Inhaltverzeichnis

1.  Einleitung: Was ist Europa?  2

2.  Arbeitsdefinition Parlamentarismus  4

3.  Die Grenzen des territorial repräsentativen Parlamentarismus  6

4.  Post-Parlamentarismus vs. Parlamentarismus- ein Typologischer Abriss  8

4.1.  Funktionalistische Perspektive  9

4.1.1.  Repräsentationsfunktion  10

4.1.2.  Gesetzgebungsfunktion  12

4.1.3.  Kontrolle  14

4.2.  Systemische Perspektive  16

4.2.1.  Souveränität  17

4.2.2.  Verantwortlichkeit  19

4.2.3.  Legitimität  20

4.3.  Zusammenfassung des typologischen Abriss  21

5.  Die Verortung der EU  23

5.1.  Rahmenbedingungen des EU-Systems  23

5.2.  Funktionalistische Perspektive  24

5.2.1.  Repräsentation in der EU  24

5.2.2.  Gesetzgebung in der EU  26

5.2.3.  Kontrolle in der EU  27

5.3.  Systemische Perspektive  28

5.3.1.  Souveränität in der EU  29

5.3.2.  Verantwortlichkeit in der EU  30

5.3.3.  Legitimität in der EU  31

5.4.  Bewertung der Ergebnisse  32

6.  Schlussbetrachtung  36

Literaturverzeichnis   38

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1. Einleitung: Was ist Europa?

„Was ist Europa? Und, damit zusammenhängend: Was soll Europa sein? Kurz gesagt: Europa hat noch immer keinen Begriff von sich selbst.“ ¹ Diese provokante Feststellung von Beck/Grande in einem kürzlich erschienenen Artikel soll als Leitmotiv dieser Arbeit dienen. Das komplexe System „Europäische Union“ entzieht sich durch seine Neuartigkeit jedem Zuordnungsversuch. Oftmals wird es als politisches System eigener Art (sui generis) charakterisiert. ² Dies kann allerdings in einer wissenschaftlichen Analyse nur als Flucht vor einer begrifflichen Fixierung verstanden werden. Ein durch die Realität geschaffenes neues System bedarf auch neuer Überlegungen und Begriffsschöpfungen. Die in diesem Zusammenhang auftauchenden Begriffe sind nötig, aber trotzdem ist kritisch zu fragen, ob sie den Erkenntnisstand erhöhen, oder ob sie nur ein weiterer „Baum“ im wachsenden „Begriffsdschungel“ sind.

Während die Begrifflichkeiten bei der Definition des politischen Systems der EU von „Empire Europe“, „Mehrebenensystem“ bis zum „konsoziativen Staat“ gehen ³ , so wird auch das Regierungssystem mit immer neueren Wortschöpfungen bedacht, da die gängige Spielart der repräsentativen Demokratie, der Parlamentarismus, bezogen auf das System der EU als überholt angesehen wird. Auch im nationalen Rahmen wird den Parlamenten unter dem Schlagwort „Entparlamentarisierung“ ⁴ ein immer stärkerer Bedeutungsverlust attestiert. Ein in diesem Zusammenhang häufig auftauchender Begriff ist der des „Post-Parlamentarismus“. Dieser erstmals von Andersen/Burns in einem Artikel benutzte Begriff zielt auf die immer schwächer werdende Stellung der Parlamente im Allgemeinen und des Europäischen Parlaments im Speziellen ab. Diese Einschätzung bildet den Nährboden für unzählige Kritik am „demokratischen“ Europa. Die einzige direkt vom Volk legitimierte Institution der EU hätte aufgrund der Vormachtsstellung von Kommission und Rat faktisch kaum Einflussmöglichkeit auf europäische Politik, so die Kritiker. Andere sehen das EU-Parlament wiederum als eine vielfach unterschätzte Institution Europas an. ⁵ Die um den relativ diffusen Begriff „Post-Parlamentarismus“ entstandene Diskussion ist mannigfaltig und

¹ Beck Ulrich/Grande Edgar (2005): „Empire Europe: Politische Herrschaft jenseits von Bundesstaat und

Staatenbund“; in: Zeitschrift für Politik (ZfP); Nr. 4; 52. Jahrgang; Dezember 2005; Baden-Baden; S. 397

² Vgl. Jachtenfuchs Markus (1997): „Die Europäische Union - ein Gebilde sui generis?“; in: Wolf Klaus-Dieter

(Hrsg.): „Projekt Europa im Übergang“; Baden-Baden; S. 15ff.

³ „Empire Europe“: siehe Beck/Grande (2005); „Mehrebenensystem“: siehe Benz Arthur (1998b); „konsoziativer

Staat“: siehe Schmidt Manfred G. (2000)

⁴ Vgl. Börzel Tanja A. (2000): „Europäisierung und innerstaatlicher Wandel. Zentralisierung und

Entparlamentarisierung?“; in: Politische Vierteljahresschriften; 41. Jahrgang (2000) Heft 2; S. 225-250

⁵ Vgl. Sebaldt Martin (2002): „Parlamentarismus im Zeitalter der Europäischen Integration“; Opladen; S. 3

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unüberschaubar. Die in der Debatte bisher aber kaum beantworteten Fragen sind: Wie lässt sich der Post-Parlamentarismus eigentlich charakterisieren und lässt sich dieser in der Europäischen Union tatsächlich feststellen? Bis heute existiert keine Art von typologischer Analyse des Begriffes. Dazu soll diese Arbeit einen Beitrag leisten. Im ersten Teil der Arbeit soll für den Begriff des „Parlamentarismus“ eine Arbeitsdefinition entwickelt werden, um eine Abgrenzung zu ermöglichen. Daraufhin soll klar gemacht werden, warum ein neues Verständnis der Parlamente im politischen System angebracht ist. Im zweiten Teil wird anhand verschiedener Variablen eine Typologie des „Post-Parlamentarismus“ in Abgrenzung zum „Parlamentarismus“ entworfen. Die Variablen orientieren sich dabei an einer funktionalistischen und einer systemischen Perspektive, durch die es möglich wird, die Rolle der Parlamente im ZPES zu definieren. Im dritten Teil wird dann die Europäische Union anhand dieser Typologie verglichen. In der Schlussbetrachtung wird die Methodologie dieser Arbeit zusammengefasst und kritisch bewertet. Dabei soll auch auf den Zusammenhang zu aktuellen Entwicklungen der wissenschaftlichen Debatte hingewiesen werden.

Durch dieses Vorgehen soll die zentrale Forschungsfrage dieser Arbeit beantwortet werden: Kann das System der europäischen Union als „Post-Parlamentarisch“ bezeichnet werden? Als Arbeitsthese wird angenommen, dass das System der EU weitreichende Gemeinsamkeiten mit dem Konzept des „Post-Parlamentarismus“ aufweist, wie es von Andersen/Burns vorgeschlagen wurde.

Da es sich um einen sehr jungen Begriff handelt, beschränkt sich die Literatur zum „Post-Parlamentarismus“ weitgehend auf zwei Artikel. Zum einen der bereits erwähnte Beitrag von Andersen/Burns, zum anderen der deutsche Beitrag zum Thema von Arthur Benz. Der Typologieentwurf wird sich weitgehend an die Ausführungen von Andersen/Burns halten, an unklaren Stellen werden aber auch eigene Erweiterungen vorgenommen, wenn sie logisch aus den Ausführungen hervorgehen. Die Erweiterungen beziehen sich dabei besonders auf die funktionalen Aspekte des Parlamentarismus, diese werden von Bagehot abgeleitet und anhand der modernen Form bei von Beyme und Patzelt konkretisiert. Bei der Einordnung der EU im Allgemeinen, und des EU-Parlaments im Speziellen, existiert eine Vielzahl von Literatur. Als die relevanteste deutschsprachige wird in dieser Arbeit auf die Werke von Marschall, Meister und Dreischer zurückgegriffen. Diese Arbeiten besitzen zum einen besondere Aktualität und setzen sich zum anderen speziell mit der Rolle der Parlamente auseinander. Im Folgenden soll nun erstmal eine Arbeitsdefinition hergeleitet werden.

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2. Arbeitsdefinition Parlamentarismus

„Parlamentarismus ist ein Begriff, der in seiner Verwendung diffus und vielschichtig ist.“ ⁶ Aufgrund dieser Verwendungsvielfalt ist es nötig einen für diese Arbeit sinnvollen Begriffsrahmen abzustecken, um eine typologische Verwendung zu ermöglichen. Dabei soll der Begriff geschichtlich von einem weiten Rahmen immer stärker eingegrenzt werden, um ihn dann in einer Arbeitsdefinition zu spezifizieren.

Der Begriff Parlamentarismus leitet sich vom Parlament ab, dessen wörtliche Bedeutung aus dem mittellateinischen und altfranzösischen soviel wie „Unterredung“, „Versammlung“ oder „Verhandlung“ bedeutet. ⁷ Um den Parlamentarismus ideengeschichtlich herzuleiten, muss der Begriff sehr weit gefasst werden, da dessen Idee sich von der heutigen Vorstellung stark unterscheidet. Historisch stützt sich der Parlamentarismus auf zwei unterschiedliche Theoriestränge. Zum einen die Repräsentationstheorie, die ihre Wurzeln bereits in der Antike hat, und deren Grundgedanke die Herrschaft durch Vertretung ist. ⁸ Wenngleich damit vor allem in der Vertragstheorie bei Bodin und Hobbes mehr eine Ein-Personen-Vertretung gemeint war, so bildet sie doch einen wichtigen Grundgedanken des Parlamentarismus. In einer modernen Form soll hier unter Repräsentation „die rechtlich autorisierte Ausübung von Herrschaftsfunktionen durch verfassungsmäßig bestellte, im Namen des Volkes, jedoch ohne dessen bindenden Auftrag handelnden Organe eines Staates […], die ihre Autorität mittelbar oder unmittelbar vom Volk ableiten und damit den Anspruch legitimieren, dem Gesamtinteresse des Volkes zu dienen […]“ ⁹ verstanden werden.

Die zweite wichtige Denkrichtung ist die der Demokratietheorie, die sich durch Locke und Montesquieu mit dem Repräsentationsgedanken vereinte und so zum Prinzip der Gewaltenteilung führte. ¹⁰ Diese Synthese zur repräsentativen Demokratie ¹¹ schnürt den Rahmen dessen, was als Parlamentarismus zu verstehen ist, schon wesentlich enger. Man denke dabei an Ständevertretungen und ähnliche historische Versammlungen, die zwar als Vertretungskörperschaften verstanden werden können, aber nach dieser Definition nicht mehr als Parlament gelten können. Die Gewaltenteilungsidee brachte auch die Stellung des Parlaments als eine von drei Herrschaftsteilenden Institutionen zum Ausdruck, die bis heute

⁶ Hofmann Wilhelm (1999): „Einführung in die Parlamentarismustheorie“; Darmstadt; S. 1

⁷ Vgl. Hofmann Wilhelm (1999): S. 1

⁸ Vgl. Marschall Stefan (2005): S. 33f.

⁹ Fraenkel Ernst (1991): „Deutschland und die westlichen Demokratien“; 2. Auflage; Frankfurt; S. 153

¹⁰ Vgl. Marschall Stefan (2005): S. 34f.

¹¹ Vgl. Patzelt Werner J. (2003): „Parlamente und ihre Funktionen“ in: ders. (Hrsg.): „Parlamente und ihre

Funktionen. Institutionelle Mechanismen und institutionelles Lernen“; Wiesbaden; S. 15

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prägend geblieben ist. Nach dieser Definition fallen aber immer noch parlamentarische Monarchien und andere System mit einer untergeordneten Stellung des Parlaments in die Begrifflichkeit von Parlamentarismus. Da der Parlamentarismus aber deutlich abgegrenzt werden soll, wird noch ein weiterer Aspekt angebracht. Um den Begriff also enger zu definieren, soll hier auf die Definition von Stefan Marschall zurückgegriffen werden, wonach das Parlament „tatsächlich eine zentrale Stellung im politischen System einnimmt.“ ¹² Als zentral soll die Stellung in dieser Arbeit gelten, wenn das Parlament für das politische System bestimmte Funktionen in einem beträchtlichen Maße erfüllt, und wenn es als Akteur im System bestimmte Aufgaben wahrnimmt. ¹³ Diesem Tatbestand sollte nicht nur der Verfassungsnorm, sondern auch der Verfassungswirklichkeit nach entsprochen werden.

Damit ist Parlamentarismus relativ eng gefasst und entspricht beispielsweise dem, was Patzelt als „parlamentarische Demokratie“ bezeichnet. ¹⁴ Diese Komprimierung ergibt sich zum einen aus der Formulierung - zentrale Rolle-; zum anderen aus dem Prinzip der Repräsentation. Mit dem Prinzip der Repräsentation ist gemeint, dass es sich um eine pluralistische Vertretung handelt, deren Mitglieder im freien Diskurs stehen und über ein freies, also nicht weisungsgebundenes, Mandat verfügen. 15

Dabei gäbe es darüber hinaus Möglichkeiten den Parlamentarismus noch enger zu fassen, indem man ihn als bestimmte Spielart der repräsentativen Demokratie auffasst. ¹⁶ Dies würde zu den unterschiedlichen Typologien von Regierungssystemen führen. Entscheidend für diese Arbeit ist aber vielmehr, ob ein demokratisches Parlament existiert, und inwieweit es dabei eine zentrale Rolle im politischen System spielt. Dabei ist egal, ob es sich um ein parlamentarisches, semi-präsidentielles oder präsidentielles Regierungssystem handelt. Der Definitionsrahmen sollte nun ausreichen, um eine Typologie des Parlamentarismus zu erstellen und diesen vom Post-Parlamentarismus abzugrenzen.

¹² Marschall Stefan (2005): S. 67

¹³ Vgl. Patzelt Werner (2003): S. 14

¹⁴ siehe auch Patzelt Werner J. (1995): „Vergleichende Parlamentarismusforschung als Schlüssel zum

Systemvergleich“ in : Steffani Winfried/Thaysen Uwe (Hrsg.): „Demokratie in Europa. Zur Rolle der

Parlamente“; Opladen; S. 365

¹⁵ Vgl. Marschall Stefan (2005): S. 34ff.

¹⁶ Vgl. dazu Nohlen Dieter/Schultze Rainer-Olaf (2004): „Lexikon der Politikwissenschaften“; Band 2; 2.

Auflage; München; S. 624

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Im Folgenden soll als Hinleitung zur Typologie erläutert werden, warum Parlamente, und damit auch der Parlamentarismus als Analysekategorie, mit zunehmendem Maße an die Grenzen ihrer Möglichkeiten stoßen.

3. Die Grenzen des territorial repräsentativen Parlamentarismus

Eine neue Typologie sollte immer auch dem Zweck der besseren Klassifizierung realer politischer Gegebenheiten dienen. Deshalb ist es nötig zuerst einmal zu verdeutlichen warum der Begriff des Parlamentarismus für heutige Realitäten nicht mehr ausreicht. Sieht man sich die politischen Systeme der Welt an, so ist der Siegeszug des Parlamentarismus im Zuge der 3. Demokratisierungswelle kaum abzustreiten. Durch eine sich ständig schneller verändernde Welt sehen sich die Parlamente aber mit immer neuen Herausforderungen konfrontiert. Stoßen die Parlamente durch diese veränderten Gegebenheiten an ihre funktionalen Grenzen? Um diese Frage zu beantworten, sollen hier drei Veränderungen genauer untersucht werden, mit denen Parlamente konfrontiert sind. Zum ersten ist festzuhalten, dass sich Parlamente als nationalstaatliche Institution in einer globalisierten und internationalisierten Umwelt bewegen. ¹⁷ Geschichtlich gesehen waren Parlamente immer Vertretungskörperschaften für eine bestimmte Gruppe von Menschen auf einem bestimmten Territorium. Durch diese räumliche und personelle Eingrenzung war das Verhältnis der Entscheider und der Entscheidungsempfänger (der Betroffenen) immer eindeutig. Durch eine Entgrenzung verliert dieses Verhältnis seine Bedeutung. Entscheidungen Dritter ¹⁸ gewinnen an Relevanz für die Empfänger und umgekehrt wirken Entscheidungen über nationale Grenzen hinaus. ¹⁹ Nationale Politiken produzieren in einem immer stärkeren Maße „Externe Effekte“ ²⁰ , denen mit Hilfe von internationalen Regimes begegnet wird. ²¹ Parlamente müssen letztlich auf Entwicklungen reagieren, auf die sie keinen direkten Einfluss haben und für die ihnen oftmals auch die Kompetenzen fehlen. Sie sind deshalb nicht mehr in der Lage, die ihnen zugedachten Aufgaben der Kontrolle, der

¹⁷ Vgl. Marschall Stefan (2002): „Niedergang“ und Aufstieg“ des Parlamentarismus im Zeitalter der

Denationalisierung“; in: Zeitschrift für Parlamentsfragen; Heft 2/2002; S. 380f.

¹⁸ Man denke an Beschlüsse bei der WTO oder auf dem Umweltgipfel von Rio bzw. das Kyoto Protokoll.

¹⁹ Ebd. S. 381

²⁰ „Externe Effekte“ sind zum Beispiel: Entscheidungen über Atompolitik und Umweltstandards, können zu

Umweltverschmutzung von Nachbarländern führen; Erhöhung von Zöllen kann in anderen Ländern zu massiver

Arbeitslosigkeit führen.

²¹ Vgl. Benz Arthur (1998a): „Postparlamentarische Demokratie? Demokratische Legitimation im kooperativen

Staat“; in: Greven Michael (Hrsg.): „Demokratie - eine Kultur des Westens?“; Opladen; S. 203

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Mitgestaltung und der Artikulation im ausreichenden Maße zu erfüllen. Nimmt man Abstand von der Idee des Weltparlaments, so führt die Globalisierung den Parlamentarismus unweigerlich an seine territorialen und repräsentativen Grenzen. Zum zweiten zeichnen sich moderne Gesellschaften durch eine enorme Komplexität aus. Diese Komplexität manifestiert sich in einem hohen Maß an Interessenpluralität, die sich in einer Vielzahl von Entscheidungsoptionen äußert. ²² Daraus ergibt sich ein Repräsentationsproblem. Welche Gruppen stellen in welchem Fall eine Mehrheit dar und wie kann es vermieden werden, gegen den Willen der Mehrheit zu entscheiden ²³ ? Wie lässt sich also eine hoch komplexe Gesellschaft angemessen vertreten?

Unter Komplexität soll aber auch eine fachliche und wissenschaftliche verstanden werden, die letztlich aus der gesellschaftlichen resultiert. Die immer stärkere Undurchsichtigkeit gesellschaftlicher Prozesse macht eine wissenschaftliche Expertise immer schwieriger und deshalb auch eine angemessene Einschätzung verschiedener Probleme durch parlamentarische Ausschüsse. ²⁴ Eine Folge davon ist die zunehmende Einsetzung von Fachkommissionen zur Beratung und Stellungnahme zu komplexen Problemfeldern. Als Folge der Komplexität verschiedener Probleme müssen Regierende und Parlamente immer stärker auf das Knowhow externer Akteure zurückgreifen, da „formal institutions of government cannot handle this complexity.“ 25

Zum dritten führt eben diese Komplexität zu einer Überdimensionierung des Steuerungsapparats des Staates. Durch Rechtssetzung und staatliche Intervention kann das gewachsene Aufgabenvolumen des Staates nicht mehr bewältigt werden. Eine bürokratische Aufblähung führt nicht zu einer Verbesserung, deshalb müssen alternative Formen der Steuerung, zum Beispiel durch kooperative netzwerkartige Governance gefunden werden. ²⁶ Durch Selbstregulierung in Politiknetzwerken können Probleme effizienter gelöst werden. Parlamente verlieren also auf Grund des Steuerungsversagens an Kompetenzen. ²⁷ Die Probleme des Parlamentarismus unter diesen veränderten Umständen lassen sich vor allem auf der Output-Seite erkennen.

²² Vgl. Benz Arthur (1998a): S. 203

²³ ebd. S. 203

²⁴ Vgl. Andersen Svein S./Burns Tom R. (1996): “The European Union and the Erosion of Parliamentary

Democracy: A Study of Post-parliamentary Governance”; in: Andersen Svein S./Rliassen Kjell A. (Eds.): “The

European Union: How democratic is it?”; London; S. 236f.

²⁵ Andersen Svein S./Burns Tom R. (1996): S. 236

²⁶ Vgl. Benz Arthur (1998a): S. 203f.

²⁷ Vgl. Scharpf Fritz W. (1999): „Regieren in Europe: effektiv und demokratisch?“; Schriften des Max-

Planck.Instituts für Gesellschaftsforschung; Frankfurt; S. 23ff.

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