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Inhaltsverzeichnis   

1.  Einführung in die Thematik  5

2.  Rechtliche Grundlagen der EU-Umgebungslärmrichtlinie  8

2.1  Begriffsbestimmung  8

2.2  Ausarbeitung der Lärmkarten und Lärmminderungsplänen  10

3.  Umsetzung der EU-Gesetzgebung in Deutschland  12

4.  Methodik der Lärmminderungsplanung  15

4.1  Die Vorbereitung der Lärmminderungsplanung  15

4.2  Die Lärmmessung  17

4.3  Beschreibung der Anforderungen an die Eingabedaten  19

4.4  Das Ablaufschema der Lärmminderungsplanung  25

5.  Die EU-Umgebungslärmrichtlinie in NRW  35

5.1  Umfang der Lärmkartierung in Nordrhein-Westfalen  35

5.2  Zuständige Behörden  38

5.3  Konzept zur Umsetzung der Umgebungslärmrichtlinie in NRW  40

6.  Umsetzung der EU-Umgebungslärmrichtlinie in Düsseldorf.  51

6.1  Lärmbelastungen in Düsseldorf  52

6.2  Maßnahmen zur Lärmminderung  58

7.  Fazit  60

8.  Literaturverzeichnis  63

9.  Abbildungsverzeichis  67

10.  Tabellenverzeichnis  68

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1. Einführung in die Thematik

Lärm begegnet uns überall und zu jeder Zeit. Auf dem Weg zum Büro schlägt uns der Straßenlärm entgegen. Bei der Arbeit lärmen die Mitmenschen oder brummen die Maschinen. Selbst in den eigenen vier Wänden werden die Menschen Lärmbelastungen ausgesetzt. Lärm ist eines der größten Umweltprobleme unserer Zeit, vor allem in dicht besiedelten Ballungsräumen wie Nordrhein-Westfalen. Trotz zahlreicher Fortschritte bei der

Lärmbekämpfung ist der Durchbruch bisher nicht erfolgt. „Über 80 Prozent der Deutschen fühlen sich durch Lärm belästigt“ (SCHINK, 2006). Lärm verursacht Gesundheitsschäden, er verringert die Attraktivität des öffentlichen Raums und entwertet Immobilien und Freiflächen. Bisher ruhige Orte werden durch wachsende Bebauung und Verkehr immer mehr verlärmt. Auch Zeiten, in denen früher die Ruhe selbstverständlich war, wie die Nacht oder der Sonntag, werden zunehmend mit lärmenden Aktivitäten gestört. Anders als die Luftverunreinigungen ist Lärm ein lokales und damit städtisches Umweltproblem dar. In den Städten und Gemeinden finden die meisten wirtschaftlichen und sozialen Aktivitäten statt, die Lärm verursachen. Aber gerade hier befindet sich das Wohnumfeld mit dem sich die Bevölkerung im starken Maße identifiziert. Hier erfahren die Menschen die Lärmprobleme hautnah (SCHINK, 2006).

Die Vermeidung sowie die Verminderung von Umgebungslärm sind daher von erheblicher Bedeutung zum Erhalt der Attraktivität der Städte als Wohn- und Aufenthaltsort. „Die Gewährleistung eines hohen Gesundheits- und Umweltschutzniveaus ist Teil der Gemeinschaftspolitik, wobei eines der Ziele im Lärmschutz besteht. In dem Grünbuch über die künftige Lärmschutzpolitik hat wurde der Umgebungslärm als eines der größten Umweltprobleme in Europa bezeichnet“ (EU-ULR, 2002).

Folgen der Lärmbelastungen sind Stress und ein erhöhter Krankenstand. Lärmbedingter Stress erhöht das Risiko von Herz-Kreislauf-Erkrankungen. Da sich das Ohr dem Lärm nicht verschließen kann, ist ihm der Mensch sowohl im wachen als auch im schlafenden Zustand ausgesetzt. Ruhe und eine ungestörte Nachtruhe sind jedoch von immenser Bedeutung für die Gesundheit.

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Auch dem Gesetzgeber, sowohl auf nationaler als auch auf EU Ebene, sind diese Problemlagen bekannt und er hat mit entsprechenden Vorschriften reagiert.

Wichtige neue Impulse für den Lärmschutz verspricht die Verabschiedung der Umgebungslärmrichtlinie 2002/49/EG durch die Europäische Union. Mitte 2005 sind diese Vorgaben in deutsches Recht umgesetzt worden. Insbesondere die kommunale Lärmschutzpolitik wird ab 2006 dadurch erheblich beeinflusst. Die Richtlinie schreibt vor, Lärmprobleme an bestehenden Hauptlärmquellen, wie den Hauptverkehrsstraßen, Haupteisenbahnstrecken und Flughäfen sowie in allen Ballungsräumen zu ermitteln, zu bewerten und diese auch zu lösen. Durch die Umgebungslärmrichtlinie wird die Erfassung und Bewertung von Umweltlärm in den Mitgliedstaaten der EU vereinheitlicht. Gleichzeitig werden die Mitgliedstaaten in Zukunft verpflichtet, Aktionspläne mit Lärmschutzmaßnahmen aufzustellen, die letztlich die angestrebte

Lärmminderung ergeben sollen. Schließlich zielt die Richtlinie auf eine verbesserte Information der Öffentlichkeit über Belastungen durch Umgebungslärm. Die entscheidende Neuerung besteht darin, dass die Richtlinie sowohl für die Erfassung der Lärmquellen in Lärmkarten als auch für die Aufstellung von Aktionsplänen mit Lärmminderungsmaßnahmen verbindliche Fristen vorsieht und auf diese Weise den Handlungsdruck auf Seiten der Kommunen deutlich erhöht. Die Richtlinie liegt damit auf europäischer Ebene erstmalig ein immissionsbezogener Regelungsansatz für die Lärmbekämpfung zugrunde.

Anders als im Bereich der Luftreinhaltung enthält die Umgebungslärmrichtlinie keine Grenzwerte, die eingehalten werden müssen. Der Terminplan der EU zwingt allerdings die zuständigen Behörden dazu, sich mit der Lärmproblematik auseinander zu setzen, die Probleme zu erkennen, die Öffentlichkeit zu informieren und für Abhilfe zu sorgen.

Die folgende Arbeit setzt sich mit dem Inhalt, der Umsetzung und den Folgen der EU-Umgebungslärmrichtlinie in Deutschland auseinander. Zuerst wird ein Überblick über die Rechtlichen Grundlagen der neuen EU-Gesetzgebung sowie deren Umsetzung im deutschen Recht gegeben. Anschließend wird auf die Methodik der Lärmminderungsplanung eingegangen. Die Vorbereitung der Lärmminderungsplanung und die Nennung der wesentlichen organisatorischen

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und planerischen Vorbereitungen werden genauso erläutert wie der Stand der Technik bei der Lärmmessung und Datenbeschaffung. Auf die Erstellung der Lärmkarten und der ebenfalls geforderten Belastungs-Statistiken wird ebenfalls eingegangen.

Abschließend werden das Vorgehen und die Zuständigkeiten in NRW erläutert. Dabei werden die Auswirkungen auf die kommunale Praxis erläutert und die Umsetzung in der Landeshauptstadt Düsseldorf näher betrachtet.

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2. Rechtliche Grundlagen der EU-Umgebungslärmrichtlinie

Die Richtlinie 2002/49/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Juni 2002 über die Bewertung und Bekämpfung von Umgebungslärm wurde im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften vom 18. Juli 2002 veröffentlicht. Den Anstoß für diese Richtlinie gab die Europäische Kommission im Jahr 1996 mit ihrem „Grünbuch über die künftige Lärmschutzpolitik“. Darin wird der Umgebungslärm als eines der größten Umweltprobleme in Europa bezeichnet. Die Umgebungslärmrichtlinie verfolgt das Ziel, europaweit ein gemeinsames Konzept zur Bewertung und Bekämpfung von Umgebungslärm festzulegen, um schädliche Auswirkungen und Belästigungen durch Lärm zu vermindern, vorzubeugen oder sie zu verhindern.

2.1.Begriffsbestimmung

Mit der Richtlinie 2002/49/EG wird ein gemeinsames Verständnis der Mitgliedstaaten im Bezug auf die Lärmproblematik erreicht. Die Daten über Umgebungslärmpegel sollen in Zukunft nach vergleichbaren Kriterien und Bewertungsmethoden erfasst und zusammengestellt werden. In diesem Sinne wurden folgende Begriffe durch die Europäischen Union festgelegt: Der Ausdruck „Umgebungslärm“ bezeichnet unerwünschte oder

gesundheitsschädliche Geräusche im Freien, die durch Aktivitäten von Menschen verursacht werden, einschließlich des Lärms, der von Verkehrsmitteln, Straßenverkehr, Eisenbahnverkehr, Flugverkehr sowie Geländen für industrielle Tätigkeiten gemäß Anhang I der Richtlinie 96/61/EG des Rates vom 24. September 1996 über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung (EU-ULR, 2002). Kategorien von Lärm, wie z.B. der Lärm in Verkehrsmitteln oder der Lärm, der durch Tätigkeiten innerhalb von Wohnungen entsteht, fallen nicht in den Geltungsbereich dieser Richtlinie.

Um die Berechnungen der Lärmintensität durchzuführen, wurden folgende gemeinsame Lärmindizes ausgewählt: L den zur Bewertung der allgemeinen

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Lärmbelästigung und L night zur Bewertung von Schlafstörungen. In der folgenden Formel wird der Tag-Abend-Nacht-Lärmindex in Dezibel (dB) definiert, wobei L day (Taglärmindex) den Lärmindex für die Belästigung während des Tages und L evening (Abendlärmindex) den Lärmindex für die Belästigung am Abend bezeichnet (EU-ULR, 2002). Die folgende Formel zeigt die Umrechnung für L den .

Es gibt noch weitere festgelegte Begriffe wie Ballungsraum, Hauptverkehrsstraße, Haupteisenbahnstrecke oder Großflughafen.

„Ballungsraum bezeichnet, den durch einen Mitgliedstaat festgelegten Teil seines Gebiets, mit einer Einwohnerzahl von über 100.000 und einer Bevölkerungsdichte mit städtischem Charakter. Ein „ruhiges Gebiet in einem Ballungsraum“ ist ein von der zuständigen Behörde festgelegtes Gebiet, in dem ein geeigneter Lärmindex, wie z.B. der L den -Index, für sämtliche Schallquellen einen bestimmten, von dem Mitgliedstaat festgelegten Wert nicht übersteigt. Ein „ruhiges Gebiet auf dem Land“ ist ein von der zuständigen Behörde festgelegtes Gebiet, das keinem Verkehrs-, Industrie- und Gewerbe- oder Freizeitlärm ausgesetzt ist. „Hauptverkehrsstraße“ wird als eine vom Mitgliedstaat angegebene regionale, nationale oder grenzüberschreitende Straße mit einem Verkehrsaufkommen von über drei Millionen Kraftfahrzeugen pro Jahr, definiert. Um eine „Haupteisenbahnstrecke“ handelt es sich, wenn das Verkehrsaufkommen über 30.000 Zügen pro Jahr beträgt. Ein „Großflughafen“ ist ein vom Mitgliedstaat angegebene Verkehrsflughafen mit einem Aufkommen von über 50.000 Bewegungen pro Jahr, wobei mit „Bewegung“ der Start oder die Landung bezeichnet wird. Hiervon sind ausschließlich der Ausbildung dienende Bewegungen mit Leichtflugzeugen ausgenommen (EU-ULR, 2002).

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2.2 Ausarbeitung der Lärmkarten und Lärmminderungsplänen

Alle Mitgliedstaaten der EU sind nach der neuen Umgebungslärmrichtlinie dazu verpflichtet, die Lärmbelastungen in den Ballungsgebieten, an

Hauptverkehrsstraßen, an Haupteisenbahnstrecken sowie in der Umgebung von Großflughäfen zu ermitteln, zu kartieren und in Form von Lärmkarten darzustellen. Hierfür wurde ein verbindlicher Terminplan vorgegeben. Die Ausarbeitung geschieht zunächst in zwei Stufen. Bis zum 30. Juni 2007 werden Lärmkarten für Ballungsräume mit mehr als 250.000 Einwohnern, für Hauptverkehrsstraßen mit einem Verkehrsaufkommen von über sechs Millionen Kraftfahrzeugen pro Jahr, für Haupteisenbahnstrecken mit einem Verkehrsaufkommen von über 60.000 Zügen pro Jahr, sowie für das Umland von Großflughäfen erstellt. In der zweiten Stufe werden die Forderungen der Gesetzgebung noch mal verschärft. Spätestens bis zum 30. Juni 2012 müssen zusätzlich für alle Städte mit mehr als 100.000 Einwohnern, sowie entlang der Hauptverkehrswege (Hauptverkehrsstraßen > 3 Mio. Kfz/a,

Haupteisenbahnstrecken > 30.000 Züge/a) Lärmkarten erstellt werden. Die Lärmkarten müssen dabei gewisse Mindestanforderungen erfüllen. Die aktuelle, frühere und vorhersehbare Lärmsituation wird durch einen Lärmindex ausgedrückt, der in 5-dB(A)-Klassen sowohl für den Tag (L den ) als auch für die Nacht (L night ) vorliegen muss. Die farbigen Darstellungen werden sich auf eine Höhe von 4 m beziehen, das entspricht etwa der Geräuschbelastung am 1. Obergeschoss von Wohngebäuden. Daten zur Anzahl an Wohnungen, Schulen und Krankenhäusern und die geschätzte Anzahl der Menschen in einem Lärmbelasteten Gebiet werden ebenfalls dargestellt. Die Lärmkarten werden jeweils für den Straßenverkehrslärm, Eisenbahnlärm, Fluglärm und Industrie-und Gewerbelärm getrennt erstellt. Zusätzlich können Karten für andere Lärmquellen erstellt werden. Die Lärmkartierung muss mindestens alle fünf Jahre nach dem Zeitpunkt der Ausarbeitung überprüft und bei Bedarf überarbeitet werden (EU-ULR, 2002).

Diese schalltechnische Zustandsbeschreibung ist dann die Grundlage für die ebenfalls aufzustellenden Aktionspläne, deren Umsetzung schließlich die angestrebte Lärmminderung ergeben soll. Die Aufstellung der

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Lärmminderungspläne erfolgt ebenfalls nach einer zeitlichen Stufung, wobei die Frist für die Aufstellung der Aktionspläne jeweils etwa 1 Jahr nach der entsprechenden Frist für die Aufstellung der Lärmkarten liegt. Die Gemeinden haben bis zum 18. Juli 2008 bzw. 18. Juli 2013 dafür Zeit (Tab.1). Tab. 1: Terminplan für die Umsetzung der EU-Umgebungslärmrichtlinie

Die Lärmminderungspläne müssen zahlreiche Angaben enthalten, wie eine Beschreibung des Ballungsraums, der Hauptverkehrsstraßen, der

Haupteisenbahnstrecken oder der Großflughäfen die zu berücksichtigen sind. Die zuständige Behörde muss Angaben zu bereits vorhandenen oder für die nächsten fünf Jahre geplanten Maßnahmen zur Lärmminderung, einschließlich der Maßnahmen zum Schutz ruhiger Gebiete, sowie zur langfristigen Strategie machen.

Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, die Lärmbelastung der Bevölkerung anschaulich darzustellen und Verbesserungen der Situation aufzuzeigen. Die Öffentlichkeit wird an Vorschlägen für Aktionspläne beteiligt und sie erhält rechtzeitig und effektiv die Möglichkeit an deren Ausarbeitung und Überprüfung mitzuwirken. Dafür werden angemessene Fristen mit einer ausreichenden Zeitspanne für jede Phase der Mitwirkung der Öffentlichkeit vorzusehen. Die Beteiligung der Öffentlichkeit ist ein wichtiges Element, das wesentlich dazu beitragen wird, dass die zukünftigen Lärmaktionspläne fachlich und politisch überzeugend ausgestaltet und an den Belangen der Betroffenen ausgerichtet werden. Sie wird aber auch den politischen Druck erhöhen, die Pläne zu verwirklichen.

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3. Umsetzung der EU-Gesetzgebung in Deutschland

Die neuen Richtlinien und Verordnungen zielen darauf ab, die Lärmbelastungen in den Städten wirksamer zu erfassen und zu bewerten als bisher. In der Bundesrepublik Deutschland wurde im Jahr 1990 mit der Einführung des Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG) § 47a ein Instrument zur

Lärmminderung eingeführt. In der Vergangenheit konnten die Kommunen erste Erfahrungen in der Lärmbekämpfung sammeln. Da die bisherige nationale Regelung in § 47a des BImSchG jedoch für die Aufstellung solcher Pläne keine Fristen vorsah und die Verfahren mit intensiver Beteiligung der Öffentlichkeit aufwändig sind, befinden sich vielerorts die Lärmminderungspläne der ersten Generation noch in der Aufstellung oder sie fehlen ganz. Eine Umfrage bei 475 Stadt- und Gemeindeverwaltungen aus dem Jahr 2001 zeigt die Defizite der Lärmminderungsplanung: „Wegen der stark segmentierten Rechtsgrundlagen (keine zeitlichen Begrenzungen in der Durchführung und keine rechtliche Grundlage zur Durchsetzung etwaiger Maßnahmen) wurde die Lärmminderungsplanung als schwer zu handhaben bezeichnet und insgesamt nur von wenigen Städten angewendet“ (AACHEN, 2006). Durch das Gesetz zur Umsetzung der EU-Richtlinie über die Bewertung und Bekämpfung von Umgebungslärm wird das BImSchG an die Vorgaben der EU-ULR angepasst. Inhaltlich wird damit die Erarbeitung der Lärmkarten und Lärmminderungsplänen verbindlich geregelt. Das BImSchG enthält bereits Vorgaben zur Lärmminderungsplanung, an das aufgrund der Zielsetzung und Ausstattung bei der Umsetzung der EU-Umgebungslärmrichtlinie, angeknüpft werden kann. Die EU-ULR war bis zum 18. Juli 2004 in nationales Recht umzusetzen. Bereits der erste Entwurf der Bundesregierung für ein Umsetzungsgesetz erreichte den Bundesrat allerdings erst nach Verstreichen der Umsetzungsfrist, nämlich am 13. August 2004. Dieser Entwurf litt an einer starken Zersplitterung der Zuständigkeiten für die Strategische Lärmkartierung je nach Lärmquelle. Es folgte ein langwieriges Ringen zwischen Bundesregierung und Bundesrat, in das der Bundesrat einen eigenen Gesetzentwurf einbrachte und das schließlich im Vermittlungsausschuss endete. Erst knapp ein Jahr später, am 29. Juni 2005, trat schließlich das

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Umsetzungsgesetz mit der Einfügung eines neuen Sechsten Teils in das BImSchG und durch die Vierunddreißigsten Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Verordnung über die Lärmkartierung - 34. BImSchV) in Kraft.

Die Einführung des Lärmminderungsplans als Pflichtaufgabe der Gemeinden ersetzt in Deutschland eine bis dahin ausgeübte Politik der Einzelfallentscheidungen erstmals in eine umfassende Herangehensweise um. Für den Schutz gegen Lärm in Deutschland sind die Forderungen der neuen Richtlinie nicht unbekannt, denn man kann auf einen gewissen Erfahrungsschatz durch die Lärmminderungsplanung nach Bundes-Immissionsschutzgesetz zurückgreifen. Neu sind die Aspekte, dass ein Lärmindex für eine europaweit einheitliche Methodik zur Geräuschmessung und -berechnung eingeführt wird und dass man von den potentiellen Geräuschemissionsquellen Hauptverkehrsstraßen, Haupteisenbahnstrecken, Großflughäfen usw. ausgeht. Der Schutz ruhiger Gebiete wird ausdrücklich als Aufgabe formuliert und es werden verbindliche Termine für die Lärmkartierung und Aktionsplanung festgelegt.

Durch das in Kraft getretene Gesetz und die damit verbundenen Aufgaben kommen auf alle betroffenen Kommunen erhebliche Kosten zu. Diese entstehen vor allem für die, mangels eigenen Personals, an externe Auftragnehmer zu vergebende Arbeiten, wie die Messung von Lärmquellen sowie für die Berechnung der Lärmkarten, und intern für die Datenerhebung und -pflege sowie für die technische Betreuung und Überprüfung. Darüber hinaus sind Mittel für die Bürgerbeteiligung und Öffentlichkeitsarbeit vorzusehen. Der Länderausschuss für Immissionsschutz (LAI) geht bei den Gesamtkosten für die Erstellung der Lärmkarten von 1 bis 2 Euro pro Einwohner aus. Im ursprünglich vom Bundestag verabschiedeten, aber vom Bundesrat abgelehnten, Gesetzesentwurf war für die Lärmkartierung und die Umsetzung von Maßnahmen aus den Lärmminderungsplänen eine Finanzierung über das Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz (GVFG) vorgesehen. Diese ist jedoch im Umsetzungsgesetz nicht mehr enthalten.

Die kommunalen Spitzenverbände haben daher deutlich gemacht, dass die Kommunen angesichts ihrer begrenzten Mittel ohne ausreichende Finanzförderung die Aufgaben der Lärmminderungsplanung nicht wahrnehmen

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können. Sie fordern daher, dass der Bund und die Länder ausreichende Finanzmittel für diese Aufgaben zur Verfügung stellen müssen (DIFU, 2006).

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4. Methodik der Lärmminderungsplanung

Unter Lärmminderungsplanung versteht man einen mehrstufigen

Planungsprozess, um die Lärmbelastung eines Gebietes zu erfassen und zu vermindern.

Eine erfolgreiche Gestaltung der Lärmminderungsplanung erfordert neben der akustischen Analyse auch eine gut geplante Finanzierungs- und Zeitplanung. Die organisatorischen Vorbereitungen, wie die Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen städtischen Ämtern, die Einbeziehung von Bürgern und politischen Gremien sowie die personellen Vorbereitungen sind dabei von großer Bedeutung.

Die Lärmminderungspläne sollen Angaben über die festgestellten und die zu erwartenden Lärmbelastungen, die Quellen der Lärmbelastungen und die vorgesehenen Maßnahmen zur Lärmminderung oder zur Verhinderung des weiteren Anstiegs der Lärmbelastung enthalten. Insgesamt ist der Lärmminderungsplan das Ergebnis der Untersuchungen über die Möglichkeit, die Wirksamkeit, die Kosten und die Durchsetzbarkeit von

Lärmminderungsmaßnahmen. Er nennt die einzelnen Maßnahmen und Zuständigkeiten, beschreibt die zeitliche Abwicklung und gibt eine Abschätzung der zu erwartenden Lärmentlastung. Im Folgenden werden die für eine systematische Vorbereitung notwendigen Schritte im Einzelnen aufgeführt und erläutert.

4.1 Die Vorbereitung der Lärmminderungsplanung

Im Vorfeld der Lärmminderungsplanung müssen einige organisatorische und planerische Vorbereitungen getroffen werden. Die Umsetzung der der EU-Umgebungslärmrichtlinie im deutschen Recht bringt eine Erhöhung des Verwaltungs- und Vollzugsaufwandes für Bund, Länder und Gemeinden. Die mit diesen Regelungen verbundene Kostenbelastung sind von dem jeweilige zuständigen Behörden zu tragen. Damit kommen auf Kommunen Kosten in Millionenhöhe zu. Das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und