Abkürzungsverzeichnis

Abs. Absatz Art. Artikel BIP Bruttoinlandsprodukt ebd. ebenda ECOFIN-Rat Rat der EU in der Zusammensetzung „Wirtschaft und Finanzen“ EG Europäische Gemeinschaft EGV Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft EK Europäische Kommission EP Europäisches Parlament ER Europäischer Rat etc. et cetera EU Europäische Union EuGH Europäischer Gerichtshof EWG Europäische Wirtschaftsgemeinschaft EWU Europäische Währungsunion EWWU Europäische Wirtschafts- und Währungsunion EZB Europäische Zentralbank i.e. id est i.V.m. in Verbindung mit Mio. Millionen Mrd. Milliarden MS Mitgliedstaat(en) SWP Stabilitäts- und Wachstumspakt VO Verordnung WFA Wirtschafts- und Finanzausschuss

Inhaltsverzeichnis

Einleitung   1

1.  Der Stabilitäts- und Wachstumspakt  2

1.1  Entstehung des Stabilitäts- und Wachstumspaktes  2

1.2  Die rechtlichen Grundlagen des Stabilitäts- und Wachstumspaktes  4

1.3  Die Ziele des Stabilitäts- und Wachstumspaktes.  5

1.4  Die Referenzwerte  6

1.5  Die präventive Komponente des Stabilitäts- und Wachstumspakts.  7

1.5.1  Die Überwachung der Stabilitätsprogramme  7

1.5.2  Die frühzeitige Warnung („blauer Brief“)  8

1.6  Das Verfahren des Stabilitäts- und Wachstumspakts bei einem übermäßigen  

Defizit.   9

1.6.1  Die Feststellung eines übermäßigen Defizits durch die Kommission in Verbindung  

mit  dem Wirtschafts- und Finanzausschuss  9

1.6.2  Die Entscheidung über das tatsächliche Vorliegen eines übermäßigen Defizits  10

1.6.3  Das Verfahren bei Vorliegen eines übermäßigen Defizits.  11

1.6.4  Das Ruhen des Verfahrens bei der Ergreifung von Maßnahmen.  13

2.  Das Urteil des EuGH vom 13.7.2004 zum Verfahren bei einem  

  übermäßigen Defizit  15

2.1  Die Defizitverfahren gegen Deutschland und Frankreich.  15

2.2  Die Entscheidung des ECOFIN-Rates vom 25. November 2003 und die Klage der  

Kommission.   17

2.3  Die Entscheidung des EuGH  18

2.3.1  Die Nichtannahme einer Empfehlung durch den Rat.  18

2.3.2  Die Schlussfolgerungen des Rates  19

a)  Die Aussetzung des Defizitverfahrens durch die Schlussfolgerungen  20

b)  Die Änderung der vom Rat angenommenen Empfehlungen  21

3.  Fazit  24

Literatur   27

Einleitung

Anfang des Jahres 2005 verabschiedete der Rat der Wirtschafts- und Finanzminister (ECOFIN-Rat) und schließlich der Europäische Rat (ER) eine sehr umstrittene Reform des 1997 in Amsterdam gegründeten Stabilitäts- und Wachstumspakts (SWP). Nachdem der SWP im November 2003, als das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit für zwei betreffende Mitgliedstaaten (MS), nämlich Deutschland und Frankreich, zum ersten Mal auf Empfehlung der Europäischen Kommission (EK) auf die Stufe der Inverzugsetzung gestellt werden sollte, vom ECOFIN-Rat regelrecht außer Kraft gesetzt wurde und über ein Jahr auf Eis gelegen hatte, sollte er durch diese Reform wieder „reanimiert“ werden. Die EK hatte im Januar 2004 gegen die Entscheidung des Rates, die Verfahren gegen die betroffenen MS auszusetzen, geklagt. Der EuGH hatte in einem beschleunigten Verfahren schließlich im Juli 2004 eine Entscheidung gefällt, die im Rahmen dieser Arbeit näher analysiert werden soll. Hierzu wird es von Nöten sein, in einem ersten Schritt den SWP und das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit darzustellen. Nach einer Erläuterung der Entstehung sollen die rechtlichen Grundlagen und anschließend die allgemeinen Ziele des SWP erörtert werden. Im Rahmen des juristischen Kontextes dieser Arbeit soll schließlich der Fokus auf einer rechtlichen Analyse des Verfahrens anhand der primär- und sekundärrechtlichen Grundlagen des SWP liegen. Dies soll die Komplexität des Verfahrens aufzeigen und die Grundlage für Teil 2 dieser Arbeit bieten.

Der zweite Teil wird sich zunächst mit den Defizitverfahren gegen die Bundesrepublik Deutschland und die Französische Republik beschäftigen. Beginnend im Jahre 2002 möchte ich versuchen, eine chronologische Abfolge der Ereignisse darzustellen. Anschließend werde ich mich mit der umstrittenen Entscheidung des ECOFIN-Rates vom November 2003 und der Klage der Kommission vor dem EuGH auseinandersetzen. Das letzte Kapitel dieses Teils soll die Entscheidung des EuGH vom 13.7.2004 darlegen und erörtern.

In einem Fazit sollen die Ergebnisse der Arbeit nochmals zusammengefasst sowie vom Autor beurteilt werden. Ein kleiner Blick auf die aktuelle Haushaltssituation der EU-MS soll es schließlich noch ermöglichen, einen Ausblick und eine Prognose hinsichtlich der zukünftigen Handhabung des SWP zu geben.

JB Der Stabilitäts- und Wachstumspakt und der EuGH 1

1. Der Stabilitäts- und Wachstumspakt

1.1 Entstehung des Stabilitäts- und Wachstumspaktes

Vor dem Eintritt in die 3. Stufe der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion (EWWU) stellten die Konvergenzkriterien Motivationsanreize für eine Harmonisierung der nationalen Geld- und Fiskalpolitiken und eine solide Haushaltspolitik dar. Da der Beitritt in die EWWU unwiderruflich ist, bestand die Befürchtung, dass nach in Kraft treten der EWWU die MS die Zügel etwas schlaffen lassen würden. ¹ Eine stabilitätskonforme Finanzpolitik der MS ist aber für die Erreichung des vorrangigen Ziels der Preisstabilität von hoher Bedeutung und wirkt unterstützend zur Stabilitätspolitik der EZB ² .

Um die Notwendigkeit nationaler Budgetdefizitgrenzen in einer Währungsunion und somit die Notwendigkeit der Existenz des SWP zu verdeutlichen wäre ein kleiner Exkurs in die volkswirtschaftlichen Gesamtzusammenhänge erforderlich. Da im Rahmen dieser Arbeit dafür kein Platz ist, sei nur soviel gesagt: In einer Währungsunion herrscht eine erhöhte Verschuldungsneigung für die einzelnen MS. Gleichzeitig wirkt sich die Verschuldung und damit verbundene Zahlungsschwierigkeiten eines MS negativ auf die Volkswirtschaften der anderen MS aus (sog. bail out oder spill-over). Ein MS der Währungsunion kann sich somit als Trittbettfahrer verhalten und die Solidargemeinschaft ausnutzen. Im schlimmsten Fall ist sogar die autonome Geldpolitik der EZB gefährdet. 3

Aufgrund der erwähnten Tatsachen ist es verständlich, dass die fiskalische Disziplin der MS bereits im Vertrag von Maastricht als ein wichtiges Ziel angesehen wird (Art. 4 Abs. 3 EGV) ⁴ . Zudem werden die MS nach Artikel 104 Abs. 1 EGV angehalten, übermäßige öffentliche Defizite zu vermeiden. Unterstrichen wurden diese Bestrebungen durch die Gründung des SWP während der Regierungskonferenz in Amsterdam. Die Entstehung letzteren soll im Folgenden erläutert werden.

In Titel VII Kapitel 1 des EGV wird die gemeinsame Wirtschaftspolitik im Allgemeinen geregelt. Artikel 99 EGV handelt von der multilateralen Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken der MS. Artikel 104 EGV handelt von der Vermeidung übermäßiger Defizite und der Haushaltsdisziplin. Problematisch an dieser Norm ist jedoch, dass das

¹ Peters Michaela, Die Konkretisierung des Art. 104 EG durch den Stabilitäts- und Wachstumspakt und dessen

Vereinbarkeit mit dem EG-Vertrag, Bonn 2002, S. 32

² Steuer Marcus, Europäischer Stabilitätspakt - Ersatz für die politische Union?, Sinzheim 1997, S. 5

³ Sutter Matthias, Öffentliche Verschuldung in der Währungsunion, Wien 1996, S. 34 und Konow Christian, Der

Stabilitäts- und Wachstumspakt, Baden-Baden 2002, S. 25-27

⁴ Dutzler Barbara und Hable Angelika, Das Urteil des Europäischen Gerichtshofs zum Stabilitäts- und

Wachstumspakt - eine Klarstellung?, Integration 4/2004, S. 301 JB Der Stabilitäts- und Wachstumspakt und der EuGH 2

Verfahren nicht hinreichend konkretisiert und präzisiert ist, insbesondere bezüglich der Handlungsfristen und der Höhe der Sanktionen. Das Verfahren könnte so mehrere Jahre in Anspruch nehmen. Einige Kritiker bemängelten weiterhin die fehlende Möglichkeit der Einklagbarkeit beim EuGH. Der Druck bleibt somit politisch, da Vertragsverletzungsklagen laut Art. 104 Abs. 10 EGV zum EuGH ausgeschlossen sind ⁵ . Daran hat auch der SWP nicht gerüttelt.

Mitte der 1990er Jahre entfachte in Europa eine große Debatte um die Haushaltsdisziplinierung nach Einführung des Euros. Da die mangelnde Konkretisierung des Defizitverfahrens in Art. 104 EGV Kritik auslöste, wurden mehrere Vorschläge zur Disziplinierung der Haushalte und somit zur Gewährung der Stabilität im Euro-Raum diskutiert. ⁶ Die primärrechtliche Norm erforderte also zusätzlich noch sekundärrechtliche Bestimmungen.

Unter der Mannigfaltigkeit der Vorschläge kristallisierte sich frühzeitig der des damaligen Bundesfinanzministers Theo Waigel heraus und dominierte die EU-Finanzdiskussion. Dieser Vorschlag beruht darauf, dass die MS angehalten werden sollen, die Wachstumsraten der Staatsausgaben niedriger zu halten als der Zuwachs des nominellen Bruttosozialproduktes. Des Weiteren soll auch in wirtschaftlich ungünstigen Zeiten das Defizitkriterium von Maastricht (3%) nicht überschritten werden. In wirtschaftlich normalen Zeiten soll ein Defizit von 1% bzw. für Staaten mit hoher Schuldenquote unter 1% angestrebt werden. Ziel des „Stabilitätspakts für Europa“ von Theo Waigel war es, die allgemeine Staatsverschuldung der MS mittel- bis langfristig deutlich zu reduzieren, um finanzpolitischen Handlungsspielraum wiederzuerlangen. Der Vorschlag sah folgendes vor: Wird eine Überschreitung der 3%-Hürde festgestellt, so kommt es automatisch und umgehend zu Sanktionen. Eine Ausnahme von Sanktionen ist nur in gravierenden Ausnahmefällen und mit Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit möglich. Die Sanktion wird in Form einer unverzinslichen Einlage ausgehängt. Diese wird an den MS zurückgezahlt, sobald dieser wieder sein Defizit unter die 3%-Marke drückt. Nach 2 Jahren wird die Einlage in eine Geldbuße umgewandelt. Der Vorschlag von Herrn Waigel sah sogar ein neues Organ vor, ein europäischer Stabilitätsrat, welcher das Verfahren überwacht und über Ausnahmen entscheidet. 7

Die Forderungen des damaligen Bundesfinanzministers wurden sehr kontrovers diskutiert und gingen einer Anzahl von MS zu weit. Der „Stabilitätspakt für Europa“ war demnach nicht

⁵ Oppermann Thomas, Europarecht, München 2005, S. 289

⁶ Sutter Matthias, Der Stabilitäts- und Wachstumspakt in der Europäischen Währungsunion, Baden-Baden 2000,

S. 28

⁷ ebd., S. 29 JB Der Stabilitäts- und Wachstumspakt und der EuGH 3

konsensfähig. Beim Gipfeltreffen in Dublin im Jahre 1996 wurde schließlich vereinbart, dass ein Stabilitätspakt eingeführt werden sollte. Im Juni 1997 in Amsterdam wurde letztendlich der Beschluss eines Stabilitäts- und Wachstumspakt gefasst, der wohl genau in der Mitte zwischen dem Vorschlag Theo Waigels und den laxen Vorschriften des Maastrichter Vertrages (Art. 104 EGV) anzusiedeln ist. Es handelt sich demnach einmal mehr um eine Paketlösung. 8

1.2 Die rechtlichen Grundlagen des Stabilitäts- und Wachstumspaktes

Die primärrechtlichen Regelungen zur Einhaltung der Haushaltsdisziplin durch die EU-MS finden sich, wie bereits erwähnt, in den Vorschriften des Kapitels "Wirtschaftspolitik" des EG-Vertrages (Art. 98 bis 104), wobei die entscheidende Norm, die im Laufe dieser Arbeit durchgehend zitiert und behandelt werden wird, Art. 104 EGV ist. Daneben spielt das Maastrichter Protokoll über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit (1992) eine Rolle, da in diesem die Referenzwerte präzisiert sind ⁹ .

Die primärrechtlichen Vorschriften des EGV wurden infolge des Beschlusses des ER zum SWP in Amsterdam um weitergehende sekundärrechtliche Regelungen ergänzt, welche die vagen Bestimmungen des Art. 104 EGV zum Verfahren bei einem übermäßigen Defizit präzisieren. Die Entschließung des Rates gibt den MS und den Gemeinschaftsorganen politische Leitlinien an die Hand, womit der politische Charakter des SWP, und somit die Erforderlichkeit des politischen Willens der MS, unterstrichen wird ¹⁰ . Die beiden Verordnungen können als das Kernstück des SWP bezeichnet werden; sie definieren die Haushalsüberwachung sowie die Beschleunigung und Konkretisierung des Verfahrens ¹¹ . Im Jahre 2005 wurde der SWP, vor allem auf Ersuchen der Bundesregierung, reformiert. Die zwei 1997 erlassenen Verordnungen wurden modifiziert. Die Rechtsgrundlagen des SWP sind demnach ¹² :

1. Entschließung des Europäischen Rates über den Stabilitäts- und Wachstumspakt vom 17.6. 1997: „Diese Entschließung gibt den Mitgliedstaaten, dem Rat und der Kommission feste politische Leitlinien zur energischen und raschen Umsetzung des Stabilitäts- und Wachstumspakts an die Hand.“ 13

⁸ Sutter Matthias, Der Stabilitäts- und Wachstumspakt in der Europäischen Währungsunion, Baden-Baden 2000,

S. 30-31

⁹ Protokoll über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit

¹⁰ Hillgruber Christian, Disziplinlosigkeit oder Vertragsbruch?, Juristenzeitung 4/2004, S. 170

¹¹ Palm Ulrich, Der Bruch des Stabilitäts- und Wachstumspaktes, Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht

3/2004, S. 71

¹² Oppermann Thomas, Europarecht, München 2005, S. 289

¹³ http://www.europa.eu.int/scadplus/leg/de/lvb/l25021.htm JB Der Stabilitäts- und Wachstumspakt und der EuGH 4

2. Verordnung (EG) Nr. 1466/97 über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken vom 07.7. 1997

¾ Ändernder Rechtsakt: Verordnung (EG) Nr. 1055/2005 vom 27.7. 2005

3. Verordnung (EG) Nr. 1467/97 über die Beschleunigung und Klärung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit vom 07.7. 1997

¾ Ändernder Rechtsakt: Verordnung (EG) Nr. 1056/2005 vom 27.7. 2005

Zu den Reformen des Jahres 2005 ist zu sagen, dass sie die Überwachung der Haushaltsprogramme und das Verfahren an sich nicht sonderlich geändert haben. Es wird den MS lediglich erleichtert, bei Überschreitung des Defizitkriteriums unter die Ausnahmen zu fallen, so dass im Endeffekt kein Verfahren eingeleitet wird. Zudem wurden die Fristen verlängert, um den MS mehr Zeit und Spielraum bei der Umsetzung der Maßnahmen zu geben. Man kann somit konstatieren, dass die zwei ändernden Rechtsakte den Verfahrensablauf des SWP verlangsamt (da sämtliche Fristen verlängert wurden) und erschwert (da die Ausnahmetatbestände erweitert wurden und gewisse Ausgaben vom Haushaltsdefizit subtrahiert werden können) haben. Die jeweiligen Änderungen durch die Reform werden im Folgenden in den dafür adäquaten Kapiteln deutlich gemacht. Der SWP wurde zwar „aufgeweicht“, hält aber an den Grundprinzipien weiter fest, weshalb im Folgenden weiterhin häufig die Verordnungen von 1997 zitiert werden, da die neuen Verordnungen von 2005 lediglich die Änderungen enthalten, nicht aber den gesamten Verordnungstext mit den beibehaltenen Artikeln und Absätzen.

1.3 Die Ziele des Stabilitäts- und Wachstumspaktes

Der SWP verfolgt durch die Verpflichtung zu gesunden öffentlichen Finanzen und einem stabilen ausgeglichenen oder positiven Haushalt das Ziel, die dauerhafte Sicherung der Preisniveaustabilität, die das zentrale Ziel der Währungsunion ist, zu gewährleisten. In der VO 1467/97 heißt es in der Erläuterung der Gründe für einen SWP (Absatz 7): „Indem die Mitgliedsstaaten an dem mittelfristigen Ziel eines nahezu ausgeglichenen Haushaltes oder eines Haushaltsüberschusses festhalten (...) wird ein Beitrag dazu geleistet, dass die geeigneten Voraussetzungen für Preisstabilität und für ein nachhaltiges Wachstum, das der Schaffung von Arbeitsplätzen förderlich ist, in allen Mitgliedsstaaten herbeigeführt werden; ferner können die Mitgliedsstaaten damit normale Konjunkturschwankungen bewältigen und zugleich bewirken, dass das öffentliche Defizit innerhalb des Referenzwertes von 3 % des BIP gehalten wird.“

JB Der Stabilitäts- und Wachstumspakt und der EuGH 5