Kontrollfunktion der Regierungsberichte

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Inhaltsverzeichnis

1.  Einleitung  

2.  Parlamentarische Kontrolle Definition  

3.  Berichte der Regierung  

3.1  Kontrollfunktionen der Berichte der Regierung in Deutschland  

3.2  Kontrollfunktionen der Berichte der Regierung in Österreich  

4.  Vergleich und Schlussfolgerung aus den Berichten der Regierung in Deutschland und  

  Österreich  

5.  Literaturverzeichnis  

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1. Einleitung

Die Kontrolle der exekutiven Staatsorgane bildet einen elementaren Bestandteil der parlamentarischen Demokratie. Im Falle von parlamentarischen Demokratien ist die Kontrolle der Exekutive in erster Linie Angelegenheit des Parlaments. Zur Ausübung dieser Kontrolle existiert eine Vielzahl an Möglichkeiten. Diese Arbeit will die Frage nach der funktionalen Einordnung von Berichten der Regierung im System parlamentarischer Kontrolle klären. Deutschland und Österreich eignen sich hierzu, um aus einer vergleichenden Perspektive heraus Berichte als Element der parlamentarischen Kontrolle darzustellen. Die politischen Systeme beider Staaten weisen starke Parallelen auf. Sowohl die Bundesrepublik Deutschland als auch Österreich haben zwei Kammer Systeme. Eine Kammer dient jeweils der föderalen Repräsentation, die andere stellt die Volksvertretung dar. Da Berichte der Regierung hier hinsichtlich ihrer parlamentarischen Funktion untersucht werden sollen, sind die Kammern des Bundestags auf deutscher, sowie der Nationalrat auf österreichischer Seite im Fokus der Untersuchung. Neben Berichten der Regierung weisen beide Staaten auch in ihren übrigen parlamentarischen Kontrollmittel gewisse Parallelen auf, so dass Berichte der Regierung in dieser Hinsicht auch auf ihre Ergänzungsfunktion gegenüber anderen parlamentarischen Kontrollmitteln untersucht werden können.

In der Literatur sind Berichte der Regierung bisher nicht umfassend untersucht worden. Verweise finden sich im Rahmen der Untersuchung von parlamentarischer Kontrolle im Allgemeinen oder in juristischen Untersuchungen zu parlamentarischen Berichten. Als zentrales Thema haben Berichte der Regierung in parlamentarischen Systemen nach Recherche des Autors bislang keine Aufmerksamkeit in der politikwissenschaftlichen Literatur gefunden.

Um Berichte der Regierung in ihrer Funktionsweise vergleichend darzustellen, wird in dieser Arbeit zunächst die principal – agent 1 Theorie erläutert. Diese bildet dann im Verlauf der Arbeit das theoretische Gerüst, das eine Einordnung des Regierungsberichts im repräsentativen, demokratischen System von Delegationen und Abhängigkeiten bzw. Bindungen ermöglicht. Anschließend werden Berichte der Regierung definiert und typologisiert.

1 Strom, Kaare, Müller, Wolfgang C., Bergman, Torbjörn (Hrsg.): Delegation and Accountability in Paliamentary Democracies. Oxford: Oxford University Press 2003.

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Am Beispiel von Deutschland und Österreich kann dann die tatsächliche Anwendung von Berichten im jeweiligen System analysiert und verglichen werden, um eine abschließende Einordnung von Berichten der Regierung im System parlamentarischer Kontrolle zu ermöglichen.

2. Parlamentarische Kontrolle – Definition

Repräsentative Demokratie beruht auf dem Prinzip der Delegation von Macht. Bürger, als ultimative Machthaber im demokratischen System 2 , bestimmen Repräsentanten, die in deren Auftrag handeln und entscheiden. Zur Gewährleistung der pflichtbewussten Ausübung der Macht im Sinne der Bürger sind Kontrollmechanismen notwendig. Diese sollen eine Bindung des Repräsentanten an seinen Auftraggeber gewährleisten und Machtmissbrauch verhindern 3 .

In der parlamentarischen Demokratie (im Folgenden wird darunter die Westminster Demokratie als klassischer Typ der parlamentarischen Regierung verstanden) sind die Verhältnisse von Wähler zu Abgeordneten, Abgeordneten zu Regierung, Regierung zu individuellem Minister sowie Minister zur öffentlichen Verwaltung von diesem Prinzip der Delegation bestimmt. Bildlich gesprochen entspricht die Delegation der Macht vom ultimativen Souverän (dem Volk) zum ultimativen Organ der Machtausübung (Beamte, öffentliche Verwaltung) einer Kette aus mehreren Gliedern (Volk -> Repräsentant -> Kabinett -> Minister -> Beamte, öffentliche Verwaltung). Jedes Glied der Kette delegiert Macht an das nächste. Das jeweils folgende Glied ist dabei nur dem vorangehenden gegenüber verantwortlich, d.h. es handelt im Auftrag des Delegierenden und kann von diesem für sein Handeln sanktioniert werden.

Angesichts dieses durchaus aufwendigen Procedere stellt sich die Frage nach Sinn und Nutzen der Delegation für den Bürger. Drei Gründe werden hierfür aufgeführt: Erstens, Kapazitätsprobleme: Bürger sind eingeschränkt. Sie besitzen nicht die zeitlichen und materiellen Ressourcen, um neben Aufgaben in Familie, Beruf und Gesellschaft die Geschicke ihres Staates zu leiten.

2 Vgl. Strom 2003, S. 64 3 Vgl. Müller, Bergman, Strom 2003, S. 4

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Zweitens, Kompetenzprobleme: die Führung und Organisation eines Staates bedarf vieler verschiedener spezieller Qualifikationen, welche die meisten Bürger nicht beherrschen und daher an Spezialisten delegieren. Drittens, Probleme der Koordination: in modernen Flächenstaaten mit mehreren Millionen Einwohnern ist es für den einzelnen Bürger praktisch unmöglich, Interessen und Macht in einer effektiven Art und Weise zu koordinieren und auszuüben. Eine beschränkte Zahl von Repräsentanten ist dazu besser in der Lage 4 .

Zur systematischen Darstellung des Verhältnisses zwischen Machthabern und Delegierten bezieht sich der Autor im Folgenden auf die im Herausgeberwerk Delegation and Accountability in Parliamentary Democracies 5 (Strom, Müller, Bergmann) vorgestellte principal - agent Theorie. Dieses Modell ermöglicht eine Analyse der Verhältnisse zwischen den einzelnen Stufen der Delegation in demokratischen politischen Systemen. Da die Berichte der Regierung an das Parlament den Schwerpunkt dieser Arbeit bilden, fokussiert die folgende Beschreibung der prinicpal - agent Theorie das Verhältnis zwischen Regierung und Parlament:

Die principal - agent Theorie versteht Delegation als eine Situation, in der eine Person oder Gruppe, der principal, einer anderen Person oder Gruppe, dem agent, Macht überträgt, um im Sinne des principal zu handeln 6 . Der principal sieht darin die Möglichkeit, von ihm erwünschte Ziele zu reduzierten persönlichen Kosten bzw. Aufwand zu erreichen. Diese Übertragung von Macht beinhaltet für den principal die Gefahr, dass der agent nicht in seinem Sinne handelt, sondern die Macht zu seinen eigenen Gunsten missbraucht. Um diesem Phänomen entgegenzuwirken, hat der principal die Möglichkeit, die Handlungen des agent zu entlohnen und zu sanktionieren 7 . Diese Verantwortlichkeit von agent zu principal bezeichnet die principal - agent Theorie als accountability.

Principal und agent unterscheiden sich in ihren Kompetenzen und Informationen. Dieser Umstand ist, wie bereits erwähnt, durchaus erwünscht, da der principal eben der Professionalität des agent wegen, Macht delegiert hat, um selbst Ressourcen zu sparen und Kompetenznachteile zu kompensieren.

4 Vgl. Strom 2003, S. 56ff 5 Strom, Kaare, Müller, Wolfgang C., Bergman, Torbjörn (Hrsg.): Delegation and Accountability in Paliamentary Democracies. Oxford: Oxford University Press 2003.

6 Vgl. Lupia 2003, S. 33 7 Vgl. ebenda, S.35

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Dadurch kommt es häufig zu Fällen, in denen der agent Entscheidungen trifft, die von den Vorstellungen des principal abweichen. Diese Abweichung bezeichnet die principal - agent Theorie als agency loss 8 .

Agency loss ist problematisch, sobald die Handlungen und Entscheidungen des agent für den principal schädlich sind. Im Verhältnis zwischen Parlamentsmehrheit als principal und Regierung als agent entstehen solche Situationen, wenn das Kabinett im Vergleich zur Parlamentsmehrheit unterschiedliche politische Vorstellungen hat oder in einer Art und Weise handelt, die einen Machtmissbrauch darstellt 9 .

Diese für den principal negative Auswirkung des agency loss hat allgemein zwei Ursachen: Erstens, der principal ist sich vor der Delegation von Macht nicht vollständig über die Absichten und Kompetenzen seines designierten agent im klaren. Es liegt die so genannte hidden information 10 vor. Die Konsequenz aus diesem Mangel an Informationen ist, dass Macht unter Annahme falscher Voraussetzungen (adverse selection) abgegeben wird. So sind Situationen vorstellbar, in denen die Regierung Absichten und Vorstellungen verfolgt, die den Parlamentariern, gegenüber denen sie accountable sind, nicht vollständig bekannt sind. Die zweite Ursache für agency loss ist der Umstand, dass der principal nicht die Möglichkeiten hat, das Handeln seines agent vollständig zu überwachen 11 . Der agent kann verdeckt (hidden action) im Eigeninteresse handeln und muss dabei keine Sanktionierungen des principal für sein Fehlverhalten befürchten 12 . In der Wirklichkeit ist dies der Fall, wenn beispielsweise Kabinettsmitglieder die Möglichkeit haben, im Amt durch bestimmte Geheimhaltungsmechanismen abweichend vom Interesse der Parlamentarier zu handeln. Diese Gefahr wird als moral hazard bezeichnet.

Das institutionelle Design politischer Regime zielt darauf ab, der hidden information und der hidden action sowie den resultierenden Gefahren adverse selection und moral hazard entgegenzuwirken. In der principal - agent Theorie sind dafür zwei grundlegende Kontrollmöglichkeiten bekannt: ex ante- sowie ex post-Kontrollen 13 . 8 Vgl. ebenda, S.35 9 Vgl. Strom 2003, S.62 10 Vgl. ebenda, S. 61 11 Unter positivem agency loss ist Handeln des agent zu verstehen, dass von den Absichten des principal abweicht und für diesen einen positiveren Ertrag hat als die Umsetzung seiner eigenen Vorstellungen. 12 Vgl. Strom 2003, S. 62 13 Vgl. ebenda, S. 63

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Ex ante-Kontrollen sind, wie der Name schon vermuten lässt, Möglichkeiten zur Überprüfung von agents, bevor ihnen ein Amt zugewiesen wird. Strom identifiziert dazu zwei verschiedene Mittel: Erstens das contract design: Vereinbarungen zwischen principal und agent koppeln ihre Interessen aneinander. Der principal entlohnt den agent für eine Ausführung seiner Tätigkeit im Sinne des principal. Zweitens, das screening, bzw. die selection: der principal prüft den potentiellen agent hinsichtlich seiner Qualitäten und wählt ihn danach aus. Beide Mechanismen wirken der adverse selection entgegen und finden, wie später gezeigt wird, im modernen Parteienstaat umfassende Verwendung.

Ex post-Kontrollen beziehen sich auf ein nachträgliches Überwachen der Leistungen des agent. Hier nennt Strom drei Varianten der Kontrolle: Erstens das monitoring: Informationen über die Leistungen des agent werden vom principal selbst eingeholt. McCubbins und Schwartz bezeichnen diese direkte Methode des monitoring als police controls 14 . Zweitens, das reporting: in diesem Fall informiert der agent selbst den principal über sein Handeln. Drittens, die institutional checks: hier holt eine dritte Instanz, die außerhalb des Delegationsverhältnisses steht, Informationen über die Handlungen des agent ein (z.B. Verfassungsgerichte, unabhängige Zentralbanken). Dies entspricht der fire alarm Kontrollen von McCubbins und Schwartz 15 .

Die police controls sowie das reporting sind im Kontext der Fragestellung dieser Arbeit nach der Einordnung der Berichte der Regierung in das System der parlamentarischen Kontrolle von besonderem Interesse. Berichte der Regierung entstehen entweder aus Eigeninitiative der Regierung (reporting) oder sind das Ergebnis von parlamentarischen Entschließungen (police controls). Auf diesen Zusammenhang wird später genauer eingegangen.

Parlamentarische Regierungssysteme haben hinsichtlich der ex ante- beziehungsweise ex post-Kontrollen Stärken und Schwächen. Ursächlich sind dafür bestimmte Charakteristika, auf die im Folgenden eingegangen wird:

14 Zitiert nach Kiewiet and McCubbins 1991, S. 32 15 Zitiert nach Kiewiet and McCubbins 1991, S.32

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Bezeichnend für viele Formen des Parlamentarismus ist die Tatsache, dass inhärente Delegationen indirekt und singulär sind 16 . Indirekt bedeutet, dass der ultimative principal, der Wähler, einen agent delegiert, den Parlamentarier. Dieser wiederum delegiert in der Funktion eines principal Macht an einen agent, die Regierung. Dieser Mechanismus wiederholt sich bis auf das Niveau von individuellem Minister als principal gegenüber dem ihm untergeordneten Verwaltungsapparat. Diese Folge von Delegationen ergibt im Gesamtbild eine Delegationskette, in der immer nur ein Akteur als principal Einfluss auf den unmittelbar folgenden delegierten Akteur hat. Der Wähler kann also in diesem Fall keinen direkten Einfluss auf die Regierung, Minister oder öffentliche Verwaltung ausüben, sondern nur auf den Repräsentanten, den er unmittelbar gewählt hat. In dieser Delegationskette ist jeder agent nur gegenüber seinem principal, der ihm Macht delegiert hat, accountable. Singularität der Delegation bedeutet, dass jedem principal nur ein agent gegenübersteht. Dies kann ein einzelner Akteur oder ein Kollektiv sein. Macht wird also nur an eine zusammenhängende Instanz abgegeben und nicht an verschiedene unabhängige Akteure.

In Folge dieser Prinzipien entsteht eine lange Kette von Delegationen, in der immer ein Glied dem vorangehenden gegenüber accountable ist. Zwischen jeder Verbindung der Kettenglieder ist ein agency loss möglich, der sich hinsichtlich der gesamten Delegationskette aufsummiert. Zwischen dem Wähler als erstem und dem Beamten als letztem Glied der Kette kann so ein massiver agency loss entstehen 17 .

Diesem wird mit ex ante- sowie ex post-Kontrollen entgegengewirkt. Aus folgenden Gründen sind im parlamentarischen System ex ante-Kontrollen wesentlich effektiver als ex post:

Ex post-Kontrollen, zu denen die Berichte der Regierung gehören, dienen der Erkennung von hidden action und dem daraus resultierenden moral hazard. Im parlamentarischen Regierungssystem leiden ex post-Kontrollen jedoch unter institutionellen Mängeln 18 . Vor allem die parlamentarischen ex post-Kontrollmittel gegenüber der Regierung sind von geringer Bedeutung. Häufig sind sie in ihrer Wirkungsweise wenig effektiv, da sie nur schwache Sanktionen, beziehungsweise keine Sanktionen mit sich bringen (z.B. Fragerechte der Abgeordneten, Anhörungen von Regierungsmitgliedern). 16 Vgl. Strom 2003, S. 66 17 Vgl. ebenda, S.67 18 Vgl. Strom 2003, S. 72