Die EU als internationaler Akteur in Afrika: Kooperation zwischen Menschenrechts- und Handelspolitik? Das Cotonou-Abkommen

Inhaltsverzeichnis

  Inhaltsverzeichnis  1

  Vorwort  2

  Abkürzungsverzeichnis  3

1.  Einleitung  4

2.  Europäische Kooperation mit Afrika  6

2.1  Die historische Entwicklung  6

3.  Das Cotonou-Abkommen: Neuausrichtungen der Handels- und  

  Entwicklungspolitik  9

4.  Menschenrecht und Demokratie  11

4.1  politische Instrumente zur Sicherung der Menschenrechte und Grundfreiheiten  11

4.1.1  negative politische Konditionalität: Sanktionen  11

4.1.2  positive politische Konditionalität: Budgethilfe  13

4.1.3  Positivmaßnahmen  14

5.  Handelspolitische Maßnahmen: Wirtschaftspartnerschaftsabkommen  18

5.1  Erfolgreiche Integration der AKP-Staaten durch EPAs  19

6.  Handels- vs. Entwicklungspolitik  21

Anhang 24   

Anhang 1:  Karten der AKP-Mitgliedstaaten  25

Anhang 2:  Chronologie der Lomé- und Cotonou-Abkommen  26

Anhang 3:  Hauptimporte der AKP-Länder  27

Anhang 4:  Anzahl der Indikatoren in den Budgethilfeprogrammen  27

Anhang 5:  Sanktionen der EU  28

Anhang 6:  Mitteleinsatz im Rahmen der EIDHR-Initiative: Demokratisierung und  

  Rechtstaatlichkeit  29

Anhang 8:  Mitteleinsatz im Rahmen der EIDHR-Initiative: Vertrauensbildung und  

  Wiederherstellung des Friedens  30

Anhang 9:  Mitteleinsatz im Rahmen der EIDHR-Initiative: Initiativen für  

  Zielgruppen  30

  Literaturverzeichnis  31

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Vorwort

1,15 Milliarden Menschen in der Welt haben weniger als 1 US-$ täglich zur Verfügung

lebenswichtigen Gütern und Dienstleistungen und als mangelnde Teilhabe an Gütern, die das Leben lebenswert machen“ ² definiert.

Absolute Armut bedeutet: „Dein Durst wird nie gelöscht, dein Hunger wird nie gestillt, du kannst nie schlafen, irgendwann bist du nicht mehr müde.“ 3

Fühlt sich ein supranationales Gebilde wie die EU normativ verpflichtet untragbaren Zuständen wie diesen entgegenzuwirken? Verfügt die EU über Mittel und Strategien die Armut der Welt zu bekämpfen? Dieses wird im Rahmen dieser Arbeit am Beispiel der

¹ O.V. (2002):Armut weltweit. Zahlen und Fakten. Armut ist ein globales Problem. In: BMZ online. Online unter:

http://www.aktionsprogramm2015.de/www/zahlenfakten_16_20_0_f.htm [Zugriff vom 30.06.2006] ² Nuschler, Franz: Lern- und Arbeitsbuch Entwicklungspolitik. 5 Auflage, Bonn: 2004, S.146 ³ Zitat unbekannter Herkunft

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Abkürzungsverzeichnis

AASM Assoziierte afrikanische Staaten und Madagaskar  

AKP Staatengruppe der Afrikanischen, Karibischen und Pazifischen  

Staaten  

BPB Bundeszentrale für politische Bildung  

BMZ Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und  

Entwicklung  

EEF Europäische Entwicklungsfonds  

EG Europäische Gemeinschaft  

EL Entwicklungsland  

EP Europäisches Parlament  

EPA Economic Partnership Agreement  

(Wirtschaftspartnerschaftsabkommen)  

EU Europäische Union  

EZ Entwicklungszusammenarbeit  

EWG Europäische Wirtschaftsgemeinschaft  

DIE Deutsches Institut für Entwicklungspolitik  

GASP Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik  

GATT General Agreement on Trade and Tariffs (Allgemeines Zoll- und  

Handelsabkommen)  

GATS General Agreement on Trade in Services  

(Dienstleistungsabkommen der WTO)  

HDI Human Development Index  

IL Industrieland  

LDC Least Developed Countries (die am wenigsten entwickelten  

Länder)  

NGO Non Governmental Organisation  

ÜLG Überseeische Länder und Gebiete  

WPA Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (=EPA)  

WTO Welthandelsorganisation  

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1. Einleitung

Nach 2-jährigen Verhandlungen schloss die EU im Jahre 2000 mit 77 Staaten in Afrika, im karibischen Raum und im Pazifik ein neues entwicklungspolitisches Kooperationsabkommen. Am 23. Juni 2000 wurde in Cotonou, der Hauptstadt von Benin, feierlich das „Partnerschaftsabkommen zwischen den Mitgliedern der Gruppe der Staaten in Afrika, im karibischen Raum und im Pazifischen Ozean einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstatten andererseits“ unterzeichnet. Das Cotonou-Abkommen löste die im Februar 2000 auslaufende Lomé-IV-Konvention ab. Es wurde auf 20 Jahre Laufzeit angelegt und bietet somit den EL aber auch den IL Planungssicherheit. Allerdings besteht alle 5 Jahre die Möglichkeit der Revision des Abkommens.

Das Abkommen „stützt sich auf drei miteinander verzahnte Komponenten: politischer Dialog, Handel und Investitionen und Entwicklungszusammenarbeit“. ⁴ Die Multidimensionalität, welche signifikant für dieses Abkommen ist, beruht auf fünf Säulen ⁵ :

1. eine umfassende politische Dimension

2. Förderung partizipatorischer Ansätze

3. Entwicklungsstrategien und Konzentration auf das Ziel der Armutsbekämpfung

4. Schaffung eines neuen Rahmens für die wirtschaftliche und handelspolitische Zusammenarbeit

5. Reform der finanziellen Zusammenarbeit

⁴ Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament: Die Rolle der Europäischen Union bei der Förderung der Menschenrechte und der Demokratisierung in Drittländern. Brüssel 08.Mai. 2001. Online unter:

http://ec.europa.eu/comm/external_relations/human_rights/doc/com_01_252_de.pdf [Zugriff vom 06.04.2006] ⁵ O.V. (2003): Abkommen von Cotonou.: Das Portal der Europäischen Union. Tätigkeitsbereiche der EU. Zusammenfassung der Gesetzgebung. Online unter: http://europa.eu/scadplus/leg/de/lvb/r12101.htm [Zugriff vom 08.03.2006]

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Um den Rahmen dieser Arbeit nicht zu sprengen, wird im Folgenden der Fokus auf der Handels- und Entwicklungspolitik der EU für Afrika unter Berücksichtigung des historischen Kontextes liegen. Insbesondere soll jedoch dieses Verhältnis im Rahmen des Cotonou-Abkommen betrachtet werden (Säule 1 und 4 des Abkommens).

Als Grundlage zum adäquaten Einstieg in die Thematik wird im ersten Teil der Arbeit die historische Entwicklung der Zusammenarbeit skizziert. Um die Übergeordnete Fragestellung dieser Arbeit, in welchem Verhältnis wirtschaftliche und entwicklungspolitische Elemente in der Europäischen EP zueinander stehen, angemessen zu untersuchen, werden insbesondere die Demokratieförderung, der Einfluss von Menschenrechtskonformität auf die wirtschaftliche Hilfe und die hierzu zur Verfügung stehenden entwicklungspolitischen Instrumente analysiert. Welche Relevanz hat menschenrechtskonformes Verhalten der EL für die EU? Über welche Sanktionsmöglichkeiten verfügt die Gemeinschaft bei Verstößen gegen die Menschenrechte? Kann hier ein Zusammenhang zwischen Handels- und EP hergestellt werden? Werden Demokratisierungsfortschritte entlohnt? Soll Entwicklung durch Handel erfolgen bzw. welches Konzept liegt der EU-Entwicklungspolitik zu Grunde? Auch gegenwärtigen Entwicklungen und die Verhandlungen über die Einführung von Wirtschaftspartnerschaftsabkommen sollen kritisch nach ihren Folgen für die Handels-und Entwicklungspolitik untersucht werden.

Abschließend wird eine Gesamtbewertung des Abkommens, insbesondere unter Einbeziehung der Frage nach der Einhaltung des übergeordneten Ziels des Cotonou-Abkommen, die Bekämpfung und Senkung der Armut, erfolgen.

Bezüglich der methodischen Vorgehensweise sei bemerkt, dass hier die Analyse von Dokumenten und die Bewertung dieser unter Einbezug des historischen Kontextes und des aktuellen Forschungsstandes vordergründig seien wird.

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2. Europäische Kooperation mit Afrika

2.1 Die historische Entwicklung

Bereits mit der Bildung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl wurde 1957 mit dem Abschluss des Römischen Vertrags (EWG-Vertrag) der Grundstein für die europäische Kooperation mit den AKP-Staaten gelegt. ⁶ Zu diesem Zeitpunkt war die Zusammenarbeit aber vorwiegend von (post)kolonialen Interessen dominiert. Während der beginnenden Dekolonisation Ende der 50er/ Anfang der 60er Jahre wollten die ehemaligen Kolonialmächte die Handelspräferenzen mit ihren ehemaligen Kolonialgebieten auch im Rahmen der EWG gesichert sehen. Insbesondere Frankreich, als einflussreiches Gründungsmitglied der europäischen Zusammenarbeit, verübte einen starken Einfluss auf die Kooperation mit den 31 vorwiegend afrikanischen Staaten (ÜLG). Die Assoziierung sollte die „Förderung der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung der Länder und Hoheitsgebiete und die Herstellung enger Wirtschaftsbeziehungen zwischen ihnen und der gesamten Gemeinschaft“ ⁷ bewirken.

Neben der Vereinbarung von einseitigen, nicht-reziproken Handelspräferenzen wurde ein wichtiges Instrument der Entwicklungspolitik eingeführt, der Europäische Entwicklungsfonds (EEF). Die fast ausschließlich nicht zurückzuzahlenden Finanzhilfen aus dem EEF werden insbesondere für abgestimmte Projekte in den Bereichen ländliche Entwicklung, Industrialisierung und Infrastruktur eingesetzt. Der EEF wird nicht aus dem EU-Haushalt, sondern über direkte Beiträge einzelner EU-Länder in Abhängigkeit von der Höhe des jeweiligen Brutto-Sozialproduktes und der Historie des EU-Mitgliedlandes bestimmt. Somit unterliegt der Fond nicht dem Budgetrecht und der Einsatz der Mittel kann auch nicht vom Rat und Parlament bestimmt werden.

⁶ weitere Daten zu den Verträgen in der Chronologie (Anhang 5)

⁷ Europäische Kommission: Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften: Konsolidierte Fassung des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, Artikel 182. Brüssel: 2002. Online unter: http://europa.eu.int/eur-lex/lex/de/treaties/dat/12002E/pdf/12002E_DE.pdf [Zugriff vom 25.03.2006]

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Dies wird oftmals kritisch bewertet, da die Staaten mit den höchsten Hilfeleistungen (traditionell Deutschland und Frankreich) auch über die größte Entscheidungsmacht bezüglich des Einsatzes der Mittel verfügen. Um diese mögliche Quelle für Kohärenzprobleme im „Keim zu ersticken“, wird von den Kritikern eine Eingliederung des EEF in den EU-Haushalt gefordert.

Das 1963 unterzeichnete und 1964 in Kraft tretende Jaunde-I-Abkommen erneuerte die vertraglichen Grundlagen der Zusammenarbeit der damals 6 EWG-Staaten mit 18 frankophonen Ländern Afrikas (die AASM). Dieses wurde von dem Folgeabkommen Jaunde-II abgelöst, welches 1971 in Kraft trat. Obwohl die Jaunde-Abkommen eine nicht-reziproke Präferenzgewährung vorsahen, um die Bildung einer Freihandelszone zu erreichen, war für die Jaunde-Abkommen immer noch der eher „neokolonialistische Charakter“ ⁸ als Fortsetzung „französischer Weltpolitik“ ⁹ signifikant.

Im Zuge des Beitritts Großbritanniens zur EG 1973 wurde die entwicklungspolitische Zusammenarbeit mit der Unterzeichnung des ersten Lomé-Abkommen auf eine neue vertragliche Grundlage gestellt. 9 EWG-Staaten und 46 AKP-Staaten (EL wurden auf den karibisch-pazifischen Raum erweitert) unterzeichneten nach schwierigen Verhandlungen 1980 das Abkommen, dieses trat am 01.01.1981 in Kraft. Auch wenn die Anbindung vieler afrikanischer Staaten an die EU im Kontext des Ost-West-Konfliktes eher als ein geopolitischer „Schachzug“ erscheinen mag, wurde das Lomé-Abkommen als „Meilenstein“ der Entwicklungspolitik und als Markierung des Endes einer Assoziierungspolitik gelobt. Dies ist zurückzuführen auf den zu diesem Zeitpunkt erstmaligen Kooperationsgedanken hinter dem „Partnerschaftsabkommen“ von Lomé, welcher von der Gleichheit der Vertragspartner mit gegenseitigen Rechten und Pflichten ausging. So wurde über die Höhe der finanziellen Hilfen für einzelne EL gleichberechtigt von Geber- und Nehmer-Ländern verhandelt.

⁸ Schmidt, Gert: Handelspolitik versus Entwicklungspolitik, Frankfurt am Main: 1995, S.162

⁹ ebenda, S.162

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Dem ersten Lomé-Abkommen folgten noch drei weitere Lomé-Konventionen mit geringfügigen Modifikationen. Fundamentale Elemente blieben allerdings unverändert:

1. EU gewährte allen Industrieprodukten einseitigen zollfreien Zugang zu ihrem Markt, praktisch war der Export von Industrieprodukten jedoch nur wenigen IL möglich

2. Protokolle für wichtige Rohstoffe sicherten Preise über Weltmarktniveau den AKP-Ländern exklusiv zu

3. Stabex und Sysmin zur Exporterlösstabilisierung 10

4. finanzielle Hilfe aus dem EEF

Ein Wendepunkt ist mit der Lomé-IV-Konvention zu verzeichnen. Erstmalig wurde, neben der Menschenrechtsbestimmung in Artikel 5, die Achtung der demokratischen Grundsätze und der Rechtsstaatlichkeit in den Vertragstext aufgenommen (Artikel 366a). Bis zum Ablauf der letzten Lomé-IV-Konvention am 21.02.2000 stieg die Anzahl der unterzeichnenden Staaten und der Entwicklungspolitischen Instrumente, als auch der Höhe des EEF stetig an.

Quintessentiell wird die AKP-Politik der EU mit den Vereinbarungen von Jaunde und Lomé eher kritisch als „an ihren wirtschaftlichen Ergebnissen gemessen …im Kern wenig erfolgreicher Versuch eines produktbezogenen Einkommenstransfers durch Exportstabilisierung wichtiger agrarischer und bergbaulicher Güter“ ¹¹ bewertet.

¹⁰ Stabex und Sysmin sind zwei Fonds zur Stabilisierung der Exporterlöse bei agrarischen bzw. mineralischen Rohstoffen (vgl. Nuschler, Franz: Lern- und Arbeitsbuch Entwicklungspolitik. 5 Auflage, Bonn 2004, S.527) ¹¹ Brüne, Stefan (2002): Europas Außenbeziehungen und die AKP-Staaten: Das Abkommen von Cotonou. Eine erste Zwischenbilanz, In: NORD-SÜD aktuell 2.Quartal, Hamburg: 2002. S.301-314

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