Direkte  Demokratie auf Bundesebene?  

Zur  Einführung plebiszitärer Elemente in das Grundgesetz  

Hausarbeit   

Inhaltsverzeichnis   

1.  Einleitung  3

2.  Definition des Gegenstandes: Was ist Direkte Demokratie?  4

2.1  Begriffsbestimmung  4

2.2  Unterscheidungsformen direktdemokratischer Instrumente  4

2.3  Eingrenzung der bundesdeutschen Diskussion  6

3.  Direkte Demokratie und das Grundgesetz  7

3.1  Plebiszite nur bei Länderneugliederungen  7

3.2  Die plebiszitäre Option  8

4.  Demokratiereform: Theorie, Wirkung und Auseinandersetzung  10

4.1  Demokratietheorie: Repräsentation contra Direkte Demokratie  10

4.2  Wirkungsweise direktdemokratischer Instrumente  12

4.2.1  Erwartungen an Direkte Demokratie  12

4.2.2  Entscheidungskompetenz des Volkes  13

4.2.3  Verhältnis von Mehrheit und Minderheit  15

4.2.4  Nutzer und Nutznießer  17

4.2.5  Veränderung des politischen Systems  18

4.3  Das Verhältnis politischer Akteure zu plebiszitären Elementen  20

5.  Fazit  22

6.  Literaturverzeichnis  23

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1. Einleitung

Gegenstand dieser Hausarbeit ist die Erörterung der Frage, ob die Einführung plebiszitärer Elemente in das Grundgesetz sinnvoll ist. Die Sinnhaftigkeit soll in drei Ebenen diskutiert werden, einer demokratietheoretischen, einer funktionalen und einer politischen.

Die demokratietheoretische Ebene wird sich auf die Auseinandersetzung zwischen einem stabilitätsorientierten und einem partizipationsorientierten

Demokratieverständnis konzentrieren und die normativen Grundlagen von repräsentativer und plebiszitärer Demokratie erörtern. Des Weiteren soll die Wirkungsweise direktdemokratischer Instrumente im politischen System gemessen an den Erwartungen und Befürchtungen untersucht werden. Dabei geht es um die Fragen nach der Entscheidungskompetenz des Volkes, um das ambivalente Verhältnis von Mehrheit und Minderheit, um Nutzer und Nutznießer direktdemokratischer Elemente und schließlich um die Veränderung des politischen Systems durch Direkte Demokratie.

Die politische Ebene rückt kurz die politischen Akteure in den historischen Auseinandersetzungen in das Zentrum. Dabei geht es vor allem um die Positionierung der Parteien zu plebiszitären Elementen.

Doch zu Beginn werden die Begriffe der Direkten Demokratie, des Plebiszits und des Referendums näher definiert und direktdemokratische Instrumente in ihren unterschiedlichen Formen analysiert.

Entscheidende Grundgesetzartikel veranschaulichen den repräsentativen und einst provisorischen Charakter des deutschen Regierungssystems. Sie zeigen aber auch welcher Grundlagen sich eine Ergänzung des Grundgesetzes um plebiszitäre Elemente bedienen kann.

Auf eine historische Einordnung der Debatte um plebiszitäre Elemente in Deutschland, welche die Gründe für ein fast ausschließlich repräsentatives Regierungssystem aufzeigen und die Rolle der ausführlich verdeutlichen würde, muss hier leider verzichtet werden.

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2. Definition des Gegenstandes: Was ist Direkte Demokratie?

2.1 Begriffsbestimmung: Direkte Demokratie, Plebiszit, Referendum In der Bundesrepublik bekundet das Volk als Souverän seinen Willen durch Wahlen. Es begründet damit ein repräsentatives System und legitimiert die Herrschaft von Volksvertretern. Als Abgrenzung zum Begriff der repräsentativen Demokratie ist der Begriff Direkte Demokratie entstanden ¹ . Er subsummiert alle unmittelbaren Sachentscheidungen der Bürger durch Abstimmung. Die Definition ist jedoch nicht unumstritten, da teilweise auch unmittelbare Personalentscheidungen, wie die Direktwahl von Bürgermeistern als Direkte Demokratie bezeichnet werden. Der Begriff des Plebiszit ² unterscheidet sich von dem der Direkten Demokratie nur insofern, als das er ausschließlich als Oberbegriff für alle direktdemokratischen Sachentscheidungen verwendet wird, und nicht für Personalvoten. Das Referendum ³ bezeichnet dagegen Sachentscheidungen über Vorlagen eines Staatsorgans, also z.B. Gesetzesvorlagen aus dem Parlament oder Staatsverträge ⁴ .

2.2 Unterscheidungsformen direktdemokratischer Instrumente

Instrumente Direkter Demokratie unterscheiden sich im Wesentlichen durch drei Merkmale: die Auslösekompetenz, die Entscheidungsgegenstände, und die Entscheidungsverbindlichkeit ⁵ .

Die Auslösung einer Volksabstimmung kann von drei Seiten herrühren. Zum einen gibt es die Auslösung ‚von unten‘, das heißt die Initiative kommt von der Stimmbürgerschaft. Häufig führt erst ein gestuftes Verfahren, zum Beispiel über Volksinitiative und Volksbegehren zu einem Volksentscheid. In einigen europäischen Ländern gibt es auch das sogenannte fakultative Referendum, durch das ein Parlamentsbeschluss ‚von unten‘ einer Abstimmung unterworfen werden kann, wie zum Beispiel in der Schweiz.

Es gibt andererseits die Auslösung durch ein Gesetz oder die Verfassung. Das heißt,

¹ Vgl. Schiller, Theo: Direkte Demokratie. Eine Einführung. Frankfurt am Main: 2002, S. 13.

² lat. plebs - Volk; scire/scitum - wissen

³ lat. referre - etwas zurücktragen; ad referre - etwas wird vorgetragen

⁴ Vgl. Luthard, Wolfgang: Direkte Demokratie: Ein Vergleich in Westeuropa. Baden-Baden: 1994, S. 34.

⁵ Vgl. Schiller, Theo: Direkte Demokratie. Eine Einführung. Frankfurt am Main: 2002, S. 14.

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dass bei bestimmten Sachfragen automatisch eine Volksabstimmung durch Verfassung oder Gesetz verlangt wird, wie bei Verfassungsänderungen in Bayern und Hessen. Man spricht hier von einem obligatorischen Referendum. Letztlich gibt es noch die Auslösung ‚von oben‘, das akklamatorische Referendum ⁶ . Dabei beschließt ein Staatsorgan die Abstimmung über eine bestimmte Sachfrage, so geschehen durch den französischen Staatspräsidenten in der Frage der ‚europäischen Verfassung‘. Die Zugehörigkeit dieses Elements zur Direkten Demokratie ist jedoch umstritten, weil das Volk als Souverän von dem Willen eines Staatsorgans abhängig ist ⁷ .

Die Gegenstände, auf die sich Direkte Demokratie bezieht, unterscheiden sich folgendermaßen: Plebisziten liegen immer Sachentscheidungen zugrunde. Territorialentscheidungen stellen dabei eine Sonderform der Sachentscheidungen dar. Die Sachfragen, über die per Volksabstimmung entschieden werden kann, sind zudem oftmals durch Gesetz begrenzt.

Wie bereits angedeutet bleiben Personalentscheidungen in der Zuordnung zu dem Begriff der Direkten Demokratie umstritten. Dazu zählt die Wahl von Staatsoberhäuptern, Bürgermeistern oder Richtern sowie der in den USA verbreitete Recall, also die direkte Abwahl von Funktionsträgern ⁸ .

Die Entscheidungsverbindlichkeit ist bei den meisten plebiszitären Formen gegeben, das heißt, die Entscheidungen sind rechtsverbindlich. Es gibt aber auch rechtlich unverbindliche Volksanregungen oder Bürgeranträge. Diese sollen die Befassung des Parlaments mit einem Thema herbeiführen. Als Pendant dazu gibt es Volksbefragungen, die den politischen Würdenträgern ein konkretes Bild über den Bürgerwillen vermitteln, ohne sie daran zu binden ⁹ . Eine hohe Bedeutung kommt Verfahrensordnungen und ihren Details zu. Der Zustand, also die politische Realität und Bedeutung plebiszitärer Elemente hängt maßgeblich von ihnen ab. Denn Detailregelungen greifen sehr tief in die Ausgestaltung der einzelnen Elemente ein. Sie bestimmen die Themenwahl, die formellen Anforderungen, die zeitlichen Fristen und ob die Antragsfrage einfach oder

⁶ Vgl. Abromeit, Heidrun: Nutzen und Risiken direktdemokratischer Instrumente, in: Offe, Claus (Hg.):

Demokratisierung der Demokratie. Diagnosen und Reformvorschläge. Frankfurt, New York: 2003, S. 101.

⁷ Vgl. Schiller, Theo: Direkte Demokratie. Eine Einführung. Frankfurt am Main: 2002, S. 14.

⁸ Vgl. Luthard, Wolfgang: Direkte Demokratie: Ein Vergleich in Westeuropa. Baden-Baden: 1994, S. 33, 34.

⁹ Vgl. Schiller, Theo: Direkte Demokratie. Eine Einführung. Frankfurt am Main: 2002, S. 14.

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komplex dargestellt sein muss. Zudem sie legen sie die Quoren fest, das heißt, sie regeln die notwendigen Stimmzahlen in den verschiedenen Stufen der Verfahrens. So legen sie beispielsweise die erforderliche Mehrheit bei einer Volksabstimmung, also eine einfache, absolute oder Zweidrittelmehrheit der abgegebenen Stimmen, der stimmberechtigten Bürger oder der abstimmungsbeteiligten Regionen fest ¹⁰ .

2.3 Eingrenzung der bundesdeutschen Diskussion

Die Diskussion um Direkte Demokratie in Deutschland begrenzt sich im Wesentlichen auf die Ergänzung des Grundgesetzes um einige bestimmte plebiszitäre Elemente. Das heißt, es geht nicht um eine grundsätzliche Umgestaltung der politischen Ordnung, vielmehr um die Erweiterung des parlamentarischrepräsentativen Systems. Die gewaltenteilige rechtsstaatliche Ordnung ist dadurch nicht in Frage gestellt. Hauptaugenmerk der Befürworter plebiszitärer Elemente auf Bundesebene liegt auf Instrumenten, welche die Auslösekompetenz bei den Bürgern verankern, also auf dem Kernstück der Direkten Demokratie. Dabei kann es sich um eigene Gesetzesvorlagen handeln, sowie um fakultative Referenden, also um Korrektur oder Blockade von Parlamentsbeschlüssen durch eine Initiative der Stimmbürgerschaft. In der Diskussion ist vor allem ein dreistufiges Modell, bestehend aus Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid. Mit dem Instrument der Volksinitiative können Bürger durch die Sammlung einer bestimmten Zahl an Unterschriften das Parlament zur Befassung mit einer Sachfrage zwingen. Entscheidet das Parlament zu Ungunsten der Initiative, so kann diese durch Volksbegehren, also durch die Sammlung einer weitaus höheren Zahl an Unterschriften in einer bestimmten Frist und einen Volksentscheid herbeiführen. Die genauen Verfahrensregeln variieren je nach Vorschlag.

¹⁰ Vgl. Luthard, Wolfgang: Direkte Demokratie: Ein Vergleich in Westeuropa. Baden-Baden: 1994, S. 27, 28.

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