formen des Wohlfahrtsstaates betrachten und daran wesentliche sozialpolitische Ausrichtungen und Prinzipien verdeutlichen. Da die Diskussion von Wegen aus der Krise nur spezifisch erfolgen kann, konzentriere ich mich im zweiten Teil auf die Entwicklung und auf Besonderheiten des deutschen Sozialstaates im Hinblick auf eine mögliche alternative Sozialpolitik. Dieser Teil dient besonders der Betrachtung aktueller arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen im Rahmen des aktivierenden Sozialstaates, die ich auf deren Ziele und Wirkungen überprüfe. Ich werde sozialpolitische Veränderungen und Tendenzen herausarbeiten und im Anschluss als Alternative zum lohnarbeitsbezogenen Sozialstaat das sozialpolitische Konzept der AG links-netz zur Sicherung sozialer Infrastruktur vorstellen und untersuchen. Im dritten Teil dieser Arbeit werde ich die wichtigsten Überlegungen zusammenfassen und ein

¹ Die Auseinandersetzung um einen europäischen Wohlfahrtsstaat werde ich in diese Arbeit nicht mit einbeziehen, da dieser im Sinne einer europäischen Angleichung sozialer Strukturen faktisch erst in seiner Entstehung ist (vgl. Schmid 2002, S. 60ff).

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abschließendes Fazit ziehen.

Im Rahmen der Betrachtung des Wohlfahrtsstaates werde ich die enge Verzahnung einer im Dienste ökonomischer Überlegungen stehenden Sozialpolitik und der Sozialen Arbeit ² herausstellen. Angesichts der Tatsache, dass die Soziale Arbeit stark von herrschenden wirtschaftlichen Theorien und der politischen Praxis beeinflusst wird, halte ich eine Auseinandersetzung mit der sozialpolitischen Entwicklung, damit einhergehenden unterschiedlichen Orientierungen und möglichen Alternativen für bedeutsam. Bei der Auseinandersetzung mit dem derzeitigen deutschen Sozialstaatsmodell werde ich herausarbeiten, dass der Sozialen Arbeit im aktivierenden Sozialstaat eine vermehrt kontrollierende, disziplinierende und repressive Rolle zukommt. Der Alternativentwurf der AG links-netz ermöglicht hingegen eine Perspektive Sozialer Arbeit, die sich von den Bestrebungen, Zielen und Methoden der aktuellen Sozialpolitik stark abgrenzt und sich durch die Berücksichtigung der Prinzipien der Gemeinwesenarbeit, verbunden mit einer ‚Ermächtigungs’-Strategie in Anlehnung an das Denken Hannah Arendts auszeichnet.

Im Laufe meines Studiums habe ich mich intensiv mit dem Wandel des Wohlfahrtsstaates, der aktuellen Entwicklung der deutschen Sozialpolitik und damit einhergehenden Veränderungen der Sozialen Arbeit im aktivierenden Sozialstaat befasst. Als angehende Sozialpädagogin bin ich stark von diesen Entwicklungen, die sich vor allem an ökonomischen Kriterien der Effizienz orientieren, betroffen. Zum einen werden mich die mit der herrschenden Politik zusammenhängenden Kürzungen im sozialen Bereich direkt betreffen, da die Stellensuche für Sozialpädagogen angesichts der aktuellen Arbeitsmarktsituation zurzeit nicht Erfolg versprechend ist. Zum anderen gehen mit dem sozialpolitischen Paradigmenwechsel repressive, kontrollierende und output-orientierte Verfahren der Sozialen Arbeit einher. Angesichts dieser Ausganglage ist es mir wichtig, einen Blick auf die Hintergründe der wohlfahrtsstaatlichen und sozialpolitischen Entwicklung und auf eine sozialpolitische Alternative zu werfen, die eine Form Sozialer Arbeit ermöglicht, welche sich nicht alleine an Effizienz und Marktlage, sondern an Teilhabemöglichkeiten, Mitmenschlichkeit und menschlicher Nähe misst.

Zugunsten des besseren Lese- und Schreibflusses verzichte ich in der vorliegenden Arbeit auf weibliche Formen, beabsichtige damit aber keine Diskriminierung und möchte sie gerne mitgelesen wissen.

² Der Begriff ‚Soziale Arbeit’ bezeichnet im Folgenden alle professionell ausgeübten sozialpädagogischen Tätigkeiten und Dienstleistungen.

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TEIL I DER WOHLFAHRTSSTAAT IN DER KRISE

1 BEGRIFFLICHE EINORDNUNG DES WOHLFAHRTSSTAATES

Dieses Kapitel beginnt mit einer Einführung in die für die Diskussion des Wohlfahrtsstaates wesentlichen Begriffe und Bestimmungen. Dazu werde ich den Wohlfahrtsstaat definieren und mich mit den Begriffen ‚Sozialstaat’ und ‚Wohlfahrtsstaat’, mit der Bedeutung von Sozialpolitik und deren Inhalten und mit dem System sozialer Sicherung auseinandersetzen. Außerdem werfe ich in diesem Kapitel einen Blick auf grundlegende wohlfahrtsstaatliche Prinzipien und den Wohlfahrtsstaat legitimierende Vorstellungen von sozialer Gerechtigkeit. So soll ein erster Einblick in die Terminologie der Auseinandersetzung mit dem Wohlfahrtsstaat und in die wesentlichen Bereiche von Sozialpolitik ermöglicht werden.

In einem zweiten Schritt gehe ich auf unterschiedliche sozial- und wirtschaftspolitische Positionen ein, die die Diskussionen um den Wohlfahrtsstaat wesentlich beeinflussen. Hier geht es darum, den Wohlfahrtsstaat und dessen Sozialpolitik in die in diesem Zusammenhang bedeutsamen volkswirtschaftlichen Theorien und Zusammenhänge einzuordnen und die jeweils aus den unterschiedlichen Perspektiven resultierenden wirtschafts- und sozialpolitischen Strategien zu betrachten.

1.1 DEFINITION DES WOHLFAHRTSSTAATES

Unterschiedliche geschichtliche Entwicklungen des Wohlfahrtsstaates in verschiedenen Ländern führen auch zu einem jeweils anderen Verständnis von Sozial- und Wohlfahrtsstaatlichkeit, da sich hier historische, politische und kulturelle Entwicklungsunterschiede widerspiegeln. In den vielfachen, den Wohlfahrtsstaat umschreibenden Bezeichnungen, wie ‚Sozialpolitik’, ‚soziale Sicherung’, ‚Sozialstaat’ und ‚welfare state’ werden diese Definitionsunterschiede deutlich, die auf systematische Verschiebungen im politisch-kulturellen Bedeutungsgehalt, ebenso wie auf gewachsene Strukturen wohlfahrtsstaatlicher Institutionen zurückzuführen sind (vgl. Schmid 2002, S. 33). So wird ‚Sozialstaatlichkeit’ nach deutschem Verständnis in erster Linie als ein Element der verfassungsmäßigen Bestimmung des Staates und als ein Staatsziel unter anderen verstanden. ‚Welfare state’ hingegen meint nach dem angelsächsischen bzw. skandinavischen Verständnis die Gesamtheit der Wohlfahrtseinrichtungen, die auch als ‚social security’, ‚social welfare’ und ‚social services’ bezeichnet werden. Der gesetzlich legitimierte institutionelle Rahmen des

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deutschen Sozialstaates ist nicht rein staatlich, da die Träger sozialer Maßnahmen zumeist selbstständige Körperschaften des öffentlichen Rechts oder sogar private Träger sind. In Großbritannien und Skandinavien hingegen sind typischerweise staatliche und kommunale Träger für die wohlfahrtsstaatlichen Leistungen verantwortlich. Während sich die sozialstaatlichen Aktivitäten in Deutschland hauptsächlich auf Sozial- und Arbeitsmarktpolitik konzentrieren, wird in den skandinavischen und den angelsächsischen Ländern auch die Bildungspolitik als Teil der Sozialpolitik begriffen. Diese nationalen Unterschiede erschweren ein einheitliches Verständnis von Wohlfahrtsstaatlichkeit (vgl. Kaufmann 2003, S. 34f; vgl. Pilz 2004, S. 16f; vgl. Schmid 2002, S. 34). Trotz dieser Schwierigkeiten hat sich mittlerweile der „komparative Kunstbegriff“ (nach Joan Higgins in Schmid 2002, S. 34) des Wohlfahrtsstaates durchgesetzt, der auch im Folgenden verwendet werden soll.

In den 60er-Jahren definierte der Sozialwissenschaftler Girvetz den Wohlfahrtsstaat als „institutionellen Ausdruck der Übernahme … der Verantwortung einer Gesellschaft für das Wohlergehen ihrer Mitglieder“ (nach Girvetz in Pilz 2004, S. 15). Butterwegge (2001, S. 15) fasst den modernen Wohlfahrtsstaat als ein Gemeinwesen zusammen, das die Benachteiligung größerer Gruppen im ökonomischen Reproduktionsprozess (Alte, Kranke, Behinderte, Erwerbslose usw.) durch Geld-, Sach- oder personenbezogene Dienstleistungen des Bildungs-, Gesundheits- und Sozialwesens kompensiert. Die sozialpolitischen Leistungen können über öffentliche Haushalte oder über Beiträge der Versicherungssysteme finanziert werden. Sie sollen die Lebenslage der unter Marktabhängigkeit lebenden Menschen stabilisieren und die Bedingungen ihrer Regeneration wie auch ihrer Reproduktion, also der Gründung von Familien, verbessern, die soziale Teilhabe aller Bürger und Bürgerinnen gewährleisten und sicher stellen, dass niemand von einer allgemeinen Wohlstandsmehrung ausgeschlossen wird. Ihr Sinn liegt nicht nur im individuellen, sondern insbesondere auch im kollektiven Nutzen, z. B. der Humanvermögensbildung, der Aufrechterhaltung des sozialen Friedens oder der Steigerung der Arbeitsproduktivität (vgl. Kaufmann 2003, S. 47; vgl. Butterwegge 2001, S. 15). Butterwegge versteht unter dem Wohlfahrtsstaat ein Gemeinwesen, das seine Mitglieder gegen allgemeine Lebensrisiken wie Krankheit, Invalidität, Erwerbslosigkeit, Unterversorgung im Alter o.ä. schützt und davon Betroffenen, strukturell Benachteiligten und Bedürftigen ausreichende Unterstützung gewährt (vgl. Butterwegge 2001, S. 15).

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1.2 ‚SOZIALSTAAT’ UND ‚WOHLFAHRTSSTAAT’

Ich werde die Begriffe ‚Sozialstaat’ und ‚Wohlfahrtsstaat’ in dieser Arbeit jeweils unterschiedlich gebrauchen und möchte mich daher an dieser Stelle noch einmal mit deren Bedeutung und Gebrauch befassen, um meine Begriffswahl für den weiteren Verlauf dieser Arbeit zu erläutern. 3

In Deutschland wird der Begriff ‚Sozialstaat’ vor allem in politischen und juristischen Diskussionen gebraucht, während die Sozialwissenschaften wie die Politikwissenschaft und Soziologie in internationalen Vergleichsuntersuchungen den Begriff ‚Wohlfahrtsstaat’ bevorzugt verwenden (vgl. Kaufmann 1997, S. 21). ‚Sozialstaat’ und ‚soziale Marktwirtschaft’ sind als spezifisch deutsche Bezeichnungen der wohlfahrtsstaatlichen Erörterungen bekannt und beziehen sich konkret auf das Sozialstaatsprinzip des deutschen Grundgesetzes (Artikel 20 GG). Im Sprachgebrauch der deutschen Politik ist der Begriff ‚Wohlfahrtsstaat’ zumeist negativ besetzt. Als Wohlfahrtsstaaten werden polemisch besonders die skandinavischen Systeme sozialer Sicherung bezeichnet, um das Konzept der sozialen Marktwirtschaft vom skandinavischen ‚Versorgungsstaat’ abzugrenzen (vgl. Pilz 2004, S. 15; vgl. Schmid 2002, S. 33f). Der Begriff des Sozialstaates wird demnach für das deutsche System wohlfahrtsstaatlicher Versorgung bevorzugt verwandt und bezieht sich speziell auf dessen Besonderheiten. Aus diesem Grund halte ich diesen Begriff im Rahmen vergleichender Untersuchungen für ungeeignet.

Ich betrachte den Wohlfahrtsstaat aus vergleichender Perspektive als eine bestimmte Staatsform, in der durch politisches Handeln eine kollektive Verant-wortung für das Wohlergehen der Gesamtbevölkerung übernommen wird (vgl. Kaufmann 2003, S. 37). Den deutschen Sozialstaat sehe ich mit seinen institutionellen und entwicklungsgeschichtlichen Besonderheiten als eine Form des Wohlfahrtsstaates neben anderen an, jedoch nicht als Kriterium für Wohlfahrtsstaatlichkeit. Daher werde ich den Begriff ‚Sozialstaat’ nur im Zusammenhang mit Entwicklungen und Besonderheiten des deutschen Sozialstaates und nicht als Synonym für den Begriff des ‚Wohlfahrtsstaates’ verwenden. Ich thematisiere in dieser Arbeit die tendenzielle Entwicklung des in vielen Varianten erscheinenden Wohlfahrtsstaates. Dabei werde ich nationale Entwicklungen nur grob vereinfacht skizzieren und einige abstrahierende Hauptlinien herausarbeiten. In diesem Zusammenhang betrachte ich die wohlfahrts- ³ Ichverzichte im Rahmen der vorliegenden Arbeit auf eine erschöpfende Betrachtung der unterschiedlichen Positionen in der Diskussion dieser beiden Termini, da ich dies in aller Ausführlichkeit im Kontext meines Themas nicht für relevant halte.

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staatliche Entwicklung in verschiedenen Ländern sowie generelle

wohlfahrtsstaatliche Prinzipien. Den aktuellen Wandel und vorherrschende Tendenzen der wohlfahrtsstaatlichen Entwicklung werde ich vor allem anhand der Veränderungen des deutschen Sozialstaates im zweiten Teil der Arbeit ableiten.

1.3 SOZIALPOLITIK UND DAS SYSTEM SOZIALER SICHERUNG

Der Wohlfahrtsstaat, staatliche Sozialpolitik und das System der sozialen Sicherung gehören eng zusammen, sind allerdings nicht identisch. Trotzdem lassen sich diese Begriffe nur schwer voneinander abgrenzen und werden in der Fachliteratur nicht einheitlich definiert.

Sozialpolitik ist fester Bestandteil eines Wohlfahrtsstaates, aber erst die Reichweite, Qualität und Quantität der sozialpolitischen Maßnahmen sagen darüber aus, ob es sich um einen Wohlfahrtsstaat handelt (vgl. Butterwegge 2001, S. 12). Ziel der Sozialpolitik ist primär die Bereitstellung und Verteilung monetärer Transferleistungen. Die Aufgaben des Wohlfahrtsstaates gehen aber darüber hinaus und beinhalten die Daseinsvorsorge im umfassenden Sinne und den Schutz des Individuums vor unsozialen sowie ungerechten Maßnahmen oder Effekten. Damit tragen wohlfahrtsstaatliche Dienste und Leistungen zur Zukunftsgestaltung der Gesellschaft maßgeblich bei. Sozialpolitik kann als Instrument des Wohlfahrtsstaates verstanden werden. Generell bezeichnet Butterwegge Sozialpolitik als „das Mittel, um soziale Benachteiligungen und Gegensätze innerhalb einer Gesellschaft durch politisches Handeln auszugleichen bzw. auszuschließen“ (Butterwegge 2001, S. 11).

Das System der sozialen Sicherung stellt den geeigneten institutionellen Rahmen zur Verfügung, indem es staatliche Institutionen zur Absicherung des Einzelnen gegen Notsituationen und Risiken verpflichtet und zudem ein umfassendes System sozialer Leistungen bereitstellt (vgl. Butterwegge 2001, S. 11f; Pilz 2004, S. 17). Somit ist das System sozialer Sicherung der institutionelle und strukturelle Rahmen des Wohlfahrtsstaates, der die Absicherung der Bürger ermöglicht. In Deutschland bezeichnet das System sozialer Sicherung in erster Linie die Sozialversicherungen und einen relativ geringen Anteil steuerfinanzierter Leistungen. In anderen Ländern wie den skandinavischen wird bedeutend mehr über Steuern finanziert und sogar in Großbritannien mit einem vergleichsweise residualen Wohlfahrtsstaat ist der gesamte Gesundheitsbereich steuerfinanziert. In Teil I Kapitel 3 werde ich auf unterschiedliche Systeme sozialer Sicherung, also den strukturellen Aufbau verschiedener Wohlfahrtsstaaten, noch genauer eingehen.

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2 DER WOHLFAHRTSSTAAT IM WANDEL

In diesem Kapitel werde ich zunächst die Entwicklung des Wohlfahrtsstaates in den westlichen Industrieländern darstellen. Um die Entwicklung des Wohlfahrtsstaates zu verdeutlichen und nationale Wege im Kontrast zu den Entwicklungen in anderen westlichen Industrieländern zu verorten, bediene ich mich im darauf folgenden Teil der vergleichenden Wohlfahrtsstaatsforschung. Ich befasse mich mit entwicklungsspezifischen Differenzen und unterschiedlichen Formen des Wohlfahrtsstaates und ziehe im letzten Punkt eine Bilanz aus der bisherigen Entwicklung des Wohlfahrtsstaates.

2.1 VOM KEYNESIANISCHEN WOHLFAHRTSSTAAT ZUM ‚WORKFARE STATE’

Ich betrachte im folgenden Teil den Wohlfahrtsstaat von seiner Entstehung bis zum aktuellen Epochenwechsel und zeichne dabei den historischen Verlauf mit Bezug auf gesellschaftliche, volkswirtschaftliche und politische Veränderungen nach. Da Aufbau, Struktur und Ausmaß wohlfahrtsstaatlicher Leistungen stark von den herrschenden wirtschaftlichen Theorien und den dahinter stehenden politischen Strategien abhängig sind, erhält die Auseinandersetzung mit den in diesem Zusammenhang wichtigsten wirtschaftstheoretischen Perspektiven eine besondere Bedeutung. Unterschiedliche Ausprägungen des Wohlfahrtsstaates in verschiedenen Ländern und zu unterschiedlichen Zeiten sind zu einem großen Teil auf die wirtschaftspolitischen Strategien zurückzuführen, die jeweils wiederum eng mit den herrschenden Wirtschaftstheorien verknüpft sind.

2.1.1 ENTSTEHUNG UND AUSBAU NACH KEYNESIANISCHEM MUSTER

Eine wichtige Triebfeder der frühen Sozialpolitik war die Französische Revolution, die „nicht nur die Ideen der Aufklärung, vor allem die Idee der Freiheit und die Idee der Gleichheit verbreitet, sondern auch dem politischen und wirtschaftlichen Liberalismus den Weg bereitet [hat]“ (nach Lampert in Butterwegge 2001, S. 25). Die Durchsetzung des Liberalismus führte zur Entstehung eines wirtschaftlichen Fundamentes für sozialstaatliche Entwicklung und machte zugleich sozialstaatliche Eingriffe notwendig. Als Folge der Industrialisierung und der Verstädterung in Verbindung mit der gleichzeitigen Entstehung des Lohnarbeitsverhältnisses im 19. Jahrhundert und zu Beginn des 20. Jahrhunderts entstand der moderne Wohlfahrtsstaat (vgl. Lampert/Althammer 2004, S. 139). Staatliche Sozialpolitik begann Mitte des 19. Jahrhunderts mit dem Übergang von

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der handwerklichen zur industriellen Produktionsweise des Fordismus ⁴ und dem damit einhergehenden ökonomischen und sozialen Strukturwandel. Nachdem die Leibeigenschaft auf dem Land aufgehoben worden war und die Zünfte immer mehr ihre Selbstständigkeit verloren hatten, nahm die lohnabhängige Arbeit in den rasant wachsenden Industriefabriken im Umfeld der Städte zu. Mit dem Verfall der alten Gesellschaftsordnung bildete sich eine vollkommen neue Sozialstruktur und die Arbeiterschaft entstand. Den traditionellen Sicherungsformen, die im Rahmen der traditionellen Ständeordnung entstanden waren, fehlte nun die soziale und ökonomische Basis (vgl. Pilz 2001, S. 16; 22). Die Bevölkerungszunahme und die neuen, durch extreme Arbeitsbedingungen entstandenen Risiken bei einem unzureichenden Sicherungssystem führten zur Zeit der Industrialisierung zu Massenelend (Pauperismus). Dieses sorgte für soziales Konfliktpotential und erforderte eine gesellschaftliche und politische Lösung und brachte so den modernen Wohlfahrtsstaat hervor (vgl. Pilz 2001, S. 22). Deutschland war in dieser Hinsicht mit der Einführung der Bismarckschen Sozialversicherungen ab 1881 internationaler Vorreiter. Auch in Dänemark, Belgien, Österreich, Großbritannien und in Frankreich wurden früh Systeme sozialer Sicherung geschaffen, während die Schweiz und die USA sehr viel später derartige Sicherungseinrichtungen einführten (vgl. Hradil 2004, S. 244). Bis zum Ende der 70er Jahre des 20. Jahrhunderts folgte in den meisten Ländern ein starker Ausbau des Sozialsektors, der u.a. auf veränderte wirtschaftliche Strategien zurückzuführen war.

Die Theorien des britischen Nationalökonomen John Maynard Keynes, die während der wirtschaftlichen Depression der 30er Jahre aufgestellt und von seinen Anhängern weiterentwickelt wurden, beeinflussten die Sozial- und Wirtschaftspolitik besonders in den Jahren vor und nach dem 2. Weltkrieg. Keynes Überlegungen wurden stark vom Ersten Weltkrieg und der Arbeitslosigkeit während der Weltwirtschaftskrise geprägt. Er griff die damals herrschende klassische Wirtschaftstheorie an, die an den ‚Selbstheilungskräften’ des Marktes und einem politischen ‚Laissez-faire’ festhielten. Klassische Ökonomen wie Adam

⁴ Als Fordismus wird die Epoche nach dem Ersten Weltkrieg bezeichnet, die nach Henry Ford benannt ist. Ford führte gemeinsam mit seinem Betriebsingenieur Taylor die für diese Periode typische Fließbandarbeit zur Produktion von Autos ein. Die Erfindung des Fließbandes wurde zum Symbol für Massenproduktion und Massenkonsumption als auch für eine „darauf gerichtete normative Lebensweise, die den Lohnabhängigen versprach, die Funktionalisierung zu einem nützlichen Werkzeug im Produktionsprozess mit dem Glück des Konsumierens kompensieren zu können“ (Kunstreich, 2000, S. 121). Die fordistische Theorie und Gesellschaftsorganisation wurde seit Ende der 1960er Jahre durch den Postfordismus abgelöst (vgl. Wikipedia).

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Smith, der erste Theoretiker der Nationalökonomie, glaubten, dass ein geschlossenes volkswirtschaftliches System von sich aus stabil und wirtschaftliches Wachstum ein Produkt der freien und ungehinderten Marktwirtschaft sei (vgl. Alcock 1996, S. 61f). Smith vertrat die Position, dass das Interesse jedes einzelnen am eigenen Vorteil zu einer Besserstellung aller Bürger im Verhältnis zu vorher und so zum ‚Wohlstand der Nation’ führen würde, ließe man der Wirtschaft und somit der ‚unsichtbaren Hand’ freien Lauf. „Dieses ungeheure Anwachsen der Produktion in allen Gewerben, als Folge der Arbeitsteilung, führe in einem gut regierten Staat zu allgemeinem Wohlstand, der selbst in den untersten Schichten der Bevölkerung spürbar wird“ (Smith 1890, S. 14).

Keynes war jedoch der Meinung, dass es keine automatischen ‚Selbstheilungskräfte’ in der Wirtschaft gäbe, die eine Rezession beenden würden. Demzufolge verlangte er eine stärker eingreifende Wirtschaftspolitik des Staates. Während die klassischen Ökonomen annahmen, dass in der Marktwirtschaft das Angebot notwendigerweise Nachfrage erzeugen würde, stellte Keynes fest, dass dies nicht zutraf und die Bevölkerung in der Depression durch mehr staatliche Gelder zum Kauf überzeugt werden musste, um eine weitere Produktion der Güter zu sichern. So basiert der Keynesianismus auf der Überzeugung, dass Regierungen mit gezielter Ausgabenpolitik oder Geldpolitik in die Marktwirtschaft eingreifen können und sollten, um Vollbeschäftigung durch den Erhalt und durch Wachstum der industriellen Produktion sicherzustellen (vgl. Alcock 1996, S. 151f). Da die gesamtwirtschaftliche Aktivität nach Keynes von der Nachfrage bestimmt ist, glaubte er, dass der Staat durch die Förderung der Nachfrage ökonomisches Wachstum herbeiführen könne, wenn er seine Rolle als Arbeitgeber und Investor nutzte (vgl. Alcock 1996, S. 48). Verstärkte Nachfrage würde die Produktion fördern und könne dadurch zu wirtschaftlichem Aufschwung und Wachstum führen. Der ‚multiplier effect’, nach dem mehr Nachfrage zu mehr Produktion und eine erhöhte Abnahme der Produkte wiederum zu mehr Investitionen führen würde, ist ein wichtiger Aspekt in der Keynes’schen Theorie. Somit wird durch staatliche nachfrageorientierte Politik ein Kreislauf in Gang gesetzt, der aus der Rezession und zu Wirtschaftswachstum führen kann. Deswegen bezeichnet man diese Theorie oft auch verkürzt als Nachfragetheorie, nach der durch staatliche Nachfrage- und Steuerpolitik die Wirtschaft an die Vollbeschäftigung herangeführt werden soll (vgl. Alcock 1996, S. 151f).

In den vierziger Jahren wurde die Keynes’sche Wirtschaftspolitik in Großbritannien in die Tat umgesetzt und bis Ende der siebziger Jahre fortgeführt. Auch die meisten anderen Industrienationen bedienten sich einer ähnlichen Politik. So

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gelang es in den sechziger Jahren des letzten Jahrhunderts dem damaligen deutschen Wirtschaftsminister Karl Schiller mit einer nachfrageorientierten Wirtschaftspolitik, den Lebensstandard der deutschen Bevölkerung durch sozialpolitische Maßnahmen entscheidend anzuheben (Microsoft® Encarta® Professional 2002). Grundsätzlich birgt eine derartige Nachfragepolitik jedoch die Gefahr der Inflation und führte in den USA, Großbritannien und anderen westlichen Ländern des Wohlfahrtskapitalismus zu sehr hohen Inflationsraten. Dies dürfte zur Abkehr vom Keynesianismus und zum Paradigmenwechsel Ende der 70er, Anfang der 80er Jahre zum Neoliberalismus beigetragen haben. Gerade in den letzten Jahrzehnten, insbesondere vor dem Hintergrund des Zusammenwachsens der europäischen Volkswirtschaften in der EU zu einem gemeinsamen Markt, ist die Kritik am Keynesianismus lauter geworden. Aus Sicht der Keynesianer sind wohlfahrtsstaatliche Leistungen wichtig und notwendig, um eine wirtschaftliche Krise zu bewältigen. Daher trugen die Prinzipien des Keynesianismus maßgeblich zum wohlfahrtsstaatlichen Ausbau besonders in den ersten Jahrzehnten nach dem zweiten Weltkrieg bei. Der Keynesianische Wohlfahrtsstaat wird von einigen bis heute gefordert, obwohl im Zuge wachsender neoliberaler Kritik eine derartige Politik kaum noch angestrebt wird. Dies hängt damit zusammen, dass die verhältnisorientierten staatlichen Eingriffe zum Abfedern der durch die Wirtschaft produzierten Risiken und zum Ausgleichen gesellschaftlicher Verhältnisse und sozialer Ungleichheiten mit dem Ziel des Wirtschaftswachstums als nicht mehr effektiv und vor allem nicht finanzierbar angesehen wurden. Somit stießen die hohen Kosten dieser Maßnahmen und die Gefahr der Inflation sowie die gesamte Logik der Keynes’schen Politik auf starke Kritik, auch wenn sie ebenso Erfolge wie die Verbesserungen des Lebensstandards und der wirtschaftlichen Produktion aufzuweisen hatte.

2.1.2 DER WOHLFAHRTSSTAAT UNTER NEOLIBERALEM EINFLUSS

Schon seit Ende der 70er Jahre dominierte eine kritische Diskussion über die Leistungen, Defizite und Fehlentwicklungen der Sozialpolitik und seit den 80er Jahren des letzten Jahrhunderts wurde in den westeuropäischen Ländern vermehrt ein Ab- oder Umbau des Wohlfahrtsstaates in Erwägung gezogen. Bis heute gerät der Wohlfahrtsstaat durch politische, ökonomische und soziale Wandlungsprozesse verstärkt unter Druck. Viele sehen in den aktuellen Entwicklungen einen Wechsel von fordistischen zu postfordistischen Verhältnissen, der sich auf alle Bereiche der Gesellschaft und der Politik auswirkt (vgl. Schmid 2002, S. 27; 47; 75).

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Die Kritik am Wohlfahrtsstaat hängt stark mit gesellschaftlichen Veränderungen im Zuge der Modernisierung zusammen. Hier wären die Individualisierungsprozesse, die einen Wandel der Normalbiografien und der Lebensstile mit sich bringen, und der demografische Wandel, der sich durch niedrige Geburtenraten und eine zunehmende Alterung der Gesellschaft auszeichnet, zu nennen. Diese Veränderungen bieten dem Wohlfahrtsstaat immer weniger Rückhalt. Von Beginn an hatte sich das staatliche Sozialsystem auf die Normalfamilie als vorgelagertes Auffangnetz gestützt, die sich nun im Zuge der Pluralisierung der Lebensstile mehr und mehr aufzulösen beginnt. Der Generationenvertrag war ebenfalls schon immer Basis der sozialen Sicherung gewesen und wird nun im Hinblick auf die veränderten demografischen Strukturen zunehmend brüchiger (vgl. Butterwegge 2001, S. 57f; vgl. Schmidt 2001, S. 1983). So entsteht besonders bei geringem Wirtschaftswachstum und hoher Arbeitslosigkeit ein Ungleichgewicht von beitrags-und steuerzahlenden Erwerbspersonen und Rentenempfängern. Kaufmann spricht neben den sozialen Herausforderungen durch eine drastische Veränderung der Familienstrukturen und die Erodierung der Normalfamilie auch von kulturellen Herausforderungen, die vor dem Hintergrund vermehrter Migration und einer multikulturellen Gesellschaft Fragen von Solidarität, Gerechtigkeit und Gemeinsinn aufwerfen. In Deutschland wurde außerdem die Finanzkrise der Sozialversicherungen durch die Folgekosten der Einheit deutlich verschärft. (vgl. Schmid 2001, S. 1983). Diese externen Herausforderungen werden von internen Strukturproblemen des modernen Wohlfahrtsstaates begleitet, die aktuell einen massiven sozialpolitischen Problem- und Reformdruck ausüben. So steht die Finanzierbarkeit der sozialen Sicherung sowie deren Legitimation in Frage (vgl. Schmid 2002, S. 54).

In Großbritannien und in den USA ist unter der neokonservativen Regierung mittlerweile der Schluss gezogen worden, dass der Wohlfahrtsstaat an seine Grenzen gekommen sei und keynesianisches ‚Deficit-Spending’ keine wirksame Antwort auf die aktuellen Herausforderungen gebe. Kürzungen der sozialen Leistungen und der Versuch einer Umstrukturierung des Wohlfahrtsstaates sollen die Schwierigkeiten bewältigen. Zu diesem Ab- und Umbau des Wohlfahrtsstaates gehört eine starke Anbindung der Sozialpolitik an ökonomische Erfordernisse und ihre inhaltliche Gestaltung soll nach neoliberalem Konzept ausgerichtet sein (vgl. Schmidt 2001, S. 47f).

Die schon als Reaktion auf die Weltwirtschaftskrise 1929 begründete Lehre des Neoliberalismus fand somit in den 1970er Jahren vor allem in Folge der Inflation, der sich mehrenden Arbeitslosigkeit und der anhaltenden Wirtschaftskrise in wachsendem Maße Unterstützung. Bei den Ideen des Neoliberalismus handelt es

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sich hauptsächlich um den Versuch, den klassischen Ansatz des liberalen Laissez-faire in das späte 20. Jahrhundert zu übertragen (vgl. Alcock 1996, S. 61f; 126f). Hayek und Friedmann, zwei führende moderne neoliberale Theoretiker, sind der Überzeugung, dass staatliche Interventionen in die Angelegenheiten des Marktes zu Dysfunktionen, wenn nicht sogar zu einem ökonomischen Kollaps des Marktes führen würden, unter dem sowohl der Staat als auch die Bürger zu leiden hätten (vgl. Alcock 1996, S. 126f). Dennoch soll das Funktionieren der freien Marktwirtschaft aus neoliberaler Perspektive nicht dem vollkommen freien Walten des Laissez-faire-Prinzips überlassen bleiben, denn es ist Aufgabe des Staates, Wettbewerbsbedingungen herzustellen, unter denen die Marktteilnehmer im Wirtschaftsprozess frei agieren können und gleiche Ausgangsbedingungen in ihrem Leistungswettbewerb finden (vgl. Eschenhagen 2002). Das neoliberale Konzept hat vor allem das Ziel, durch eine Entlastung der Unternehmen von Steuern und Sozialabgaben, eine Verschlankung des Staates, den Abbau überzogener Regulierungen und die Flexibilisierung des Arbeitsmarktes die Angebotsseite, also die Produzenten zu unterstützen. Diese Maßnahmen stehen der nachfrageorientierten - nun als ineffektiv angesehenen -Strategie Keynes gegenüber und führen zu einem dem Keynes’schen Modell entgegengesetzten Kreislauf. Im Rahmen der neoliberal-angebotsorientierten Strategien sollen sozialstaatliche Leistungen reduziert, gesetzliche Vorschriften insbesondere im Arbeits-, Sozial-, Tarif- und Umweltrecht abgebaut und öffentliche Vermögen privatisiert werden. Im Wesentlichen sind die neoliberalen Strategien darauf ausgerichtet, durch Stärkung des Wettbewerbs auch die sozialen Sicherungssysteme effizienter zu gestalten, was vielfach mit dem Abbau von wohlfahrtsstaatlichen Einrichtungen und Leistungen einhergeht. Die neoliberalen Verfechter halten den Keynesianischen Wohlfahrtsstaat für ökonomisch und politisch unerwünscht und praktisch nicht umsetzbar. Wohlfahrtsstaatliche Maßnahmen fördern aus ihrer Sicht eine Abhängigkeitskultur, die die Bürger davon abhält, für sich selbst zu sorgen und sie dazu bringt, sich auf die Unterstützung des Staates zu verlassen. Dies störe den natürlichen Lauf der marktwirtschaftlichen Entwicklung und treibe die Menschen in eine Armutsfalle (vgl. Alcock 1996, S. 127f; 160f; 164f).

Es handelt sich bei den neoliberalen Maßnahmen um eine deutliche Abkehr von den keynesianischen Prinzipien der nachfrageorientierten Staatsintervention und der Finanzierung wohlfahrtsstaatlicher Dienste mit dem Ziel des Wirtschaftswachstums. Dies markiert einen grundlegenden Wandel in der Entwicklung der Sozialpolitik. Im neoliberalen Modell wird die enge Beziehung zwischen Wirtschafts- und Sozialpolitik, die Beveridge und Keynes befürworteten, durch

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eine immer größer werdende Diskrepanz zwischen ökonomischen Zielen und sozialem Schutz ersetzt. Statt sozialen Schutz als Instrument der Sicherung ökonomischen Wachstums zu betrachten, wird das System sozialer Sicherung vor allem als Belastung begrenzter ökonomischer Ressourcen wahrgenommen (vgl. Alcock 1996, S. 160f; 171).

Trotz aller Kritik am Wohlfahrtsstaat geht es den Neoliberalen nicht um den gänzlichen Abbau wohlfahrtsstaatlicher Leistungen. Der Wohlfahrtsstaat sollte jedoch residual sein, er sollte zwar das letzte Sicherheitsnetz garantieren, aber dem Einzelnen mehr Eigenverantwortung zusprechen und vor allem dem freien Walten des Marktes eine größere Rolle beimessen (vgl. Alcock 1996, S. 129). Folglich soll der Wohlfahrtsstaat nicht abgeschafft werden, sondern in engere Grenzen gewiesen und zu einem Minimalstaat umgebaut werden. Die Sozialpolitik soll sich in diesem Sinne den ökonomischen und staatlichen Interessen unter-ordnen, unter anderem dadurch, dass sie zu Selbsthilfe und selbstverantwortlicher Vorbeugung motiviert. Die sozialen Härten, die ein derartiges offenes Wettbewerbssystem mit sich bringt, sollen also in erster Linie vom Einzelnen oder seinen Angehörigen, durch Nachbarschaftshilfe oder Selbsthilfegruppen privat ausgeglichen werden (vgl. Pilz 2004, S. 60ff). Bei diesen neoliberalen sozialpolitischen Konzepten handelt es sich um eine Transformation des Wohlfahrtsstaates, bei der die Leistungsgerechtigkeit - und nicht eine an sozialer Gleichheit orientierte Bedarfs- oder Verteilungsgerechtigkeit - im Vordergrund steht (vgl. Butterwegge 2001, S. 45).

In Deutschland setzte sich das bis heute dominierende neoliberale Konzept spätestens mit der politischen Wende nach der Regierungsübernahme durch Helmut Kohl im Jahr 1982 durch und beeinflusste noch die Zielsetzungen und Maßnahmen der im Jahr 2003 von Bundeskanzler Schröder vorgestellten ‚Reformagenda 2010’. Neben der Betonung angebotsorientierter Maßnahmen tritt hier besonders die nationale Standortsicherung in den Vordergrund. Aus neoliberaler Sicht ist der Standort Deutschland durch den freiheitsgefährdenden, leistungsfeindlichen und daher nicht wettbewerbsfähigen deutschen Sozialstaat bedroht, was in der Konsequenz zu Einschnitten in das System der sozialen Sicherung führen müsse (vgl. Butterwegge 2001, S. 75f). In diesem Zusammenhang spielen Begriffe wie Flexibilisierung, Dezentralisierung und Effizienzsteigerung eine wesentliche Rolle, die vor allem die wirtschafts- und arbeitspolitischen Diskussionen wesentlich bestimmen. Darüber hinaus wird, besonders im Hinblick auf die Entwicklung der Arbeitslosigkeit, auf staatliche Interventionen und Regulierungen verzichtet und auf individuelles Versagen oder persönliches Schicksal verwiesen, statt soziale Risiken wie Arbeitslosigkeit als

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kollektive Sicherungsprobleme zu behandeln (vgl. Schmid 2002, S. 48f).

2.1.3 DIE ENTSTEHUNG DES ‚WORKFARE STATE’

Bis zum Ende der 90er Jahre verschob sich das politische Programm erneut. Es regierten in Westeuropa mehrheitlich linke Parteien, die auf Reform setzten und sich dabei von ihren alten wohlfahrtsstaatlichen Prinzipien als auch von den neokonservativen und neoliberalen Konzepten abgrenzten. Diese neue Sozialdemokratie basierte auf der Programmatik des ‚Dritten Weges’ und stützte sich auf die globalisierte Informations- und Dienstleistungsökonomie, eine aktivierende Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik, die ‚Jobs für alle’ und bürgernahe Formen des Regierens in den Mittelpunkt stellten. „Darin wird die Abkehr vom keynesianischen Wohlfahrtsstaat alter Prägung und eine Konzentration auf die soziale Integration via Arbeit vollzogen. Beschäftigungsfähigkeit (employability) der Individuen soll hergestellt werden durch eine Politik der Aktivierung, die von passiven Transferleistungen Abschied nimmt und stattdessen den Einzelnen in die Pflicht nimmt, ihn dabei aber durch Beratungs- und Qualifizierungsmaßnahmen etc. unterstützt. Nicht mehr die Höhe der Sozialausgaben, sondern das erreichte Niveau an Beschäftigung ist Messlatte dieser neuen Politik“ (Schmid 2002, S. 49f). Nach Anthony Giddens handelt es sich beim ‚Dritten Weg' um einen politischen Neubeginn, „um in einer sich tiefgreifend wandelnden Welt bestehen zu können“ (Giddens 2001, S. 9f). Er legt eine starke Betonung auf die wirtschaftliche Globalisierung und die Entstehung eines neuen Individualismus in einer pluralistischen Gesellschaft. Diese Faktoren haben weitreichende Konsequenzen sowohl auf nationalstaatliche Interventionen als auch für den Einzelnen, der im Wettbewerb stärkerer Konkurrenz standhalten muss. Die Bedeutung der Globalisierung in diesem Zusammenhang vielfach als Sachzwang für einen Rück- und Abbau des Wohlfahrtsstaates hervorgehoben, mit der Folge, dass weltweit erhebliche Veränderungen in der Sozial- und Arbeitsmarktpolitik umgesetzt worden sind (vgl. Schmid 2002, S. 75).

Die Philosophie des ‚Dritten Weges’ - im deutschen Sprachraum auch als ‚Politik der Neuen Mitte’ bezeichnet - kann durch das Prinzip der ‚Chancengleichheit’ zusammengefasst werden und wird durch die Grundwerte der gegenseitigen Verantwortung und der Gemeinschaft ethisch legitimiert (vgl. Cuperus 1999, S. 31). Als Eckpfeiler einer Politik des ‚Dritten Weges’ sieht Giddens neben Chancengleichheit und persönlicher Verantwortung die grundlegende Veränderung der Beziehung zwischen Staat und Zivilgesellschaft durch die aktive Beteiligung von Bürgern und Gemeinschaften (vgl. Giddens 2001, S. 10). ‚Pflichten’ und ‚Verantwortung’ erhalten in diesem Sinne eine neue Bedeutung und lösen die

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Prinzipien von ‚Rechten’ und ‚Ansprüchen’ weitgehend ab (vgl. Lewis 2001, S. 19f). Eine Politik des ‚Dritten Weges’ setzt voraus, dass mit Rechten prinzipiell auch Pflichten verbunden sind. „Wir müssen lernen, für uns selbst zu sorgen, denn wir können nicht mehr darauf vertrauen, dass uns die großen Institutionen dies abnehmen“ (Giddens 2001, S. 10). Insofern handelt es sich um eine „Politik der Lebensführung“ (Giddens 2001, S. 49), die dem Einzelnen aufzeigt, wie er sich zu verhalten hat und ihm dieses Verhalten - wenn nötig unter Androhung von Leistungsentzug - diktiert.

Für den deutschen Politiker Bodo Hombach ist das Endziel einer Politik des ‚Dritten Weges’ „ein aktivierender Staat, der den Leuten hilft, sich selbst zu helfen“ (in Cuperus 1999, S. 33). Flexiblere Arbeitsmärkte und eine grundlegende Reform des Sozialversicherungssystems müssten dafür in die Wege geleitet werden, so dass den Bürgern statt Geld Chancen geboten werden. Der Wohlfahrtsstaat soll nicht mehr Auffangnetz sein, sondern ein Sprungbrett mit Zukunftschancen, wobei der individuellen Verantwortung und persönlichen Initiative eine besondere Stellung eingeräumt wird (vgl. Cuperus 1999, S. 32f). Im 1999 veröffentlichten Papier von Bundeskanzler Schröder und Premierminister Blair „Der Weg nach vorne für Europas Sozialdemokraten“ wurde deutlich gemacht, dass den Sozialdemokraten bewusst sein sollte, dass „der Staat nicht rudern, sondern steuern, eher herausfordern als kontrollieren sollte“ (Giddens 2001, S. 14). In diesem Papier erhielt die Idee des ‚Aktivierenden Staates’ eine besondere Bedeutung, die von der ehemals rot-grünen Bundesregierung zum Leitbild für die Modernisierung von Staat und Verwaltung erklärt wurde. Das Konzept des aktivierenden Sozialstaates fordert dazu auf, unter den veränderten gesellschaftlichen Bedingungen die Übernahme gesellschaftlicher Verantwortung zu fördern, wo dies möglich ist. Auf diese Weise könne eine neue Balance zwischen staatlichen Pflichten, aktivierender Eigeninitiative und gesellschaftlichem Engagement hergestellt werden und so eine ‚neue soziale Gerechtigkeit’ entstehen. Dieser Aktivierungsansatz betont die Pflichten des Einzelnen ebenso wie die Werte Leistung, Unternehmergeist, Eigenverantwortung und Gemeinsinn (vgl. Pilz 2004, S. 72). Selbstregulierung und Selbstvorsorge erhalten so Vorrang vor staatlicher oder hierarchischer Steuerung oder Aufgabenübernahme. Im Verhältnis des Staates zur Gesellschaft handelt es sich um eine Weiterentwicklung des Gedankens der Subsidiarität der katholischen Soziallehre, die staatliche Leistungserbringung zugunsten gesellschaftlicher Kräfte zu begrenzen (vgl. Krems 2005). Kritiker des ‚Dritten Weges’ oder ‚aktivierenden Sozialstaates’ zielen vor allem auf die technokratische und betriebswirtschaftliche Ausrichtung der Politik des ‚Dritten Weges’ in Großbritannien oder der ‚Politik der Neuen Mitte’ in Deutschland, da

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eine auf staatliches Management reduzierte sozialstaatliche Politik die gesamte Sozialpolitik schrittweise arbeitsmarktpolitischen Zielsetzungen unterordne. Trotz Kritik aus dem linken und dem rechten Flügel fanden die Politik des ‚Dritten Weges’ und das Konzept des ‚aktivierenden Sozialstaates’ großen Anklang. In Deutschland ist die Diskussion über Reformen des Sozialstaates stark vom Konzept des ‚aktivierenden Sozialstaates’ durchzogen. Der Sozialstaat soll nach diesem Konzept weder expandieren noch abgebaut werden, sondern den gewandelten gesellschaftlichen Bedingungen angepasst werden. Er soll sich vom überkommenen Interventionsstaat zu einem befähigenden Staat entwickeln, der durch die Bereitstellung rechtlicher, finanzieller und infrastruktureller Rahmenbedingungen nichtstaatliche Aktivitäten mobilisieren und unterstützen will. Ebenso wie beim Konzept des ‚dritten Weges’ spielt die Förderung und Nutzung des ‚Sozialkapitals’ der Bürger hier eine große Rolle. Somit ist dieses Sozialstaatsmodell auf eine Politik des gezielten Befähigens und eine Strategie des ‚Forderns und Förderns’ angelegt.

2.2 DER WOHLFAHRTSSTAAT IM WIRTSCHAFTSPOLITISCHEN ZUSAMMENHANG

Dieses Kapitel fasst die Entwicklung des Wohlfahrtsstaates vor dem Hintergrund des aktuellen Paradigmenwechsels zusammen und zeigt im Folgenden die enge Verbindung zwischen der wohlfahrtsstaatlichen Entwicklung und den Interessen von Wirtschaft und Politik auf.

2.2.1 DER WOHLFAHRTSSTAATLICHE PARADIGMENWECHSEL IM ÜBERBLICK

Nach dem Motto „Ending welfare as we know it“ (nach Clinton in Schmid 2002, S. 50), wird also in jüngster Zeit ein radikaler Umbau des Wohlfahrtsstaates angestrebt, der auf aktive Hilfe ausgerichtet ist, Arbeit und Unabhängigkeit fördert und so die Zivilgesellschaft stärkt. Während der Keynesianische Wohlfahrtsstaat mit seinen breiten sozialpolitischen Eingriffen Verantwortung gegenüber seinen Bürgern übernahm und bemüht war, die Risiken des kapitalistischen Wirtschaftssystems auszugleichen, soll in den aktuellen Wohlfahrtsstaatsmodellen mit neoliberaler oder aktivierender Pragmatik vor allem die Verantwortung des Einzelnen gefördert werden. Sozialer Schutz wird nicht mehr als ein Mittel zum Verstärken des Wirtschaftswachstums angesehen, sondern vor allem als eine untragbare ökonomische Belastung.

Der Paradigmenwechsel zum Neoliberalismus mit seiner Forderung nach Kürzungen im Sozialsektor und der Anpassung des Wohlfahrtsstaates an ökonomische Erfordernisse führt zum Umbruch in der Sozialpolitik. Wichtigstes Kriterium

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