Brauchen wir eine Weltökodiktatur? Regimetheoretische Untersuchung zur Effektivität globaler Umweltpolitik am Beispiel des Biodiversitätsschutzes

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Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis IV

Abbildungsverzeichnis V

1. Einleitung 1

1.1. Problematik globaler Umweltpolitik

1.2. Gang der Untersuchung

1.3. Stand der Forschung 4

2. Was sind internationale Regime? 5

2.1. Bausteine eines Regimes

2.1.1. Prinzipien

2.1.2. Normen

2.1.3. Regeln

2.1.4. Verfahren

2.1.5. Exogene Faktoren 9

2.2. Effektivität 10

2.2.1. Output 11

2.2.2. Outcome 11

2.2.3. Impact 12

3. Beispiel: Schutz der Biodiversität 13

3.1. Das Problem des Biodiversitätsverlustes 13

3.1.1. Begriffsbestimmung Biodiversität 13

3.1.2. Ausmaß des Artensterbens 14

3.1.3. Ursachen des Artensterbens 15

3.1.4. Funktionen der Biodiversität 15

3.2. Entwicklungsprozess des Regimes 16

3.3. Biodiversitätskonvention 19

3.3.1. Prinzipien 19

3.3.2. Normen 21

III

3.3.3. Regeln 21

3.3.4. Verfahren 23

3.4. Effektivität 25

3.4.1. Politische Effektivität (Output, Outcome) 25

3.4.2. Ökologische Effektivität (Impact) 26

4. Auswertung: Probleme globaler Umweltpolitik 27

4.1. Regimeimmanente Probleme 28

4.1.1. Wissensdefizite 28

4.1.2. Schwerfälligkeit von Regimen 29

4.1.3. Implementierung 29

4.2. Probleme der Einzelstaaten 31

4.2.1. Politische und gesellschaftliche Verhältnisse 31

4.2.2. Wirtschaftliche und administrative Situation 32

4.3. Zwischenstaatliche Probleme 33

4.3.1. Souveränität 33

4.3.2. Nord-Süd-Differenzen 34

4.3.3. Global Public Goods 36

5. Schlussbetrachtung 38

Literaturverzeichnis VI

IV

Abkürzungsverzeichnis

CBD Convention on Biological Diversity

CHM Clearing House Mechanism

CITES Convention on International Trade in Endangered Species

GEF Global Environmental Facility

IUCN International Union for the Conservation of Nature - The World

Conservation Union

NGO Non Governmental Organisation

SBSTTA Subsidiary Body on Scientific Technical and Technological Advice

UNCED United Nations Conference on Environment and Development

UNDP United Nations Development Programme

UNEP United Nations Environmental Programme

UNO United Nations Organisation

VSK Vertragsstaatenkonferenz

WBGU Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung für Globale

Umweltveränderungen

WRI World Ressource Institute

WWF World Wide Fund for Nature

V

Abbildungsverzeichnis

  Abbildung 1: Gefangenendilemma (Spieltheorie) 2  

  Abbildung 2: Institutionelle und externe Faktoren von Regimen 9  

  Abbildung 3: Regimerückwirkung 10  

  Abbildung 4: Bekannte und geschätzte Anzahl von Spezies in taxonomischen Gruppen 14  

  Textmarke NA  

  nicht NA  

  Abbildung 5: Relative Anzahl der beschriebenen SpeziesFehler  

  definiert NA  

  Abbildung 6: Gremien der Biodiversitätskonvention 24  

  Abbildung 7: Nord-Süd-Konflikt am Beispiel der biologischen  Vielfalt............................36

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1. Einleitung

„Eine geheime Studie des US-Verteidigungsministeriums kommt einem Pressebericht zufolge zu dem Schluss, dass Klimaveränderungen weitaus größere Gefahren bergen als der internationale Terrorismus“ meldet die Nachrichtenagentur AFP/London unter dem Titel ‚USA warnen vor Klimawandel’ 1 . Anarchie, weit verbreitete Kriege um Nahrungs-,

Wasser- und Energiereserven sowie millionenstarke Migrationsbewegungen drohen laut der Studie durch die globale Umweltzerstörung. „Sofort“ sei dieses Problem ganz oben auf die politische Agenda zu setzen. – Nun, das Thema ist nicht völlig neu, und das plötzliche Pathos wirkt vor dem Hintergrund, dass die brisante Studie vier Monate lang durch das Pentagon geheim gehalten worden war, alles andere als glaubwürdig. Die hier Ausdruck findende Diskrepanz zwischen bedrückend akuter globaler Problematik und trotz allem immer noch dominierender nationalstaatlicher Interessen ist Grund für den Titel unserer Seminararbeit.

1.1. Problematik globaler Umweltpolitik

Klimaschutz, Erhalt der Ozonschicht oder auch der Artenvielfalt: Es bedarf nur einer geringen Auffassungsgabe, um zu begreifen, dass bei solch globalen Problemen nationalstaatliche umweltpolitische Alleingänge wenig ausrichten können. Schlagwort und Dilemma der weltweiten Umweltproblematik sind die so genannten global public goods, die definiert werden als Öffentliche Güter, die keinem bestimmten geografischen Gebiet zuzuordnen sind, um die (bzw. um deren Nutzung) nicht konkurriert wird, und von deren Nutzung niemand ausgeschlossen werden kann (vgl. Kaul et al. 1999: 7). Diese öffentlichen Güter sind nicht nur im geografischen Sinne ‚global’ zu nennen, sondern auch im zeitlichen. Sie sind also nicht nur für alle Teile der Erde von existenzieller Bedeutung sondern auch für kommende Generationen. Das Ergebnis dieser Erkenntnis ist die neue Zauberformel internationaler Umweltpolitik: Nachhaltige Entwicklung. Diese erfordert von den einzelnen Akteuren zielgerichtetes Handeln bezüglich der global public goods mit der Absicht der Nutzung ohne Übernutzung, denn letztere führt letztendlich zum Schaden für alle. Verlangt wird also vom Einzelnen rationales Verhalten im kollektiven Sinne. Das aber gestaltet sich schwierig:

1 Süddeutsche Zeitung: Jg. 60/Nr. 45; 24.02.2004. S. 9

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Zum einen (a) herrscht eine Diskrepanz zwischen globaler Problemstellung und gleichzeitig weiterhin nationalstaatlichen Handlungskompetenzen, was zu einer Zuständigkeitslücke führt.

Zum anderen (b) neigen die Akteure zum rationalen Handeln im egoistischen Sinne. Das Handeln nach dem individuellen Eigeninteresse beinhaltet in der Logik der egoistisch kalkulierten Nutzenmaximierung zumindest kurzfristig einen höheren Anreiz für den Akteur, zumal es an Anreizausgleichen fehlt. Staaten werden zu wenig für Handeln im Sinne aller belohnt, so dass es nicht lohnend erscheint, den kurzfristigen Vorteil des egoistischen Handelns aufzugeben (Holtrup 1999:23. s. auch: Gareis/Varwick 2002:245).

Abbildung 1: Gefangenendilemma (Spieltheorie) 2

Das Gefangenendilemma illustriert die aus einer individuellen Rationalität erwachsende mangelnde Kooperationsbereitschaft. Es zeigt aber auch, dass im Effekt dieser Handlungsmaxime alle Seiten Nachteile hinnehmen müssen: Dieses Verhalten ist im kollektiven Sinne irrational.

Selbst wenn nun aber ein ökologisches Problem erkannt und die Notwendigkeit, es in kollektiver Anstrengung zu lösen, weitgehend konsensfähig wird, kann dieser Ansatz durch das Verhalten Einzelner sabotiert werden. Ein wesentliches Problem globaler (wie nationalstaatlicher) Umweltpolitik sind die so genannten free riders: Akteure, die von den gemeinsamen Bemühungen der anderen Betroffenen zur Problemlösung profitieren, ohne selbst etwas dazu beizutragen. Dieses Phänomen tritt oft in der Folge gemeinsamer

2 Quelle: Chammah/Rapoport 1965.

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Anstrengungen im Umweltbereich auf und ist in der Häufung fatal. Das Handeln der Mehrheit kommt auch dem free rider zu Gute, doch er schadet durch sein Verhalten sich selbst ebenso wie allen anderen, „wobei auf Grund der Synergie vieler Einzelaktivitäten eine Katastrophe produziert wird, die eigentlich niemand will, die von einem bestimmten Zeitpunkt ab aber auch niemand mehr verhindern kann“ (Wöhlcke 1992: 8).

Die Notwendigkeit globaler Umweltpolitik wird zumindest in Europa inzwischen verstärkt thematisiert und scheint allgemein anerkannt. Doch was bedeutet das für das Handeln der einzelnen Staaten auf internationaler umweltpolitischer Ebene? – Die Bilanz der siebten Vertragsstaatenkonferenz zum Schutz der Artenvielfalt fällt düster aus. „Täglich sterben 130 Tier- und Pflanzenarten aus, zehntausende Gattungen sind bedroht, und die Menschheit ist nicht in der Lage, etwas für den Erhalt der Ökosysteme zu tun“ (Kessler 2004 in der SZ vom 21./22.02.: 1). Viele der 187 Unterzeichner der UN-Konvention über die biologische Vielfalt haben die eingegangenen Verpflichtungen nicht erfüllt – und obwohl es vor allem die aufstrebenden asiatischen Nationen sind, die wenig für die Umsetzung tun, gilt Gleiches auch für Norwegen, Island und Australien. Die USA haben die Konvention ohnehin bis heute gar nicht erst ratifiziert.

Es mangelt nicht an Absichtserklärungen, aber am politischen Willen, das nötige Geld für konkrete Schritte zur Verfügung zu stellen – und das auch in den wohlhabenden Industrienationen. Aber: Alle scheinen darin übereinzustimmen, dass die derzeitige Form globaler Umweltpolitik eine ökologische Katastrophe nicht abwenden kann. Das stößt uns auf unsere Leitfragen:

Was verhindert ausreichende Anstrengungen zum Schutz der Biodiversität und anderer

global public goods, und sabotiert so den Erfolg der Vorhaben? Worin liegt die Schwäche

der aktuellen Umweltregime (besonders der der UN)? Und ist es der kooperative Ansatz,

der die Implementierung von Beschlüssen scheitern lässt? Ist eine effektive globale

Umweltpolitik mit internationalen Regimen überhaupt möglich oder wäre – ökologisch

betrachtet – eine Ökodiktatur zum Schutz der Natur notwendig?

1.2. Gang der Untersuchung

In der vorliegenden Arbeit beschäftigen wir uns mit der aktuellen globalen Umweltpolitik der Vereinten Nationen. Da diese sich zum großen Teil in Form von Umweltregimen konkretisiert, verfolgen wir einen regimetheoretischen Ansatz, an Hand dessen wir die Effektivität globaler ökologischer Problemlösungsansätze untersuchen werden. Auf Grund der Relevanz des Themas und als Analysegegenstand haben wir das Beispiel des Biodiversitätsschutzes gewählt. Wie zu erwarten wird der Schwerpunkt auf der

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Biodiversitätskonvention von 1992 liegen. Dennoch wird auch der umweltpolitische Kontext bis dahin und seitdem ausdrücklich berücksichtigt.

Zunächst wird in den folgenden Abschnitten die Grundproblematik globaler Umweltpolitik angerissen, bevor wir den theoretischen Analyserahmen zur Bewertung des Biodiversitätsregimes abstecken. Hierzu bedienen wir uns der gängigen regimetheoretischen Literatur, v. a. Müller, Krasner, Oberthür, Gehring.

Anschließend wenden wir uns dem Biodiversitätsschutz zu. Hier werden zunächst Definition und Problemaufriss geliefert, die wir an Hand einschlägiger Publikationen – Statistiken, Sekundärliteratur, naturwissenschaftliche Veröffentlichungen – erarbeiten. Dann gehen wir zum politikwissenschaftlichen Teil über. In diesem wird die ausgeübte Herangehensweise behandelt, Lösungsmöglichkeiten für das umweltpolitische Problem zu finden und besonders, sie zu verhandeln. Der Schwerpunkt bei der Bewertung liegt hier – wie in der gesamten Arbeit – auf dem Faktor Effektivität. Die Grundlage für die Debatte liefern u.a. Holtrup, Wettestad und Skearseth.

In Kapitel 4 werden die Ergebnisse aus dieser Untersuchung auf globale Umweltpolitik insgesamt bezogen. Wir prüfen die Übertragbarkeit und erarbeiten eine allgemeine systematische Darstellung der Problempunkte globaler Umweltpolitik.

Insgesamt liegt der Arbeit Forschungsliteratur zu globaler Politik im Allgemeinen und Umweltpolitik im Besonderen zu Grunde. Sofern empirische Daten erhältlich waren (UNEP, GEF etc.), wurden auch diese mit einbezogen.

1.3. Stand der Forschung

Globale Umweltpolitik ist ein hochaktuelles Thema, zu dem besonders in den letzten fünf bis zehn Jahren eine Flut an Untersuchungen und Forschungsliteratur hervorgebracht wurde. Diese stammen aus den unterschiedlichsten Disziplinen wie Biologie, Wirtschafts- und Rechtswissenschaften sowie Sozialwissenschaften.

Die Grundlagen der Regimetheorie wurden in den 1970er Jahren geprägt, als – u. a. mit dem ersten globalen Umweltgipfel der Vereinten Nationen 1972 in Stockholm – die Bedingungen von Entstehung und Erfolg zwischenstaatlicher Kooperation in Form von Regimen auf das Interesse der Forschung stießen. Verstärkt angewandt auf internationale Umweltpolitik wurde dieser politikwissenschaftliche Ansatz dann in den 1990er Jahren, besonders ab 1995. Dies ist unter anderem auf die ständig wachsende Zahl internationaler Umweltregime zurückzuführen.

Die Regimetheorie selbst ist eingebettet in das größere Forschungsgebiet der „Theorie internationaler Beziehungen. In diesem Feld konkurrieren bereits seit Beginn des 20.

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Jahrhunderts die realistische und die liberal-idealistische Schule. Realisten sehen die Staatenwelt als anarchisches System mit klar ausgeprägten Machtinteressen, in dem Kooperation nur vorübergehend und unter bestimmten Prämissen möglich ist. Demgegenüber stellen die Anhänger der liberal-idealistischen Schule die These, dass Kooperation auch unabhängig von Machtkonkurrenz existieren kann. Sie vergrößert und institutionalisiert die Abhängigkeit der Staaten voneinander und kann deshalb auch in einer veränderten Interessenkonstellation fortbestehen. Diesen Ansatz vertritt auch die institutionalistische Schule, die in den letzten Jahren an Einfluss gewonnen hat, setzt aber voraus, dass prinzipiell gemeinsame Interessen und der Anreiz eines erfahrbaren Vorteils bestehen (vgl. Gareis/Varwick 2002: 16. Siehe auch Holtrup 1999: 25).

2. Was sind internationale Regime?

Ursprünglich entstammt der Regimebegriff dem Völkerrecht. Seit den 1970er Jahren wird er außerdem in der Politikwissenschaft verwendet, um die zunehmenden internationalen Politikverflechtungen zu analysieren (s.o. und vgl. Holtrup 1999: 8).

Grundsätzlich versteht man unter Regimen „problemfeldspezifische Normen- und Verhandlungssysteme, die in Verhandlungsprozessen geschaffen und entwickelt werden“ (vgl. Oberthür 1997: 39). Hervorzuheben sind dabei zum einen die Intentionalität von Regimen und zum anderen die Möglichkeit zur kollektiven Veränderung von Regimen durch die Gemeinschaft ihrer Mitglieder. Die Normeninhalte von Regimen kommen durch die verbale Verständigung der Akteure zu Stande. Die Vereinbarung findet in einem kollektiven Entscheidungsprozess statt und beinhaltet demnach einen Interessenausgleich aller Beteiligten (Oberthür 1997: 40). Aus dieser prozessualen Entstehung heraus zeichnen sich Regime zumeist durch hohe Akzeptanz und Dauerhaftigkeit aus. Von Beginn an hängt ihre Funktionsfähigkeit von der Bereitschaft der beteiligten internationalen Akteure ab, sich an die gemeinsamen Regeln zu halten (Zürn 1987: 18).

Internationale Regime sind die Form, in der wohl der größte und bedeutendste Anteil globaler Umweltpolitik stattfindet. In der Regel auf multilateralen zwischenstaatlichen Übereinkommen beruhend werden allgemeine ökologische Zielsetzungen in der Form des Regimes konkretisiert und operationalisiert. Dabei bezieht sich ein Regime auf ein klar abgegrenztes Problemfeld der Umweltpolitik, wie z.B. den Schutz des Klimas, der Biodiversität, der Ozeane oder der Ozonschicht.

Als präziserer Begriff ist das internationale Regime von dem allgemeineren der internationalen Kooperation abzugrenzen: Das Regime gründet auf einem klar definierten operationalen Kern und stellt eine spezifische Form der Kooperation dar. Im Unterschied