Inhaltsverzeichnis

1.  Einleitung und Forschungsstand.  4

1.1.  Methode.  5

1.2.  Fallauswahl und Untersuchungszeitraum.  6

2.  Operationalisierung des Rechtsstaates.  8

2.1.  Definition des Rechtsstaats.  9

2.2.  Schlüsselvariablen.  10

2.2.1.  Unabhängigkeit.  13

2.2.2.  Effizienz.  14

2.2.3.  Zugang.  14

2.2.4.  Berechenbarkeit.  15

2.2.5.  Menschenrechte.  16

2.3.  Indikatoren.  17

2.3.1.  Unabhängigkeit.  17

2.3.2.  Effizienz.  21

2.3.3.  Zugang.  23

2.3.4.  Berechenbarkeit.  26

2.3.5.  Menschenrechte.  28

2.4.  Zusammenfassung.  29

2.5.  Übersichtsdarstellung der Schlüsselvariablen und Indikatoren.  30

3.  Die Rechtsstaatsausprägung in Paraguay und Uruguay.  31

3.1.  Rechtsstaatsmessung: Paraguay.  31

3.1.1.  Unabhängigkeit.  31

3.1.2.  Effizienz.  37

3.1.3.  Zugang.  41

3.1.4.  Berechenbarkeit.  44

3.1.5.  Menschenrechte.  46

3.2.  Rechtsstaatsmessung: Uruguay.  48

3.2.1.  Unabhängigkeit.  49

3.2.2.  Effizienz.  51

3.2.3.  Zugang.  53

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3.2.4.  Berechenbarkeit.  55

3.2.5.  Menschenrechte.  56

3.3.  Vergleichende Zusammenfassung der Rechtsstaatsmessungen.  56

4.  Historische Entwicklung des Rechtsstaates in Paraguay und Uruguay.  59

4.1.  Paraguay.  59

4.1.1.  Von der Unabhängigkeit bis zum Tripel-Allianz-Krieg.  59

4.1.2.  Der Wiederaufbau und die erste Verfassung.  60

4.1.3.  Vom Chaco-Krieg zur exekutivlastigen Verfassung 1940.  64

4.1.4.  Stroessners Wunschverfassung - Exekutivlastigkeit und scheinbare  

Gewaltenteilung.   68

4.1.5.  Erste demokratische Verfassung und die Anfänge eines Rechtsstaates.  70

4.2.  Uruguay.  73

4.2.1.  Von der Unabhängigkeit zur ersten Verfassung (1806-1870)  73

4.2.2.  Principistas - Die Anfänge des formalen Rechtsstaates in Uruguay.  75

4.2.3.  Vollständige Ausprägung des formalen und Entstehung des materiellen  

Rechtsstaates.   78

4.2.4.  Diktatur mit formalem Rechtsstaat 1973-1984.  83

4.2.5.  Rückkehr der Demokratie und des materiellen Rechtsstaates.  86

4.3.  Zusammenfassung.  88

5.  Rechtsstaatsimport durch Immigration.  90

5.1.  Immigration als Transporteur des Rechtsstaates.  90

5.2.  Urbanisierung und ihr Einfluß auf die Rechtsstaatsentwicklung.  95

5.3.  Wirtschaftliche Entwicklung als Determinante des Rechtsstaates.  98

5.4.  Politische Kultur und Demokratieerfahrung als Begleiter der  

Rechtsstaatlichkeit.   100

5.5.  Zusammenfassung.  103

6.  Schlussfolgerungen.  104

6.1.  Ausblick für Uruguay - Leben von der Substanz.  105

6.2.  Ausblick für Paraguay - Hoffen auf politische Stabilität.  106

7.  Literaturverzeichnis.  109

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Der Rechtsstaat in Paraguay und Uruguay

Diagnose - Vergleich - Erklärungsversuch

1. Einleitung und Forschungsstand

Im Mittelpunkt dieser Arbeit steht die Rechtsstaatlichkeit und ihre Entwicklung in den beiden südamerikanischen Staaten Paraguay und Uruguay. Zunächst soll die Unterschiedlichkeit des Rechtsstaates in den beiden Ländern durch eine qualitative Beurteilung (Diagnose) festgehalten werden, der eine Operationalisierung des Rechtsstaates vorausgehen wird. Die dem eigentlichen Vergleich vorgelagerte historisch-genetische Darstellung soll Zusammenhänge und Faktoren aufdecken, die für die mögliche Verschiedenheit der Zustände der Rechtsstaatlichkeit in den beiden „kleinen“ Mercosur-Ländern als Ursachen in Betracht kommen. Diese Ursachen können sodann am Ende der Darstellung von anderen isoliert und durch den Vergleich herausgestellt werden. Jedoch soll Wert darauf gelegt werden, dass beiden Variablen (unabhängige und abhängige) im gleichen Maße Aufmerksamkeit geschenkt wird.

Die zentrale Frage dieser Magisterarbeit beschäftigt sich mit den Gründen und Ursachen der unterschiedlich entwickelten und ausgeprägten Rechtsstaatlichkeit in Uruguay und Paraguay. Mit anderen Worten: Wodurch lassen sich Differenzen bei der abhängigen Variable (Rechtsstaatlichkeit) der beiden Länder erklären? Außerdem ist im Vorfeld zu klären, was den Unterschied der Rechtsstaatlichkeit zwischen beiden Ländern substantiell ausmacht.

Im Unterschied zu den beiden großen Mercosur-Ländern Argentinien und Brasilien werden vor allem Paraguay, aber auch Uruguay, generell in der Forschung der Geistes-, Sozial- sowie Staatrechtswissenschaft wenig berücksichtigt. Aktuelle Aufsätze und Monographien zu Themen des Rechtsstaates oder zur politischverfassungsrechtlichen Entwicklung dieser Länder sind noch seltener. Positive Ausnahmen bilden für Paraguay die Untersuchungen von Anja Schoeller-Schletter über Verfassungstraditionen und die des Instituto Internacional de Gobernabilidad de Cataluña über den Rechtsstaat an sich. Für Uruguay ist unter anderem die Analyse der uruguayischen Konstitutionen von Gros Espiell zu benennen. Ferner stellt der

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einzige direkte Vergleich zwischen beiden Ländern die Untersuchung von Norbert Lösing dar, die sich auf die Verfassungsgerichtsbarkeit konzentriert. ¹ Die hier vorgelegte Studie versteht sich als einen vergleichenden Beitrag zur Entwicklung und Ausprägung der Rechtsstaatlichkeit in Paraguay und Uruguay sowie der gesamten La-Plata-Region.

1.1. Methode

Der wissenschaftlichen Untersuchung der Fragestellung liegt die empirischanalytische bzw. empirisch-historische Vorgehensweise zu Grunde. Die Magisterarbeit zielt auf einen politikwissenschaftlichen Vergleich des Rechtsstaates in Paraguay und Uruguay, der mit Hilfe der Differenzmethode durchgeführt wird. Bei der Differenzmethode (most similar case design) treten in einem hinreichend homogenen Kontext, in den zwei (oder mehrere) Fälle eingebettet sind, zwei unterschiedlich ausgeprägte abhängige Variablen auf. ² Die Differenz zwischen den beiden abhängigen Variablen soll im weiteren Vorgehen durch die unabhängige(n) Variable(n) erklärt werden, wobei eine Kausalannahme zwischen unabhängiger und abhängiger Variable zu Grunde liegt. Bei der Differenzmethode tritt in der Regel die Schwierigkeit auf, dass bei Vorliegen einer geringen Anzahl von Fällen viele Variablen zur Erklärung eines Problems auftauchen und eine leichte Isolierung der relevanten Variablen schwer fällt. ³ Daher kann es auch von Vorteil sein, wenn die Methode nicht zu starr und unbeweglich auf die untersuchten Fälle angewandt wird. Ferner erfordert der zu betrachtende Kontext eine relativ flexible Handhabung der Methode. Denn die Homogenität des gemeinsamen Kontextes ist nicht immer und absolut gegeben. Doch ist er für die Arbeit hinreichend homogen, nicht zu letzt wegen der Homogenität des historischen Kontextes in beiden Ländern.

¹ Siehe Schoeller-Schletter, Verfassungstradition und Demokratieverständnis; Diagnóstico

Institucional de la República del Paraguay, ausgearbeitet durch das Instituto Internacional de

Gobernabilidad de Cataluña; Gros Espiell, Evolución Constitucional del Uruguay; Lösing, La justicia

constitucional en Paraguay y Uruguay.

² Vgl. Lauth/Winkler, Methoden der Vergleichenden Politikwissenschaft, S. 60.

³ Vgl. Nohlen, Vergleichende Methode, S. 509.

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1.2. Fallauswahl und Untersuchungszeitraum

⁴ Vgl. Nohlen, Vergleichende Methode, S. 511f.

⁵ Vgl. Lauth/Winkler, Methoden der Vergleichenden Politikwissenschaft, S. 60.

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⁶ Vgl. Mateo Balmelli, El Desarrollo Institucional, S. 48; Darin spricht sich Mateo für 1870 als Datum

für die erste paraguayische Verfassung aus. Uruguay hatte bereits 1830 die erste Verfassung, dieses

Datum kommt als Grenze für den Untersuchungszeitraum jedoch nicht in Betracht, weil die Literatur

und Datenlage für diese Zeit stark reduziert sind.

⁷ Vgl. Rial, Población y Desarrollo de un pequeño país, S. 7 u. 18.

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2. Operationalisierung des Rechtsstaates

Dieser Arbeitsschritt soll für die relevanten Indikatoren des Rechtsstaates sensibilisieren und für Vergleichbarkeit der Rechtsstaatlichkeit beider Länder garantieren. Auch wenn im dritten Abschnitt nicht immer Daten und Belege zu Paraguay und Uruguay für alle hier aufgeführten Indikatoren in gleichem Maße gefunden werden können, sollen alle Indikatoren die Grundlage bilden, um zu validen Aussagen und einer qualitativen Bewertung der Rechtsstaatlichkeit in beiden Ländern zu gelangen. 8

Ein funktionierender Rechtsstaat ist eine wichtige Vorraussetzung für Grundrechtssicherung, Gewaltenkontrolle und wirtschaftliche Entwicklung, gerade bei jungen Demokratien. Er ist ein Konzept für die erfolgreiche Entwicklung eines Landes. Trotz dieser ihm zukommenden Rolle, die durch den Aufsatz „Rule of Law Revival“ ⁹ attestiert wurde, wird der Rechtsstaat in der politikwissenschaftlichen Literatur nicht in gebührendem Maße berücksichtigt. Quantitativ wie qualitativ zeigt sich daher das Forschungsgebiet innerhalb der Politikwissenschaft noch nicht klar und vollständig erhellend ausgearbeitet. 10

Grundlegende Überlegungen, die diesen wissenschaftlichen Ausschnitt in seiner Gänze definieren und Operationalisierungregeln aufstellen, fehlen oder sind nur teilweise erarbeitet worden. So scheut sich mancher Autor davor, das Konzept des Rechtsstaates vollständig herauszuarbeiten und an einem Fall komplett „durchzudeklinieren“. ¹¹ Prillamans Arbeit über eine „gesunde“ Judikative und Beethams Aufsatz zum Democratic Audit stellen in konzeptueller Hinsicht eine Ausnahme dar und sind demzufolge Grundlage für diese Untersuchung. Arbeitsziel des zweiten Abschnittes soll sein, den Begriff Rechtsstaat sowie alle relevanten Variablen und Indikatoren so abstrakt wie möglich zu definieren und zu beschreiben. Der Rechtsstaat wird dabei in Schlüsselvariablen aufgeteilt, um abschließend durch Indikatoren operationalisiert zu werden. Dadurch wird der Rechtsstaat für die wissenschaftliche Arbeit messbar, handhabbar und für die

⁸ Vgl. Gehring/Weins, Grundkurs Statistik für Politologen, S. 59f; Die Validität der Messung, also die

Gültigkeit der inhaltlichen Aspekte, kann für den Begriff Rechtsstaat nicht anhand eines

Testverfahrens überprüft werden, sondern muss während des Forschungsprozesses ständig auf ihre

Richtigkeit hin kritisch betrachtet werden.

⁹ Carothers, The Rule or Law Revival, S. 95-106.

¹⁰ Vgl. Prillaman, The judiciary and democratic decay in Latin America, S. 3; Vgl. auch Diagnóstico

Institucional de la República del Paraguay, S. 3.

¹¹ Vgl. Helfrich-Bernal, Rechtsstaatlichkeit und Demokratie in Kolumbien, S. 139.

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weiteren Schritte erlauben, diese Kriterien, Indikatoren und Variablen auf Paraguay und Uruguay anzuwenden und zu brauchbaren Ergebnissen über den Rechtsstaat zu gelangen. 12

2.1. Definition des Rechtsstaats

Der Rechtsstaat definiert sich als Staat, in dem eine Rechtsordnung und eine allgemeine Rechtsgebundenheit errichtet und garantiert sind. ¹³ Aus historischer Sicht können zwei Formen des Rechtsstaates - formell und materiell - unterschieden werden. Der formelle Rechtsstaat ist auf die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und auf Verfahrensrechte reduziert. Ein klassisches Beispiel liefert die wilhelminische Zeit in Deutschland und zum Teil auch die Weimarer Republik. Das aufstrebende Bürgertum sah darin eine Möglichkeit, seine Rechte gegenüber den Monarchen zu sichern. Zunächst waren diese bürgerlichen Rechte nicht in einer Verfassung verankert, wurden aber allmählich durch allgemeine Gesetze zur Gültigkeit überführt, die jedoch weiterhin von Exekutive und Legislative außer Kraft gesetzt werden konnten. Im Gegensatz dazu bietet der materielle Rechtsstaat eine Grundrechtsbindung und -schutz für die Bürger. Somit umfasst der materielle Rechtsstaat „[...] nicht nur die Garantie des formalen Rechtsstaates, sondern auch die Ausdifferenzierung der Grundrechte“ ¹⁴ . Der formale Rechtsstaat lässt sich letztlich auf Gesetzmäßigkeiten der Verwaltung und Verfahrensrechte reduzieren, wohingegen der materielle Rechtstaat den formellen einschließt und durch bürgerliche Rechte erweitert wird. Auf diese materielle Rechtsstaatsdefinition wird sich die Untersuchung stützten.

Bevor der Rechtsstaat genauer untersucht wird, soll jedoch das Verhältnis von Rechtsstaat und Demokratie grundlegend geklärt werden. Dahl weist darauf hin, dass sein Modell des „polyarchischen Minimums“ ein gewisses Maß an Rechtsstaatlichkeit materieller Art einschließt, wie zum Beispiel die Durchführung

¹² Vgl. Zakaria, The Rise of Illiberal Democracy, S. 40f; Vgl. auch Schmidt, Wörterbuch zur Politik, S.

676f.

¹³ Vgl. Nohlen, Politische Begriffe, S. 541; Vgl. auch Schmidt, Wörterbuch zur Politik, S. 808f; Vgl.

ebenso Avernarius, Die Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland, S. 21f.

¹⁴ Lauth, Rechtsstaat, Rechtssysteme und Demokratie, S. 31; Obwohl es größere Unterschiede vor

allem zwischen dem britischen Rule of Law-Begriff und dem deutsch geprägten Rechtsstaatsbegriff

gibt, werden hier die Begriffe Rule of Law und Rechtsstaat synonym verwendet; Vgl. dazu ebd., S. 32.

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freier Wahlen. ¹⁵ Dieser Teil des Rechtsstaates, der mit der Demokratie zusammenfällt, soll nicht oder nicht ausschließlich der Inhalt der Rechtsstaatsuntersuchung sein, sondern der weitaus größere Teil, der dafür Sorge trägt, dass in der Verwaltung, in den Gerichten und bei der Polizei nach rechtsstaatlichen Kriterien verfahren wird. Für die Untersuchung des Rechtsstaates ist es daher notwendig, diesen von der Demokratie zu lösen, um ihn greifbarer zu gestalten. Es darf also keine Vermischung der Begriffe stattfinden.

2.2. Schlüsselvariablen

Die Verfahrensrechte, Gesetzmäßigkeiten der Verwaltung und festgeschriebenen Grundrechte sind nach der Definition des materiellen Rechtsstaates die Grundpfeiler desselben. ¹⁶ Aus dieser Festlegung lässt sich die Frage ableiten, was diese Grundpfeiler substantiell ausmacht und wie sie für die Bürger gesichert werden können. Um Recht sprechen zu können, müssen grundlegende Rechte in Gesetzen und in der Verfassung garantiert werden. Des weiteren ist die Unabhängigkeit der Justiz von allen Personen und Akteuren der Gesellschaft entscheidend, um die garantierten Rechte effektiv in die gewünschte Verfassungsrealität übergehen zu lassen. 17

Aber dafür muss die Judikative nicht nur unabhängig sein, sondern auch ein effizientes System darstellen, das durch fachkundiges Personal wirksam seine Aufgaben erfüllt. Effizienz muss nicht nur von der Judikative allein verlangt werden, sondern auch von weiteren substantiellen Akteuren des Rechtsstaates, wie sie die Polizei und der Strafvollzug darstellen. Daher müssen für die Untersuchung des Rechtsstaates diese beiden Akteure mit einfließen. Die Polizei und das Vollzugswesen sind Teil der Exekutiven Gewalt und können unter Umständen eine

¹⁵ Vgl. Dahl, Democracy and its critics, S. 221 u. 233; Vgl. auch Nohlen/Thibaut, Trotz allem:

Demokratie, S. 5; Vgl. dagegen Merkel/Puhle, Von der Diktatur zur Demokratie, S. 13.

¹⁶ Grundrechte sind ein Oberbegriff für Menschenrechte, die allen Menschen zustehen, und

Bürgerrechte, die nur den Staatsangehörigen zustehen; Vgl. dazu Nohlen, Politische Begriffe, S. 239.

¹⁷ Vgl. Madlener, Die Justiz als Garantin der Menschenrechte in Lateinamerika, S. 153ff; Die

Unabhängigkeit der Justiz ist ein fester und häufig verwendeter Begriff sowie Merkmal der

Rechtsstaatlichkeit. Die richterliche Unabhängigkeit entstand im 19. Jh. in Deutschland, um die

Rechtspflegetätigkeit der Judikative vor Eingriffen der Exekutive (Monarchen) zu schützen. In

Uruguay und Paraguay wurde diesem Argument gefolgt, wenn auch zeitlich etwas später in der

Geschichte; Vgl. dazu Schmidt Einführung in die Geschichte der deutschen Strafrechtspflege, S.

339ff.

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Einheit mit dem Militär bilden. ¹⁸ Somit ist die Judikative zu Teilen von der Exekutive abhängig. Die Funktion, die der ausführenden Gewalt und damit der Polizei und dem Vollzug zukommt, ist die Umsetzung der von der Legislative ausformulierten Gesetze und der von der Judikative gesprochenen Urteile und muss unter dem Gesichtspunkt der Effektivität, also der Wirksamkeit betrachtet werden. ¹⁹ Die ausführende Gewalt und im speziellen das Polizei- und Strafvollzugswesen wird jedoch nicht als Schlüsselvariable definiert, was grundsätzlich getan werden könnte. Zum einen würde dies den Umfang der Arbeit erheblich ausdehnen, was hier nicht geleistet werden kann. Zum anderen wird die spätere Operationalisierung der Variablen zeigen, dass Indikatoren und Indikatorenmerkmale in mehrfacher Weise vorkommen würden, die in den anderen fünf Variablen schon betrachtet wurden. Daher werden Polizei und Vollzugswesen als Akteurskategorie, wenn notwendig, in den einzelnen Variablen und Indikatoren mit eingearbeitet.

Letztlich treten aber noch zwei weitere Faktoren hinzu, um den materiellen Rechtsstaat zu komplementieren: Zugang zur Justiz und Berechenbarkeit. Der Zugang muss unabhängig von sozialen, ethnischen oder religiösen Unterschieden allen Bürgern gewährt sein, um Rechtsstaatlichkeit in einem gesellschaftspolitischen System zu erreichen. Berechenbarkeit bezieht sich dagegen auf die in der Definition des Rechtsstaates festgelegte Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und den Verfahrensrechten, die bei klarer Regelung die Justiz und ihre Entscheidungen berechenbar für Kläger und Angeklagte macht.

Als letztes muss die Korruption in Augenschein genommen werden, weil sie in allen Ländern mehr oder weniger häufig vorkommt und den Rechtsstaat elementar bedrohen kann. Korruption lässt sich definieren als ein geheimes und gegen die Öffentlichkeit gerichtetes Handlungsmuster von Akteuren und Personen einer Gesellschaft, das durch Bestechen, Fälschen und Amtsmissbrauch die bestehende Gesetzesordnung unterläuft, um sich oder Dritten Vorteile zu verschaffen. ²⁰ Korruption ist aber nicht eine Variable oder ein Indikator des Rechtsstaates, sondern vielmehr für eine mangelhafte Rechtsstaatlichkeit. Eine korruptionslose Justiz ist also ein Merkmal für den Rechtsstaat. Somit ist Korruption ein indirekter Indikator des Rechtsstaates (negative Abgrenzung). Analog zu diesem Verständnis von Korruption

¹⁸ Wie der Fall Chiles zeigt, kann die Polizeigewalt auch dem Militär unterstellt sein, was bedeutet,

dass die Judikative in diesem Fall zum Teil vom Militär abhängt.

¹⁹ Vgl. Schmidt, Wörterbuch zur Politik, S. 243.

²⁰ Vgl. Nohlen, Politische Begriffe, S. 336; Vgl. auch Transparency International, S. 6.

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verhält es sich mit den Begriffen Klientelismus und alternative Normensysteme. ²¹ Da sich Korruption (Korruptionslosigkeit) nicht ohne weiteres einer einzelnen Variable zuordnen lässt, sondern sich mit diesen vermischt, wird sie folglich in allen Variablen anzutreffen sein. Daher wird Korruption in dieser Arbeit als (indirekter) Breitbandindikator Verwendung finden. Korruption ist bei der

Unabhängigkeitsvariable häufig ein individuelles Problem. Dagegen wird Korruption bei Effizienz mit wirtschaftlichem Wachstum und Ausbildungsmängel in Zusammenhang gebracht. Zugang und Korruption stehen wiederum im Wirkungszusammenhang, weil ärmere Bevölkerungsschichten nicht dem nach Schmiergeld trachtenden Beamten gerecht werden können. Und zuletzt kann Korruption für die Berechenbarkeit ein Indikator sein, der es den Richtern erlaubt, nach dem jeweilig opportunen Gesetz zu urteilen. Korruption ist daher ein Problem und ein Indikator für alle Variablen gleichzeitig. 22

Ferner spielt die innere Einstellung zum Rechtsstaat eine bedeutende Rolle, nicht nur bei dem schon erwähnten Akteur Justiz, sondern auch bei der Polizei. Um aber Korruption richtig einschätzen zu können, muss noch etwas hinzugefügt werden. Wenn zum Beispiel ein Vergehen gegen die Straßenverkehrsordnung begangen wird und der Täter die Polizei mit Geld besticht, so ist dies im weitesten Sinne ein Korruptionsdelikt. Doch gleichzeitig erkennt der Täter an, dass er eine Tat begangen hat, er bejaht also den Rechtsstaat mit seinen Gesetzen. Die Bestechung hat im Grunde nur das Ziel, den langen und aufwendigen Verfahrensweg abzukürzen, denn oft muss eine Tagesreise in Kauf genommen werden, um das Bußgeld zu bezahlen. Anerkennung des Gesetzes bei gleichzeitiger Bestechung eines Beamten, dieser paradoxe Umstand kann also mit Effizienzgründen erklärt werden. Folglich gibt es unterschiedliche Typen von Korruption, die abweichend bewertet werden müssen. ²³ Somit bilden Unabhängigkeit, Effizienz, Zugang, Berechenbarkeit und garantierte Menschenrechte die fünf Schlüsselvariablen des materiellen Rechtsstaates, die im weiteren Schritt genau definiert werden müssen. 24

²¹ Vgl. Lauth, Rechtsstaat, Rechtssysteme und Demokratie, S. 25; Vgl. auch Waldmann, Alternative

Normensysteme zur staatlichen Rechtsordnung in Lateinamerika, S. 112f.

²² Vgl. Buscaglia, Obstacles to Judicial Reform in Latin America, S. 2; Vgl. Prillaman, The judiciary

and democratic decay in Latin America, S. 25f.

²³ Ein anderer Typ von Korruption, und weitaus negativer zu bewerten, wäre der Fall, wenn ein

Vergehen gegen die Straßenverkehrsordnung nur von der Polizei als Vorwand vorgebracht würde, um

Schmiergelder zu erpressen; Vgl. dazu Gaya Ledesma, Pautas para detectar la corrupción en el

Sector Público, S. 63ff.

²⁴ Die hergeleiteten Schlüsselvariablen basieren teilweise auf der Grundlage von Prillamans Arbeit

zum Rechtsstaat. Prillaman, der einerseits nur den formellen Rechtsstaat erfassen kann, weil er die

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2.2.1. Unabhängigkeit

Die Unabhängigkeit der Justiz ist, wie schon erwähnt, notwendige Bedingung für den Rechtsstaat und dessen Grundpfeiler. Unabhängigkeit ist nur dann garantiert, wenn die Judikative souverän ohne Druck von Seiten der verschiedenen Akteure und Gruppen der Gesellschaft Recht sprechen kann.

Defekte der richterlichen Unabhängigkeit können entweder interner und/oder externer Natur sein. Die interne Unabhängigkeit bezieht sich auf einzelne Richter in speziellen Fällen, ist also individueller Natur. Externe Unabhängigkeit fokussiert hingegen Probleme, die das gesamte Justizwesen betreffen und ist somit institutioneller Natur.

Beide Arten der richterlichen Unabhängigkeit, intern sowie extern, können zwischen den Polen autonomer und abhängiger Justiz pendeln. Am Ende der rechten Seite des Spektrums steht dann ein völlig politisiertes Justizwesen, das unter starkem externen Druck und Kontrolle seine Unabhängigkeit verloren hat. Auf der linken Seite des beschriebenen Spektrums ist zu beachten, dass auch ein insulares oder völlig unabhängiges Justizwesen den Rechtsstaat gefährdet kann, weil die Obersten Richter mit zu viel Disziplinarmacht auf die ihnen untergebenen Richter ausgestattet sind. Völlige Unabhängigkeit und Isolation weisen keine der drei Gewalten in einem Gewaltenteilungssystem auf. So hängen die Gerichte vor allem von der exekutiven Gewalt ab, die dafür Sorge trägt, dass die Urteile durch die Polizei effektiv in die Tat umgesetzt werden sowie von der Legislative, die bei der Richterwahl und Ernennung in der Regel entscheidend beteiligt ist. Und wiederum gehört es zur Aufgabe der Justiz, die anderen Gewalten des Staates effektiv zu kontrollieren. Somit sollte das Justizwesen zwischen Unabhängigkeit und Berechenbarkeit ausbalanciert sein. Ferner muss Unabhängigkeit als etwas Relatives betrachtet werden, das in der Realität zwischen den beiden extremen Polen, tendenziell jedoch in der Nähe des maximalen Ausschlages der Unabhängigkeit des Spektrums steht. 25

Festsetzung der Grundrechte außer Acht lässt und anderseits der Berechenbarkeit lediglich teilweise

Beachtung schenkt, definiert drei Schlüsselvariablen: Unabhängigkeit, Effizienz und Zugang; Vgl.

dazu das zweite Kapitel bei Prillaman, The judiciary and democratic decay in Latin America, S. 15-38.

²⁵ Vgl. Prillaman, The judiciary and democratic decay in Latin America, S. 16f; Vgl. auch Beetham,

International IDEA Handbook on Democracy Assessment, S. 64; Eine unabhängige Judikative fördert

nach Ansicht von Feld/Voigt auch das wirtschaftliche Wachstum eines Landes Vgl. dazu Feld/Voigt,

Economic Growth and Judical Independence, S. 1.

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2.2.2. Effizienz

Ein effizientes Justizsystem gewährleistet eine schnellstmögliche und gleichzeitig professionelle Rechtsprechung im Sinne des Rechtsstaates. ²⁶ Dabei ist darauf zu achten, dass eine „schnelle“ Justiz nicht unbedingt eine bessere und den Kriterien des Rechtsstaates entsprechende Justiz sein muss. Obwohl die Schnelligkeit der Verfahren als ambivalent eingestuft wurde, tritt Effizienz oder Ineffizienz am offensichtlichsten zu Tage, wenn man die Dauer der Verfahren betrachtet und sich in diesem Zusammenhang vor Augen führt, dass die Monopolstellung der Judikative keine wirkliche Konkurrenz und damit auch keine absolute Effizienzkontrolle zu fürchten hat. Wird also eine Zeitvorgabe überschritten, ist dies ein Indikator dafür, dass es zu Verzögerung bei der Abwicklung des Falles gekommen ist, doch bedeutet das nicht automatisch, dass ein System ineffizient arbeitet. Auch in einem effizienten Justizwesen kommt es zu Verspätungen, die aber im Unterschied zu einem ineffizienten minimiert und kontrolliert werden können und nicht die Glaubwürdigkeit des ganzen Systems in Frage stellen. Sind die Gründe, die die Abhandlung eines Falles verzögern, nicht fallinhärent und für das gesamte System unkontrollierbar, so kann es, wenn die Ursachen nicht erkannt und abgeschafft werden, zu einer dauerhaften Störung kommen. ²⁷ Indikatoren, die das gesamte Gerichtssystem sowie das Polizei- und Vollzugswesen beleuchten und Aufschluss über ihre Effizienz geben, können zum Beispiel Fragen nach der Professionalität und Ausstattung der Gerichte und Gefängnisse sein. 28

2.2.3. Zugang

Der Zugang zum Justizwesen muss unabhängig von sozialer, ethischer und religiöser Zughörigkeit für alle Personen und Akteure einer Gesellschaft in einem Rechtsstaat gegeben sein.

Soziale, kulturelle, ethnische und linguistische „Cleavages“ werden in der Forschung als eine der entscheidenden Probleme beim Zugang zum Justizwesen gewertet.

²⁶ Vgl. Schmidt, Wörterbuch zur Politik, S. 243; Die Effizienzvariable wird sich in dieser Arbeit auf die

Definition von Schmidt stützen, der die Effizienz als eine Kosten-Nutzen-Abwägung der Zweck-Mittel-Relation sieht. Effizienz ist vorhanden, wenn bei gegebenen Aufwand ein Höchstmaß an Ertrag

erreicht wird.

²⁷ Vgl. Prillaman, The judiciary and democratic decay in Latin America, S. 17f u. 27, Fußnote 14; Auf

Seite 18 zitiert Prillaman Buscaglia, der dieses Problem als “uncontrolled variations” bezeichnet.

²⁸ Vgl. Ambos, Erscheinungsform der impunidad und Gegenmaßnahmen, S. 243.

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Aber auch ökonomische und geografische Bedingungen, wie hohe Gerichtskosten und ungleichmäßige Verteilung der Richterschaft im gesamten Land, stellen große Zugangsbarrieren für gewisse Gruppen dar.

Aber nicht nur institutionelle und strukturelle Probleme verhindern den gleichberechtigten Zugang, sondern gerade die Ansicht vieler Bürger, die einen Gerichtsgang als „Zeitverschwendung“ betrachten, versperrt den Zutritt zum Gericht auf eine „mentale“ Art und Weise. Durch Frustration und verlorengegangenes Vertrauen sind die psychologischen Kosten für den Rechtsstaat und die betroffenen Personen besonders hoch. 29

2.2.4. Berechenbarkeit

Die Justiz, ihre Entscheidungen sowie Urteile müssen unter allen Umständen und über längere Zeitabschnitte berechenbar für die Gesellschaft und ihre Akteure sein. Die Berechenbarkeit der Justiz zielt also nicht auf die Dauer und Effizienz des Justizwesens, sondern auf den Ausgang der Gerichtsverfahren, ob diese einigermaßen berechenbar und vorhersehbar sind und eine gewisse Planungssicherheit für Kläger und Angeklagte besteht. 30

²⁹ Vgl. Prillaman, The judiciary and democratic decay in Latin America, S. 18 u. 24f.

³⁰ Ein Stück weit bildet die Arbeit Prillamans die theoretische Grundlage für diese Arbeit. Doch

Prillaman unterscheidet lediglich drei Schlüsselvariablen (Unabhängigkeit, Zugang und Effizienz).

Diese Ansicht wurde hier aber nicht vertreten, sondern um zwei weitere Variablen ergänzt. Zum einen

fehlt Prillaman für die Erfassung des materiellen Rechtsstaates eine Menschenrechtsvariable, zum

anderen die Berechenbarkeit. Die Berechenbarkeitsvariable verschafft der Analyse des Rechtsstaates

eine größere Trennschärfe der Variablen und den dazugehörigen Indikatoren. Ferner lässt sie die

Indikatoren übersichtlicher und handhabbarer bzw. operationalisierbarer gestalten. Dabei sind

Indikatoren zumeist aus der Effizienzvariable Prillamans herausgenommen und der Berechenbarkeit

zugeschlagen worden, wie zum Beispiel nur vage ausformulierte und widersprüchliche Gesetze, die

eine Inkohärenz der Gesetze anzeigen und die Prillaman von Edgardo Buscaglia übernommen hat;

Vgl. hierzu Prillaman, The judiciary and democratic decay in Latin America, S. 18; Um den

Unterschied zwischen Berechenbarkeit und Effizienz darzulegen, müssen nochmals die Ziele genauer

betrachtet werden. Effizienz fokussiert hauptsächlich die Dauer der Verfahren. Dabei kann

eingewandt werden, dass Inkohärenz von Gesetzen, zum Beispiel widersprüchliche Gesetze, auch

die Dauer der Verfahren beeinflussen können. Dies ist nicht auszuschließen - Prillaman packt

deshalb die Berechenbarkeit in die Effizienzvariable -, doch ist diese Wirkung zu vernachlässigen,

weil die hier unter die Effizienzvariable fallenden Indikatoren wesentlicher und grundlegender auf die

Dauer einwirken als etwa widersprüchliche Gesetze. Auch die klare Definition von Effizienz bezieht

sich grundlegend auf die Kosten-Nutzen-Abwägung (Vgl. Schmidt, Wörterbuch zur Politik, S. 243),

währenddessen bei widersprüchlichen Gesetzen sich ein klarer Bezug zur Berechenbarkeit feststellen

lässt. Die hier vertretene Ansicht, dass Berechenbarkeit eine Schlüsselvariable für die

politikwissenschaftliche Erfassung des Rechtsstaates darstellt, steht in der Forschungsliteratur nicht

alleine. So stellt Schmidt die Berechenbarkeit, bei ihm Voraussehbarkeit, als Kernpunkt in seine

Rechtsstaatsdefinition; Vgl. Schmidt, Wörterbuch zur Politik, S. 808. Wenn auch nicht vollkommen

deckungsgleich, so hat auch David Beetham in seinem Beitrag zur Democratic Audit klargestellt, das

„legal accountability“ für seine Arbeit eine Schlüsselvariable ist, um Demokratie und damit auch den

darin enthaltenen Rechtsstaat zu definieren und zu messen; Vgl hierzu Beetham, Key Principles and

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Die Berechenbarkeit des Justizwesens kann von gesetzestechnischer, institutionellstruktureller oder funktioneller Art sein. Gesetzestechnische Berechenbarkeit zielt auf die Kalkulierbarkeit der Gesetze seitens der Bürger und umfasst ein ganzes Indikatorenbündel. Darunter fallen Indikatoren wie relative Stabilität der Gesetze und Verbot rückwirkender Gesetze. Bei einer klaren Rechtslage sollte ein zu erwartendes Urteil gefällt werden und nicht etwa, dass der Richter frei zwischen mehreren Gesetzen wählen und nach seinem eigenen Ermessen entscheiden kann. Einer der wichtigsten Gründe, warum der Rechtsstaat unberechenbar sein kann, ist daher, dass Gesetze willkürlich angewandt werden können. Dies wird durch vage ausformulierte Gesetzte oder Dekretismus, also eine auffällige Inkohärenz der Gesetze begünstigt. ³¹ Die Unübersichtlichkeit der Rechtsordnung und vorhandene Gesetzesattrappen verstärken außerdem eine unerwünschte Selbstprogrammierung der Justiz. ³² Die funktionale Berechenbarkeit bleibt im Wesentlichen auf den korrekten Ablauf der Verfahren beschränkt, spielt aber bei der Gewichtung der Indikatoren keine unbedeutende Rolle.

Als letzte der drei oben unterschiedenen Berechenbarkeitsarten steht die institutionell-strukturelle Berechenbarkeit mit einem isolierten Justizwesen, das die Gefahr in sich birgt, durch völlige Unabhängigkeit bei der internen Auswahl der unteren Richterposten sich zu verselbstständigen und eine bürokratische Elite herauszubilden, die dann gleichgültig gegenüber der Bevölkerung und ihren Problemen handelt und für diese unberechenbar wird.

2.2.5. Menschenrechte

Um nicht nur den formellen, sondern den um Grundrechte erweiterten materiellen Rechtsstaat erfassen und messen zu können, müssen diese Rechte als Variable definiert und ihr Indikatoren zugeordnet werden. Die Grundrechte müssen, um der Definition des Rechtsstaates gerecht zu werden, in der Verfassung oder in Gesetzen eines Staates festgehalten und verbrieft sowie durch eine Ewigkeitsgarantie

Indices for a Democratic Audit, S. 29; Wie bei der Unabhängigkeitsvariable fördert ein

funktionierender und berechenbarer Rechtsstaat die wirtschaftliche Entwicklung. Gesicherte

Besitzrechte sind für Investoren und deren Planungssicherheit besonders wichtig; Vgl. dazu

Feld/Voigt, Economic Growth and Judical Independence, S. 2.

³¹ Vgl. Prillaman, The judiciary and democratic decay in Latin America, S. 18.

³² Vgl. Maihold, Heilung durch Recht und Genesung vom Recht, S. 83 u. 86.

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geschützt sein. ³³ Die Grundrechte haben ferner die Aufgabe, die Exekutive und Legislative in ihrer Macht zu zügeln und den Rechtsstaat sowie die Judikative zu stärken. Die festzuhaltenden Grundrechte bestehen aus dem Recht auf Menschenwürde, freie Entfaltung der Persönlichkeit, körperliche Unversehrtheit, Freiheit der Person, Gleichheit vor dem Gesetz, Glaubensfreiheit, Meinungs- und Versammlungsfreiheit und dem Petitionsrecht, das jedem die Möglichkeit bietet, den Rechtsweg zu einem unabhängigen Gericht zu bestreiten und somit die Einklagbarkeit der Grundrechte garantiert. ³⁴ Neben den schon genannten Grundrechten müssen darüber hinaus soziale, wirtschaftliche und kulturelle Rechte für die Mitglieder einer Gesellschaft bestehen. Alle bisher genannten Rechte müssen etabliert und durchgesetzt sein, ist dies nicht gegeben, müssen diese durch ein Petitionsrecht einklagbar, kontrollierbar und sanktionierbar sein. 35

2.3. Indikatoren

Auf der Grundlage der Definition des Rechtsstaates wurden die fünf Schlüsselvariablen herausgestellt, nun müssen den Variablen Indikatoren zugeordnet werden. Diese Merkmale des Rechtsstaates stellen die Gegenstände der daraus folgenden konkreten Messung der Rechtsstaatlichkeit in Paraguay und Uruguay dar. Dabei können, wie bereits im Kapitel über die Schlüsselvariablen gezeigt wurde, Überschneidungen zwischen den einzelnen Indikatoren auftreten oder Breitbandindikatoren sowie Akteure des Rechtsstaates in allen Variablen vorkommen.

2.3.1. Unabhängigkeit

Die Institutionelle Unabhängigkeit der Judikative kann durch externe Politisierung beeinträchtigt werden. ³⁶ Indikatoren hierfür sind: Limitierung der Amtsdauer, Gerichtszusammenlegungen, „Säuberungen“ und ein paralleles Gerichtswesen. Individuelle Unabhängigkeit kann erstens durch Gewalt gegen Richter externe Politisierung erfahren und zweitens eine interne Politisierung, wenn die

³³ Vgl. Nohlen, Politische Begriffe, S. 239ff.

³⁴ Vgl. Schmidt, Wörterbuch zur Politik, S. 387ff.

³⁵ Vgl. Diagnóstico Institucional de la República del Paraguay, S. 33.

³⁶ Vgl. Prillaman, The judiciary and democratic decay in Latin America, S. 21; Zu den Begriffen:

institutionelle und individuelle Unabhängigkeit siehe Abschnitt 2.2.1 in dieser Arbeit.

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Unparteilichkeit der Richter nicht gewährleistet ist, welche jedoch ein gewisses Maß an Insularität voraussetzt. ³⁷ Finanzielle Unabhängigkeit betrifft auf der einen Seite die ganze Judikative und kann nur durch eine Finanzautonomie gewährleistet werden, auf der anderen Seite die Beamten und ihre persönliche finanzielle Lage. Limitierung der Amtsdauer: In der Regel sollte die Amtsdauer eines Richters klar definiert, festgelegt sowie nicht unterbrochen werden können und daher auch nicht am Ende seiner ordentlichen Amtszeit ausgedehnt werden dürfen. Ist dies nicht der Fall, kann eine Regierung mit Leichtigkeit einen unerwünschten Richter entfernen und durch einen neuen ersetzen, oder aber altgediente Richter verlassen unfreiwillig ihre Posten. Die Tradition in den lateinamerikanischen Ländern ist jedoch genau gegenteilig. Ein neu gewählter Präsident möchte so weit wie möglich auch die Bürokratie und Justiz personell nach seiner Agenda ausrichten und justieren. Gerichtszusammenlegungen, „Säuberungen“ und Immunität: Durch häufige Verkleinerung oder Vergrößerung von Gerichten wird die Unabhängigkeit des Gerichtswesens gefährdet. Ständige Versetzungen oder Amtsenthebung haben dasselbe Ziel, die Richterschaft an die jeweilige Regierung zu binden. Versetzungen sollten so wenig wie möglich vorkommen und der Gerichtsaufbau nicht verändert werden. Nur ausgedehnte Immunitätsrechte der Richter garantieren die Unabhängigkeit der Gerichtsbeamten. 38

Paralleles Gerichtswesen: Das ordentliche Gerichtswesen sollte grundsätzlich eine Monopolstellung auf die Rechtsprechung inne haben. Durch die Einrichtung neuer, spezieller und aparter Gerichtshöfe, die dem Justiz- und Innenministerium oder dem Präsidenten direkt unterstellt sind, wird das ordentliche Gerichtssystem durch einen „Bypass“ umgangen. Aber nicht nur speziell geschaffene „Bypass-Gerichte“ erzielen den Effekt des parallelen Gerichtswesens, auch die in der Regel fest in der Verfassung vorgesehene Militärgerichtsbarkeit kann Parallelität entstehen lassen. ³⁹ Ferner muss, nachdem ein Urteil gefällt wurde, die Möglichkeit einer Revision bestehen, damit der Zugang zu höheren Gerichtsinstanzen nicht verbaut bleibt.

³⁷ Vgl. ebd., S. 27; Diesen Zusammenhang zwischen interner Politisierung (Unparteilichkeit) und

Insularität bemerkt Prillaman zwar nicht explizit, doch indirekt, indem er schreibt: ”Because

politicization and insularity share the common trait of a lack of professionalism […].”; Er macht einen

Zusammenhang der beiden Indikatoren durch die Professionalität aus. Diese Erkenntnis sollte bei der

Betrachtung nicht vernachlässigt werden, doch scheint es genauso wichtig zu sein auf die

institutionellen Ursachen zu schauen.

³⁸ Vgl. Helfrich-Bernal, Rechtsstaatlichkeit und Demokratie in Kolumbien, S. 141.

³⁹ Vgl. Ambos, Erscheinungsform der impunidad und Gegenmaßnahmen, S. 241.

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Somit spielt die Revisionsmöglichkeit auch eine Rolle bei der Betrachtung des Zugangs zum Justizsystem.

Gewalt gegen Richter: Eine weitere externe Bedrohung der richterlichen Unabhängigkeit geht durch Gewaltandrohung gegen Richter hervor. Diese kann von allen erdenklichen Personen und Personengruppen ausgehen. Regierung, Parteien oder einflussreiche Personen aus der Wirtschaft können Interesse daran haben, die Unabhängigkeit der Richter mittels Gewaltandrohung in Frage zu stellen. ⁴⁰ Unparteilichkeit der Richter: Die Bedrohung der Unabhängigkeit der Richter kann auch interne Gründe haben (Interne Politisierung der Richterschaft). Indem Senior-Richter, sei es nun eine Affilation zur aktuellen oder zur vergangenen Regierung, ihre disziplinarische Macht auf die untergebenen Richter ausüben, um diese zu von ihnen gewünschten Entscheidungen zu zwingen. Dies ist vor allem dort der Fall, wo die Richter des Verfassungsgerichtshofes weitgehend isoliert und ohne Kontrolle die Entscheidungsmacht über die gesamte Richterschaft besitzen. ⁴¹ Angemessenes und stabiles Einkommen/Finanzautonomie der Judikative: Die Unabhängigkeit der einzelnen Richter und Angestellten ist nur dann gewährleistet, wenn die Gehälter dem Status eines Richters angemessen sind und regelmäßig ausgezahlt werden. ⁴² Die Bezüge sollten auch nach einer etwaigen Entlassung, zumindest in geringeren Form, weitergezahlt werden. Ist dies nicht der Fall, so ist der Justizbeamte finanziell sich selbst überlassen. Mit solch einer Angst im Rücken hat dieser ein großes persönliches Interesse daran, sich das Vertrauen der Entscheidungsträger zu erhalten, um nicht seine Stellung und damit die eigene wirtschaftliche Grundlage und die seiner Familie zu verlieren. ⁴³ Im Staatshaushalt muss außerdem ein genügend großer Posten für die Judikative vorgesehen sein, über den sie autonom verwalten kann. Ist dies nicht der Fall, so könnte die Exekutive in viele Fragen des Aufbaus und der technischen Ausstattung der Judikative eingreifen. 44

Effektivität, Impunidad und Kontrollfähigkeit: Eine unabhängige Justiz muss die Fähigkeit besitzen, die anderen Gewalten, Institutionen und Akteure des Staates effektiv zu kontrollieren und eventuell, wenn nötig, zu sanktionieren. Ferner sollte die Justiz effektiv in der Verbrechensaufklärung und Bestrafung sein. Straflosigkeit

⁴⁰ Vgl. Prillaman, The judiciary and democratic decay in Latin America, S. 21.

⁴¹ Vgl. ebd., S. 20f.

⁴² Vgl. Helfrich-Bernal, Rechtsstaatlichkeit und Demokratie in Kolumbien, S. 141.

⁴³ Vgl. Madlener, Die Justiz als Garantin der Menschenrechte in Lateinamerika, S. 155 u. 159.

⁴⁴ Vgl. Helfrich-Bernal, Rechtsstaatlichkeit und Demokratie in Kolumbien, S. 142.

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(Impunidad) sollte deshalb auf ein akzeptables Maß beschränkt sein. ⁴⁵ Die beschriebene Kontrollfähigkeit der Justiz schließt auch die Normenkontrolle mit ein, die dafür Sorge trägt, dass die Gesetze auch verfassungskonform angewandt werden. 46

Eine gut ausgebaute und mit den nötigen Kompetenzen ausgestattete Verwaltungsgerichtsbarkeit ist im definitorischen Sinn des formellen und materiellen Rechtsstaates keine notwendige Bedingung. Doch die Existenz einer solchen steigert die Effektivität und Berechenbarkeit der Verwaltung. Sie kontrolliert die Administration und bietet dem Bürger Schutz vor Verwaltungswillkür. ⁴⁷ Aber nicht nur die Straflosigkeit im Hinblick auf die anderen Staatsgewalten ist möglich, sondern die generelle Straflosigkeit gerade bei gewöhnlichen Kriminal- und Korruptionsfällen im unteren Verwaltungsbereich ist ein hervorstechendes Merkmal der Impunidad. Das heißt, dass auch eine effektive (Selbst) -Kontrolle der Judikative und ihrer Institutionen erfolgen muss. ⁴⁸ Merkmale der Impunidad, also einer nicht effektiven Justiz, sind, dass Straftaten nicht angezeigt und Ermittlungen verhindert sowie Reparationen und Entschädigungen nicht geleistet werden. ⁴⁹ Ferner muss unter dem Gesichtspunkt der Effektivität und Impunidad die Polizei als Akteur herausgestellt werden, da sie an der Schnittstelle zwischen Verbrechen und Verurteilung steht. Sie ist maßgeblich dafür verantwortlich, dass es überhaupt zu einer Anzeige kommt.

Ein fast schon klassisches Beispiel für Straflosigkeit ist, dass die Aufarbeitung von Fällen einer Militärdiktatur an Zivilgerichte verhindert wird und stattdessen Freisprüche durch Militärgerichte erfolgen und somit Straflosigkeit vorherrscht. ⁵⁰ Die

⁴⁵ Vgl. Pérez Manrique, Consecuencias Penales de las prácticas abusivas, S. 113f.

⁴⁶ Vgl. Prillaman, The judiciary and democratic decay in Latin America, S. 1.

⁴⁷ Vgl. Sommermann, Programa de la Union Europea, S. 17ff; Durch eine gut ausgebaute

Verwaltungsgerichtsbarkeit kann nicht nur die Effektivität gesteigert werden, sondern auch die

Effizienz, da speziell ausgebildete Richter Verwaltungsklagen schneller und effizienter bearbeiten

können. Ferner kann die Berechenbarkeit der Verwaltung enorm gesteigert werden, wenn die

Verwaltungsgerichtsbarkeit über die nötigen Kompetenzen verfügt. Zum Beispiel durch das Recht auf

Annullierungen von Verwaltungsnormen kann sie für die Kohärenz derselben garantieren.

⁴⁸ Vgl. Beetham, Key Principles and Indices for a Democratic Audit, S. 29 u. 37f; Die Kontrolle der

Justiz ist auch für die Indikatoren Inselstatus und Unparteilichkeit (interne Politisierung) zu beachten

sowie für weiter Indikatoren in den anderen Variablen z. B. Zugang. Doch prinzipiell gehört dieses

Merkmal des Rechtsstaates zur Effektivität, weil interne und externe Unabhängigkeit nicht unbedingt

notwendig und gegeben ist, daher muss die Justiz sich selbst und zusätzlich von außen kontrolliert

werden, um Effektivität zu schaffen und zu erhalten.

⁴⁹ Vgl. Ambos, Erscheinungsform der impunidad und Gegenmaßnahmen, S. 231 u. 238; Ambos stellt,

im Gegensatz zu dieser Arbeit die Impunidad als übergeordnetes Konzept eines inadäquat

funktionierenden Rechtsstaates dar.

⁵⁰ Vgl. Schmid, Justiz im Alltag, S. 249; Gewisse Überschneidung der Indikatoren Impunidad und

paralleles Gerichtswesen innerhalb er Unabhängigkeitsvariable ist nicht zu umgehen.

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Unabhängigkeit der Gerichte kann in diesem Beispiel auch von der exekutiven bzw. legislativen Gewalt untergraben werden, wenn ein Amnestie-und

Begnadigungsgesetz erlassen wurde, auch sogenannte „Punto-Final-Gesetze“ fördern die Impunidad, indem nach einer befristeten Zeit die Ermittlungen eingestellt werden. 51

Für die hier vorliegende Indikatordefinition von Effektivität, Impunidad und Kontrollfähigkeit, ist die Unabhängigkeit besonders wichtig und wird daher auch dieser Variablen zugeordnet, denn effektiv kann nur eine Justiz sein, die unabhängig von allen gesellschaftlichen Akteuren und alternativen Normensystemen ist. ⁵² Jedoch können Überschneidungen mit anderen Variablen nicht ausgeschlossen werden, daher steht die Effektivität und speziell die Impunidad in dieser Arbeit auch als eine Art Semi-Breitbandindikator zur Verfügung. 53

2.3.2. Effizienz

Professionalität: Ein effizientes Justiz- und Polizeiwesen benötigt qualifiziertes Personal, was durch Transparenz bei der Vergabe der offenen Stellen und durch sachgerechte Ausbildung erreicht werden kann.

Die Effizienz des Gerichtssystems kann deshalb durch die Einstellung von nicht oder nur schlecht qualifiziertem Personal stark beeinträchtigt werden, was dazu führt, dass zum Beispiel Haushaltspläne nur unzureichend erstellt werden und zu unterfinanzierten und schlecht ausgestatteten Gerichten führen. Gründe für die Einstellung unqualifizierten Personals kann einerseits durch das Fehlen von

⁵¹ Vgl. Ambos, Erscheinungsform der impunidad und Gegenmaßnahmen, S. 245.

⁵² Vgl. Waldmann, Alternative Normensysteme zur staatlichen Rechtsordnung in Lateinamerika, S.

127.

⁵³ Bei genauerer Betrachtung fällt es schwer, die Effektivität und Impunidad als Indikatoren einer

speziellen Variable zuzuordnen. Inhaltsmerkmale der Impunidad treten auch bei anderen Variablen

und dessen Indikatoren auf. So attestiert Schmid der Impunidad auch einen Zusammenhang mit dem

Zugang, was auch in dieser Arbeit unter dem Indikator „Perzeption der Justiz“ Erwähnung findet; Vgl.

dazu Schmid, Justiz im Alltag, S. 249; Helfrich-Bernal dagegen schlägt die Straflosigkeit der Effizienz

zu und verweist auf die Relation von Verbrechen und Verurteilungen; Vgl. dazu Helfrich-Bernal,

Rechtsstaatlichkeit und Demokratie in Kolumbien, S. 151; Guillermo O´Donnell, der zum Teil die

gleichen Begrifflichkeiten benutzt, wie sie hier verwendet werden, sieht eine Verbindung des

Indikators Effektivität (und Impunidad) mit der Berechenbarkeitsvariable Vgl. hierzu O´Donnell,

Polyarchies and the (Un)Rule of Law in Latin America, S. 316; Auf eine andere Art und Weise sieht

David Beetham, zumindest was die Kontrolle der Justiz und Verwaltung betrifft, einen Zusammenhang

zwischen Effektivität und Zugänglichkeit; Vgl. dazu Beetham, International IDEA Handbook on

Democracy Assessment, S. 64; Und zu letzt definiert Kai Ambos in seiner Arbeit die Impunidad als

Breitbandindikator für einen inadäquat funktionierenden Rechtsstaates. Wohingegen in dieser Arbeit

die Impunidad als Indikator nicht so breit ausgelegt werden soll, sondern noch einen klaren Bezug zur

Unabhängigkeitsvariable hat; Vgl. Ambos, Erscheinungsform der Impunidad und Gegenmaßnahmen,

S. 237.

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Universitäten, Schulen und Ausbildungsmöglichkeiten für Justizpersonal begründet sein, andererseits tritt wieder der sozio-kulturelle Aspekt der Korruption auf, indem nämlich nicht auf Qualifizierung des Kandidaten geachtet wird, sondern eher auf familiäre oder politische Zugehörigkeit. ⁵⁴ Letzteres richtet den Blick auf das Auswahlverfahren des Justizpersonals und dessen Effizienz, diese sollten transparent und für die Öffentlichkeit nachvollziehbar sein. Im Anschluss daran kann auch Überbesetzung der zu vergebenden Posten zu einer ineffizienten Administration führen, wenn zum Beispiel aus wahlkampftaktischen Gründen nicht erforderliches Personal eingestellt wird, um Wählerstimmen zu erkaufen und dadurch die Personalkosten explodieren. Über allen bisher genannten Gründen steht aber noch ein anderer, mentaler Grund: Die innere Einstellung der Justizbeamten gegenüber dem Rechtsstaat allgemein ist von großer Bedeutung, denn man sollte an den Rechtsstaat glauben, um ihn als Richter oder Angestellter adäquat verteidigen und vertreten zu können.

Ebenso kann sich Professionalität bei weiteren Akteuren des Rechtsstaates, wie zum Beispiel bei der ausführenden Gewalt (exemplarisch: Polizei- und Vollzugsbeamten), nur dann einstellen, wenn für deren qualitative Ausbildung gesorgt ist. Daher drängt sich die Frage auf, ob es genügend Schulen und Ausbildungsmöglichkeiten gibt. Wie außerdem festzustellen ist, wird ein Teil der begangenen Verbrechen von der Polizei selbst verübt. Auf Grund ihrer Ausbildung, ihres Fachwissens und Ausstattung ist die Polizei geradezu prädestiniert, Verbrechen ohne Angst vor Bestrafung zu begehen, auch Bestechlichkeit spielt dabei eine Rolle, was ein Hinwirken auf eine positive innere Einstellung zum Rechtsstaat wichtig erscheinen lässt. Die Polizei- und Vollzugsbeamten sollten als unabdingbare Voraussetzung für ihren Beruf an den Rechtsstaat glauben und ihn verteidigen; wenn dies nicht schon grundsätzlich der Fall ist, so sollte auf diese innere Einstellung zum Rechtsstaat während der Ausbildung hingearbeitet werden. ⁵⁵ Ferner muss in ihrer Ausbildung auf einen korrekten und angemessenen Mitteleinsatz bei Festnahmen und Verhören hingewirkt werden, nicht dass die Zahl der Toten bei Festnahmen außerordentlich hoch ist oder es kommt zu Folterungen.

Finanzielle und technische Ausstattung der Justiz: Unzureichende finanzielle und technische Ausstattung hat zur Folge, dass nicht alle Funktionen des Gerichts

⁵⁴ Vgl. Prillaman, The judiciary and democratic decay in Latin America, S. 22; Vgl. auch Helfrich-

Bernal, Rechtsstaatlichkeit und Demokratie in Kolumbien, S. 153.

⁵⁵ Vgl. Schmid, Justiz im Alltag, S. 253.

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adäquat erfüllt werden können. Das Fehlen von technischen Geräten wie Telefon, Computer oder Fotokopierer erschwert die tägliche Arbeit in den Gerichten, verhindert eine zügige Bearbeitung der Fälle und führt im äußersten Fall dazu, dass die Richter mehr mit dem Ausfüllen von Formularen beschäftigt sind, als sich gebührend um ihre Verfahren kümmern zu können. Auch können Urteilsprüche dadurch beeinflusst werden, dass ein Abgleichen mit vorangegangen Urteilsprüchen ausfällt, weil diese aus finanziellem Mangel nicht gesammelt und archiviert wurden. ⁵⁶ Auch die Polizei und das Vollzugswesen können nur dann ihren Aufgaben gerecht werden, wenn ihnen die nötige technische und finanzielle Ausstattung gegeben wird. Das Fehlen von Einsatzfahrzeugen oder Funkgeräten, erschwert ihre tägliche Arbeit und beeinträchtigen die Effizienz. Anzahl der Gefängnisplätze und Ausstattung der Vollzugsanstalten müssen den Häftlingen gerecht werden.

Strukturelle Überbürokratisierung und umständliche, veraltete Gesetze: Strukturelle Überbürokratisierung ist ein weiterer Indikator, der der Effizienz zugeordnet werden sollte, da Unübersichtlichkeit und Überlappungen von Zuständigkeiten innerhalb des Justizwesens Probleme aufwerfen, die den Ablauf der Verfahren erschweren können. Veraltete Gesetze behindern unter Umständen den zügigen und korrekten Verlauf der Verfahren, weil sie Anforderungen an das Justizpersonal stellen, die schwer einhaltbar oder einfach unnötig sind. 57

Garantierte zeitliche Dauer der Verfahren: Wie bereits unter der Effizienzdefinition beschrieben, kann es auch in einem effizienten Justizwesen zu Verzögerungen im zeitlichen Ablauf der Gerichtsverfahren kommen, doch ist damit nicht das gesamte System betroffen. Die Probleme können im Groben minimiert und kontrolliert werden, während in einem ineffizienten System der Ablauf nicht mehr steuerbar ist. ⁵⁸ Jedoch muss darauf geachtet werden, dass Übereffizienz, d. h. „schnelle“ Urteile, im extremsten Fall Standgerichte, nicht als angestrebte Effizienz gewertet wird.

2.3.3. Zugang

Garantierter Rechtsbeistand und Übersetzungshilfe: Der Zugang zu den Gerichten kann durch finanzielle Hürden manchem Kläger verbaut sein, wenn der garantierte

⁵⁶ Vgl. Prillaman, The judiciary and democratic decay in Latin America, S. 23.

⁵⁷ Vgl. ebd., S. 22ff.

⁵⁸ Vgl. Helfrich-Bernal, Rechtsstaatlichkeit und Demokratie in Kolumbien, S. 151f; Vgl. auch Prillaman,

The judiciary and democratic decay in Latin America S. 18.

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