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Inhaltsverzeichnis

Inhaltsverzeichnis   i

Abbildungen   iii

Tabellen. iii   

Abk  ürzungen  iv

1.  Einleitung  1

1.1  Problemaufriss und Fragestellung  2

1.2  Gliederung der Arbeit und Materialien  5

1.3  Stand der Forschung  6

2.  Das Verständnis von Konkordanz im politischen System.  8

2.1  Grundzüge der Verhandlungsdemokratie.  9

2.1.1  Die Idee der schweizerischen Konkordanz.  9

2.1.2  Institutionalisierung der Konkordanz im politischen System  12

2.2  Identifikation geeigneter Konkordanzprinzipien und Bildung der Indikatoren  15

2.2.1  Konkordanzprinzip 1: Beteiligung der großen Parteien an der Regierung.  17

2.2.2  Konkordanzprinzip 2: Entscheidungsfindung durch Aushandlungsprozesse  19

2.2.3  Konkordanzprinzip 3: Praktizierung von Kollegialität  22

2.3  Indikatorenbildung zu den Konkordanzprinzipien.  24

3.  Prüfung des empirischen Befunds anhand der Indikatoren.  29

3.1  Indikator zum Konkordanzprinzip 1: Ausmaß der Diskussion um die Zauberformel  29

3.2  Indikatoren zum Konkordanzprinzip 2: Polarisierung der Positionen und  

Ausgewogenheit  der Gesetzesvorlagen.  34

3.2.1  Verortung von issues im politisch-ideologischen Raum  36

3.2.2.  Totalrevision des Ausländergesetzes  40

3.2.2.1  Indikator 1: Polarisierung der Positionen  43

3.2.2.2  Indikator 2: Ausgewogenheit der Gesetzesvorlage  44

3.2.3  Das neue Asylgesetz.  47

3.2.3.1  Indikator 1: Polarisierung der Positionen  48

3.2.3.2  Indikator 2: Ausgewogenheit der Gesetzesvorlage  51

3.2.4  Beitritt zum Schengen/Dublin-Abkommen  53

3.2.4.1  Indikator 1: Polarisierung der Positionen  55

3.2.4.2  Indikator 2: Ausgewogenheit der Vorlage  56

3.2.5  Das neue Partnerschaftsgesetz.  58

3.2.5.1  Indikator 1: Polarisierung der Positionen  59

3.2.5.2  Indikator 2: Ausgewogenheit der Gesetzesvorlage  60

3.2.6  Zusammenfassung der Analyse der Indikatoren für das Konkordanzprinzip 2  61

3.3  Indikatoren zum Konkordanzprinzip 3: Intransparenz und öffentlich ausgetragener  

Dissens   62

3.3.1  Indikator 1: Ausmaß an Indiskretionen  62

ii

3.3.2  Indikator 2: Ausmaß der Austragung von Dissens in der Öffentlichkeit  65

4.  Zusammenfassung der Ergebnisse und Fazit  69

4.1  Ergebnis der Prüfung des Prinzips 1: Beteiligung der großen Parteien an der Regierung  69

4.2  Ergebnis der Prüfung des Prinzips 2: Entscheidungsfindung durch  

Aushandlungsprozesse.   70

4.3  Ergebnis der Prüfung des Prinzips 3: Praktizierung von Kollegialität  71

4.4  Beurteilung der Arbeitshypothese anhand des Stabilitätsdreiecks der  

Regierungskonkordanz   72

4.5  Ausblick  74

Literatur  - und Quellenverzeichnis  79

Abbildungen

Abbildung 1: Stabilitätsdreieck der Regierungskonkordanz .......................................28

Abbildung 2: Kreisdarstellung der politischen issues ................................................. 37 Abbildung 3: Netzprofil nach issues, Sozialdemokratische Partei (SP) ...................... 38 Abbildung 4: Netzprofil nach issues,

Christlichdemokratische Volkspartei (CVP) ..........................................38

Abbildung 5: Netzprofil nach issues,

Freisinnig-demokratische Partei (FDP) ................................................38

Abbildung 6: Netzprofil nach issues,

Schweizerische Volkspartei (SVP) .........................................................38

Abbildung 7: Parteipolitische Abstimmungskoalitionen nach issue........................... 39 Abbildung 8: Verhandlungspositionen Blochers nach ausgewählten Vorlagen ......... 61 Abbildung 9: Stabilitätsdreieck der neuen Regierungskonkordanz............................ 73 Abbildung 10: Stabilitätsdreieck der neuen Regierungskonkordanz - Versuch einer Richtungsbestimmung ................................................. 76

Tabellen

Tabelle 1: Indikatoren zu den Konkordanzprinzipien ................................................. 27

Abkürzungen

ANAG Gesetz über den Aufenthalt und die Niederlassung von Ausländern AsylG Asylgesetz AuG Ausländergesetz AUNS Aktion für eine unabhängige und neutrale Schweiz BBI Bundesblatt BFF Bundesamt für Flüchtlinge BFM Bundesamt für Migration BR Bundesrat (Titel) BV Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft CVP Christlich-demokratische Volkspartei EDA Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten EJPD Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement EKA Eidgenössische Ausländerkommission EKF Eidgenössische Kommission für Flüchtlingsfragen EU Europäische Union Eurodac Computergestützte zentrale Datenbank für Fingerabdruckdaten EWR Europäischer Wirtschaftsraum FDP Freisinnig-demokratische Partei IMES Bundesamt für Zuwanderung, Integration und Auswanderung RVOG Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz SFH Schweizerische Flüchtlingshilfe SIS Schengen Informationssystem SP Sozialdemokratische Partei SVP Schweizerische Volkspartei UNHCR Uno-Hochkommissariat für Flüchtlinge UNO Organisation der Vereinten Nationen VwOG Verwaltungsorganisationsgesetz

1. Einleitung

Die schweizerische Demokratie weist seit Jahrzehnten ein hohes Maß an politischer Stabilität ¹ auf (vgl. Lutz/Vatter 2000: 67). Diese Stabilität basiert im Wesentlichen auf drei Merkmalen des politischen Systems: Zum einen auf den Elementen der direkten Demokratie, zum anderen auf dem Föderalismus und schließlich auf einer ausgeprägten Konkordanzstruktur (vgl. Neidhart 2002: 9; Linder 2005: 301). ^.2 Mit diesen Fundamenten garantiert das politische System eine hohe Leistungsfähigkeit, indem es die politische Ordnung gewährleistet und gestalterisch wirkt. Der gesellschaftliche Wandel der letzten Jahre stellt diese Performanz des Regierungssystems zunehmend auf die Probe (vgl. Linder 2005: 19-20; Neidhart 2002: 9; Ladner 2004: 17). In der neueren politikwissenschaftlichen Forschung schlägt sich dieser Wandel insbesondere in den Arbeiten von Andreas Ladner (2001, 2004) und Michael Brändle (2001, 2002) nieder. Während die Autoren den Blick auf die Stabilität und den Wandel von Parteien und Parteiensystemen richten und Ladner (2004) das Ende der These vom frozen party system postuliert, gilt die Perspektive der vorliegenden Arbeit dem Entscheidungssystem der Konkordanz. ³ Die Struktur dieses Entscheidungssystems wird von dem Konkordanztheoretiker Gerhard Lehmbruch (1967: 7) als ein eigentümliches Muster der Konfliktregelung bezeichnet. Sie kann als Muster bezeichnet werden, da sie auf unterschiedlichen Grundsätzen basiert, die in ihren Ausprägungen das System durchziehen und zusammengenommen ein Gesamtsystem mit eigenen Merkmalen bildet. Eigentümlich ist dieses Muster deshalb, weil das Verständnis ihrer Grundsätze von außen betrachtet nur schwer erschließbar scheint. Die Interdependenzen zwischen den Gesellschaftsbereichen sind in der schweizerischen Demokratie besonders stark ausgeprägt. ⁴ Konkret ist die Konfliktregelung daher zunächst auf Machtteilung ausgerichtet.

¹ In dieser Arbeit wird der Begriff der politischen Stabilität in der Bedeutung verwendet, wie ihn Lijphart (1968: 8) definiert. Demnach bedeutet der Begriff „the system’s ability to survive intact, which depends on its capacity to deal effectively with the problems confronting it and to adjust flexibly to changing circumstances.”

² Neidhart bezeichnet die drei Merkmale später allgemeiner als das direktdemokratische, das föderative und das repräsentative Element. In dieser Formulierung kennzeichnet er sie als die drei Hauptelemente des schweizerischen Regierungssystems (Neidhart 2002: 235).

³ Die These vom frozen party system wurde ursprünglich von Lipset und Rokkan (1967) postuliert und geht von einer seit den 1920er Jahren bestehenden Stabilität der Parteien und Parteiensysteme in westeuropäischen Demokratien aus.

⁴ Gemeint sind hier die drei wesentliche Gesellschaftsbereiche: das politisch-administrative System, das wirtschaftliche System sowie die Zivilgesellschaft.

1. EINLEITUNG 2

Diese Machtteilung wird durch das Prinzip des Ausgleichs verwirklicht und trägt der stark fragmentierten schweizerischen Gesellschaft Rechnung. Der Ausgleich findet dabei auf verschiedenen Ebenen statt. Die Verteilung der sieben Bundesratssitze auf die vier großen Parteien erfüllt demnach eine zentrale Funktion. Dieser Proporz wurde über 44 Jahre hinweg traditionell nach dem Verteilungsschlüssel 2:2:2:1 vorgenommen. Dabei entsendeten die Sozialdemokratische Partei (SP), die Christlichdemokratische Volkspartei (CVP) sowie die Freisinnig-Demokratische Partei (FDP) jeweils zwei Mitglieder in die Regierung, die Schweizerische Volkspartei (SVP) hingegen stellte einen Repräsentanten. Dieser Verteilungsschlüssel wurde zwischen 1959 und 2003 unverändert beibehalten und wird auch als die so genannte Zauberformel bezeichnet.

1.1 Problemaufriss und Fragestellung

Ausgangspunkt dieser Arbeit sind die starken Wählerzugewinne der SVP in den 1990er Jahren. In dieser Zeit entwickelte sich die SVP von der ehemals kleinsten zur wählerstärksten Partei und forderte 1999 als stärkste Fraktion im Nationalrat einen zweiten Bundesratssitz ein. Erst die Bestätigung dieser Parlamentsmehrheit in der darauf folgenden Legislatur fand die mehrheitliche Zustimmung der Bundesversammlung für die Veränderung der proportionalen Verteilung der Bundesratssitze und beendete die Zauberformel in ihrer bis dahin geltenden Ausprägung.

Vor diesem Hintergrund ist die Wahl Christoph Blochers zu sehen, der im Herbst 2003 als zweiter Vertreter der SVP anstelle Ruth Metzler-Arnolds (CVP) in das siebenköpfige Regierungsgremium gewählt wurde. Mit Blocher in der Regierung konstatierten insbesondere die Medien einen erheblichen Rechtsruck des Gremiums. Auch die ausländische Presse verfolgte diese Entwicklung. So schrieb bspw. die BBC in einer ersten heftigen Reaktion: „The result marks a political transformation for the country […]” (BBC News 10.12.2003) und prophezeite der Schweiz damit eine neue, äußerst restriktive Politik. Diese Annahme ist nicht ganz unbegründet, denn Blocher spaltet durch seine radikale und stark polarisierende Politik seit rund 15 Jahren die politische Gemeinschaft (vgl. Guardian 11.12.2003). In der deutschen Presse wurde Blocher als eidgenössischer Querulant tituliert (FAZ 11.12.2003), nichtsdestotrotz krönte Blocher mit der Wahl in das Regierungskollegium seine äußerst erfolgreiche politische Karriere. Kritiker und Unterstützer streiten sich seitdem über die Auswirkungen

1. EINLEITUNG 3

seines Wirkungsanspruchs in der Funktion als Vorsteher des eidgenössischen Departements für Polizei und Justiz (EJPD). Neben der medialen Aufmerksamkeit um die Person Blocher, finden die dahinter stehenden Wählerverschiebungen zugunsten der SVP auch in der wissenschaftlichen Auseinandersetzung Beachtung. Dabei wird intensiv die Frage nach der politischen Stabilität diskutiert, die letztlich in der Frage nach dem Fortbestand der Konkordanz im Allgemeinen und der Regierungskonkordanz im Besonderen mündet. Linder (2005: 227) schreibt von einer aussergewöhnlichen politischen Stabilität im internationalen Vergleich seit der Installierung der Allparteienregierung 1959. Diese Kontinuität ist nun mit der Wahl Blochers gebrochen. Die vorliegende Arbeit untersucht daher die Auswirkungen dieser Veränderung auf die Regierungskonkordanz im Bundesrat.

Der als national-konservativ eingestufte Blocher machte Mitte der 1980er Jahre mit seinen Kampagnen gegen den EU-Beitritt der Schweiz auf sich aufmerksam. Als Reaktion auf die Ablehnung des Beitrittsgesuchs durch das Volk gründete der milliardenschwere Wirtschaftler 1986 die Aktion für eine unabhängige und neutrale Schweiz (AUNS). Spätestens als Parteivorsitzender der Zürcher SVP nahm er in den folgenden Jahren die Rolle des Oppositionsführers im Bund ein. Dabei ist unerheblicher, dass sich die SVP mit Blocher im Parteienspektrum eindeutig nach rechts bewegt hat, als die Tatsache, dass sie sich als Oppositionspartei versteht. In parlamentarischen Konkurrenzdemokratien bezeichnet dieser Begriff die nicht an der Regierung teilhabende Partei. Das schweizerische Konkordanzsystem hingegen kennt keine Opposition in diesem Sinne. Vielmehr sind alle großen Parteien an der Regierung beteiligt. Seit 1959 wählt die Vereinigte Bundesversammlung einen SVP-Vertreter in den Bundesrat und schafft somit Ausgleich zwischen den sonst konkurrierenden Parteien. Die Weltwoche schreibt bereits 2002 über die politische Agitation der SVP, sie sprenge die auf Balance ausgelegten Institutionen (Weltwoche 48/2002). Neidhart (2002: 9) spricht sogar davon, es gehe um die politische Apparatur des Landes. Die Kandidatur Blochers fand schon im Vorfeld der Bundesratswahlen besondere mediale Aufmerksamkeit. Skeptisch gegenüber der Wahl Blochers zeigte sich besonders die Bevölkerung. Das GfS-Forschungsinstitut ermittelte in einer Umfrage eine nur geringe Unterstützung für Blochers Kandidatur (GfS 12/2003:

1. EINLEITUNG 4

4). ⁵ Vielfach wurde er als nicht wählbar im Sinne eines homogenen Regierungskollegiums bezeichnet. Church (2004: 117) schreibt dazu: „However, today there is a feeling that collegiality is breaking down and that individual ministers are ‚spinning’ for themselves and their parties.“ Derweil drohte die SVP bei einer Nicht-Wahl Blochers mit dem Rückzug ihres bislang einzigen Vertreters im Bundesrat, Samuel Schmid. Sie würde dann vollständig die Oppositionsrolle einnehmen. Insofern stand mit der Wahl Blochers nicht nur die Konkordanz auf dem Prüfstand ⁶ , sondern mit ihr das eigentümliche Muster des gegenseitigen Ausgleichs und der Suche nach einvernehmlicher Konfliktbeilegung. Nach der Wahl Blochers war die Rede von einem Betriebsunfall (vgl. EJPD 16.01.2004). Auch Blocher selbst hatte dem Politsystem seine Wahl nicht zugetraut. Gestärkt durch die Wählerzugewinne postulierte die SVP die bürgerliche Wende im Bundesrat, verschärfte ihre Positionen vor allem in der Migrationspolitik und betonte ihre ultimative Nein-Parole zum EU-Beitritt. Mit diesen ungewohnt direkten und zum Teil provokant formulierten Forderungen schürte sie den Gedanken einer rein bürgerlichen Abstimmungskoalition in der Allparteienregierung. Schließlich sind die sieben Bundesratssitze mit der Wahl am 10. Dezember 2003 wie folgt verteilt: Micheline Calmy-Rey und Moritz Leuenberger für die SP, Josef Deiss für die CVP, Pascale Couchepin und Hans-Rudolf Merz für die FDP sowie Samuel Schmid und Christoph Blocher für die SVP. Legt man diese Entwicklungen zugrunde, so lässt sich die Hypothese formulieren, dass das eigentümliche Muster der Konkordanz durch die stark polarisierenden und politisierenden Forderungen Blochers und der SVP vor neuen Herausforderungen steht. Die Arbeitshypothese der Untersuchung lässt sich damit wie folgt formulieren: Die Regierungsbeteiligung Blochers SVP verändert die politische Stabilität insofern, als dass sie die Prinzipien der Regie-rungskonkordanz schwächt. Dabei ist eine verstärkte Polarisierung und Politisierung von Sachverhalten zu erwarten, die den Ausgleich zwischen den konfliktfähigen Interessen erheblich einschränken. Die Hypothese wird durch die Tatsache gestützt, dass das politische System der Schweiz bislang nicht von besonders einflussreichen Persönlichkeiten geprägt war. Hanspeter Kriesi (1980: 384) hat in seiner Untersuchung über Entscheidungsstrukturen und Entscheidungsprozesse in der Schweiz die Frage nach den drei einflussreichsten

⁵ Von 1021 Befragten stimmten 43 Prozent gegen einen zweiten Sitz für Blocher. 40 Prozent sind dafür. 17 Prozent kannten die Person nicht, waren unentschlossen oder gaben keine Antowort.

⁶ So lautet der Titel eines Artikels in der NZZ vom 27.09.2002.

1. EINLEITUNG 5

Persönlichkeiten der letzten Jahre aufgeworfen. Er zitiert dazu einen hohen Beamten, der diese Frage als für die Schweiz falsch gestellt bezeichnet. Die Schweiz sei kein Land mit profilierten und herausragenden Persönlichkeiten, gibt Kriesi die Antworten von weiteren befragten Schweizern wieder. Diese Antworten zeigen wohl am besten, welche Sprengkraft die Wahl Blochers in das Regierungsgremium und für die Konkordanz besitzt.

Wird die Arbeitshypothese bestätigt, liegt also ein Defizit im Konkordanzsystem vor, kann folglich von politischer Instabilität gesprochen werden, da die Kon-kordanz ein wesentliches Element der schweizerischen Stabilität ist. Der Bundesrats-Historiker Urs Altermatt spricht in diesem Zusammenhang davon, dass die Schweiz von der Stabilität der Regierung lebe, die die Labilität der Referendumsdemokratie ausgleiche (NZZ 28.11.2004). Im Rahmen der politikwissenschaftlichen Forschung ergibt sich damit folgendes Analyseverfahren: Die Regierungsbeteiligung Blochers wird als die unabhängige Variable gewählt, deren Auswirkungen auf die Konkordanz als die abhängige Variable analysiert werden.

1.2 Gliederung der Arbeit und Materialien

Die Prüfung der Arbeitshypothese wird in zwei Schritten vorgenommen: Im ersten Teil werden die Prinzipien der Regierungskonkordanz in der Schweiz entwickelt. Die Forschung über die Konkordanzdemokratie zeigt diese grundlegenden Annahmen. Ausgehend von diesen Annahmen werden die Prinzipien der Regierungskonkordanz und ihre Indikatoren entwickelt. Somit erfüllt der Theorieteil eine methodisch notwendige Funktion. Der zweite Teil der Arbeit behandelt die konkrete Prüfung dieser Prinzipien am empirischen Befund. Im Fazit werden schließlich die wichtigsten Ergebnisse der Untersuchung herausgestellt und die Stabilitätshypothese wird bewertet.

Für das dritte Kapitel werden vorwiegend Artikel aus der überregionale Tages-und Wochenpresse herangezogen. Unter ihnen bildet die Neue Zürcher Zeitung die wichtigste Quelle. Die große mediale Aufmerksamkeit um die Kandidatur Blochers sowie die Dokumentation der Ereignisse in der gegenwärtigen Legislatur ermöglichen eine sehr dichte Beobachtung der Entwicklung. Berücksichtigt werden dabei Artikel und Aufsätze, die bis Mitte Juni 2005 veröffentlicht wur- den.

1. EINLEITUNG 6

1.3 Stand der Forschung

Die Konkordanztheorie ist im Wesentlichen in den 1970er Jahren von Gerhard Lehmbruch und Arend Lijphart entwickelt worden. Ihre Studien zu den kleinen, und gesellschaftlich stark segmentierten Demokratien Europas, die sich entgegen der bis dahin vorherrschenden Theorie durch ein hohes Maß an Stabilität auszeichneten, lösten eine intensive wissenschaftliche Debatte aus (vgl. Steiner 1981: 339). Bis heute sind unterschiedliche Begriffe für diesen Demokratietypus verwendet worden. Ein kurzer Überblick schafft hier Klarheit. ⁷ So geht der Begriff der Proporzdemokratie auf Lehmbruch (1967) zurück, der ihn später durch den Begriff der Konkordanzdemokratie (Lehmbruch 1968) ersetzt. Ihm entspricht der von Lijphart (1977) geprägte Begriff der consociational democracy. In Abgrenzung zum Begriff der Konsensdemokratie (Lijphart 1984), den ebenfalls Lijphart prägt, macht er folgende Bemerkung: „Consociational is the stronger medicine.“ (Lijphart 1989: 40-41). Neidhart (1970) hingegen verwendet für die Schweiz den Begriff der Verhandlungsdemokratie. Er umfasst dabei Phänomene der politischen Machtteilung, die durch alle anderen genannten Begriffe erfasst würden. Für diese Arbeit soll die Typologie nicht weiter verfolgt werden. Es wird der Begriff der Konkordanzdemokratie bzw. der weiter gefasste Begriff der Verhandlungsdemokratie verwendet, der das politische System der Schweiz hinreichend kennzeichnet.

Hans Daalder (1974) und Brian Barry (1975) bereicherten die Diskussion um die Konkordanztheorie mit ihren Beiträgen zur Theoriebildung und trugen wesentlich zur Entwicklung einer allgemeinen Theorie der Konkordanzdemokratie bei. Daalder hat die Merkmale der Konkordanzdemokratie 1974 in neun Punkten zusammengefasst. Sie bilden noch heute das Grundgerüst vieler Analysen zur Konkordanzdemokratie und treffen auf die Schweiz in besonders hohem Maße zu; daher dienen sie auch als Grundpfeiler für diese Arbeit. Daran anknüpfend seien die Arbeiten von Jürg Steiner/Robert H. Dorff (1980), Erwin Rüegg (1985) sowie Raimund Germann (1994) exemplarisch erwähnt, die sich insbesondere mit dem Konkordanzsystem schweizerischer Prägung ausei-nandersetzten. Rüegg identifiziert zwei Prinzipien, anhand derer er die Regierbarkeit durch Konkordanz ⁸ allgemein im politisch-administrativen System der Schweiz analysiert. Die vorliegende Arbeit hingegen fokussiert sich

⁷ Linder (2005: 303-304) gibt einen Überblick über die näheren Bedeutungen der verschiedenen Begriffe.

⁸ So lautet der Titel seiner Arbeit von 1985.

1. EINLEITUNG 7

ausschließlich auf die Regierungskonkordanz im Bundesrat. Die Auswirkungen der Regierungsbeteiligung Blochers auf die einzelnen Konkordanzprinzipien sind in der wissenschaftlichen Diskussion noch nicht in dieser Form behandelt worden. Aktuelle Beiträge liegen u. a. von Lutz/Vatter (2000) sowie Linder (2005) ⁹ vor. Sie weisen auf Leistungsdefizite der Konkordanz hin und skizzieren unterschiedliche Alternativen. Die öffentliche Diskussion in der Tages- und Wochenpresse zeigt indessen ein sehr detailliertes Bild des Wirkungsanspruchs Blochers und der SVP. Aus politikwissenschaftlicher Perspektive ergibt sich daraus die Frage nach dem Fortbestand des konkordanzdemokratischen Modells in seiner gegenwärtigen Ausprägung. Anspruch dieser Arbeit ist es, die Zusammenhänge aufzuzeigen und anhand des theoretischen Modells der Kon-kordanzdemokratie zu bewertens.

⁹ Linder (2005: 328-331) diskutiert in einem kurzen Abschnitt seines Buches Schweizerische Demokratie die Alternativen zur Konkordanz.

2. Das Verständnis von Konkordanz im

politischen System

Untersucht man ein politisches System hinsichtlich seines Charakters als Kon-kordanzdemokratie, so müssen zwei Fragen beantwortet werden: zum einen, was unter Konkordanz im politischen System verstanden wird und zum anderen, wie diese im jeweiligen System realisiert wird. Diese beiden Fragen werden in der Theorie über die Konkordanzdemokratie behandelt, die Gegenstand dieses Kapitels ist. Im Abschnitt über die Grundzüge der Verhandlungsdemokratie wird eingangs die Idee der schweizerischen Konkordanz herausgearbeitet, worin sich die Prinzipien der Machtteilung und des Ausgleichs gründen. Daran anschließend wird die Institutionalisierung dieser Konkordanzprinzipien behandelt.

Auf Grundlage dieses theoretischen Gerüsts der Verhandlungsdemokratie im Allgemeinen und der Schweiz im Besonderen wird der Blick auf den Bundesrat als Regierungsgremium gerichtet. Er ist Gegenstand der weiteren Untersuchung, da die Arbeitshypothese hier ansetzt und die Frage nach der Regierungskonkordanz in den Mittelpunkt stellt. Zur Untersuchung dieser Regierungskonkordanz werden drei Konkordanzprinzipien herausgearbeitet, denen jeweils Indikatoren zugeordnet werden. Sie bilden die Basis der Analyse. Zunächst wird das Prinzip der Beteiligung aller konflikt- und organisationsfähigen Interessen ¹⁰ am Entscheidungsprozess herangezogen. Konkret wird darunter die Beteiligung aller wichtigen Parteien an der Regierung verstanden. Zusätzlich bildet die Entscheidungsregel des einmütigen Konsenses zwischen den Verhandlungspartnern ein weiteres charakteristisches Merkmal. Außerdem garantiert das Prinzip der gemeinsamen Vertretung von Entscheidungen nach außen die notwendige Kollegialität des Gremiums. ¹¹ Diese drei Konkordanzprinzipien sind im politischen System der Schweiz in wesentlichen Teilen institutionalisiert und bilden die Hauptpfeiler des schweizerischen Konkordanzgefüges. Sie werden gewählt, da sie die Merkmale der schon bei Lehmbruch und Lijphart entwickelten Kon-kordanzdemokratie sehr präzise erfassen. Mit Konkordanz ist hier ausschließlich die Regierungskonkordanz gemeint, nicht hingegen die

¹⁰ Der Begriff wird von Rüegg (1985) verwendet.

¹¹ Die Auswahl der Prinzipien geht auf Daalder (1974) und Rüegg (1985) zurück.

2. DAS VERSTÄNDNIS VON KONKORDANZ IM POLITISCHEN SYSTEM 9

Ausprägungen des Korporatismus als Beteiligung von Wirtschafts- und Ver-bandsinteressen im Entscheidungsprozess. 12

2.1 Grundzüge der Verhandlungsdemokratie

Bis in die 1970er Jahre hinein wurde zur Erklärung stabiler Demokratien das Konzept der Mehrheitsdemokratie herangezogen. Dieser in der Literatur auch als das Westminster Modell bezeichnete Ansatz erklärte die hohe Stabilität der großen Demokratien Westeuropas sowie der USA (vgl. Lijphart 1984). Gabriel Almond (1956) prägte diesen Ansatz und vertrat die These, dass die politische Stabilität dieser Demokratien in ihrer geringen gesellschaftlichen Fragmentierung begründet sei (Steiner 2002: 7, vgl. auch Lijphart 1969 in: McRae 1974: 70). Anfang der 1970er Jahre wendeten Lijphart (1968) und Lehmbruch (1967) unabhängig voneinander den Blick auf die kleinen Demokratien Europas: die Niederlande, Österreich und die Schweiz. Ihr Augenmerk galt der Tatsache, dass auch sie ein erstaunlich hohes Maß an Stabilität aufwiesen, obgleich sie eine ausgeprägte Segmentierung der Gesellschaft zeigten (Rüegg 1985: 48). Lehmbruch gründete seine ersten Untersuchungen auf die Demokratien Österreich und die Schweiz, Lijphart hingegen auf die Niederlande. Beiden Ansätzen war ein eigenständiger Demokratietypus gemein, der sich gegenüber der bisherigen Definition stabiler Demokratien im Wesentlichen durch eine besondere Struktur (pattern) der Regelung von Konflikten unterschied. Lehmbruch (1967) bezeichnete diesen Typus als Proporzdemokratie bzw. Konkordanzdemokratie. 13

2.1.1 Die Idee der schweizerischen Konkordanz

Die Konkordanz schweizerischer Prägung basiert auf der Vorstellung eines Systems mit hoher Integrationsfähigkeit und weit verzweigter Machtteilung zwischen den unterschiedlichen gesellschaftlichen Gruppierungen. Dabei orientieren sich alle politischen Prozesse am Prinzip des Ausgleichs durch das gütliche Einvernehmen (Lehmbruch 1967: 8). Ihm entspricht das Verständnis der amicabilis compositio der Religionsfriedensschlüssen des 17. und 18. Jh.

¹² Durch das ausgeprägte System des Korporatismus/Neo-Korporatismus unterscheidet sich das politische System der Schweiz gegenüber pluralistischen Systemen. Unter Pluralismus wird der Wettbewerb konkurrierender Wirtschafts- und Verbandsinteressen verstanden (vgl. zur Unterscheidung von Korporatismus und Pluralismus auch Schubert 1998: 334-335, 482-484).

¹³ Einen Überblick über die grundlegenden Positionen in der Konkordanztheorie insbesondere von Lehmbruch und Lijphart geben McRae (1974) sowie Barry (1975). Lijphart selbst stellt die Positionen in einem Artikel 2002 übersichtlich dar (siehe Lijphart 2002).

2. DAS VERSTÄNDNIS VON KONKORDANZ IM POLITISCHEN SYSTEM 10

(vgl. Lehmbruch 1967: 15). Auf diese Weise trägt das System der gesellschaftlichen Heterogenität und insbesondere den konfessionell und sprachlich unterschiedlich geprägten Regionen des Landes Rechnung. Gütliches Einvernehmen heißt, dass Entscheidungen durch Verhandlungen einstimmig beschlossen werden. Mehrheitsentscheide werden durch die Einstimmigkeitsregel ersetzt (Steiner 1970: 139). Damit unterscheidet sich die Konkordanzdemokratie von der so genannten Konkurrenzdemokratie, die durch den Wettbewerb pluralistischer Interessen um politische Macht gekennzeichnet ist (Lijphart 1968: 13). ¹⁴ Dieses Merkmal schlägt sich traditionell in einem Zweiparteiensystem mit Regierung und Opposition nieder, wohingegen die Konkordanzdemokratie meist ein stark fragmentiertes Parteiensystem aufweist und die Regierung von einer großen Koalition gestellt wird (Rae 1969: 95). Lehmbruch (1967: 7) bezeichnet Konkordanz auch als ein eigentümliches Muster der Regelung von Konflikten zwischen den wichtigsten politischen Gruppen. Dieses Regelsystem folgt speziellen Spielregeln. Es wird ein Arrangement von Spieregeln vereinbart, die den gegenseitigen Ausgleich ermöglichen. In diesem Arrangement überlagern Verhandlungsprozesse die Konkurrenz um Wählerstimmen (Lehmbruch 1991: 15). Dabei wird das von Almond (1956) formulierte Prinzip des britischen Parlamentarismus, nach dem Machtzuteilung über den Markt der Wählerstimmen gesteuert wird, in der Konkordanz weitestgehend zurückgedrängt. Dieses Prinzip von Almond wird auch als votes in exchange for policies bezeichnet und in der Konkordanzdemokratie ersetzt durch ausgeprägte Verhandlungsprozesse (Lehmbuch 1991: 16). Zwar bleibt die Mehrheitsregel gültig, das Verhandlungsprinzip jedoch überlagert es eindeutig. Czada (2000: 6) spricht in diesem Zusammenhang von einer Überwölbung des Parteienwettbewerbs durch Konsensgremien, wie es für die Schweiz in der Institution des Bundesrats als Kollegialorgan realisiert ist. In der Literatur wird häufig die Frage diskutiert, welche Ursachen die Entstehung solcher Konkordanzstrukturen insbesondere in der Schweiz haben. Ein Blick auf die Diskussion verdeutlicht die Idee der Konkordanz. Lehmbruch (1967: 14-15) sieht die Ursache in der gesellschaftlichen Fragmentierung begründet und folgert auf ein pragmatisches bargaining für die Konfliktregelung. Lijphart stützt diese These, indem er schreibt: „Consociational democracy

¹⁴ Der Begriff der Konkordanz leitet sich aus dem Lateinischen ab von concordancia = Eintracht, Übereinstimmung. Der Begriff der Konkurrenz hingegen von concurrere = zusammenlaufen, im Wettstreit stehen.

2. DAS VERSTÄNDNIS VON KONKORDANZ IM POLITISCHEN SYSTEM 11

means government by elite cartel designed to turn a democracy with a fragmented political culture into a stable democracy.” (Lijphart in: McRae 1974: 79). Steiner stellt diese These in Frage, indem er postuliert, „dass die Schweiz zwar einen hohen Grad an kultureller Vielfalt aufweise, aber nicht kulturell segmentiert sei.“ und weiter: „Zudem sei die schweizerische Entscheidfindung keineswegs durch den Typ des ‚einmütigen Konsenses’ gekennzeichnet.“ (beide Zitate Rüegg 1985: 49). Er stützt sich dabei auf eine empirische Erhebung in FDP-Gremien des Kantons Bern, in denen überwiegend durch Mehrheitsentscheid statt durch Einstimmigkeit entschieden wurde (Steiner/Dorff 1980: 52). Rüegg (1985: 49-50) weist Steiner in diesem Punkt der Untersuchung jedoch methodische Defizite nach, so dass die These von Lehmbruch und Lijphart in wesentlichen Teilen heute noch gültig ist. Für die Konkordanz ergibt sich daraus, dass sie in der Heterogenität der Gesellschaft begründet ist und sich als Prinzip des Ausgleichs und der Integration von Interessen herausgebildet hat. Damit steht die Konkordanz im direkten Verhältnis zu den Elementen der direkten Demokratie, wie sie im Volksreferendum und der Volksinitiative institutionalisiert sind. Wird im politisch-administrativen Apparat kein hinreichender Ausgleich zwischen den Interessen geschaffen, so kann das Volk die Entscheidungen durch das Referendum de facto blockieren. Vor diesem Hintergrund kann von Konkordanzzwängen gesprochen werden (vgl. Linder 2005: 227; Germann 1994: 18,89; Vatter in: NZZ 15.10.2004). ¹⁵ Auch Klöti (1999), Neidhart (2002) und Linder (2005) sehen die Merkmale der schweizerischen Konkordanz übereinstimmend im zentralen Element der Konfliktregelung. Nach Klöti (1999: 164) erzeugt Konkordanz als Verhandlungsprinzip im Idealfall Einstimmigkeit. Der Kompromiss aber stelle meist den Realfall dar. Neidhart (2002: 351) betont einen weiter gefassten Begriff von Konkordanz, indem er schreibt, dass Föderalismus und direktdemokratische Volksrechte ein nicht zu vernachlässigendes Maß an Opposition ermöglichten. Dabei spielt der Begriff des Ausgleichs auch bei ihm eine besondere Rolle. Dieser nämlich könne auf verschiedenen Ebenen erreicht werden. So könne im schweizerischen Konkordanzsystem zum einen von einem Ausgleich bei der Beteiligung verschiedener Interessensgruppen am Verhandlungstisch gesprochen werden. Zum anderen gewährleiste ein möglichst breit abgestützter Kompromiss die Zustimmung zum Verhandlungsergebnis und schafft somit

¹⁵ Gemeint ist damit der Zwang zur Konkordanz.

2. DAS VERSTÄNDNIS VON KONKORDANZ IM POLITISCHEN SYSTEM 12

Ausgleich. Neidhart (2002: 352) spricht folglich von einer kontinuierlichen und berechenbaren Politik und einem niedrigen Niveau von Konflikten. Damit skizziert die wissenschaftliche Diskussion ein Bild der Konkordanz als Übereinkunft über eine besondere Technik der Konfliktregelung. Dieses Abkommen zwischen den gesellschaftlichen Gruppen wird von Linder (2005: 301) als ein spezieller Politikstil bezeichnet, der nicht heute oder morgen ohne große Konzessionen gegen das Mehrheitsprinzip ersetzt werden könne. Vielmehr umfasse die schweizerische Konkordanz „eine Reihe von festen Grundstrukturen und entsprechende Funktionsabläufe, die ebenfalls verändert werden müssten, falls man Politik nach dem Stil der Mehrheitspolitik vorzieht.“ (Linder 2005: 301). Das Zitat macht deutlich, dass der Verankerung der Konkordanz im politischen System eine besondere Rolle zukommt. Der folgende Abschnitt zeigt diese Verankerung im politischen System der Schweiz auf.

2.1.2 Institutionalisierung der Konkordanz im politischen System

Die Idee des Ausgleichs von Interessen zeigt sich im politischen System der Schweiz im ausgeprägten Gesetzgebungsverfahren. Eine festgelegte Aufeinanderfolge von Konsultationen garantiert den Einfluss möglichst aller wichtigen Interessen auf die Entscheidungen. Der Bundesrat leitet dabei das Vorverfahren der Gesetzgebung als zentrale Behörde (Art. 7 RVOG). Nach der Initiation eines Gesetzes werden die unterschiedlichen Departements und die Bundesämter informiert und zur Stellungsnahme aufgefordert. Im Anschluss daran findet das so genannte Vernehmlassungsverfahren statt. ¹⁶ Es bildet den Kern des vorparlamentarischen Verfahrens (Linder 2005: 305). Erst dann wird der Entwurf an die parlamentarischen Kommissionen weitergeleitet und es beginnt ein oft langer Prozess der Verständigung im Zweikammernsystem zwischen Stände-und Nationalrat sowie dem Bundesrat als leitende Behörde (vgl. Klöti 1986: 12). Letztlich kann das Volk durch das Referendum über Annahme oder Ablehnung entscheiden. ¹⁷ Durch diesen Prozess der gegenseitigen Konsultationen und letztlich dem Referendumsvorbehalt erstreckt sich das Gesetzgebungsverfahren

¹⁶ Beim Vernehmlassungsverfahren wird der vom Bundesrat ausgearbeitete Entwurf Verbänden, Parteien und Kantonen vorgelegt, die sich in einer schriftlichen Stellungnahme zu der Vorlage äußern können (vgl. Art. 147 BV). Änderungsvorschläge werden wiederum vom Bundesrat berücksichtigt und integriert.

¹⁷ Das obligatorische Referendum ist bei Verfassungsänderungen, Beitritt zu supranationalen Organisationen oder Organisationen kollektiver Sicherheit vorgeschrieben (Art. 140 BV; vgl. auch Linder 2005: 248). Das fakultative Referendum hingegen kann gegen Bundesgesetze, Bundesbeschlüsse und unbefristete Staatsverträge ergriffen werden (Art. 141 BV; Schweizeri- sche Bundeskanzlei 2003: 6; vgl. auch Linder 2005: 249f).

2. DAS VERSTÄNDNIS VON KONKORDANZ IM POLITISCHEN SYSTEM 13

oft über mehrere Monate. Mindestens zwölf Monate sind dabei der Regelfall (Bundeskanzlei 2003: 28-29).

Die Berücksichtigung und Einbindung unterschiedlicher gesellschaftlicher Gruppierungen am Entscheidungsprozess zeigt sich nicht nur im Konsultationsverfahren, sondern auch in der Binnenorganisation des Bundesrats selbst. Neidhart (2002: 351) bezieht sich insbesondere auf diese Prinzipien, wenn er schreibt, dass Konkordanz im politischen Entscheidungsprozess ein „faktisch zur Institution gewordene[s] Verfahren der politischen Entscheidungsfindung […]“ ist.

Kemann (1996 in: Klöti 1999: 165) nennt drei Aspekte, durch welche dieses Verfahren realisiert wird: kooperatives Verhalten, angemessene Vertretung von Minderheiten sowie eine spiegelbildliche Repräsentation der Gesellschaft durch Proportionalisierung. Alle drei Aspekte finden sich im organisatorischen Aufbau und in der Arbeitsweise des Bundesrats wieder. So unterliegt der Bundesrat nach Neidhart (2002: 333) folgenden acht Konstitutionsregeln, die in der Verfassung niedergeschrieben sind (Art. 174-178 BV):

N Die Verfassung schreibt die kleine Anzahl von sieben Mitgliedern vor, die nicht Mitglied des Parlaments sind.

N Es gilt das Kollegial- sowie das Departementalprinzip. Dies meint, die Mitglieder entscheiden gemeinsam als Kollektiv und stehen als einzelne aber jeder einem Departement vor.

N Der Präsident ist primus inter pares und wechselt jährlich reihum. ¹⁸ N Die Bundesversammlung wählt die Bundesräte auf vier Jahre. ¹⁹ Eine Abwahl ist jedoch nicht vorgesehen. Jeder Bundesrat wird separat gewählt; die Amtsdauer bestimmt die Reihenfolge der Wahl. Eine Wiederwahl ist uneingeschränkt möglich. N Die verschiedenen Landesregionen sind zu berücksichtigen. N Die vier großen Parteien sind proportional vertreten. N Die Departements werden von den Mitgliedern untereinander zugeteilt.

¹⁸ Zur Bezeichnung primus inter pares vgl. auch Klöti (1999: 170) sowie Church (2004: 117). Eine abweichende Meinung zur Stellung des Bundespräsidenten ist bei Herz/Carter (1962: 44) nachzulesen: „Keines seiner Mitglieder kann mit einem Ministerpräsidenten verglichen werden, nicht einmal im Sinne des primus inter pares“. In der vorliegenden Arbeit wird die im Text wiedergegebene Ansicht zugrunde gelegt.

¹⁹ Die Vereinigte Bundesversammlung tritt insbesondere bei der Wahl der Bundesräte zusammen. Sie ist die Vereinigung von National- und Ständerat.

2. DAS VERSTÄNDNIS VON KONKORDANZ IM POLITISCHEN SYSTEM 14

N Schließlich ist der Bundesrat im administrativen Bereich oberste leitende Behörde.

Der Ausgleich durch parteipolitische Interessen ist dabei nicht in der Verfassung verankert. Neben den acht Konstitutionsregeln ist keine weitere Vorschrift zur Proportionalität des Bundesrats vorgeschrieben. Auch die Kantonszugehörigkeit wurde 1999 aus der Verfassung gestrichen. ²⁰ Demnach unterliegt der parteipolitische Proporz lediglich einer informellen Regel. Man spricht auch von freiwilligem Proporz.

In diesem Zusammenhang macht Klöti (1999: 166) folgende Bemerkung: Kon-kordanz sei den schweizerischen Bürgern mittlerweile so vertraut, dass sie bisweilen für ein Verfassungsprinzip gehalten werde. Die Verfassung jedoch enthalte weder explizit den Begriff der Konkordanz noch schreibe sie dem Bundesrat eine spezielle parteipolitische Zusammensetzung vor. Auch Kriesi (1980: 32) schreibt von Werten, die als selbstverständliche angenommen und nicht mehr hinterfragt würden. Adrian Vatter und Markus Freitag (2002: 57) stützen diese These, indem sie schreiben: Die Konkordanz sei „das Produkt langfristig wirksamer und gesellschaftlich internalisierter Lernprozesse zur Konfliktregulierung […]“. Die Folge ist ein weit verzweigtes und tief verwurzeltes Geflecht weithin anerkannter Prinzipien der Regelung von Konflikten unterschiedlicher gesellschaftlicher Interessen. Auch Steiner trennt ein Institutionengefüge von einer nicht verfassten gesellschaftlichen Übereinkunft, indem er schreibt:

Damit zeigt sich ein Muster des gegenseitigen Ausgleichs durch unterschiedlich festgelegte Regeln. Sie skizzieren ein Gesamtsystem der Konkordanz, in dem zum einen Konfliktlösung mittels institutionalisierter Prinzipien praktiziert wird. Zum anderen sind informelle Regeln als weithin anerkannte Normen wesentlicher Bestandteil dieses Musters.

Diese theoretischen Annahmen haben für die Arbeitshypothese entscheidende Konsequenzen: Wenn Konkordanz durch das Anerkennen bestimmter Spielre-

²⁰ Dieso genannte Kantonsklausel, nach der aus einem Kanton nicht mehr als ein Bundesrat gewählt werden darf, ist in der geltenden Fassung vom 18.04.1999 aufgehoben (vgl. auch Lehner/Widmaier 2002: 137; Müller in: NZZ 18.11.2003a).