Rechtsschutz gegen Maßnahmen der Rechtsaufsicht und fachaufsichtliche Weisungen

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V

Inhaltsverzeichnis

  A Vorwort 1  

  B Aufgaben der Gemeinde und Beaufsichtigung durch den Staat 1  

  I Aufgaben der Gemeinde 1  

1.  Selbstverwaltungsaufgaben 2  

2.  Aufgaben zur Erfüllung nach Weisung 2  

3.  Auftragsangelegenheiten 3  

  II Begriff der Kommunalaufsicht 3  

1.  Inhalt und Entwicklung 3  

2.  Arten und Umfang der Aufsicht 6  

  a) Rechtsaufsicht 7  

  aa) Kommunalaufsicht im engeren Sinne 7  

  bb) Sonderaufsicht 8  

  b) Fachaufsicht 9  

3.  Aufsichtsmittel 9  

  a) Mittel der präventiven Aufsicht 9  

  b) Mittel der repressiven Aufsicht 10  

  aa) Informative Mittel 10  

  bb) Beanstandung 10  

  cc) Anweisung und Ersatzvornahme 11  

  dd) Bestellung eines Beauftragten und Auflösung der Gemeindevertretung 12  

4.  Aufsichtsbehörden 13  

  C Rechtsschutz der Gemeinden gegen Aufsichtsmaßnahmen 13  

  I Primärrechtsschutz gegen Aufsichtsmaßnahmen der Rechtsaufsicht 14  

1.  Klage der Gemeinden 14  

  a) Einzelprobleme 14  

  b) Klagegegner 15  

  c) Sonstige Zulässigkeitsvoraussetzungen 15  

  d) Materielle Gesichtspunkte 16  

  aa) Opportunitätsgrundsatz 16  

  bb) Grundsatz der  Verhältnismäßigkeit.......................................................................17

  cc) Grundsatz der Subsidiarität 17  

2.  Vorläufiger Rechtsschutz 19  

  II Primärrechtsschutz gegen Aufsichtsmaßnahmen der Fachaufsicht 20  

1.  Klage der Gemeinden 20  

  a) Statthafte Klageart 20  

  aa) Keine VA-Qualität mangels fehlender Außenwirkung 20  

  bb) Außenwirkung auch bei fachaufsichtlichen Maßnahmen 21  

  cc) Stellungnahme 21  

  b) Klagebefugnis 22  

2.  Formlose Rechtsbehelfe 23  

  III Sekundärrechtsschutz gegen Aufsichtsmaßnahmen 23  

VI

A. Vorwort

Die vorliegende Bearbeitung befasst sich mit der Frage des Rechtsschutzes der Gemeinden gegen Maßnahmen der Kommunalaufsicht und fachaufsichtlicher Weisungen. Der Inhalt soll sich zwar besonders an den problematischen Punkten des eingelegten gemeindlichen Rechtsmittels orientieren, aber auch über die typi- schen Prüfungsproblematiken hinaus, den Hintergrund, sowie die Entwicklung aufsichtsrechtlicher Strukturen darlegen.

Intendiert ist die Darstellung des Gesamtgefüges in welchem sich die Gemeinde befindet, sowie den eingesetzten Instrumenten und der Funktionsweise der staatli- chen Aufsicht. Dies erfordert zunächst deren Darstellung. Darauf aufbauend, soll dann auf die Rechtsschutzmöglichkeiten der Gemeinde eingegangen werden.

B. Aufgaben der Gemeinde und Beaufsichtigung durch den Staat

Der Bestand der Gemeinden als Rechtssubjekte im staatsorganisatorischen Auf- bau, ist ein grundgesetzlich verankertes Faktum. 1 Die von den Gemeinden im

Bundesgebiet wahrgenommenen und wahrzunehmenden Aufgabenfelder differie- ren jedoch strukturell teilweise in den einzelnen Bundesländern. So muss man sich zunächst mit dem Begriff der dualistischen und der monistischen Aufgaben- struktur auseinandersetzen, um dann Klarheit über die gemeindlichen Aufgaben zu erlangen. Unter dem dualistischen Aufgabenbegriff ist die Separation kommu- naler Selbstverwaltungsaufgaben und staatlicher Auftragsangelegenheiten zu ver- stehen, der auf die „im 19. Jahrhundert herrschende Anschauung eines Gegensat- zes von Staat und Gesellschaft, sowie von Staat und Kommune“ 2 zurückgeht.

Dem steht der monistische Aufgabenbegriff gegenüber, der nicht mehr zwischen staatlichen und gemeindlichen Aufgaben unterscheidet, sondern vom Begriff der einheitlichen „öffentlichen Aufgabe“ ausgeht. 3 Folge dieser Sichtweise ist, dass

die Gemeinde „kompetenziell nicht nur Träger spezifischer kommunaler Aufga- 1 Vgl. v. Münch/Löwer, Art. 28 Rn. 41; v. Mangoldt/Tettinger, Art. 28 Rn. 155. 2 Birkenfeld-Pfeiffer/Gern, Rn. 174.

3 Vgl. Lange in FS-Ridder, S. 66; Schmidt-Jortzig, Kommunalrecht, Rn. 541 f.; Birkenfeld- Pfeiffer/Gern, Rn. 174.

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