Inhaltsverzeichnis

1.  Einleitung.  4

1.1.  Fragestellung.  5

1.2.  Theoretischer Rahmen und Vorgehensweise.  8

2.  Entscheidungen und Rollenverhalten des SR.  10

2.1.  Grundlagen des Entscheidungsprozesses im SR.  10

2.1.1.  Rechtliche Grundlagen und Aufgabe des SR.  10

2.1.2.  Verfahrensweise des SR.  12

2.1.3.  Gruppierungen im SR.  14

2.1.4.  Rekonstruktion des Entscheidungsprozesses.  16

2.2.  Entscheidungsarten und mögliche Rollen des SR.  17

2.2.1.  Die Rollen des SR.  17

2.2.2.  Entscheidungsarten des SR.  20

2.2.3.  Zuordnung von Rollenverhalten und Entscheidungsart.  22

2.3.  Konsens und Dissens im SR.  24

3.  Phase 1 - August 1990 bis April 1991  25

3.1.  Kontext.  25

3.2.  SR-Res. 687 (1991) - Waffenstillstandsbestimmungen.  28

3.2.1.  Sponsoren und Mitwirkende.  29

3.2.2.  Erreichter Konsens und strittige Punkte.  31

3.2.3.  Rollenverhalten des SR.  34

3.3.  Zwischenergebnis  36

4.  Phase 2 - April 1991 bis September 2001.  37

4.1.  Kontext.  37

4.2.  Resolution 986 (1995) - „Öl für Nahrungsmittel“-Programm.  42

4.2.1.  Sponsoren und Mitwirkende.  44

4.2.2.  Erreichter Konsens und strittige Punkte.  45

4.2.3.  Rollenverhalten des SR.  47

4.3.  Resolution 1205 (1998) - Abbruch der Inspektionen  49

4.3.1.  Sponsoren und Mitwirkende  51

4.3.2.  Erreichter Konsens und strittige Punkte.  52

4.3.3.  Bruch des Konsenses - Operation „Desert Fox“  55

4.3.4.  Rollenverhalten des SR.  57

4.4.  Zwischenergebnis  59

5.  Phase 3 - September 2001 bis März 2003.  61

5.1.  Kontext.  61

5.2.  Resolution 1441 - Rückkehr der Waffeninspektoren.  65

5.2.1.  Sponsoren und Mitwirkende.  66

5.2.2.  Erreichter Konsens und strittige Punkte.  69

5.2.3.  Bruch des Konsenses - Krieg gegen den Irak.  72

5.2.4.  Rollenverhalten des SR.  75

5.3.  Zwischenergebnis.  77

6.  Zusammenfassung und Fazit.  78

7.  Abkürzungsverzeichnis.  83

8.  Literatur- und Quellenverzeichnis  84

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1. Einleitung

Der Gegenstand der vorliegenden Arbeit sind die Debatten des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen zu einem Thema, das seit 1990 in den Dokumenten der VN unter dem Tagesordnungspunkt „The situation between Iraq and Kuwait“ geführt wird. Die Debatten und vor allem die Entscheidungen des SR zu diesem Punkt sind für die Entwicklung der VN nach dem Ende des Ost-West-Konfliktes von zentraler Bedeutung. Sie stellen einen wichtigen Indikator für die Bedeutung und die Rolle der VN im Allgemeinen sowie des SR im Besonderen dar. Die Irakdebatten des SR begannen zu einem Zeitpunkt, als mit dem sich abzeichnenden Zusammenbruch der Sowjetunion der über vierzig Jahre anhaltende Ost-West-Konflikt zu Ende gegangen war. Damit endete auch die jahrzehntelange ideologische Konfrontation zweier Supermächte, die eine produktive Arbeit des Rates erschwert und oftmals gänzlich unmöglich gemacht hatte. ¹ Aufgrund der sich daraus ergebenden neuen Handlungsspielräume war nunmehr häufig von einer Renaissance der Weltorganisation die Rede. ² Der damalige Präsident der USA, George Bush Senior, beschwor sogar eine „new world order“, eine Neue Weltordnung. ³ Mit ihr sollte eine Herrschaft des Rechts errichtet werden, in der die Nationen ihre gemeinsame Verantwortung für Freiheit und Gerechtigkeit anerkennen. ⁴ Die Reaktion des SR auf die Golfkrise in den Jahren 1990/91 wurde vor diesem Hintergrund als eine erste Blüte neu gewonnener Möglichkeiten der VN angesehen. In einer anderen Hinsicht wurde aber auch ein neues Problem deutlich. Angesichts des Übergewichts der USA als einzig verbliebener Weltmacht stellte sich die Frage, ob sich dieses Land in eine multilaterale Ordnung unter dem Dach der VN würde einbinden lassen oder ob es aufgrund seiner Sonderstellung versuchen würde, die VN zur Durchsetzung unilateraler Politikvorstellungen zu nutzen. Schon der damalige Generalsekretär der VN, Javier Pérez de Cuéllar, warnte im Frühjahr 1991 in einer Rede vor dem Straßburger Parlament vor einem Multilateralismus, der im Grunde nur ein verkappter Unilateralismus sein würde und führte

1 Vgl. Statz, Albert, Nachkriegszeit: Vereinte Nationen zwischen ziviler und militärischer Weltordnung, in: VN 39 (1991), S. 129-134, hier S. 129.

2 Vgl. Czempiel, Ernst-Otto, Die persönliche Meinung. Die UN und die Neue Weltordnung, in: VN 39 (1991), S. 43.

3 Vgl. Kramer, Jürgen, Politik und Sicherheit. UN und Golfkrise: Zwischenbilanz, in: VN 39 (1991), S. 102-106, hier S. 102.

4 Vgl., Bierling, Stephan, Geschichte der amerikanischen Außenpolitik. Von 1917 bis zur Gegenwart, München 2003, S. 207.

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mit Blick auf die militärische Vertreibung von Saddam Hussein aus Kuwait aus, dass dieser Sieg kein Sieg für die VN sei, da es nicht ihr Krieg war. ⁵ Zu Beginn der 1990er Jahre stellte sich somit die Frage, ob die VN eine führende Rolle in der von George Bush Senior angestrebten Neuen Weltordnung einnehmen würden, mit dem Ziel „den Krieg [zu] delegitimieren und ihn [zu] ersetzen durch konsensuale Konfliktlösung, die durch die ständige Kooperation der UN-Mitglieder entwickelt und mit ihr durchgesetzt werden“ ⁶ oder ob sie von den USA als Instrument genutzt werden würden, um eigene Ordnungsvorstellungen durchzusetzen. In der vorliegenden Arbeit soll der Versuch unternommen werden, einen theoretischen Rahmen zu entwickeln, um diese Frage und seine Folgen für die VN und den SR anhand der Irakdebatten zu untersuchen.

1.1. Fragestellung

Während der 13 Jahre, in denen der Punkt „The situation between Iraq and Kuwait“ auf der Tagesordnung des SR stand, wurden eine ganze Reihe von Resolutionen verabschiedet, deren Inhalte und Auswirkungen höchst umstritten waren. Prominentestes Beispiel hierfür sind die Auseinandersetzungen über die humanitären Folgen der gegen den Irak verhängten Wirtschaftssanktionen. ⁷ Auch die Interpretation bereits verabschiedeter Resolutionen und deren Reichweite führten immer wieder zu heftigen Auseinandersetzungen zwischen den Mitgliedern des SR. Das jüngste Beispiel hierfür ist der erbitterte Streit um die Auslegung der Resolution 1441 (2002), der von ihrer Verabschiedung bis zum Beginn des neuesten Irakkrieges im März 2003 andauerte.

Angesichts dieser auf den ersten Blick auffallenden Uneinigkeit könnte man zu der Vermutung gelangen, dass ein Großteil der Resolutionen zum Irak nur mit knapper Mehrheit bzw. unter Enthaltung verschiedener ständiger Mitglieder verabschiedet wurden. Erstaunlicherweise ist dies jedoch nicht der Fall. In den Jahren von 1990 bis 2003 verabschiedete der SR 65 Resolutionen zur Situation zwischen Irak und Kuwait. ⁸ Von diesen 65 Resolutionen wurden nur 20 - also weniger als

5 Vgl. ebd.

6 Czempiel, Ernst-Otto, a.a.O., S. 43.

7 Vgl. Kulessa, Manfred, Von Märchen und Mechanismnen. Gefahren und Chancen der Sanktionen des Sicherheitsrats, in: VN 44 (1996), S. 89-96, hier S. 92ff.

8 Eine Übersicht zu allen Resolutionen des Sicherheitsrates zum Irak findet sich in: VN 51 (2003), S. 56-58.

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ein Drittel - nicht im Konsens verabschiedet, wobei wiederum nur bei insgesamt 8 Resolutionen tatsächlich negative Voten abgegeben wurden. Es zeigt sich also, dass die überwiegende Mehrheit der Resolutionen im Konsens aller, zumindest aber der großen Mehrheit der Mitglieder des Sicherheitsrates zustande kam. Gleichwohl ist jedoch ein Konsens bei Verabschiedung einer Resolution nicht zwangsläufig gleichzusetzen mit einem dauerhaften Konsens der Mitglieder des Sicherheitsrates in der jeweiligen Sachfrage selbst. Vielmehr lässt sich bei näherer Betrachtung von verschiedenen Resolutionen eine unterschiedliche 'Konsensqualität' ausmachen. Die 'Qualität' des Konsens bemisst sich dabei zum Einen an seiner 'Haltbarkeit': Bestand dauerhafte Einigkeit über die verabschiedete Resolution, so war der gefundene Konsens von hoher 'Qualität'. Brach die Einigkeit aber schon kurz nach Verabschiedung wieder auseinander, so war die 'Qualität' gering. Ein Beispiel für einen haltbaren Konsensbeschluss des Sicherheitsrates ist die Resolution 986 (1995), die das so genannte 'Oil for Food'-Programm regelt. Nach langwierigen Diskussionen der SR-Mitglieder untereinander wurde schließlich eine Resolution verabschiedet, die im Grundsatz bis zum Ausbruch des jüngsten Irakkrieges Anfang 2003 in Kraft blieb.

Ein weiterer Hinweis auf die 'Konsensqualität' besteht im inhaltlichen Gehalt des gefundenen Kompromisses. Je geringer die inhaltliche Substanz eines Konsens ist, desto geringer ist auch seine Qualität. Die Resolution 1205 ein Beispiel für einen solchen Formelkompromiss, mit dem lediglich oberflächliche Einigkeit nach außen demonstriert wurde, während über den eigentlichen Inhalt keine Einigung erzielt werden konnte. Diese Resolution stellt erhebliche Abrüstungsverletzungen des Irak fest und bekräftigt erneut die Verpflichtungen des Irak zur Zusammenarbeit mit den Waffeninspektoren. Auch dieser Resolution gingen intensive Beratungen voraus und schließlich wurde sie einstimmig verabschiedet. In der Plenardebatte des Sicherheitsrates bekräftigten fast alle Staaten, darunter auch die USA und Großbritannien die Auffassung, dass diese Resolution keinesfalls ein millitärisches Vorgehen gegen den Irak rechtfertigen kann. Diese Feststellung war ein integraler Bestandteil des Konsens über diese Resolution. Dennoch wurde kurze Zeit später eben diese Resolution zur Rechtfertigung von Luftangriffen gegen den Irak durch die USA und Großbritannien angeführt. Der vorher bestehende Kon- sens war offensichtlich zerbrochen.

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Dieser gravierende Unterschied in der 'Haltbarkeit' von Beschlüssen, die bei Verabschiedung die ungeteilte Zustimmung der SR-Mitglieder erfuhren, erscheint klärungsbedürftig. Da von einer Analyse des reinen Abstimmungsverhaltens im SR aus offensichtlichen Gründen keine Erhellung des Sachverhalts zu erwarten ist, müssen die Entscheidungsprozesse im Rat selber sowie deren Grundlagen ins Blickfeld genommen werden.

Die Debatten um den Irak wurden im SR nicht nur über den langen Zeitraum von 13 Jahren geführt. Sie erstreckten sich auch auf sehr unterschiedliche Themengebiete. Diese reichten von der konkreten Frage der Abrüstung des Irak und des Sanktionsregimes über die Rolle des Rates generell bis hin zur Ausgestaltung der so genannten Neuen Weltordnung. Innerhalb dieser heterogenen Debatten nahm der SR als Institution immer wieder verschiedene Rollen ein. Davon ausgehend ist es die zentrale Fragestellung dieser Arbeit, ob ein Zusammenhang zwischen den unterschiedlichen Rollen des SR und der 'Konsensqualität' der Resolutionen zum Irak existiert. Unter Rückgriff auf die von RITTBERGER / MOGLER / ZANGL entwickelte Rollentypologie des SR ⁹ soll dazu folgende Hypothese geprüft werden: Je stärker der SR bei seinen Entscheidungen als eigenständiger weltstaatlicher Akteur auftrat, desto umfassender und haltbarer war der erzielte Konsens. Wurde demgegenüber versucht, den SR in die Rolle als Instrument hegemonialer Mächte zu drängen, war der erzielte Konsens brüchig und bloß formelhaft.

Um diese Hypothese überprüfen zu können, ergeben sich einige weitere, spezifischere Fragen, die im weiteren Verlauf der Arbeit erörtert werden sollen:

• Worin genau bestand der in den Resolutionen erzielte Konsens? War der ge-fundene Konsens eine Kompromisslösung? Wurden damit strittigen Fragen überdeckt, wenn ja welche?

• Wer war die treibende Kraft des Vorschlages, über den Konsens erzielt wurde? Welche Staaten oder Staatengruppen waren maßgeblich an der Formulierung beteiligt?

• An welchen Stellen zerbrach ein bereits erzielter Konsens? Welche Positionen vertraten die Mitglieder des SR dazu im Vorfeld? Wie reagierten die Mitglieder des SR auf den Konsensbruch?

9 Vgl. Rittberger, Volker / Mogler, Martin / Zangl, Bernhard, Vereinte Nationen und Weltordnung. Zivilisierung der internationalen Politik? (=Analysen. Politik-Gesellschaft- Wirtschaft, Bd. 52), Oppladen 1997.

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Darüber hinausgehend stellt sich auch die Frage nach einer möglichen zeitlichen Entwicklung: lässt sich im Verlauf der 13 Jahre eine Verschiebung des Rollenverhaltens des SR in eine bestimmte Richtung feststellen?

1.2. Theoretischer Rahmen und Vorgehensweise

Die von RITTBERGER / MOGLER / ZANGL entwickelte Rollentypologie des SR liefert die theoretische Grundlage für die vorliegende Arbeit. In ihrer Studie „Vereinte Nationen und Weltordnung. Zivilisierung der internationalen Politik“ stellen die Autoren drei mögliche Rollen des SR vor, um deren Beitrag zu einer Zivilisierung in den internationalen Beziehungen zu prüfen. Demnach kann der SR als ein globales Verhandlungsforum, als ein entstehender weltstaatlicher Akteur oder aber als ein Instrument hegemonialer Mächte auftreten. ¹⁰ In der vorliegenden Arbeit soll diese Rollentypologie als Raster dienen, anhand dessen das unterschiedliche Konsensverhalten des SR analysiert werden soll.

Dazu ist es nötig, Merkmale zu entwickeln, die eine Identifizierung des Rollenverhaltens des SR bei den jeweiligen Entscheidungen erlauben. Erste Ansätze hierfür finden sich bei FREUDIG. ¹¹ In seiner Monographie über „Deutschland in der Weltpolitik“ unterscheidet er in Anlehnung an COX / JAKOBSEN ¹² sieben Arten von Entscheidungen. Für diese Entscheidungsarten zeigt er dann Zugehörigkeitsmuster zum Rollenverhalten des SR auf. 13

Diese Zugehörigkeitsmuster sowie die bereits bei RITTBERGER / MOGLER / ZANGL entwickelten Anhaltspunkte zur Bestimmung der Rollen des SR sollen als Grundlage dienen, um im zweiten Kapitel der Arbeit konkrete Merkmale zur Rollenbestimmung herauszuarbeiten. Bevor dies jedoch geschehen kann, ist eine generelle Erörterung der Grundlagen des Entscheidungsprozesses des SR nötig, um überhaupt erst einen Zugang zu diesem Prozess aufzuzeigen. Erst danach kann die Entwicklung von Kriterien zur Rollenidentifikation anhand von Entscheidungsarten,

10 Vgl. ebd., S. 23ff.

11 Vgl. Freudig, Christian, Deutschland in der Weltpolitik. Die Bundesrepublik Deutschland als nichtständiges Mitglied im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen in den Jahren 1977/78, 1987/88 und 1995/96 (=Nomos Universitätsschriften. Politik, Band 113), Baden-Baden 2000, S. 99ff.

12 Vgl. Cox, Robert W. / Jakobsen, Harold K., The Anatomy of Influence, in: dies. (Hrsg.), The Anatomy of Influence. Decision Making in International Organization, London ² 1974, S. 371-436.

13 Vgl. Freudig, Christian, a.a.O., S. 104f.

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Diskussionsverläufen und Ergebnissen des Entscheidungsprozesses sinnvollerweise erfolgen. Als dritter Punkt innerhalb des zweiten Kapitels muss schließlich noch auf die Begriffe Konsens und Dissens eingegangen werden. Es muss erklärt werden, was diese Begriffe im Entscheidungsprozess des SR bedeuten, wann man davon sprechen kann, dass entweder Konsens oder Dissens vorliegen und anhand welcher Kriterien sich das erkennen lässt.

Die im zweiten Kapitel erörterten Kriterien sollen in den anschließenden Kapiteln auf ausgewählte Resolutionen des SR zu Thema Irak angewendet werden, um das Rollenverhalten mit dem jeweiligen Konsens bzw. Dissens der behandelten Frage miteinander in Beziehung zu setzen. Die Kapitel folgen dabei aus Gründen der besseren Übersichtlichkeit einer Einteilung in drei verschiedene zeitliche Phasen. Die erste Phase umfasst dabei den Zeitraum von August 1990 bis April 1991, also vom Ausbruch der Irak-Kuwait Krise bis zum Waffenstillstand nach der ersten Millitärintervention durch die mit Kuwait alliierten Mächte. Im Zentrum der Untersuchung steht dabei die Resolution 687 (1990), die den Waffenstillstand und das damit verbundene Sanktions- und Inspektionsregime festlegt. Die zweite zu untersuchende Phase ist zeitlich gesehen die längste, denn sie dauert vom Ende der Kampfhandlungen 1991 bis zu den Terroranschlägen des 11. September 2001. Während dieser Phase wird der internationale Konsens zum Thema Irak immer brüchiger und es wird eine Fronststellung zwischen den Ständigen Mitgliedern Frankreich und Russland einerseits, sowie USA und Großbritannien andererseits erkennbar, die sich bis heute weiter verfolgen lässt. Innerhalb dieses Zeitabschnittes sollen zwei Resolutionen untersucht werden: die erste ist die Resolution 987 (1995), mit der das sogenannte „Oil for Food“ Programm beschlossen wurde. Die zweite ist Resolution 1205 (1998), die im Zuge des Abbruchs der Waffeninspektionen im Jahr 1998 verabschiedet wurde. Die dritte Phase schließlich reicht vom September 2001 bis zum März 2003, dem Beginn der neuerlichen Millitärintervention durch die Vereinigten Staaten und ihrer Koalitionspartner. Der Untersuchungsgegenstand dieser Phase ist Resolution 1441.

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2. Entscheidungen und Rollenverhalten des SR

2.1. Grundlagen des Entscheidungsprozesses im SR

2.1.1. Rechtliche Grundlagen und Aufgabe des SR

Ausgehend von der Idee internationaler Organisationen, die zu Beginn des 18. Jahrhunderts entwickelt wurde, wurden die VN geschaffen, um die Anarchie der Staatenwelt und das sich daraus ergebende Sicherheitsdilemma zu vermindern und durch ein System kollektiver Sicherheit abzulösen. ¹⁴ Das Kernstück dieses Systems ist die förmliche Institutionalisierung eines Großmächtekonzerts in Gestalt der fünf Ständigen Mitglieder des SR. Die Lösung des Sicherheitsdilemmas und des darin enthaltenen Selbsthilfe- bzw. Kooperationsproblems wurde somit auf den Kreis der ständigen Mitglieder des SR reduziert und konzentriert. Die auf die VN und den SR gestützte Weltordnung stellt also eine Hybridform aus kollektiver Sicherheit und Großmächtekonzert dar. Wenn die Funktionsfähigkeit dieses Systems gegeben ist, was allerdings über 40 Jahre lang nicht der Fall war, wird den ständigen Mitgliedern des SR faktisch eine Art Kollektivhegemonie über den Rest der Welt zugestanden. 15

Die Zusammensetzung des SR ist in Art. 23 der VN-Charta geregelt. Neben den fünf Ständigen Mitgliedern China, Frankreich, Russland, Großbritannien und USA werden zehn weitere, Nicht-Ständige Mitglieder für jeweils zwei Jahre von der Generalversammlung in den SR gewählt. Jedes Jahr werden fünf dieser Sitze neu vergeben, wobei die Auswahl anhand eines regionalen Schlüssels für Staaten aus Afrika, Asien, Latein-Amerika und Karibik, Ost-Europa sowie anderen Staaten erfolgt. 16

Dem SR ist nach Art. 24 der Charta die Hauptverantwortung für die Sicherung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit übertragen. In der Wahrnehmung seiner sich daraus ergebenden Pflichten handelt er im Namen aller Mitglieder der

14 Vgl. Czempiel, Ernst-Otto, a.a.O., S. 43.

15 Vgl. Rittberger, Volker, Die Vereinten Nationen: Kristallisationspunkt weltstaatlicher Autorität oder Instrument hegemonialer Mächte? (=Tübinger Arbeitspapiere zur internationalen Politik und Friedensforschung, Bd. 22), Tübingen 1993, S. 3f.

16 Vgl. Winkelmann, Ingo, Security Council, in: Vogler, Helmut (Hrsg.), A Concise Enzyklopedia of the United Nations, The Hague, London, New York 2002, S. 497-505, hier S. 498.

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VN. ¹⁷ Zur Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit stehen dem SR verschiedene Maßnahmen zur Verfügung. Nach Kapitel VI der Charta kann der Rat zur „friedlichen Beilegung von Konflikten“ ¹⁸ den Parteien in einer Streitsache Maßnahmen empfehlen, die eine Beilegung durch Verhandlungen ermöglichen. Demgegenüber regelt Kapitel VII der Charta „Maßnahmen bei Bedrohung oder Bruch des Friedens und bei Angriffshandlungen“. ¹⁹ Diese Maßnahmen können nicht-militärischer Art sein, z.B. in Form von Sanktionen. Diese „können die vollständige oder teilweise Unterbrechung der Wirtschaftsbeziehungen, des Eisenbahn-, See-, und Luftverkehrs, der Post-, Telegraphen- und Funkverbindungen sowie sonstiger Verkehrsmöglichkeiten und den Abbruch der diplomatischen Beziehungen einschließen.“ ²⁰ Sollten diese Maßnahmen zur Sicherung des Friedens nicht ausreichend sein, so kann der Rat darüber hinaus auch nach Art. 42 die Anwendung von Waffengewalt beschließen. Bevor der SR jedoch Maßnahmen nach Kapitel VII beschließen kann, muss er nach Art. 39 die Feststellung treffen, dass ein Bruch des Friedens, eine Friedensbedrohung oder eine Aggression vorliegt. Derartige Entscheidungen des SR sind rechtlich bindend und er ist das einzige Organ der VN, das solche Entscheidungen treffen kann. ²¹ Gleichzeitig unterliegt aber auch der SR einer rechtlichen Bindung, denn er ist verpflichtet, „bei der Erfüllung seiner Pflichten [...] im Einklang mit den Zielen und Grundsätzen der Vereinten Nationen“ zu handeln (Art. 24 Ziffer 2 Satz 1). ²² Das bedeutet, dass der SR bei allen seinen Maßnahmen implizit immer an die Prinzipien des allgemeinen Völkerrechts gebunden ist. Den Mitgliedern des SR wird zwar ein relativ weiter Einschätzungsspielraum zugestanden, dennoch existiert auch für sie kein 'liberum ius ad bellum'. 23

Sofern es sich nicht um Verfahrensfragen handelt, benötigt der SR für seine Beschlüsse eine Mehrheit von neun Mitgliedern, wobei alle fünf ständigen Mitglieder zustimmen müssen. Diesen P5 (permanent five) kommt somit ein Vetorecht

17 Vgl. Andreae, Lisette, Reform in der Warteschleife. Ein deutscher Sitz im UN-Sicherheitsrat? (=Internationale Politik und Wirtschaft, Bd. 69), München 2002, S. 13f.

18 Charta der Vereinten Nationen, abgedr. in: Rittberger, Volker / Mogler, Martin / Zangl, Bernhard, a.a.O., S. 145.

19 Ebd., S. 147.

20 Ebd.

21 Zu den Befugnissen des SR vgl. Andreae, Lisette, a.a.O., S. 14; vgl. auch Winkelmann, Ingo, Security Council, a.a.O., S. 498f.

22 Charta der Vereinten Nationen, abgedr. in: Rittberger, Volker / Mogler, Martin / Zangl, Bernhard, a.a.O., S. 142.

23 Vgl. Bruha, Thomas, Irak-Krieg und Vereinte Nationen, in: AVR 41 (2003), S. 295-313, hier S. 301.

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zu, wodurch sie in der Lage sind, alle Maßnahmen zu verhindern, die sich gegen sie selbst oder ihre Vorstellungen richten.

2.1.2. Verfahrensweise des SR

Die Verfahrensweise des SR wird durch die Charta (Art. 28-32) noch nicht konkret festgelegt. Es heißt lediglich, dass der SR „so organisiert [wird], daß er seine Aufgaben ständig wahrnehmen kann“ (Art. 28 Satz Ziffer1 Satz 1) und „der Sicherheitsrat tritt regelmäßig zu Sitzungen zusammen“ (Art. 28 Satz Ziffer 2 Satz 1). ²⁴ Zur weiteren Bestimmung der Verfahrensweise gibt sich der SR nach Art. 30 eine Geschäftsordnung. In seiner ersten Sitzung beschloss der SR die „Provisional Rules of Procedure of the Security Council“, die „Vorläufige Geschäftsordnung des Sicherheitsrates“ (VGO). Diese wurde zwar in den folgenden Jahren mehrmals geringfügig angepasst, behielt aber bis heute die Bezeichnung vorläufig. Die VGO sieht vor, dass sich der SR regelmäßig, d.h. spätestens nach 14 Tagen trifft. Diese Sitzungen sind öffentlich, sofern der SR nicht etwas anderes vereinbart hat. Die öffentlichen Sitzungen sind grundsätzlich für alle VN-Mitglieder zugänglich. Weiterhin können auch Mitglieder, die nicht dem SR angehören von diesem zur Teilnahme an der Diskussion ohne Stimmrecht eingeladen werden, falls sie nach Meinung des SR besonders berührt sind oder die Aufmerksamkeit des SR auf eine Angelegenheit gelenkt haben. 25

Nach diesen Regeln sollte der SR also in regelmäßigen öffentlichen Sitzungen in Anwesenheit der VN-Mitglieder über Fragen der internationalen Sicherheit diskutieren und über entsprechende Resolutionen abstimmen. Auf diese Weise wäre es den VN-Mitgliedern möglich, sich fortlaufend über den aktuellen Stand der Beratungen zu informieren und ihre eigenen Positionen zu formulieren. ²⁶ Weiterhin sind die öffentlichen Sitzungen auch der Rahmen für die Abstimmung über Resolutionen und bieten die Möglichkeit, Stellungnahmen und Expertisen von Nicht-Mitgliedern und anderen VN-Organen zu hören. 27

24 Vgl. Charta der Vereinten Nationen, abgedr. in: Rittberger, Volker / Mogler, Martin / Zangl, Bernhard, a.a.O., S. 144.

25 Vgl. Andreae, Lisette, a.a.O., S. 18.

26 Vgl. ebd., S.18f.

27 Vgl. ebd., S.18f., vgl. auch Freuding, Christian, a.a.O., S. 111.

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Ungeachtet dieser formalen Regeln ist die Realität der Beratungen des SR jedoch eine andere. Es finden zwar nach wie vor regelmäßig öffentliche Sitzungen statt, die aber nicht für die aktiven Verhandlungen genutzt werden. Vielmehr geht der formellen Befassung des SR ein Willensbildungsprozess voran. Die öffentlichen Sitzungen dienen demgegenüber vorrangig dem Zweck, die Meinung des SR der Öffentlichkeit mitzuteilen und zu zeigen, dass der SR mit der Lösung einer bestimmten Krise auseinandersetzt.

Der Willensbildungsprozess selber erfolgt in informellen Konsultationen: „Much of the real work of the Council members take place away from the glare of publicity in so-called 'informal consultations of the whole'“. ²⁸ Diese informellen Treffen entwickelten sich aus den Arbeitsessen, zu denen der Präsident des SR seine Kollegen einlädt, um Meinungen über die zu beratenden Themen in einem vertraulichen Rahmen auszutauschen. Seit den 1970er Jahren wurde diese Form der Konsultation zum Standard und es wurde sogar ein eigener Raum dafür eingerichtet. Zugang zu diesen Beratungen haben ausschließlich Mitglieder des SR. Insbesondere die ständigen Mitglieder des Rates waren bis jetzt daran interessiert, dass betroffene Staaten erst dann an den Beratungen teilnehmen, wenn diese in den öffentlichen Sitzungen behandelt werden. ²⁹ Neben den 'informal consultations of the whole', die trotz ihres informellen Charakters schon stark formalisiert sind, gibt es regelmäßig auch sonstige informelle Konsultationen einzelner, mehrerer oder aller Ratsmitglieder, die ad hoc und ohne vorgeschriebenen Ort stattfinden. Für diese Treffen existieren so gut wie keine Regeln, wodurch sie äußerst flexibel und dynamisch sind. Damit sind sie hervorragend geeignet, um Resolutionstexte auf Expertenbasis vorzubereiten oder zu verhandeln, während die 'informal consultations of the whole' eher dazu dienen, auf der Ebene der Botschafter zu einer abschließende Einigung oder Kompromißlösung zu gelangen, wenn der Text bereits eine gewisse Reife erreicht hat. 30

Dieser Rats-interne Willensbildungsprozess hat den Vorteil, dass die Diskussionen sehr offen geführt werden können, ohne das öffentliche Stellungnahmen abge- 28Wood, Michael C., Security Council Working Methods and Procedures: Recent Developements, in: International and Comparative Law Quarterly 45 (1996), S. 150-161, hier S. 155.

29 Winkelmann, Ingo, Security Council, a.a.O., S. 499f.

30 Vgl. Kaul, Hans-Peter, Arbeitsweise und informelle Verfahren des Sicherheitsrats. Beobachtung eines Unterhändlers, in: VN 46 (1998), S. 6-13, hier S. 10f.

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geben werden müssten, die später nur unter „Gesichtsverlust“ zu verändern wären. ³¹ Andererseits geht dadurch die Transparenz des Entscheidungsprozesses für Nicht-Mitglieder des Rates wie für die Öffentlichkeit vollständig verloren. Das Verlangen nach mehr Transparenz in den Arbeitsmethoden des SR hat Eingang gefunden in die (anhaltende) Diskussion um die Reform des Rates und hat bereits zu einigen Fortschritten geführt. Mittlerweile werden die 'informal consultations of the whole' im täglich erscheinenden 'Journal' der VN angekündigt und seit Oktober 1994 unterrichtet der jeweilige Präsident des SR die Delegationen der Nicht-Mitglieder über Themen und Verlauf der Konsultation. Weiterhin können seit 1993 so genannte 'Arria-Treffen' abgehalten werden. Diese Beratungen über sicherheitsrelevante Fragen zwischen Ratsmitgliedern und anderen Staaten finden nicht im Konsultationsraum statt und können von jedem Ratsmitglied vorgeschlagen und geleitet werden. 32

Eine herausragende Rolle in diesem Diskussionsprozess spielt das monatlich unter der Ratsmitgliedern rotierende Amt des Präsidenten. Ihm obliegt es, die Verhandlungen zu organisieren und zu führen, an deren Ende ein zustimmungsfähiger Resolutionsentwurf stehen soll. ³³ Darüber hinaus besteht die eigentliche politische Bedeutung des Präsidenten darin, die Tagesordnung für den jeweiligen Monat festzulegen. Dies geschieht im Einzelgespräch mit den Mitgliedern, den so genannten 'Bilaterals', jeweils an den beiden ersten Werktagen der Präsidentschaft. 34

2.1.3. Gruppierungen im SR

Das Aushandeln der konkreten Entscheidungen bzw. Formulierungen geschieht in Abstimmungsprozessen verschiedener Gruppen im SR, die sich in Struktur und Einflussvermögen unterscheiden. Unter den Nicht-Ständigen Mitgliedern des Rates kooperieren z.B. die im SR vertretenen Blockfreien Staaten miteinander und versuchen, nach außen einheitlich aufzutreten. Wegen der oftmals geringen personellen Kapazität ist diese Gruppe in den Verhandlungen jedoch relativ schwach. Noch weniger Chancen zur Einflussnahme bietet die Gruppe der nicht-blockfreien

31 Vgl. Freuding, Christian, a.a.O., S. 117.

32 Vgl. Kaul, Hans-Peter, a.a.O., S. 9; zur Entwicklung der Verfahren des SR weiterhin Wood, Micheal C., a.a.O.

33 Vgl. Andreae, Lisette, a.a.O., S. 20.

34 Vgl. Freuding, Christian, a.a.O., S. 114.

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Staaten, zu der die Vertreter der westeuropäischen und der osteuropäischen Gruppe gehören, denn ihre Mitglieder haben zumeist recht unterschiedliche Interessen und treffen sich nur selten. 35

Seit einigen Jahren haben sich weiterhin verschiedene 'Freundesgruppen' gebildet, die sich jeweils auf einen bestimmten Regionalkonflikt konzentrieren. Die Mitgliedschaft in solchen Gruppen ist klar umrissen und erfordert ein gewisses Maß an Nähe, Interesse und Betroffensein von einem Regionalkonflikt. Zur Bildung solcher Gruppen kommt es, wenn es als nötig erscheint, einen Konflikt über längere Zeit hinweg zu behandeln. Sie fungieren dabei als Redaktionsgruppen für Texte des SR mit der Besonderheit, das ihr auch Nicht-Mitglieder angehören dürfen. Somit bieten die Freundesgruppen auch Nicht-Mitgliedern die Möglichkeit, in begrenztem Umfang auf die Entscheidungen des SR einzuwirken. ³⁶ Die herausragendste und einflussreichste Gruppe im SR sind natürlich die Ständigen Mitglieder, die P5. Seit Ende der 1980er Jahre hat sich die Zusammenarbeit innerhalb dieser Gruppe immer weiter verstärkt. Während regelmäßiger Treffen auf Referenten oder VN-Botschafter Ebene tauschen die Vertreter der P5 Informationen zu bestimmten Sachthemen aus, prüfen die Möglichkeiten eines gemeinsamen Vorgehens und stimmen sich über Formulierungen zu Resolutionstexten ab. Die Arbeitsweise dieser Treffen ist mittlerweile derart formalisiert, dass einer der fünf Staaten für jeweils drei Monate den Vorsitz inne hat und die Koordination und Leitung übernimmt. Bei geplanten Initiativen von einem der ständigen Mitglieder sucht dieses immer zuerst den Konsens innerhalb der P5, wodurch ein sehr viel stärkeres politisches Gewicht im SR erreicht werden kann. ³⁷ In der Qualität der Kooperation der Ständigen Mitglieder existieren dabei noch weitere Abstufungen. Am engsten arbeiten die P2 (Großbritannien, USA) zusammen, am zweitengsten die P3 (Großbritannien, USA, Frankreich). ³⁸ Neben der gut eingespielten Koordination kommt den P5 noch eine Reihe weiterer Vorteile gegenüber den nicht-ständigen Mitgliedern des SR zu:

• die potentielle Veto-Macht als psychologischer Vorteil;

• die jahrzehntelange Erfahrung im SR, während die Nicht-Ständigen Mitglieder bei Wahl in den SR oftmals wieder bei Null anfangen müssen;

35 Vgl. Andreae, Lisette, a.a.O., S. 22.

36 Vgl. Kaul, Hans-Peter, a.a.O., S. 11.

37 Vgl. Andreae, Lisette, a.a.O., S. 21.

38 Vgl. Kaul, Hans-Peter, a.a.O., S. 7.

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• die absolut sichere Beherrschung der spezifischen Verfahren und Arbeitsmethoden des Rates;

• die Benutzung der Muttersprache;

• bei Großbritannien und den USA sogar die Verhandlungsführung in der Muttersprache. 39

Der stärkste Vorteil aus dieser Liste ist dabei noch immer das Vetorecht der P5-Staaten. Auch wenn es seit Ende der 1980er nur noch extrem selten eingelegt wurde, bleibt es weiterhin, wenn auch in verdeckter Form, ein entscheidender Faktor im Verhandlungsprozess des SR. Das Veto wird nunmehr nicht erst bei einer Abstimmung eingelegt, sondern die Drohung damit erfolgt bereits während der informellen Sitzungen. Auf diese Weise ist es den Ständigen Mitgliedern des SR möglich, nach außen hin Einigkeit und kooperatives Verhalten zu demonstrieren und gleichzeitig eine Resolution zu erzwingen, die milde oder ungenau genug ist, um die eigenen Interessen nicht zu gefährden. ⁴⁰ Diese Vorteile und Möglichkeiten der P5-Staaten erlauben den Schluss, dass die Entscheidungsfindung im SR in erheblicher Weise von den Ständigen Mitgliedern dominiert wird. 41

2.1.4. Rekonstruktion des Entscheidungsprozesses

Die hier dargestellten Entscheidungsprozesse des SR sind für Analyse und Bewertung nicht ganz unproblematisch. Da für die informellen Treffen, in denen die eigentlichen Verhandlungen stattfinden, naturgemäß keine zugänglichen Protokolle existieren, ist eine direkte Rekonstruktion des Diskussionsverlaufs nicht möglich. Diese kann allerdings auf einem indirekten Weg erfolgen. Aus den protokollierten Stellungnahmen der SR-Mitglieder, die sie in den öffentlichen Sitzungen abgeben, lässt sich zumeist ihre Position deutlich entnehmen. Auf diese Weise kann man nachvollziehen, welche Punkte in den Debatten wichtig waren und an welchen Stellen Kompromisse gefunden wurden. Weiterhin kann schon die Reihenfolge der Redner einen gewissen Aufschluss darüber geben, welche Stellung ein einzelnes Mitglied im Entscheidungsprozess eingenommen hat. Kommt es bei

39 Vgl. ebd. S. 12.

40 Vgl. Andreae, Lisette, a.a.O., S. 23.

41 Vgl. ebd., S. 23.; vgl. auch Kaul, Hans-Peter, a.a.O., S. 12., anders bei Wood, Michael C., a.a.O, S. 153: „There is something of a myth concerning the dominant role of the five permanent members. Reports of the domination of the Council by the P5, the P3 or the United States (the 'P1') are greatly exaggerated.“

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Verabschiedung einer Resolution dazu, dass keine Stimmerklärungen abgegeben werden, kann dies ein Hinweis auf die Brüchigkeit des erzielten Konsens sein. 42

2.2. Entscheidungsarten und mögliche Rollen des SR

2.2.1. Die Rollen des SR

Auch die in dieser Arbeit zu untersuchenden Resolutionen zum Irak-Konflikt sind ein Ergebnis des oben beschriebenen komplexen Prozesses. Mit dem Ziel, die unterschiedliche „Konsensqualität“ erklärbar zu machen, sollen sie in ein Raster der Rollenklassifiszierung eingeordnet werden, welches zuletzt von RITTBERGER / MOGLER / ZANGL auf die VN angewendet wurde. ⁴³ Die Autoren unterscheiden dabei insgesamt drei verschiedene Rollen, in welchen die VN auftreten können. Sie fungieren demnach:

1. als ein „Instrument einer hegemonialen Macht oder eines Konzertes von eng miteinander zusammenarbeitenden hegemonialen Mächten“;

2. als eine „entstehende bundesstaatliche Autorität [...], die welt(bundes)staatliche Aufgaben erfüllt“;

3. als ein „globales Verhandlungssystem in der Gestalt eines Netzwerkes von Verhandlungsforen“. 44

Die dritte Rolle, als Verhandlungssystem bzw. -forum ist dabei für die vorzunehmende Untersuchung nur von untergeordneter Bedeutung. Die Forumsrolle kommt vor allem bei der Programmtätigkeit der VN zum Tragen. Dies ist der Fall, wenn für problemorientierte internationale Verhandlungen über bestimmte Norm-und Regelwerke ein Forum bereitgestellt wird und dadurch institutionalisierte Dauerbeziehungen zwischen den Staaten ermöglicht werden. ⁴⁵ Die Orte für solche Verhandlungen sind erster Linie die Generalversammlung oder Staatenkonferenzen, die von den VN einberufen wurden. Zwar kann auch der SR als Verhand-lungsforum agieren, allerdings betrifft dies hauptsächlich Entscheidungen zur

42 Vgl., Freuding, Christian, a.a.O., S. 117.

43 Vgl. Rittberger, Volker / Mogler, Martin / Zangl, Bernhard, a.a.O.; vgl. auch Rittberger, Volker, Kristallisationspunkt, a.a.O.; vgl. weiterhin Rittberger, Volker, Die Vereinten Nationen zwischen weltstaatlicher Autorität und hegemonialer Machtpolitik, in Meyer, Berthold (Hrsg.) Eine Welt oder Chaos? (= Friedensanalysen 25), S. 301-336.

44 Rittberger, Volker / Mogler, Martin / Zangl, Bernhard, a.a.O., S. 23.

45 Vgl. ebd., S. 67f.