Regionalwirtschaftliche Effekte von Transferzahlungen und Übertragungen

Inhaltsverzeichnis

  Abbildungs und Tabellenverzeichnis  II

  Abkürzungsverzeichnis  III

1.  Einleitung und Zielsetzung der Arbeit  4

2.  Definitorische Einordnung von Transferzahlungen und Übertragungen  

  bei der Analyse regionalwirtschaftlicher Effekte  6

2.1.  Systematisierung und Begriffsbestimmung von  

  Transferzahlungen und Übertragungen  

2.2.  Zielsetzungen von Transferzahlungen und Übertragungen  7

2.3.  Darstellung regionalwirtschaftlicher Effekte von  

3.  Theorie zur Wirkung regionalwirtschaftlicher Effekte von  

  Transferzahlungen und Übertragungen  12

3.1.  Übersicht theoretischer Grundlagen zur Untersuchung  

  regionalwirtschaftlicher Effekte  

3.2.  Diskussion des Core-Periphery Modells von Krugman (1991)  17

3.3.  Kritische Würdigung und Weiterentwicklung  21

4.  Empirie zur Wirkung regionalwirtschaftlicher Effekte von  

  Transferzahlungen und Übertragungen  27

4.1.  Auswahl empirischer Untersuchungen zur Modelltheorie  

4.2.  Räumliche Ausstrahlungseffekte von Investitionsförderungen  30

4.3.  Exkurs 1: Analyse staatlicher Finanzströme und die Bedeutung  

  der Investitionsförderung beim West-Ost Transfer  32

4.4.  Exkurs 2: Statistischer Vergleich der Einnahmen und Ausgaben  

  privater Haushalte in Bayern von 1998 und 2003  38

5.  Ergebnisse der Analyse und Ausblick  40

  Literaturverzeichnis  42

Anhang 49   

  I  

Abbildungsverzeichnis

  Abb 1: Einordnung des Transferbegriffs in räumlicher Perspektive  

  Abb 2: Systematisierung regionalwirtschaftlicher Effekte von  

  Transferzahlungen  

  Abb 3: Theoretische Grundlagen der Regionalökonomie  

  Abb 4: Zirkulärer Prozess industrieller Konzentration  

  Abb 5: Falldiskussion des Prinzips der geographischen Lokalisierung  

  Abb 6: Traditionelle und erweiterte Wirkungskontrolle  

  Abb 7: Zusammenhang von Spillovereffekten und staatlicher  

  Umverteilung  

  Abb 8: Geographische Lokalisierung bei staatlicher Umverteilung  

  Abb 9: Faktoren zur Beeinflussung der Wettbewerbsfähigkeit von  

  Regionen  

  Abb 10: Ergebnis der erweiterten Wirkungskontrolle nach Eckey und  

  Kosfeld (2004)  

  Abb 11: Aufteilung der investiven Ausgaben nach Aufgabenbereiche in  

  2005  

  Abb 12: Aufteilung der laufenden Zuweisungen und Zuschüsse in  2005

  Abb 13: Effekte von Transferzahlungen in einem föderalen System  

  Abb 14: Struktur der Bruttoeinkommen privater Haushalte in Bayern  1998

  und  2003

  Abb A1: Bruttowertschöpfung je Einwohner in 2001 (in EUR)  

  Abb A2: Investitionszulagen je Einwohner in den regionalen  

  Arbeitsmärkten Deutschlands im Zeitraum 2000 bis  2002

  Tabellenverzeichnis  

  Tab A1: Entwicklung der Einnahmen und Ausgaben von Bund und  

  Länder  

  Tab A2: Verteilung der Einnahmen und Ausgaben der Länder in  2005

  Tab A3: Länderfinanzierung und Bundesergänzungszuweisungen in  2005

  Tab A4: Transferleistungen für Ostdeutschland 2001 bis  2003

  II  

Abkürzungsverzeichnis

  BEZ Bundesergänzungszuweisungen  

  BHO Bundeshaushaltsordnung  

  BIP Bruttoinlandsprodukt  

  BMVBS Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung  

  BMF Bundesministerium der Finanzen  

  BRD Bundesrepublik Deutschland  

  BWS Bruttowertschöpfung  

  CPM Core-Periphery-Modell  

  EFRE Europäische Fonds für regionale Entwicklung  

  EU Europäische Union  

  EVS Einkommens- und Verbrauchsstichprobe  

  EWG Europäische Wirtschaftsgemeinschaft  

  F&E Forschung und Entwicklung  

  FK Fixkosten  

  GA Gemeinschaftsaufgabe  

  GG Grundgesetz  

  GK Gesamtkosten  

  IWH Institut für Wirtschaftsforschung Halle  

  KN Konzentrierte Nachfrage  

  LFA Länderfinanzausgleich  

  LwG Landwirtschaftsgesetz  

  NAFTA North American Free Trade Area  

  NÖG Neue Ökonomische Geographie  

  NRW Nordrhein-Westfalen  

  PPP Public Private Partnership  

  RP Region Peripherie  

  RZ Region Zentrum  

  STMF Staatsministerium der Finanzen  

  TK Transportkosten  

  VGR Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung  

  III  

1. Einleitung und Zielsetzung der Arbeit

In Zeiten leerer öffentlicher Kassen, schwachen Wirtschaftswachstums und hoher Arbeitslosigkeit beherrscht das Thema Transferzahlungen und Über- tragungen die aktuelle politische Diskussion und führt immer wieder zu kontroversen Auseinandersetzungen bei der Frage einer sozialgerechten Umverteilung staatlicher Mittel an strukturschwache Regionen und bedürftige Leistungsempfänger. Die neuesten Zahlen des statistischen Bundesamtes beziffern den aktuellen Schuldenstand von Bund, Länder, Gemeinden und Zweckverbänden Ende 2005 auf insgesamt 1,45 Billionen Euro und damit um 52,4 Milliarden Euro oder 3,8 Prozent höher als im Dezember 2004. 1 Diese Entwicklung verstärkt den Konsolidierungsdruck auf die öffentlichen Haushalte und die Notwendigkeit nach einer nachhaltigen Finanzpolitik. So sollen laut dem neunzehnten Subventionsbericht der Bundesregierung die Haushalte mittelfristig um rund 40 Mrd. Euro entlastet werden. Um dieses Ziel zu erreichen, wurden bereits zwischen 2001 und 2004 die Finanzhilfen des Bundes um 26,2 Prozent gesenkt, was insbesondere zu Lasten der subventionierten Bereiche Bergbau, Landwirtschaft oder der sozialen Woh- nungsraumförderung ging. 2 Die höchsten Transferzahlungen in der Bundesrepublik Deutschland (BRD) finden im Rahmen des Länderfinanzausgleichs (LFAs) und der Bund-Länder Gemeinschaftsaufgabe (GA) zur „Verbesserung der regionalen Wirtschafts- struktur“ statt. 3 Allein der West-Ost Nettotransfer durch den Bund, Westdeutschland und die Sozialversicherungen betrug nach Berechnungen des Instituts für Wirtschaftsforschung Halle (IWH) zwischen 2001 und 2003 über 202 Mrd. Euro und war damit für rund 25 Prozent der gesamten Nachfrage sowie zwischen 13 und 16 Prozent der nominalen Wertschöpfung in den neuen Bundesländern verantwortlich. 4 Daneben leistete Deutschland in 2004 mit rund 8,5 Mrd. Euro die höchsten absoluten Transferzahlungen zum EU-Haushalt, an denen indirekt auch die neuen Länder als Ziel-1-Förderregion des Europäischen Fonds für Regionale Entwicklung (EFRE) partizipierten. 5

1 Vgl. FAZ.NET (Öffentliche Haushalte 2006).

2 Vgl. BMF (Subventionsbericht 2003), S.7f.

3 Vgl. Lammers/Niebuhr (Erfolgskontrolle Regionalpolitik 2002), S.6.

4 Vgl. Lehmann/Ludwig/Ragnitz (Wirtschaftskraft der neuen Länder 2005), S.132.

5 Vgl. Deutsche Bundesbank (EU-Haushalt 2005).

4

Das Ziel der vorliegenden Arbeit ist es ein differenziertes Bild über die Kom- plexität von Transferzahlungen und Übertragungen mit ihren unterschiedlichen Zielsetzungen und Ausprägungen als eines der wichtigsten Instrumente der Regionalpolitik zu vermitteln und die verschiedenen Wirkungsrichtungen ihrer regionalwirtschaftlichen Effekte zu klären. Dabei fokussiert sich die Analyse auf die strukturpolitische Bund-Länder GA und legt den inhaltlichen Schwerpunkt auf die Untersuchung regionalwirtschaftlicher Effekte der Wirtschafts- und In- vestitionsförderung.

Da regionalwirtschaftliche Effekte der Förderpolitik stark kontextabhängig sind, werden hierfür im ersten Abschnitt der Analyse eine Systematisierung und definitorische Einordnung der Begriffe Transferzahlungen und Übertragungen vorgenommen und im Zusammenhang regionalwirtschaftlicher Effekte dar- gestellt. Anschließend erfolgt im zweiten Abschnitt die theoretische Modell- entwicklung aus dem Theoriegebäude der Neuen Ökonomischen Geographie (NÖG) und dem Core-Periphery-Modell (CPM) von Krugman (1991) 6 . Zur Weiterentwicklung des Modells wird auf die Erkenntnisse der erweiterten Wirkungskontrolle aus der Untersuchung über Ausstrahlungseffekte der Investitionsförderung von Eckey und Kosfeld (2004) 7 zurückgegriffen. Der dritte Abschnitt beschäftigt sich mit der empirischen Anwendbarkeit der getroffenen Modellannahmen. Im Rahmen zweier Exkurse wird die Bedeutung von Transferzahlungen aus staatlicher Perspektive am Beispiel des West-Ost Transfers und aus Sicht der Leistungsempfänger durch einen statistischen Vergleich der Einnahmen und Ausgaben privater Haushalte in Bayern von 1998 und 2003 verdeutlicht. Eine Zusammenfassung der wichtigsten Analyse- ergebnisse und Ausblick schließen die Arbeit ab.

6

Vgl. Krugman, P. (Geography and Trade 1991), S.14ff.

7

Vgl. Eckey/Kosfeld (Ausstrahlungseffekte der Investitionsförderung 2004), S.3ff.

5

2. Definitorische Einordnung von Transferzahlungen und Übertragungen

bei der Analyse regionalwirtschaftlicher Effekte

Nachfolgend werden die wichtigsten Bestandteile von Transferzahlungen und Übertragungen erläutert, systematisiert sowie ihre Zielsetzungen bestimmt.

2.1. Systematisierung und Begriffsbestimmung von Transferzahlungen

und Übertragungen

In der wirtschafts- und rechtswissenschaftlichen Literatur werden die Begriffe Transferzahlungen und Übertragungen nicht einheitlich verwendet und von den einzelnen Institutionen dem jeweiligen Kontext angepasst. 8 Unter Transferzahlungen, -leistungen, -ausgaben oder kurz Transfers im engeren Sinne werden Sozialleistungen der öffentlichen Hand an private Haushalte ohne marktmäßige Gegenleistung verstanden. Damit erhöht sich das verfügbare Einkommen der begünstigten Haushalte und es kommt zu einem Einkommensumverteilungseffekt. 9 Zu den Sozialleistungen zählen nach dem Bundesministerium der Finanzen (BMF) beispielsweise die Sozialhilfe, das Arbeitslosengeld II, Renten und Unterstützungen sowie Zuweisungen und Zuschüsse (siehe Abb.1). 10 Unter Transferzahlungen im weiteren Sinne werden ebenfalls Subventionen subsumiert, die von der öffentlichen Hand ohne marktmäßige Gegenleistung an private Haushalte und erwerbswirtschaftliche Unternehmungen fließen. 11 Zu den Subventionen zählen nach dem BMF (2006) Finanzhilfen und Steuer- vergünstigungen, die den Leistungsempfängern zeitlich befristet zur Verfügung gestellt werden. Darunter fallen sowohl Wirtschaft- und Investitionsförderungen, als auch Beihilfen zur Entwicklung der Agrarstruktur, für Forschungs- und Wissenschaftseinrichtungen oder dem sozialen Wohnungsbau. 12 Darüber hinaus lassen sich internationale Transferzahlungen in der Volks- wirtschaftlichen Gesamtrechnung (VGR) als Übertragungen bezeichnen und

8

Vgl. Sannwald, D. (Subventionsbegriff 1982), S.21f; Boss/Rosenschon (Subventionen in Deutschland 2002), S.9ff; BMF (Subventionsbericht 2003), S.11ff.

9

Vgl. Arentzen/Winter (Gabler Wirtschafts-Lexikon 1997), S.3808.

10 Vgl. BMF (Bundeshaushalt 2006), S.39ff.

11 Vgl. Arentzen/Winter (Gabler Wirtschafts-Lexikon 1997), S.3808.

12 Vgl. BMF (Subventionsbericht 2003), S.11ff.

6

erfassen somit die außenwirtschaftlichen Zahlungsströme, wie beispielsweise die Heimatüberweisungen von ausländischen Arbeitnehmern und Beiträge der

BRD zum EU-Haushalt oder an internationale Entwicklungsfonds. 13

Das Zusammenwirken der subnationalen und supranationalen Ebene bei der Verteilung von öffentlichen Transferzahlungen in Form von Subventionen wird insbesondere durch die Einbindung der BRD in die Regionalpolitik der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) deutlich. Dabei kommt es nach Conzelmann (2005) bei der Strukturpolitik zu einer zunehmenden „Ent- grenzung“ der Bund-Länder Verflechtung. 14 Die vorliegende Analyse verwendet daher den Transferbegriff im weiteren Sinne und geht von einer Übertrag- barkeit regionalwirtschaftlicher Effekte durch Wirtschafts- und Investitionsförde- rungen auf den unterschiedlichen Maßstabsebenen aus.

2.2. Zielsetzungen von Transferzahlungen und Übertragungen

Im Allgemeinen verfolgen Transferzahlungen das übergeordnete Ziel, mittels einer Einkommensumverteilung die wirtschaftliche Situation der Leistungs-

13 Vgl. Arentzen/Winter (Gabler Wirtschafts-Lexikon 1997), S.3808; Haas/Zademach

(Kapitalverflechtungen 2005), S.77ff.

14 Vgl. Conzelmann, T. (Regionale Wirtschaftsförderung 2005), S.99f; Eckey/Kosfeld/Türck

(EU-Regionen 2003), S.29f.

7

empfänger zu verbessern. 15 Insbesondere im Rahmen der Bund-Länder GA zur „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ spielen Transfer- leistungen eine wesentliche Rolle. 16 So fordert beispielsweise das Land- wirtschaftsgesetz (LwG) und der EWG-Vertrag für die Agrarpolitik, die intersektorale Angleichung der sozialen Lage und eine angemessene Lebens- haltung für die in der Landwirtschaft tätige Bevölkerung. 17 Mit diesem Hintergrund formuliert Bertelsmeier (2004) fünf Zielsetzungen von direkten Transferzahlungen, die aufgrund ihrer Allgemeingültigkeit auch auf andere Bereiche der Transferpolitik anwendbar sind: 18

1.) Das Kompensationsziel beschreibt eine Teil-, Voll- oder Über- kompensation von Einkommensverlusten, welche durch Preisände- rungen auftreten können.

2.) Das Verteilungsziel berücksichtigt unter sozialen Gesichtspunkten die unterschiedlichen Faktorausstattungen der Produktionsstandorte und versucht einen intersektoralen Ausgleich zu erzielen.

3.) Sozialpolitische Zielsetzungen orientieren sich an den Sätzen der Sozialfürsorge und gewährleisten ein allgemeines Mindesteinkommen. 4.) Strukturpolitische Zielsetzungen beinhalten die strukturelle Entwick- lung von bestimmten Standorten durch die lenkende Wirkung von direkten Transferzahlungen als Wirtschafts- und Investitionsförderung. 5.) Umweltpolitische Zielsetzungen werden durch die Schaffung finan- zieller Anreize im Aufbau extensiver Produktionsverfahren verfolgt.

Die Übersicht vermittelt einen Eindruck über die umfangreichen Gestaltungs- möglichkeiten von Transferzahlungen und Übertragungen in den unter- schiedlichen Bereichen der Wirtschaftspolitik. 19 Auf dieser Grundlage werden im Folgenden regionalwirtschaftliche Effekte von Transferzahlungen und Übertragungen anhand ausgewählter Untersuchungen vorgestellt.

15 Vgl. Stober, Rolf (Wirtschaftsverwaltungsgesetze 2004), Art.106 Abs.3 Nr.2 GG, S.192. 16 Vgl. Conzelmann, T. (Regionale Wirtschaftsförderung 2005), S.99.

17 Vgl. § 1 LwG (Landwirtschaftsgesetz 1955); Art.39 Abs.1 EWG-Vertrag (1957). 18 Vgl. Bertelsmeier, M. (Systeme von direkten Transferzahlungen 2004), S.10f. 19 Für einen näheren Überblick, vgl. Weimann, J. (Wirtschaftspolitik 2004), S.7ff; Welfens, P.J. (Wirtschaftspolitik 2005), S.324.

8

2.3. Darstellung regionalwirtschaftlicher Effekte von Transferzahlungen

und Übertragungen

Die Untersuchung regionalwirtschaftlicher Effekte zeigt ebenfalls ein facetten- reiches Bild über mögliche Auswirkungen von Transferzahlungen und Über- tragungen. Aufgrund der unterschiedlichen Systematisierungsansätze und Ziel- setzungen von Transferzahlungen können anhand zahlreicher empirischer Studien sowohl direkte, indirekte als auch gegenläufige Effekte in ihrem jeweiligen Kontext beobachtet werden (siehe Abb.2). 20

Traditionelle ökonometrische Modelle untersuchen die Effekte von Transfer- zahlungen auf regionalökonomische Zielgrößen, wie das Wachstum des Bruttoinlandsprodukts (BIPs), die Beschäftigungs- und Bevölkerungsent- wicklung oder die fiskalischen Auswirkungen auf die Steuereinnahmen des Bundes und der Länder. 21 Durch die staatliche Umverteilung öffentlicher Mittel kommt es zu direkten Wohlfahrtseffekten bei den Leistungsempfängern und Diskriminierungseffekten auf der Seite der Beitragszahler. 22 Dabei kann ex ante nur schwer abgeschätzt werden ob die Regionalpolitik durch die gewährten

20 Vgl. Eckey/Kosfeld (Ausstrahlungseffekte der Investitionsförderung 2004), S.4; Isoplan (Steinkohlenbergbau 2002), S.84ff; Augurzky/Neumann (Ökonomische Ressourcen älterer Menschen 2005), S.20f.

21 Vgl. Augurzky/Neumann (Ökonomische Ressourcen älterer Menschen 2005), S.9.; Eckey/Kosfeld (Ausstrahlungseffekte der Investitionsförderung 2004), S.6.

22 Vgl. Bertelsmeier, M. (Systeme von direkten Transferzahlungen 2004), S.5f.

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Fördermittel die gewünschten positiven Impulse setzen kann und muss sich daher einer laufenden Wirkungskontrolle unterziehen. 23 Die Szenarioanalyse von Augurzky und Neumann (2005) über die Bedeutung einer Förderung der Seniorenwirtschaft in Nordrhein-Westfalen (NRW) kam zu dem Ergebnis, dass ein signifikant positiver Zusammenhang zwischen der direkten Unterstützung der Seniorenwirtschaft und der regionalwirtschaftlichen Leistungsfähigkeit, dem Arbeitsmarkt, der Bevölkerungsentwicklung und den staatlichen Finanzen des Landes NRW besteht und somit zu Wachstums-, Produktivitäts- und Beschäftigungseffekten führt. 24 Nach Untersuchungen von Florax und Folmer (1992) oder Clermont (1997) über die regionalwirtschaftlichen Effekte von Wissenschaftseinrichtungen zeigen ebenfalls positive langfristige Produktivitätseffekte durch das regionale Wissenskapital und die damit verbundene Beschäftigungswirkung. 25 Durch eine zusätzliche Agglomeration von Unternehmen, die an der Wissensdiffusion partizipieren wollen und sich daher verstärkt in der Nähe von Wissenschafts- und Forschungseinrichtungen niederlassen, können zusätzliche Wachstums-, Nachfrage- und Einkommenseffekte erreicht werden. 26 Das bekannteste Beispiel für eine lernende Region und innovative Clusterbildung ist das Silicon Valley in Kalifornien. 27 Zur Erklärung von interregionalen Mobilitäts- und Handelseffekten verweisen Brakman et. al (2005) in ihrer Studie zu Agglomerationsprozessen innerhalb der EU auf die besondere Relevanz der Infrastrukturförderung, auf die unter Punkt 4.1. der vorliegenden Arbeit noch näher eingegangen wird. 28 Die Relevanz staatlicher Fördermittel für die Entwicklung strukturschwacher Regionen zeigt sich auch bei der Subventionierung des saarländischen Steinkohlenbergbaus. Die Modellrechnungen des Forschungsinstituts Isoplan (2002) ergaben, dass im Saarland in 2005 noch immer ca. 13.500 Arbeitsplätze direkt oder indirekt von staatlichen Beihilfen zum Montanbergbau abhängen

23 Vgl. Lammers/Niebuhr (Erfolgskontrolle Regionalpolitik 2002), S.9f.

24 Vgl. Augurzky/Neumann (Ökonomische Ressourcen älterer Menschen 2005), S.44. 25 Vgl. Florax/Folmer (Knowledge Impacts of Universities 1992), S.437ff.

Clermont, C. (Regionalwirtschaftliche Effekte 1997), S.114f.

26 Vgl. Florax/Folmer (Knowledge Impacts of Universities 1992), S.455f.

27 Vgl. Weizsäcker/Steininger (Regionale Standortstrategie durch Wissen 2005), S.156; Alecke/Untiedt (Förderung von Clustern 2005), S.15f.

28 Vgl. Brakman/Garretsen/Gorter/van der Horst/Schramm (Empirics 2005), S.41ff.

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