Die öffentliche Verwaltung in Berlin im Spannungsfeld zwischen Personalabbau und Verwaltungsreform

0  Vorbemerkung  1

1  Die öffentliche Verwaltung  2

1.1  Merkmale der öffentlichen Verwaltung  2

1.2  Das Bürokratiemodell  3

1.3  Die Kritik an der bürokratischen Verwaltung heute  4

1.4  Die Situation der Beschäftigten der öffentlichen Verwaltung  6

2  Die Berliner Verwaltungsreform  8

2.1  Auslöser für die Berliner Verwaltungsreform  8

2.2  Das Ziel: Dienstleistungsunternehmen Verwaltung  9

2.3  Die Konzeption des Reformprojekts Personalmanagement  11

2.4  Personalkonzepte contra Haushaltskonsolidierung  13

3  Der Stellenabbau in der Berliner Verwaltung  17

3.1  Die Entwicklung des Personalbestandes seit 1990  17

3.2  Aufgaben und Instrumente der Personalagentur  19

3.3  Auswirkungen auf die Beschäftigten  23

4  Fazit  25

  Abbildungs und Tabellenverzeichnis  27

  Quellenverzeichnis  28

  Dagmar Fröhlich  

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Die vorliegende Arbeit beschäftigt sich mit der Berliner Verwaltung im Hinblick auf die seit 1994 laufenden Verwaltungsreformbemühungen, die von Anfang an überschattet waren von der finanziellen Situation im Land Berlin und dem damit verknüpften Personalabbau.

Die Richtlinien der Regierungserklärung des Berliner Übergangssenats für die Zeit bis zu den Neuwahlen im Herbst 2001 beinhalten u.a. das Vorantreiben der effizienten Modernisierung des öffentlichen Dienstes. Als dafür notwendig erachtet wird eine weitere Personalkostenreduzie- rung um eine Milliarde DM [vgl. Senat von Berlin 26.06.2001, S. 10]. Eine Milliarde DM Personalkosteneinsparung, das entspricht einem Volumen von rund 15.000 Stellen im öffentlichen Dienst>YJOBerliner Zeitung6@

Die Berliner Verwaltung soll sich zu einem Dienstleistungsunternehmen entwickeln. Wichtigster „Produktionsfaktor“ stellt dabei ein motiviertes Personal dar, das gute, kundenorientierte Leistungen erbringt und den Weg der geplanten grundlegenden Umstrukturierungen mitgeht. Einen wichtigen Teil des Modernisierungspakets stellt daher der Aufbau eines modernen Personalmanagements dar. Nach nunmehr sieben Jahren Verwaltungsreform im Land Berlin beschäftigt sich die Verfasserin, selbst Angestellte in der Berliner Verwaltung, mit der Frage, ob sich die Modernisierung der öffentlichen Verwaltung nicht, insbesondere hinsichtlich der avisierten Ziele des Personalmanagements, aus- schließlich in einem Personalabbaumanagement erschöpft.

Hierzu werden zunächst die Struktur und die Merkmale der öffentlichen Verwaltung beschrieben. Dann werden die heutigen Anforderungen aufgezeigt, um schließlich die Art und den Umfang des Reformbedarfs zu verdeutlichen. Anschließend werden Ziel, Konzeption und Um-

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 setzungsstand der Berliner Verwaltungsreform kurz erläutert, wobei hier der Augenmerk auf den Reformbaustein „Personalmanagement“ ge- lenkt wird. Aus Sicht der Verfasserin ist ein modernes Personalwesen die Basis für die Entwicklung der Berliner Verwaltung zu einer moder- nen Dienstleistungsverwaltung. Auch ist dieses Thema sowohl in der Umsetzung als auch in der einschlägigen Literatur zum Thema Berliner Verwaltungsreform eher unterrepräsentiert. Da parallel zur Verwal- tungsreform ein massiver Stellenabbau in der Berliner Verwaltung zu bewältigen war und ist, wird anschließend auf die Entwicklung des Stellenabbaus, die dafür eingerichteten Instrumente und Institutionen sowie auf die Auswirkungen des Stellenabbaus – insbesondere im Hinblick auf die Ziele der Verwaltungsreform – eingegangen.

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Ausgehend vom demokratischen Gewaltenteilungssystem wird die öf- fentliche Verwaltung gewöhnlich negativ als diejenige Staatstätigkeit definiert, die nicht zur Gesetzgebung, Rechtsprechung und Regierung gehört. Die öffentliche Verwaltung zählt zum Dienstleistungssektor, wobei sich die öffentliche Dienstleistungsproduktion von der privat- wirtschaftlichen vor allem durch abweichende Zielsetzungen sowie andere Rechts- und Betriebsformen unterscheidet. Die betriebswirt- schaftliche Problematik, d.h. der Umgang mit knappen Ressourcen, ist

dagegen grundsätzlich ähnlich gelagert [vgl. 5HLFKDUG 1986, S. 3, 47]. =LHOVHW]XQJ

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- 3 -  Hinsichtlich der Frage, welche Dienstleistungen die öffentliche Verwal- tung produziert, wird in der Literatur [vgl. 5HLFKDUG 1986, S. 48] fol- gende Gliederung vorgeschlagen:

Gewährleistungen (Sicherung gesellschaftlicher Zustände, z.B.

- Rechtssicherheit, äußere Sicherheit) Bereitstellung von Sachnutzungen (z.B. Straßen, Parkanlagen)

- Persönliche Dienste (z.B. im Bildungswesen)

- Informationen (z.B. Bibliotheksdienste, Genehmigungen, Auskünfte)

- Geldzuwendungen in Form von Subventionen oder Sozialhilfe

-

[vgl. 5HLFKDUG 1986, S. 48].

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Heutzutage steht „Bürokratie“ in der Regel negativ für übertriebenen Ressourcenverbrauch, die Schwerfälligkeit von Entscheidungsprozes- sen, steile Hierarchie und Planungsversessenheit. Ursprünglich meint Bürokratie jedoch das Vorhandensein eines spezialisierten Verwal- tungsstabes in Form des Beamtenapparats [vgl. 1DVFKROG%RJXPLO 2000, S. 245]. Die theoretische Grundlage für die deutsche Verwal- tungsstruktur schuf der Soziologe Max Weber zu Beginn des 20. Jahr- hunderts [vgl. 0H\HU 1998, S. 3]. Für Max Weber stellte die bürokrati- sche Herrschaft den reinsten Typ legaler Herrschaft dar [vgl. :HEHU 1966, S. 32]. Vor dem Erfahrungshintergrund absolutistischer Willkür- herrschaft konzipierte Weber ein dem bürgerlich-liberalen Wertsystem verpflichtetes System, das formale Gleichheit durch Regelbindung (Le- galität) schaffen sollte [vgl. 0H\HU 1998, S. 3]. Die Bürokratie ist ge- kennzeichnet durch Sachlichkeit, Unpersönlichkeit und Berechenbar- keit. Bei Weber bezieht sich die Bürokratie nicht nur auf die öffentliche Verwaltung, sondern ebenso auf private Unternehmen [vgl. :HEHU 1966, S. 32; vgl. 1DVFKROG%RJXPLO 2000, S. 245/246]. Aufgrund ihrer Maschinenartigkeit, Arbeitsteilung und dem formalen Gehorsam der Beamten war für Weber die Bürokratie den feudalen, ehrenamtlichen und kollegialen Formen der Verwaltung an Effizienz überlegen [vgl. 1DVFKROG%RJXPLO 2000, S. 245/246].

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- 4 -  Das Bürokratiemodell nach Weber lässt sich zusammenfassend an- hand folgender Merkmale kennzeichnen:

Arbeitsteilung und Spezialisierung, d.h. detaillierte Aufgabengliede-

- rung und –abgrenzung mit festen Kompetenzen Hierarchische Gliederung , d.h. Über- und Unterordnung: die

- Informations- und Entscheidungsgewalt ist in der Verwaltungsspitze konzentriert Dienstdisziplin und Berufsethos, z.B. Amtsverschwiegenheit, Pflicht-

- erfüllung, Aktenmäßigkeit Jede Funktion ist mit bestimmten Rechten, Pflichten und

- Verfahrensweisen versehen, die in der Verantwortung einer Stelle allein liegen [vgl. 0H\HU 1998, S. 3; vgl. :HEHU 1966, S. 32].

Für das bürokratische Beamtentum haben diese Merkmale folgende Konsequenzen:

Eine gehobene soziale Stellung gegenüber den „Beherrschten“

- Eine lebenslange Anstellungsdauer als Garantie für die rein sachli-

- che, von persönlichen Motiven losgelöste Erledigung der Amtspflicht Ein regelmäßiges festes Gehalt nicht nach dem Leistungsprinzip

- sondern standesgemäß nach Funktion, Rang und Dauer der Dienst- zeit sowie das Recht auf Pension Ein mechanisch fixierter Aufstieg in der hierarchischen Ordnung der

- Behörden („Beamtenlaufbahn“) nach Ämtern, Gehaltsstufen oder nach der „Anciennität“ [vgl. 7KRP5LW] 2000, S. 18/19; vgl. :HEHU 1966, S. 32].

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Die Merkmale des Bürokratiemodells von Max Weber sind bis heute in den meisten öffentlichen Verwaltungen beobachtbar [vgl 7KRP5LW] 2000, S. 19]. Während in der Privatwirtschaft ähnliche, an Frederick Taylor angelehnte Strukturen hierarchischer Gliederung und Arbeitstei- lung schon längst in Frage gestellt und schrittweise hin zu team- und prozessorientierten Abläufe verändert wurden, blieb bis heute die Kultur

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- 5 -  der Bürokratie in der öffentlichen Verwaltung vorherrschend [vgl. +LOO

1997, S. 2/3].

In Anbetracht der Anfang des 20. Jahrhunderts vorherrschenden Ho- heits- und Ordnungsaufgaben hat das von Weber geschaffene Büro- kratiemodell den Anforderungen an ein Verwaltungsmodell auch genügt [vgl0H\HU 1998, S. 4]. Die Dienstleistungsverwaltung hat die Ord- nungsverwaltung mittlerweile jedoch als vorrangige Verwaltungskatego- rie abgelöst [vgl. 5H]QLFHN 1996, S. 65]. Auch das Gros der öffentlichen

Beschäftigten ist heute in derDienstleistungsverwaltung tätig, der sich u.a. die Bereiche Schule, Kultur, Soziales, Jugend und Gesundheit, öf- fentliche Einrichtungen, Wirtschaft und Verkehr zuordnen lassen [vgl. 5H]QLFHN 1996, S. 59]. Trotz der starken Ausweitung der Leistungsver-

waltung wurden die starren Steuerungsprinzipien der bürokratischen Hoheitsverwaltung beibehalten, obwohl schon seit Jahrzehnten Defizite erkannt werden. Insbesondere das Berufsbeamtentum und die damit verbundenen Steuerungs- und Organisationsprinzipien sowie die kame- ralistische Haushaltsführung werden als Hindernis auf dem Weg zu ei- ner leistungsorientierten, transparenten undbürgernahen Verwaltung angesehen [vgl. :HLGPDQQ 1996, S. 11/12]. Aufgrund des gesellschaft-

lichen Wertewandels werden an den öffentlichen Sektor heute komple- xe Anforderungen gestellt [vgl. 7KRP5LW] 2000, S. 20]:

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- 6 -  Diese Tendenzen zu vermehrter Pluralisierung, Individualisierung, Mo- bilität und Flexibilität stoßen zunehmend auf erstarrte Verwaltungsstruk- turen [vgl. 7KRP5LW] 2000 S. 21].

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Nach wie vor orientiert sich Deutschlands öffentlicher Dienst am tra- dierten Leitbild des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG), das weit über den engeren Kreis des Beamtenwesens hinaus in den Tarifbereich ausstrahlt und somit für über fünf Millionen Beschäftigte in Deutschland bzw. rd. 265.000 1 Personen im Berliner Landesdienst gilt [vgl.

6WDWLVWLVFKHV/DQGHVDPW, 20.06.01]. Das Leitbild ist nach wie vor der pflichterfüllende und loyale „Staatsdiener“, dessen Verhalten man durch detaillierte Rechtsnormen zu regeln versucht und dessen Motivation man durch Gewährung sicherer Arbeitsplätze, dienstalterabhängiges Entgelt, gute Sozialleistungen sowie begrenzten Arbeitsdruck zu sichern glaubt [vgl. 1DVFKROG-DQQ5HLFKDUG 1999, S. 38].

Die öffentliche Verwaltung zieht generell diejenigen an, die großen Wert auf Arbeitsplatzsicherheit, gesicherte Versorgung, eine geordnete Tätig- keit und geregelte Arbeitszeit legen und / oder „altruistisch“ veranlagt sind. Abgestoßen werden dagegen diejenigen, die besonderen Wert auf selbstständiges Arbeiten und – unter Akademikern - auf ein hohes Ein- kommen legen und eine abwechslungsreiche Tätigkeit suchen. Den größten Anreizfaktor stellt nach wie vor die Arbeitsplatzsicherheit dar. Auch der Einfluss der Eltern kann die Berufswahl entscheidend determi- nieren. Gerade in Beamtenhaushalten existiert ein hohes Maß an „Be- rufsvererbung“. Die extrinsische Motivation (Sicherheit) übersteigt die intrinsische Motivation (Interesse an den Tätigkeiten, ideelle Gründe, „Gemeinsinn“) für eine Karriere im öffentlichen Dienst um ein Erhebli- ches. [Vgl. %RVHW]N\+HLQULFK 1994, S. 37-39]

1 Mitte 2000 waren insgesamt 264.655 Personen im Berliner Landesdienst beschäftigt [vgl. 6WDWLVWLVFKHV/DQGHVDPW, 20.06.01].

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- 7 -  Das Leitbild des Beamtentums prägt in Deutschlands Verwaltungen auch weitgehend die Art und Konzeption des „Personalmanagements“, das vielfach auf passive und reaktive Dienstrechtsanwendung reduziert ist. Als besonders schwerwiegendes Defizit in der derzeitigen Perso- nalarbeitpraxis wird die bürokratische, regelorientierte Verwaltungs- kultur angesehen, die durch Ausbildung und Sozialisation perpetuiert wird. Als wesentliche Probleme erscheinen kaum attraktive Arbeits- plätze, eine relativ niedrige Bezahlung, mangelnde Entwicklungsper- spektiven, unzureichende Leistungsanreizstrukturen in den meisten Ar- beitsbereichen, die Isolierung und Abschottung des öffentlichen Diens- tes vom restlichen Beschäftigungssystem und vor allem auch die gro- ßenteils unbefriedigenden Führungsverhaltensweisen bei Vorgesetzen [vgl. 1DVFKROG-DQQ5HLFKDUG 1999, S. 39].

Gerade in der öffentlichen Verwaltung wird immer häufiger das Phäno- men der inneren Kündigung beobachtet, das heißt der bewusste Selbstverzicht des Mitarbeiters auf Engagement und Eigeninitiative (der so genannte „Dienst nach Vorschrift“). Der Rückzug in die innere Kün- digung kann vielfältige Ursachen haben. Sie können beispielsweise in monotoner Routinetätigkeit, uninteressanten Arbeitsinhalten, quantitati- ver oder qualitativer Über- und auch Unterforderung oder unangemes- sener Bezahlung liegen - als Hauptursache wird jedoch die gestörte Führungsbeziehung zwischen Mitarbeitern und Führungskräften ge- nannt [vgl. +LOO 1997, S. 67]. Auch vom negativen Image des öffentli- chen Dienstes geht eine demotivierende Wirkung aus: Angehörige des öffentlichen Dienstes sind allzu oft Gegenstand verallgemeinender, po- lemisierender Kritik, - die Mitarbeiter fühlen sich hierdurch in ihren kon- kreten Arbeitsleistungen ungerecht beurteilt [vgl. +LOO 1997, S. 68].

Ein wesentlicher Engpassfaktor scheint in der Berliner Verwaltung also die Mitarbeiterzufriedenheit zu sein. Für die Entstehung von Mitarbeiter- zufriedenheit werden folgende Komponenten angeführt, die zumindest teilweise erfüllt sein müssen: Zufriedenheit mit den Kollegen (Gefühl, akzeptiert zu werden),

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