Die Pressestelle zwischen Politik und Öffentlichkeit. Eine Fallstudie zur Informationsverarbeitung in der politischen Organisation

  Pressestellen  74

11.1.  Tabellarische Darstellung des Vergleichs der Strategien zur Problembewältigung innerhalb der  

  unterschiedlichen Pressestellen  81

12.  Schlußbetrachtung  84

  Literaturverzeichnis  91

Anhang   96

  Leitfadeninterview  96

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1. Einleitung

„The `packaging of politics´ is evident in the operation of many political institutions and proc- esses, although the activities of political parties during general elections offer perhaps the clearest example. Parties have recruited small armies of media advisors to develop strategies for promoting electorally favourable media images of their leaders and key policies” (Franklin 1994, S.6).

Im Zuge der organisatorischen Expansion treten neben einer steigenden Mitglied- schaftszahl gewichtige qualitative Veränderungen innerhalb der politischen Partei auf. Die Entwicklung führt dahin, daß sie nicht mehr als einfaches, überschaubares Gan- zes existieren, sondern sich eine Unterteilung in Anhängerschaft, unterschiedliche E- benen der Parteiführung, Flügeln und Richtungen beobachten läßt. So hat sie sich zum einen als Partei selbst, aber auch bezüglich ihrer Teile, nämlich der Mitglied- schaft und deren Beziehung zueinander, gewandelt (vgl. Willke 1996, S.135) Der Größenzuwachs führt zwangsläufig zu Einschränkungen der Möglichkeiten der Rela- tionierung bestimmter Mitgliederbeziehungen. Es ist innerhalb einer großen Organisa- tion nicht mehr allen Mitgliedern möglich, zu allen anderen Mitgliedern in Beziehung zu treten.

Auffällig ist dabei vor allem die verstärkt auftretende interne Differenzierung der Ar- beitsbereiche der politischen Organisation. Diese Tendenz zur fortschreitenden Seg- mentierung ist gekennzeichnet durch die Entstehung neuer Referate und Arbeitskrei- se, die sich (ausschließlich) mit bestimmten, spezifizierten Themengebieten auseinan- dersetzen. Nun hat sich im Laufe der Zeit innerhalb der politischen Partei ein Subsys- tem herausgebildet, in das von unterschiedlichster Seite die größten Hoffnungen und Erwartungen gesetzt werden: die Pressestelle.

Vor allem politischer Parteien scheinen davon auszugehen, daß eine Professionalisie- rung der Öffentlichkeitsarbeit die Organisation ihrem Ziel näher bringt, Öffentlichkeit für sich zu gewinnen 1 (vgl. Jansen / Ruberto 1997, S.36). Als Indiz hierfür kann das

1 „Kollektive Akteure, die eine eigene Organisation aufgebaut und innerhalb dieser eine Öffent-

lichkeitsabteilung ausdifferenziert und professionalisiert haben, werden Öffentlichkeit stärker

beeinflussen können als Gruppen, Initiativen oder einzelne Personen, die über diese Ressourcen

nicht verfügen“ ( Gerhards / Neidhardt 1990, S. 28).

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stetige Vordringen von politischer PR in sämtliche Bereiche der Politik dienen. PR hat, ohne Zweifel, einen festen Platz in pluralistisch organisierten Demokratien gefun- den (vgl. Ronneberger 1989, S.149).

Die politische Pressestelle trägt zur Reproduktion der politischen Partei bei, indem sie einen wesentlichen Teil der organisationseigenen Außenbeziehungen regelt. Sie tritt mit Vertretern der Presse und anderen Organisationen der Massenmedien zu- sammen, arrangiert Konferenzen, verschickt Mitteilungen etc. mit dem Ziel, eine möglichst gute Darstellung der Organisation in Presse, Funk und Fernsehen zu errei- chen. Des weiteren beobachtet sie das politische oder potentiell politisierbare Tages- geschehen, um im Bedarfsfall relevante Nachrichten an die zuständigen Referate der Organisation weiterleiten zu können.

Ihr Aufgabenfeld rückt die politische Pressestelle in die unmittelbare Nähe der Mas- senmedien. So ist nicht nur ein großer Teil der Arbeit der Pressereferenten durch Kontakte zu Vertretern der Pressewesens gekennzeichnet, viele der Referenten stammen selber aus diesem Sektor. Die enge Bindung ist erwünscht und wird weiter gefördert, denn durch eine Zusammenarbeit mit den Massenmedien erhofft man sich seitens der politischen Organisation eine breitere, aber auch positivere Berichterstat- tung, also einen Vorteil für die politische Partei.

Stark massenmedial ausgerichtetes Operieren erzeugt aber auch gewisse Komplika- tionen für die politische Pressestelle. Sie muß auf Erwartungen und Bedürfnisse der Presse, des Funks und Fernsehens eingehen, soll diese nach aller Möglichkeit unter- stützen, darf sich aber nicht zugleich der politischen Organisation gegenüber illoyal verhalten. Diese Beziehungskonstellation läßt unterschiedlichste Forderungen und Ansprüche gegenüber der Pressestelle entstehen, die oft nicht miteinander in Einklang gebracht werden können.

Die vorliegende Arbeit wird sich mit dem Phänomen der politischen Pressestelle aus- einandersetzen. Der Fokus ist hierbei auf den Prozeß der Informationsverarbeitung gerichtet. Es ist von Interesse, wie politische Pressestellen an relevante Information

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gelangen, sie verarbeiten und schließlich an andere Bereiche innerhalb der politischen Partei oder an die Organisationen der Massenmedien weiterleiten.

Die Positionierung im Spannungsfeld zwischen Politik und Massenmedien macht da- bei gewisse Zugeständnisse seitens der Partei an die Pressestelle erforderlich. Wider- sprüche, die auf der Ebene der Grenzstelle auftreten, lassen sich schlecht durch for- male Organisation handhaben. Nur mit Hilfe eines erweiterten Handlungsspielraums kann es ihren Mitgliedern gelingen, die ihnen gestellten Anforderungen zu bewältigen und potentielle Konflikte zu umgehen.

Die Arbeit wird zeigen, daß eine Gewichtung zugunsten informaler Organisation, ein- hergehend mit der Relativierung formal fixierter Vorgaben, das Operieren des Sub- systems Pressestelle prägt. Informale Handlungskomplexe bieten den Mitgliedern der Grenzstelle die Chance, auch ohne formales Programm zu agieren, gegebenenfalls dieses punktuell zu ignorieren, flexibel, sich an der eigenen Beobachtung der Umwelt orientierend, Entscheidungen zu treffen. Nur so kann es gelingen, auf die unter- schiedlichen Wünsche und Erwartungen aus Politik und den Medien einzugehen, sie zu bearbeiten und schließlich auf diese Weise zur Reproduktion der politischen Partei beizutragen.

Nun stellt sich die Frage, welche Ausprägung die informale Organisation der politi- schen Pressestellen annimmt und in welchen Tätigkeitsbereichen der Pressestelle sei- tens der Mitglieder auf informale Organisation zurückgegriffen wird. Schließlich soll untersucht werden, inwiefern diese Mechanismen zur Bewältigung von (potentiellen) Konflikten dienlich sein können.

Um eine derartige Behandlung möglich zu machen, werde ich einen, von Niklas Luhmann konzipierten, neueren systemtheoretischen Ansatz verwenden. Dabei er- scheint die politische Pressestelle als Teil der politischen Organisation. Diese wieder- um läßt sich aus systemtheoretischer Sichtweise als autopoietisches, selbstreferentiel- les System begreifen. Wie wir noch sehen werden, bietet dieser Blickwinkel für das Vorhaben erhebliche Vorteile.

Es bedarf zunächst einer theoretischen Auseinandersetzung mit den für die Arbeit zentralen Begriffe. Die Abgrenzung bzw. Festlegung dieser ist für das Vorhaben von

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Bedeutung, da eine systematische Annäherung an die zu behandelnde Thematik für eine spätere Beschreibung der auftretenden Phänomene von großem Nutzen sein wird.

Wie oben schon erwähnt, wird sich die Arbeit stark an der Luhmann`schen System- theorie orientieren. Argumente für diese Wahl finden sich im ersten Teilabschnitt der Arbeit (2). Anschließend werden zentrale Begriffe der Systemtheorie behandelt, de- ren Klärung für das Vorhaben unerläßlich sind. So wird zunächst die Unterscheidung von System und Umwelt (3), gefolgt vom Verhältnis zwischen Politik, Massenmedien und Öffentlichkeit (4) bearbeitet. Daraufhin wird der Luhmann`sche Organisations- begriff betrachtet und seine Anwendbarkeit auf die politische Partei und Pressestelle untersucht (5).

Infolge einer tiefergehenden Auseinandersetzung mit den oben aufgeführten Katego- rien wird es schließlich möglich, eine Beschreibung von Zusammenhänge anzuferti- gen. Dabei wird die Unterscheidung von formaler und informaler Organisation in den Vordergrund gerückt (6). Es sollen Wege dargestellt werden, anhand derer auftre- tende Rollenkonflikte bewältigt werden können. Informalen Handlungskomplexen wird in diesem Zusammenhang eine besondere Rolle zugewiesen. Der theoretische Teil der Arbeit schließt mit einem Zwischenfazit (7).

Im empirischen Teil der Arbeit wird zunächst auf die angewandte Methode einge- gangen (8). Die Analyse setzt mit der Betrachtung der beobachteten Problembewäl- tigungsmechanismen ein (9). Hierauf folgt eine Typisierung der einzelnen Pressestellen (10), der sich ein Vergleich der Strategien zur Konfliktbehandlung angliedert (11). In der Schlußbetrachtung werden nochmals die wesentlichen Punkte reflektiert (12).

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2. Begründung des systemtheoretischen Rahmens

Um eine Analyse der politischen Pressestelle durchführen zu können, bedarf es zu- nächst eines theoretischen Instrumentariums. Hier scheint sich vor allem die moder- nere Systemtheorie anzubieten. Dies ergibt sich aus den folgenden Gründen:

1. Die Systemtheorie bietet für alle Bereiche soziologischer Forschung auf allen Ebe-

nen sozialer Beziehungen, so z.B. Gruppe, Organisation, Gesellschaft einen umfas- senden Forschungsansatz. Dieser baut auf der Einheitlichkeit grundlegender System- probleme auf, läßt dabei jedoch unterschiedliche Interpretationen und Wahrheitsvor- stellungen zu. Somit kann man der Systemtheorie eine fachspezifische Universalität zusprechen (vgl. Willke 1996, S.2ff.).

2. Weiterhin ist von Bedeutung, daß bei diesem Ansatz die funktionale Analyse, als

Frage nach der Funktion von Systemen, im Mittelpunkt steht. Systemtheorie ist da- nach immer eine System-Umwelt-Theorie, da sich die Funktion von Systembildung, der Sinn von Systemen nur rekonstruieren läßt, wenn der Bezugspunkt der Analyse außerhalb des analysierten Systems liegt. Durch die Schaffung ausgegrenzter Berei- che wird es möglich, die enorme Komplexität der Welt, die das menschliche Auffas- sungsvermögen überfordert, in spezifischer Weise zu erfassen und zu verarbeiten. Systeme stabilisieren eine Differenz zwischen sich und der Umwelt und bilden ein Regulativ zwischen anfallender und verarbeiteter Komplexität (vgl. Willke 1996, S.4ff.). Auf diese Weise ermöglicht es die Systemtheorie, Massenmedien und Politik als zwei eigenständige Bereiche zu sehen, was eine systematische Charakterisierung dieser erleichtern wird. Erst durch die Betrachtung der Eigenheiten unterschiedlicher Funktionssysteme, vor allem bezüglich der Operationsweise und Systemrationalität, wird ersichtlich, daß und wieso eine Vermittlung zwischen diesen hochgradig prob- lembehaftet ist. Es ist zu vermuten, daß viele der Schwierigkeiten, mit denen die Mit- glieder der Pressestellen konfrontiert werden, auf diese Unterschiede innerhalb der Funktionssysteme zurückzuführen sind.

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3. System-Umwelt Problematik

Um in späteren Abschnitten Politik und Massenmedien beschreiben zu können, müs- sen wir uns zunächst mit der grundlegenden Unterscheidung von „System“ und „Umwelt“ auseinandersetzen. Die Beschäftigung mit dieser, für die Systemtheorie zentralen Unterscheidung, kann schließlich dazu beitragen, das Verhältnis zwischen der politischen Organisation und den Massenmedien zu veranschaulichen.

Mit Hilfe der Luhmann`schen Beschreibung können die analytischen Möglichkeiten enorm gesteigert werden. Da Umwelt nicht mehr bedingender Faktor, sondern als konstitutiv anzusehen ist, lassen sich Systeme nur noch im Zusammenhang mit dieser denken. Erst eine Abgrenzung nicht-dazugehöriger Operationen ermöglicht die Zu- ordnung spezifischer Operationen zu einem System. Damit dieses bestimmt werden kann, muß die andere Seite der Unterscheidung, nämlich die Umwelt, mitgedacht werden.

Die Untersuchung der Beziehung zwischen System und Umwelt stellt ohne Zweifel eines der Hauptaufgabengebiete der modernen Systemtheorie dar, denn erst die Be- trachtung der Umwelt läßt erkennen, welche Strukturen des Systems bestimmte Zwecke erfüllen und zur Stabilisierung oder Veränderung beitragen (vgl. Willke 1996, S.53ff.).

Damit Systeme von ihrer Umwelt, so z.B. die Politik von den Massenmedien, unter- schieden werden können, bedürfen sie einer Grenze. Erst diese ermöglicht es dem System sich abzuheben. Die Thematisierung des Grenzbegriffs wird folglich notwen- dig, um eine Differenzierung zwischen System und Umwelt vollziehen zu können.

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3.1. Systemgrenzen

Um ein System als solches begreifen zu können, bedürfen wir der Möglichkeit, es von seiner Umwelt zu unterscheiden. Nur durch Grenzziehung kann dies gelingen. Während bei lebenden Systemen Grenzen durch besondere Organe gebildet werden (Membrane, Haut, etc.) und somit eine räumliche Ausprägung besitzen, trifft diese Eigenschaft auf soziale Systeme nicht zu. Die Grenze der im Medium Sinn 2 operie- renden Systeme ist rein intern. Für Gesellschaftssysteme bedeutet dies, daß sie in je- der einzelnen Kommunikation produziert und reproduziert werden. Kommunikation bezieht sich hierbei wiederum auf Kommunikation im Komplex systemeigener Ope- rationen, ohne dabei physische, chemische oder neurophysiologische Komponenten aufzunehmen (vgl. Luhmann 1997, S.76). Die Grenze differenziert auf diese Weise geschlossene „Kreise“ der Kommunikation gegenüber anderen aus und macht einen Anschluß an die Kommunikation durch die sie konstituierenden Regeln der Indiffe- renz und Differenzierung möglich (vgl. Baecker 1996, S.95; Luhmann 2000 b, S.75). Indem Grenzen festlegen, was ausgeschlossen ist, geben sie gleichzeitig die Bedin- gung vor, unter der Eingeschlossenes sich auf sich selbst beziehen muß. Ein System legt für sich diejenige Grenze fest, die es ihm gestattet, „[...] die eigene Identität nach intern produzierten und prozessierten Regeln zu erzeugen und gegenüber einer exter- nen Realität durchzuhalten“ (Willke 1996, S.60). So gelingt es durch Grenzen, Un- wahrscheinlichkeit zu stabilisieren.

Die Notwendigkeit der Grenzziehung läßt sich in der Begrenzung von Sinn erkennen. Sozialsysteme müssen ihre Aufmerksamkeit gegenüber einer komplexen Umwelt auf das für sie Relevante begrenzen. Nicht alle Ereignisse, Zustände, etc., welche in der Welt auftreten, können von sozialen Systemen wahrgenommen und prozessiert wer- den. So ist für das politische System nur politische Kommunikation relevant, für das Funktionssystem der Wirtschaft spielen nur wirtschaftliche Transaktionen eine Rolle (vgl. Willke 1996, S.53).

2 „Sinn“ nimmt innerhalb des Luhmann`schen Modells eine zentrale Stellung ein. Sinn ist Ord-

nungsfaktor, beinhaltet eine selektive Beziehung zwischen System und Umwelt (vgl. Luhmann

1997, S.44ff.).

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4. Verhältnis zwischen Politik, Massenmedien und Öffent-

In Hinblick auf die empirischen Beobachtungen bedarf es im Vorfeld der Erläuterung einiger weiterer zentraler Begriffe. Anhand dieser läßt sich das Verhältnis zwischen Politik, Massenmedien und Öffentlichkeit beschreiben. Die Erkenntnisse, welche sich aus der Analyse ergeben, dürften uns einen grundlegenden Einblick in die gesell- schaftliche Einbettung der politischen Pressestelle bieten.

4.1. Das Funktionssystem der Politik

Der folgende Abschnitt dient dazu, den Begriff der Politik, bzw. des politischen Sys- tems, darzustellen. In Anknüpfung an die Luhmann`sche Systemtheorie läßt sich Poli- tik als ein autopoietisches Funktionssystem begreifen, das geschlossen operiert 3 . Dies steht im Gegensatz zu anderen Beschreibungen, wie beispielsweise bei Münch 4 , wel- cher das politische Handeln in Verbindungszonen, die sich aus Austauschprozessen zwischen den Systemen ergeben, verortet.

In dieser Arbeit gilt es sich mit der Funktion der Pressestelle, aber auch den Proble- men, welche sich aus ihrem spezifischen Verhältnis zur Umwelt ergeben, auseinan- derzusetzen. Würde man Politik und Massenmedien als ein einheitliches System be- greifen, oder Teile von Politik und Massenmedien „auslagern“ und verschmelzen, müßte man einen Verlust, hinsichtlich der Schärfe der Beobachtung und der Explika- tionsmöglichkeiten, verbuchen. Ich werde deshalb mit der Annahme arbeiten, daß weder Funktionssysteme, noch deren Kommunikation beliebig ineinander überführ- bar sind. So wäre in diesem Sinne erfolgreiche Machtkommunikation nicht ohne wei- teres in Wissen, Geld oder Aufmerksamkeit / Publizität umwandelbar. Um eine der-

3 siehe hierzu: Luhmann 1997, S.65ff.

3 siehe hierzu: Münch 1994, S.381

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artige Konversion beobachten zu können, wird ein Wechsel der Ebene der Ord- nungsbildung notwendig. Erst O rganisation kann diese Transformationsleistung erbringen (vgl. Luhmann 1975, S.101). Dabei wird vor allem ihren Grenzstellen, so z.B. die politischen Pressestelle, eine wesentliche Rolle zugewiesen. Hierzu aber mehr in einem späteren Abschnitt.

Luhmann betrachtet die moderne Gesellschaft als funktional differenziertes Sozialsys- tem, wobei die Teilbereiche des Gesamtsystems spezifische Funktionen wahrneh- men. Während die Wissenschaft durch das Prozessieren von Forschung Wissen ge- neriert, erzeugt die Politik durch das Treffen kollektiv bindender Entscheidungen Macht (vgl. Luhmann 1991, S.287). Macht ist dabei als ein symbolisch generalisier- tes Kommunikationsmedium 5 zu sehen, welches Handeln auf Handeln einwirken läßt. Der Macht-Code setzt folglich auf beiden Seiten der Kommunikationsbeziehung Partner voraus, die Komplexität durch Handeln und nicht etwa Erleben reduzieren (vgl. Luhmann 1975, S.30; Luhmann 2000 b, S. 38 ff.). Die Übertragung von Hand- lungsselektionen des Machthabers auf die Handlungsselektionen des Machtunter- worfenen ist durch die „Möglichkeit einer konditionalen Verknüpfung der Kombina- tion von Vermeidungsalternativen mit einer weniger negativ bewerteten Kombination von anderen Alternativen“ gegeben (Luhmann 1975, S.22).

Die Funktion des Politischen stellt sich als die Bereithaltung der Kapazität zu kollek- tiv bindendem Entscheiden dar. Dies sind Kommunikationen, die sich als Entschei- dungen präsentieren und somit kontingent erscheinen. Da sie bindend sind, fungieren sie als nicht mehr in Frage zu stellende Prämisse für weitere Entscheidungen, wobei damit nicht gesagt ist, daß bestimmte künftige Systemzustände hierdurch determiniert wären (Luhmann 2000 b, S.84).

Eine Abgrenzung gegenüber anderen Systemen geschieht anhand der bloßen Abfolge von Operationen, die einander als politische beobachten. Eine Unterscheidung ist möglich, da es in der Umwelt diese spezifische Sequenz nicht gibt und auch nicht ge- ben kann (vgl. Luhmann 2000 b, S.75).

5 siehe hierzu: Luhmann 1975, S.7

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Wird noch bei der Handlungstheorie das Problem des Machtmißbrauchs, also die moralisch verwerfliche Ausübung des Willens thematisiert, rückt bei systemtheoreti- scher Betrachtung eine andere Problematik in den Vordergrund. Ihr geht es vorran- gig um die Frage, wie (möglichst viele unterschiedliche) Alternativen im System ge- schaffen und erhalten werden können, damit hohe Komplexität sozial stabilisierbar wird. Folglich sieht die Systemtheorie die Gefahr nicht bei zu viel, sondern bei zu we- nig Macht im politischen System (vgl. Luhmann 1968, S.721ff.; Luhmann 1975, S.92).

Das politische System kann das Problem der Stabilität aufgrund seines autonomen und komplexen Aufbaus nicht mehr mit unveränderlichen Beständen und Werten lö- sen. Eine Stabilisierung gelingt nur noch durch die Möglichkeit der Änderung. Varia- bilität ist somit, paradoxerweise, Stabilitätsbedingung. Es finden sich typische Einrich- tungen innerhalb moderner politischer Systeme, die ihren Aufgabenbereich in der Bewältigung dieses Problembezuges finden. Sie bedürfen hierfür einer Prozeßstruk- tur, welche Macht auf Macht beziehen und auf Entscheidungsprozesse übertragen kann. Luhmann führt hier als Beispiel die Positivierung des Rechts, die Sicherung durch Planung statt durch Tradition und die Orientierung an Interessen anstelle von Wahrheiten auf (vgl. Luhmann 1968, S.722ff.).

Durch die Institutionalisierung der Beliebigkeit des Bewertens von Werten, wird es möglich, sie „nach Maßgabe ihrer Funktion für die Orientierung des Handelns“ (Luhmann 1968, S.723) zu bewerten oder umzuwerten. Hierfür ist allerdings der Verlust von Wahrheitsfähigkeit der Werte notwendig. Im politischen System werden dementsprechend nicht Wahrheiten, sondern Interessen thematisiert. Politische Par- teien versuchen Werte für ihre Zwecke (z.B. positive Wahlergebnisse) zu instrumen- talisieren. Voraussetzung hierfür ist das Fehlen einer starren Werteordnung innerhalb des Systems. Erst dadurch wird eine opportunistische Verwendung von Werten in- nerhalb von Mehrparteiensystemen möglich (Luhmann 1968, S.723ff.).

Da eine Wertehierarchie, an der sich die politische Partei orientieren könnte, fehlt, ist sie dazu gezwungen das politische Umfeld zu beobachten, um eine strategische Aus- richtung des politischen Programms an den wahrgenommenen Wertpräferenzen, vor- nehmen zu können. Erfolgversprechende, politisch bearbeitbare Regungen werden aus der Wählerschaft aufgenommen und prozessiert. Werte, normative Erwar-

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tungssmuster, institutionelle Gepflogenheiten und Interessen, bis hin zu konkreten Wünschen, bieten sich den politischen Parteien hierfür an.

Die politischen Partei ist aufgrund des reichhaltigen Angebots an Interessen und Stimmungen innerhalb der Gesellschaft dazu gezwungen, selektiv vorzugehen, da es ihr nicht möglich ist, sämtliche politisierbaren Strömungen und Bewegungen aufzu- nehmen. Aber auch die getroffenen Selektionen lassen sich keineswegs zu einem konsistenten Komplex zusammenfügen. Vielmehr neigen sie dazu, in der Praxis Wi- dersprüche aufkommen zu lassen 6 .

Es wird sich parteiübergreifend für Werte und Ziele, wie z.B. die „Durchsetzung von Umweltschutzmaßnahmen“ und die „Bekämpfung der Arbeitslosigkeit“ eingesetzt. In der Regel unterscheiden sich die politischen Parteien nur noch aufgrund abweichen- der Priorisierung von Werten und Interessen.

Die Inanspruchnahme inkongruenter, teilweise sich widersprechender Werte, Ziele und Interessen führt letztlich dazu, daß eine Anpassung an soziale Forderungen und Erwartungen nicht über ein bestimmtes Produkt, wie es z.B. bei Organisationen des Wirtschaftssystems, Gerichten oder Altersheimen der Fall ist, sondern nur über „Re- den“ erfolgen kann (vgl. Luhmann 1993, S.46; Luhmann 2000 b, S.102; Brunsson 1989).

Reden erfüllt dabei durchaus eine Funktion. Auf diese Weise läßt sich nämlich der Eindruck erwecken, daß etwas getan und nicht abgewartet wird, bis sich die Dinge von alleine regeln. Durch die Vorgabe von Zielen, deren Erreichen behauptet und Verantwortung dafür reklamiert wird, wirkt die politische Partei nach außen schließ- lich handlungsfähig (vgl. Luhmann 2000 b).

6 Daraus ergibt sich, daß Forderungen hinlänglich allgemein zu sein haben, damit sie entweder verwirklicht oder die Möglichkeit einer weiten Auslegung des Erreichens lassen. Als Beispiel hierfür könnte man den Slogan der FDP aufführen, der sie als Steuersenkungspartei präsentier- te. Um den eigenen Erfolg zu dokumentieren, ließ sich irgendwo schon eine Steuersenkung fin- den. Die Forderungen im Wahlprogramm der Grünen von 1998, nach einem „sofortigem Atom- ausstieg“ oder dem Verzicht auf die Beteiligung von deutschen Soldaten im Ausland, waren da- gegen eher zum Scheitern verurteilt.

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In der modernen, funktional differenzierten Gesellschaft ist es weder dem Wähler, noch dem Politiker möglich (oder nur in Ausnahmesituationen), in einen direkten Kontakt, damit ist Interaktion 7 gemeint, zu treten. Um den Bereich der politischen Parteien und Organisationen, aber auch der öffentlichen Meinung (hierzu mehr in ei- nem der folgenden Kapitel) beobachten zu können, bedarf es eines spezifischen Funktionssystems: den Massenmedien.

4.2. Das Funktionssystem der Massenmedien

Aus dem Luhmann`schen Blickwinkel erscheinen Massenmedien und Politik als von- einander abgegrenzte, einer eigenen Rationalität folgende und operativ geschlossene Systeme. Für das Funktionssystem der Massenmedien stellt das politische System somit einen Umweltbereich dar.

In diesem Abschnitt wird ein Funktionssystem untersucht, dessen Aufgabe die Be- reitstellung von Hintergrundwissen ist. Die Massenmedien erzeugen ein gesellschaftli- ches Gedächtnis - mit dem Vorteil, daß man spezifische Realitätsannahmen bei jeder Kommunikation voraussetzen kann, ohne auf anderem Wege den Rahmen für diese schaffen zu müssen. Dieses Gedächtnis ist an sämtlichen gesellschaftlichen Operatio- nen beteiligt, stellt den Möglichkeitshorizont des Kommunizierbaren dar (vgl. Luh- mann 1996, S.120ff.).

Luhmann begreift die Massenmedien als Einrichtungen, welche anhand technischer Mittel der Vervielfältigung, Kommunikation verbreiten. Die maschinelle Herstellung bzw. die „Verbreitungstechnologie“ ist für das System konstitutiv - erst sie hat zu ei- ner Ausdifferenzierung des Systems der Massenmedien führen können (vgl. Luhmann 1996, S.10).

Die Technisierung resultiert in der Ausschließung von Interaktion. Sender und Emp- fänger kommunizieren nicht mehr face-to-face, sondern sind auf die Übermittlung

7 siehe hierzu: Kieserling 1999, S.15ff.

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durch Technik angewiesen. Die Chance, auf unmittelbaren Kontakt für die Kommu- nikation verzichten zu können, läßt wiederum einen Überschuß an Kommunikations- möglichkeiten entstehen. Direkte Einschränkungen erfolgen durch die Selbstorganisa- tion und eigene Realitätskonstruktion des Systems. Aber auch die strukturellen Rah- menbedingungen regulieren die Selektion bestimmter Kommunikation. So wirken sich Sendebereitschaft und Einschaltinteresse auf die Wahl und Gestaltung der mas- senmedialen Kommunikation aus. Da eine zentrale Koordination dieser Kriterien nicht möglich ist, müssen sich die Organisationen im Funktionssystem der Massen- medien auf Vermutungen diesbezüglich verlassen (vgl. Luhmann 1996, S.11).

4.3. Die Funktion von Öffentlichkeit und öffentlicher Meinung für

Politik und Massenmedien

Die politische Pressestelle befindet sich an der Grenze der politischen Organisation. Mit „Grenze“ ist weniger eine räumliche Verortung gemeint, sie verweist vielmehr darauf, daß die Pressestelle als Teil der politischen Partei in Kontakt mit den Um- weltbereichen der Organisation tritt. Vor allem die Beziehungen zu den Organisatio- nen im Medienbereich sind hier von Relevanz.

Um das Verhältnis zwischen den Organisationen der Politik und Massenmedien dar- stellen zu können, bedarf es zunächst einer Behandlung des Begriffs der Öffentlich- keit. Nur durch eine tiefergehende Beschäftigung mit dem damit umschriebenen Be- reich, kann die Bedeutung der Massenmedien für die Politik in ihrer vollen Tragweite verstanden werden.

Weiterhin trägt eine Auseinandersetzung mit dem Verhältnis zwischen Pressestelle, Organisationen der Massenmedien und der Öffentlichkeit (bzw. öffentlichen Mei- nung) dazu bei, die Zwänge zu verdeutlichen, denen die politische Pressestelle beim Prozeß der Informationsverarbeitung unterworfen ist. Sie ist nämlich weder frei in der

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Wahl der von ihr zu selektierenden Information, noch in der Art und Weise, in der sie

diese aufbereitet und weiterleitet.

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4.3.1. Öffentlichkeit und öffentliche Meinung

Öffentlichkeit wird im klassischen juristischen Sinne als ein Bereich aufgefaßt, wel- cher für die Allgemeinheit bestimmt und für jedermann zugänglich ist. Doch diese, auf Raum und Handlung beschränkte Betrachtungsweise, kann durch eine Umstellung von Handlung auf Beobachtung erweitert werden 8 . Dadurch entsteht die Möglichkeit, den Begriff allgemein auf gesellschaftliche Funktionssysteme beziehen zu können. Aus diesem Blickwinkel erscheint Öffentlichkeit als „gesellschaftsinterne Umwelt der ge- sellschaftlichen Teilsysteme, also aller Interaktionen und Organisationen, aber auch der gesellschaftlichen Funktionssysteme und sozialen Bewegungen“ (Luhmann 1996, S.184).

Öffentlichkeit operiert als Grenzüberschreitung, welche innerhalb wie auch außerhalb Sinn ergibt und somit Anschlußfähigkeit möglich macht. Außerhalb der Systemgrenze erscheint sie sinnvoll, da dort beobachtet wird, was innerhalb des Systems geschieht. Innerhalb der Grenze macht sie Sinn, weil hier beobachtet werden kann, wie das ei- gene Operieren von außerhalb beobachtet wird. Vor allem die Beobachtung zweiter Ordnung, ermöglicht durch Öffentlichkeit, verhilft sozialen Systemen zur Entwicklung eines eigenen Bewußtseins (vgl. Baecker 1996, S.94ff.; Luhmann 2000b, S.287ff.).

Die öffentliche Meinung stellt hingegen einen spezifischen Bereich von Öffentlichkeit dar, denn sie ist als systeminterne Umwelt politischer Organisationen und Interaktio- nen zu verstehen (vgl. Luhmann 1996, S.185) 9 . Politik kann sich erst durch die Beo- bachtung der Beobachtung der öffentlichen Meinung wiedererkennen. Durch die Be-

8 Öffentlichkeit schränkt sich selber ein, indem sie beobachtet. Diese Einschränkung stellt sie sich selbst, dem Beobachteten und dem Verhältnis zwischen Beobachter und Beobachteten zur Verfügung (vgl. Baecker 1996, S.94).

9 Bei Neidhardt und Gerhards findet man dagegen folgendes: „Öffentlichkeit bildet ein interme- diäres System, dessen politische Funktion in der Aufnahme (Input) und Verarbeitung (Throughput) bestimmter Themen und Meinungen sowie in der Vermittlung der aus dieser Ve r- arbeitung entstehenden öffentlichen Meinungen (Output) einerseits an die Bürger, andererseits an das politische System besteht“ (Gerhards/Neidhardt 1990, S.6). Sie schreiben weiterhin, daß die Ausdifferenzierung und Funktion von politischer Öffentlichkeit „nur im Kontext der Sonder- stellung von Politik und dem spezifischen Bürgerbezug von Politik“ zu verstehen ist (Gerhards / Neidhardt 1990, S.8). Im Unterschied zur Luhmann´schen Gesellschaftstheorie gehen die beiden Autoren von einer „doppelten Sonderstellung“ des politischen Systems aus (vgl. Ge r- hards/Neidhardt 1990, S.8).

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obachtung zweiter Ordnung wird die Reflexion eines Systems, welches durch relative „Größe, Komplexität und Undurchschaubarkeit“ zu kennzeichnen ist, möglich (Luh- mann 1992, S.84). Dieser besondere Bezug zum politischen System macht eine nä- here Behandlung notwendig.

4.3.2. Die Bedeutung von öffentlicher Meinung für das politische System

Das politische System ist auf die öffentliche Meinung angewiesen, da ohne sie eine Orientierung an Themen, Interessen und Meinungen nicht möglich wäre. Dies läßt sich an einem Zitat von Gerhards und Neidhardt verdeutlichen:

„Vom politischen System aus gesehen stellt Öffentlichkeit den Bereich dar, in dem sich die Par- teien und Interessengruppen präsentieren, für sich werben und den Bürger von sich überzeu- gen müssen. Umgekehrt brauchen sie zur wahlwirksamen Ausrichtung ihrer Entscheidungen und Programme Informationen über Themen und Meinungen, die sich in der Öffentlichkeit kon- stituieren und als öffentliche Meinung ihren Ausdruck finden“ (Gerhards / Neidhardt 1990, S.10).

Die öffentliche Meinung läßt sich also, in einer Analogie zum Wirtschaftssystem, als „politischer Marktplatz“ (Jarren 1994) beschreiben. Auf diesen Umweltbereich ist der Fokus der politischen Pressestelle gerichtet. Es geht ihr um ein möglichst frühzei- tiges Erkennen von Entwicklungen, aber auch darum, die Organisation möglichst ef- fektiv zu präsentieren und für sie zu werben 10 .

Damit sich Themen 11 in der öffentlichen Meinung durchsetzen können, bedarf es der Generierung von Aufmerksamkeit. Massenmedial vermittelte Öffentlichkeit 12 setzt „eine erfolgreiche Erzeugung von Aufmerksamkeit voraus, und ihr erstes Gebot ist

10 Scheinbar wird die politische PR immer stärker als persuasive Aktivität (Werbung, Marketing) aufgefaßt (vgl. Jarren 1994, S.7).

11 Siehe hierzu die Definition bei Luhmann: „[...] mehr oder weniger unbestimmte Sinnkomple- xe[...], über die man reden und gleiche, aber auch verschiedene Meinung haben kann: das Wet-

ter, das neue Auto des Nachbarn, die Wiedervereinigung, der Motorlärm von Rasenmähern, das

Steigen der Preise, der Minister Strauß“ (Luhmann 1971, S.13).

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jeweils die Stabilisierung dieser Aufmerksamkeit gegen Konkurrenz“ (Rötzer 1999, S.37 [Hervorhebung im Original]).

In Demokratien sind die Vertreter der politischen Organisationen demzufolge darauf angewiesen, sich auf dem Marktplatz der Öffentlichkeit um Aufmerksamkeit und Präsenz zu bemühen. Dabei stellt sich Werbung, also das Unterlaufen der Filter se- lektiver Aufmerksamkeit, als eine zwingend notwendige Strategie dar (vgl. Rötzer 1999, S.38).

Extra-massenmediale Anliegen, wie z.B. die Präsentation der politischen Partei, er- fordern eine mediengerechte Aufarbeitung. Sie müssen mit Hilfe von massenmedialen Konstruktionsregeln in Ereignisse mit Nachrichtenwert umgewandelt werden. Diese Regeln, oder Nachrichtenfaktoren, bestimmen den Grad der Aufmerksamkeit der dem Sachverhalt durch die Massenmedien geschenkt wird. Im wesentlichen lassen sich die Nachrichtenfaktoren auf die Dimensionen „Neuigkeit“, „Wichtigkeit“ und „Unterhaltungswert“ zurückführen (vgl. Dombrowski 1997, S.82ff.).

4.3.3. Öffentlichkeit und Massenmedien

Damit öffentliche Meinung in der heutigen Gesellschaft politisch überhaupt wahrge- nommen werden kann, bedarf es einer massenmedialen Vermittlung. Themen und Meinungen anderer Ebenen der Öffentlichkeit (so z.B. auf Interaktionsebene) wer- den erst allgemein bedeutsam, wenn sie von den Massenmedien aufgegriffen werden. Das geht soweit, daß in einer komplexen Gesellschaft, Öffentlichkeit ohne massen- mediale Vermittlung nicht mehr hergestellt werden kann. „Nur unter Verzicht auf Anwesenheitskriterien läßt sich die Chance der Teilnahme aller gewährleisten“ (Ger- hards / Neidhardt 1990, S.24).

Die Funktion der Massenmedien liegt nicht in der Produktion von Öffentlichkeit, sondern deren Repräsentation - dies ergibt sich aus dem Umstand, daß Öffentlichkeit

12 F.Rötzer arbeitet hier mit dem Begriff der Inszenierung. „Öffentlichkeit findet nicht nur statt,

sie wird natürlich auch inszeniert - über soziale Normen und Regeln hinaus - durch die Kon-

struktion von Medien und Räumen kanalisiert“ (Rötzer 1999, S.35).

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immer die andere, nicht einsehbare Seite der Grenze aller Systeme verkörpert (Mas- senmedien eingeschlossen). Die Darstellung in der Gestalt von Realitätskonstruktio- nen ist notwendig, da auf diesem Wege alle Individuen an ihr teilhaben können, ohne daß dadurch Verpflichtungen entstehen, die festlegen, wie mit ihr umzugehen ist (vgl. Luhmann 1996).

Die Repräsentation der Öffentlichkeit durch die Massenmedien erzeugt sowohl Transparenz wie auch Intransparenz, weil dadurch einerseits bestimmtes themati- sches Wissen in der Form von konkretisierten Objekten zur Verfügung gestellt, zum anderen eine Ungewißheit hinsichtlich der Art und Weise, wie sich die Reaktion auf diese gestaltet, generiert wird (vgl. Luhmann 1996, S.188). So erzeugen die Mas- senmedien in dem, was sie kommunizieren, Transparenz. Es bleibt jedoch einer prin- zipiell intransparenten Zukunft überlassen, wie gesellschaftliche Systeme oder auch andere Akteure im System der Massenmedien darauf reagieren werden.

4.3.4. Die Funktion der Massenmedien für die politische Kommunikation

Wie oben erwähnt, ist das politische System auf die öffentliche Meinung angewiesen. Sie stellt die systemimmanente Umwelt politischer Organisationen dar, die, wenn Se- lektionen getroffen werden sollen, als Orientierungshilfe dient und es den Organisati- onen möglich macht, für sich zu werben und sich zu präsentieren.

Um einen Kontakt zur Öffentlichkeit herstellen zu können, bedarf es der Massenme- dien. Nur diese bieten eine Infrastruktur, die dazu verhilft, daß politische Ereignisse allen zeitgleich bekannt gemacht werden können (vgl. Luhmann 1996; Luhmann 1975 b, S.20).

Politische Unterstützung und Legitimation lassen sich zunehmend nur noch im öffentli- chen Diskurs erzeugen. Massenmedien machen politische Entscheidungen und Infor- mationen allgemein zugänglich und durch die politische Berichterstattung kann es dem Einzelnen gelingen, politische Entscheidungsprozesse nachzuvollziehen. Erst aufgrund

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