Inhaltsverzeichnis

1.  Einleitung  3

2.  Die Grundidee des Neuen Steuerungsmodells  5

3.  Die fünf Kernelemente  7

3.1  Kundenorientierung und Qualitätsmanagement  7

3.2  Outputorientierung  8

3.2.1  Strategische Steuerung / Kontraktmanagement  8

3.2.2  Haushalt / Rechnungswesen  10

3.2.3  Produkte  10

3.2.4  Kennzahlen  11

3.2.5  Budgetierung  11

3.2.6  Controlling / Berichtswesen  12

3.2.7  Wettbewerb / Interkommunaler Vergleich  14

3.3  Dezentrale Fach- und Ressourcenverantwortung  15

3.4  Personalentwicklung  16

3.5  Technikunterstütze Informationsverarbeitung (TuI)  18

4.  Die kritische Diskussion der Neue Steuerung in der Jugendhilfe  19

5.  Neue Steuerung und die Vorgaben des SGB VIII  22

5.1  Steuerung der Jugendhilfe  22

5.2  Das Hilfeplanverfahren  22

5.3  Die Jugendhilfeplanung  23

5.4  Der Jugendhilfeausschuss  26

5.5  Gesamtsteuerung der Jugendhilfe  27

5.6  Die Freien Träger  29

5.6.1  Zum Verhältnis zwischen den öffentlichen und freien Trägern  29

5.6.2.  Neuregelung der Vereinbarungen gem. §§ 78 a-78 g SGB VIII  30

5.6.3  Kritische Reflexion  31

6.  Resümee  33

7.  Literatur  36

Anhang  :  

Controlling  -Konzept 2000 des Landkreises Borken  39

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1. Einleitung

Zu Beginn der 1990iger Jahre hat die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt) in Köln mit dem Neuen Steuerungsmodell die Diskussion um die Verwaltungsmodernisierung im öffentlichen Sektor maßgeblich angestoßen und beeinflußt, insbesondere mit dem 1990 vorgelegten Bericht „Dezentrale Ressourcenverantwortung - Überlegungen zu einem Neuen Steuerungsmodell“, dem mittlerweile weit über 20 weitere Berichte folgten. Die Gründe für den Refombedarf vor allem in der Kommunalverwaltung sind vielfältig zu sehen:

• Zum einen nimmt die Komplexität der Aufgaben zu, die von Bund und Ländern den Kommunen übertragen werden,

• die Bürgerinnen und Bürger stellen erhöhte Anforderungen an die Kommunalverwaltung, die sich nicht länger von obrigkeitlichem Handeln, sondern vom Dienstleistungsgedanken leiten lassen soll,

• die Beschäftigten im Öffentlichen Dienst haben zunehmend die Erwartung, nicht mehr lediglich ihnen übertragenden Aufgaben auszuführen, sondern mitbestimmen und mitgestalten zu können,

• und nicht zuletzt ist die enge finanzielle Lage der Kommunen als Rahmenbedingung für die Modernisierung der Verwaltung zu sehen. So sind z.B. im Betriebshaushalt der Freien und Hansestadt Hamburg in den Jahren 1994 bis 2001 über 2 Mrd. DM im Betriebshaushalt strukturell einzusparen, wobei eine Reduzierung des Personalbestandes um etwa 20% anvisiert wird ¹ . Zur Verwaltungsmodernisierung sind verschiedene Ansätze und Modelle in den vergangenen Jahren entwickelt worden. So z.B. von Gehrmann/Müller (1993/1999) und von Bandemer u.a. (1998) ² .

Auch wenn viele Kommunen versuchen, alternative Wege zu gehen, ist doch das Neue Steuerungsmodell (NSM) der Kommunalen Gemeinschaftsstelle das bekannteste und umfassendste Modell der Verwaltungsmodernisierung in Deutsch-land geblieben und bildet auch die wesentliche Grundlage für die vorliegenden Ausführungen.

Im folgenden soll in Grundzügen das KGSt-Modell zur Neuen Steuerung dargestellt und die Übertragbarkeit auf den Jugendhilfebereich diskutiert werden. Daran schließen sich Wertungen und Ergänzungen auf der Grundlage des Sozialgesetzbuches (SGB VIII) an, gefolgt von Ausführungen über die Auswirkungen auf das Gesamtsystem der Jugendhilfe.

¹ vgl. „Verwaltungsmodernisierung in Hamburg“, Dokumentation der 2. Hamburger Modernisierungsmesse, Finanzbehörde, Projekt Verwaltungsinnovation - ProVi (Hg.), Hamburg 1999, S. 25

² Gehrmann, G./Müller, K.D.: Management in sozialen Organisationen, Walhalla, Berlin 1999 (3. Auflage);

v. Bandemer, St., u.a.: Handbuch zur Verwaltungsreform, Leske u. Budrich, 1998

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Eine umfassende und systematische Darstellung der Zusammenhänge zwischen strategischer Steuerung der Jugendhilfe (Jugendhilfeplanung) und der betriebswirtschaftlichen Steuerung und ihrer Schnittstellen würde den Rahmen der vorliegenden Arbeit sprengen und soll einer möglichen Abschlussarbeit im Studiengang Sozialmanagement vorbehalten bleiben. Ansätze hierzu finden sich jedoch in dieser Arbeit sowie im Anhang.

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2. Die Grundidee des Neuen Steuerungsmodells

Die Grundidee des Neuen Steuerungsmodells3 ist das Bild von der „Kommune als einem Dienstleistungsunternehmen“, das kommunale Leistungen als seine Produkte erstellt, anbietet und „verkauft“. Im Zuge eines Imagewandels sollen in der Verwaltung unternehmensähnliche Strukturen und Arbeitsformen eingeführt werden. Die Bürger als „Kunden“ dieses Dienstleistungsunternehmens haben einen Anspruch auf schnelle und gute Leistungserbringung und „Anspruch darauf ..., für (ihre) Steuern und Gebühren auch einen echten Gegenwert zu angemessenen Preisen und mit einem hohen Qualitätsstandard zu erhalten“ (KGSt 19/92, S. 44). Neben der Effektivitäts- und Qualitätssteigerung steht als weiteres handlungsleitendes Motiv die Erhöhung der Effizienz und damit langfristig die Haushaltskonsolidierung im Vordergrund. Nach Schätzungen der KGSt ist von einer erheblichen Rationalisierungsreserve im öffentlichen Sektor von bis zu 20% auszugehen. Die Voraussetzungen für eine verbesserte Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit des Verwaltungshandelns sind die vollständige Leistungs- und Kostentransparenz und die Steuerung der Leistungserstellung vom Output bzw. Outcome und nicht, wie in der bisherigen Kameralistik üblich, vom Input her. Zur Erreichung dieser Ziele sollen künftig verstärkt Elemente aus der allgemeinen Betriebswirtschaftslehre in die Verwaltung eingeführt werden, wie z.B.

• Produkte

• Kosten- und Leistungsrechnung

• Berichtswesen und Controlling

• Budgets und Leistungsvereinbarungen (Kontaktmanagement)

• Dezentrale Ressourcenverantwortung.

• Qualitätsmanagement

• Personalmanagement

• Kunden- bzw. Bürgerbeteiligung

Im Rahmen des Kontraktmanagements soll zwischen Politik und Verwaltung - bei klarer Verantwortungsabgrenzung - festgelegt werden, welche Leistungen die Kommune erbringen soll. Die einzelnen Leistungen werden dann in Form von Produkten definiert. Das Produkt wird zum zentralen Bezugspunkt der Verwaltungstätigkeit, nach dem sich die gesamte Aufbau- und Ablauforganisation sowie das Rechnungswesen der Verwaltung ausrichten soll.

Den einzelnen Produkten werden Kennziffern zugeordnet, die die Quantität, Qualität und die Kosten der Produkte überprüfbar machen. Den Fachbereichen bzw. Ämtern werden entsprechend des Umfanges der von ihnen erstellten Produkte Budgets zugeteilt, über die sie im Rahmen der rechtlichen Bindungen frei verfügen können (Dezentrale Fach- und Ressourcenverantwortung). Die Ergebnisse der Produkterstellung werden dann mittels des Controllings, dessen zentrales Element das Berichtswesen ist, überprüfbar gemacht.

³ vgl. Erwin Jordan/Hendrik Reismann: Qualitätssicherung und Verwaltungsmodernisierung in der Jugendhilfe“, Münster, Votum 1998, S. 55 ff.

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Die Unterschiede zwischen der traditionellen und der Neuen Steuerung verdeutlicht folgende Gegenüberstellung der Grundbegriffe (vgl. Münder u.a., 1998, § 69 SGB VIII Rz 27 u. 28):

Das Neue Steuerungsmodell kann nach Kreft (Skript 2000, S. 39) wie folgt dargestellt werden und soll mit seinen Elementen nachfolgend beschrieben werden.

Das Neue Steuerungsmodell

3. Die fünf Kernelemente

3.1 Kundenorientierung und Qualitätsmanagement

Ein zentrales Handlungsmotiv der Verwaltungsreform ist die Verbesserung der Beziehung zwischen den Bürgern und der Verwaltung. Es geht darum, den Bürger wie einen Kunden zu behandeln mit dem Ziel, ihn von obrigkeitsstaatlicher Be-handlung und Bevormundung zu befreien. Er soll die Wahlfreiheit haben, ob er die Leistung der Verwaltung in Anspruch nimmt oder diese bei Unzufriedenheit zurückweist.

Nach Jordan und Reismann ⁴ gibt es mittlerweile eine Fülle von Beispielen, die belegen, dass die Partizipation der Bürger, die adressaten- bzw. kundengerechte Erbringung von Leistung und deren Überprüfung grundsätzlich möglich ist und so die Zufriedenheit der Bürger mit ihrer Verwaltung erhöht werden kann. In manchen Behörden gibt es ein regelrechtes Beschwerdemanagement, oder regelmäßige Benutzer-befragungen, Akzeptanzmanagement bei der Planung von Großprojekten, der Einsatz von Methoden der Meinungsforschung bis hin zur Einrichtung von Bürgersprechstunden.

Unter dem Aspekt Bürgernähe und Kundenorientierung spielt für die Verwaltung das Qualitätsmanagement eine zunehmende Rolle ⁵ . Man unterscheidet in der Regel zwischen Struktur-, Prozeß- und Ergebnisqualität: Zur Strukturqualität gehören die materiellen und organisatorischen Rahmenbedingungen sowie die personellen und sachlichen Ressourcen, die für die Produkterstellung zur Verfügung stehen.

Die Prozeßqualität beschreibt alle Aspekte, die auf die Gestaltung des Prozesses des Kundenservice bezogen sind.

Ergebnisqualität dagegen meint die Qualität des Produktes hinsichtlich der Fachlichkeit, Rechtmäßigkeit, Verhältnismäßigkeit, Kundenzu-friedenheit usw. Die Implementierung von Qualitätsmanagement ⁶ geschieht in der Regel in folgenden Prozessphasen 7

a) Entwicklung von Qualitätszielen

b) Ableitung von Qualitätsstandards

c) suche nach Qualitätsindikatoren und

d) Qualitätskontrolle

⁴ ebenda, S. 58

⁵ vgl.a) KGSt 6/95 „Qualitätsmanagement“, S. 13, sowie

b) Jordan, E./Schone,R.: Handbuch Jugendhilfeplanung, Münster 1998, S. 264 ff.

⁶ Zur Praxiseinführung siehe hierzu auch den Leitfaden: „Qualitätsmanagement in der Hamburger Verwaltung“, Freie und Hansestadt Hamburg, Finanzbehörde - Projekt Verwaltungsinnovation - ProVi (Hg.); Hamburg 1999

⁷ vgl. Erwin Jordan/Hendrik Reismann, a.a.O., S. 59

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Zur Dokumentation der fortlaufenden Qualitätsverbesserung gehen Unternehmen zunehmend dazu über, die Organisation von externen Zertifizierern nach Normen wie etwa DIN ISO 9000ff zertifizieren zu lassen.

Als Strategie für die Verbesserung der Dienstleistungsqualität wird für den Bereich der Kommunalverwaltungen immer häufiger der Ansatz des Interkommunalen Leistungsvergleichs unter Rückgriff auf Techniken des Benchmarking verfolgt ⁸ .

Dieses und auch andere Modelle beschreiben als wesentliche Merkmale für die Qualität personenbezogener Dienstleistungen z.B. das materielle Umfeld des Dienstleisters, seine Zuverlässigkeit, seine Kompetenz, Vertrauenswürdigkeit, Sicherheit, Erreichbarkeit, Kommunikation und Kundenverständnis.

3.2 Outputorientierung

In der Regel wurde bisher die Verwaltung fast ausschließlich inputorientiert gesteuert. Dies bedeutet, daß der Verwaltung ein Input in Form von Sach-, Finanz-und Personalmitteln zur Verfügung gestellt wird, ohne daß hinreichend deutlich ist, was sie mit diesen Mitteln tut, und welche Leistungen erbracht werden sollen. Diese Inputsteuerung soll durch eine Outputsteuerung ersetzt werden, bei der die Vergabe von Ressourcen mit der Festlegung von Zielen verknüpft wird, die den gewünschten Output/Outcome (Leistung/Wirkung) angeben. Der gesamte Prozeß von Planung, Durchführung und Kontrolle des Verwaltungshandelns soll damit strikt an den beabsichtigten und tatsächlichen Ergebnissen des Handelns ausgerichtet werden ⁹ .

Die wesentlichen Instrumente der Outputsteuerung sind:

3.2.1. Strategische Steuerung / Kontraktmanagement

Outputsteuerung ist nur unter der Voraussetzung möglich, wenn die politische Vertretung der Verwaltung strategische und operative Ziele vorgibt, die den gewünschten Output angeben. Künftig soll die Aufgabenverteilung zwischen Politik und Verwaltung klarer getrennt sein: Die Politik soll nur noch für das „Was“ und die Verwaltung für das „Wie“ der Leistungserbringung zuständig sein. Die Politik bestimmt die Unternehmensphilosophie, Führungsstruktur und Rahmenbedingungen der Verwaltung, setzt strategische Ziele, Verabschiedet einen Produkthaushalt als operative Zielfestlegung im Rahmen eines Kontraktmanagements, erteilt Leistungsaufträge und kontrolliert deren Erfüllung.

⁸ vgl. hierzu auch: vgl. KGSt IKO-Netz Nr. 1/2000: Finden, was wirkt - Organisationsdiagnosen kommunaler Veränderungsprozesse, Ergebnisse des Projekts „Kommunale Innovation in Schleswig-Holstein“, KGSt IKO-Netz Leitfaden Nr. 1/2000 KGSt

⁹ vgl. KGSt 9/94: Outputorientierte Steuerung der Jugendhilfe, S. 3

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Die Verwaltung dagegen erhält Budgets und damit größere Managementspielräume in den einzelnen Fachbereichen, erfüllt die Leistungsaufträge selbständig und erstattet der Politik hierüber laufend Bericht ¹⁰ . Kontraktmanagement ist nach einer Kienbaum-Definition „ein Prozeß, der, angefangen beim Rat, über die Verwaltungsspitze und Dezernenten, Amtsleiter und Abteilungsleiter, Sachgebietsleiter bis hinunter zu Gruppen- und Einrichtungsleitern (top down) Produkte und Leistungen innerhalb eines definierten Ressourcenrahmens nachfragt und gleichzeitig in entgegengesetzter Richtung (bottom up) Leistungen und Produkte zu bestimmten Preisen anbietet“ (Kienbaum 1993, a.a.O., S. 29).

Mit anderen Worten: „Kontraktmanagement ist ein Steuerungs-, Planungs- und Controllinginstrument, bei dem zwischen der Leitung einer Organisationseinheit und dem Management einer niedrigeren hierarchischen Ebene verbindliche Absprachen über einen bestimmten Zeitraum getroffen werden“ (KGSt 19/92, S. 42). Elemente des Kontraktmanagements sind ¹¹ :

• Gespräche über Ziele

• Vereinbarung angestrebter Produkte/Leistungen und Programme nach Quantität und Qualität

• Aushandlung entsprechender Budgets zur Eigenbewirtschaftung

• Vereinbarung eines Berichtswesens. 12

Kontraktmanagement

¹⁰ vgl. KGSt 5/93: Das Neue Steuerungsmodell: Begründung, Konturen, Umsetzung, S. 16 ff

¹¹ vgl. KGSt 4/1998: Kontraktmanagement: Steuerung über Zielvereinbarungen, S.10ff

¹² Zur Praxiseinführung siehe auch den ProVi-Leitfaden: „Leistungsvereinbarungen in der Hamburger Verwaltung“, Hamburg 2000

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3.2.2. Haushalt / Rechnungswesen

Im Neuen Steuerungsmodell wird eine größere Transparenz des kommunalen Rechnungswesen angestrebt. So soll die kameralistische Haushaltsrechnung durch eine kaufmännische doppelte Buchführung (Doppik) ersetzt werden. Die doppelte Buchführung soll das bisherige Geldverbrauchskonzept durch ein Ressourcenverbrauchskonzept ablösen. Es wird nicht mehr nur festgehalten wieviel eine Maßnahme kostet (Ausgaben), sondern es werden auch Abschreibungen, künftige Ausgabeverpflichtungen und kalkulatorische Zinsen ermittelt. Diesen Aufwendungen werden die Erträge bzw. Erlöse gegenübergestellt und der Gewinn/Verlust ermittelt sowie der Stand des Vermögens und der Schulden. In diesem Rechnungssystem wird das Jahresergebnis durch Gewinn- und Verlustrechnung (anstelle des heutigen Verwaltungshaushaltes) ermittelt und durch die Aufstellung einer, bisher unüblichen, Bilanz.

Die Struktur des künftigen Produkthaushaltes besteht dann aus dem „neuen Verwaltungshaushalt“, dem „neuen Vermögenshaushalt“ und er Bilanz, ergänzt um die Kosten- und Leistungsrechnung (KuL) ¹³ , Finanzrechnung, einen Lagebericht und einen Bericht über abschluß- und bilanzpolitische Entscheidungen. Der Plan für die gesamte Kommune besteht dann aus den einzelnen Wirtschafts- und Maßnahmeplänen, den Teilhaushalten der Fachbereiche, wobei die Gliederung nach Budgets und Produkten erfolgt (Produkthaushalt), statt nach Einzelplänen mit Haushaltsstellen ¹⁴ .

3.2.3. Produkte

Das bekannteste und vielleicht umstrittenste Element des Neuen Steuerungsmodells ist das Produkt, das dem Grunde nach nichts anderes ist als die zu erbringende Leistung der Verwaltung.

Produkte sind eine komprimierte Beschreibung von Verwaltungs-aktivitäten oder Gruppen von Leistungen zum Zweck der outputorientierten Steuerung und ist zugleich das Grundmodul für die Gliederung der Haushaltspläne , der Wirtschafts- und Maßnahmepläne der Dienste und des Berichtswesens. Die einzelnen Produkte sind in Produktgruppen, und diese wiederum in Produktbereiche zusammengefaßt. Es wird zwischen externen und internen Produkten unterschieden. Externe Produkte sind nach außen gerichtete, für die Bür-ger/Kunden produzierten Produkte. Interne Produkte sind Leistungen oder Dienste, die zur Aufgabenerledigung innerhalb eines Fachbereichs benötigt werden oder für andere Leistungsbereiche bereit gestellt werden.

¹³ Für die Praxiseinführung siehe auch den ProVi-Leitfaden: „Kosten- und Leistungsrechnung in der Hamburger Verwaltung“, Hamburg 1996

sowie Elsenbroich./Schnorrenberg: „Grundlagen der Kostenrechnung für die öffentliche Verwaltung“, Altenholz 1998

¹⁴ vgl. KGSt 5/93, a.a.O., S. 21

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Eine Produktbeschreibung sollte Angaben über die verantwortliche Stelle enthalten, eine Kurzbeschreibung des Produkts geben und Aussagen machen über Auftragsgrundlage, Ziele, Zielgruppen, Leistungsumfang, Finanzen, Budget, Daten zu Quantität, Qualität, Zielerreichung und Erläuterungen ¹⁵ . Die Produktkosten ¹⁶ setzen sich aus den Anteilen der Fachbereichskosten (Kosten der internen Produkte), den ämterübergreifenden Verwaltungsgemeinkosten, den kalkulatorischen Kosten (Abschreibung oder Verzinsung) und den primären Kosten der Produkterstellung (Personal- und Sachkosten) zusammen und werden im Rahmen der Kosten- und Leistungsrechnung ermittelt ¹⁷ .

3.2.4. Kennzahlen 18

Mit Hilfe von Kennzahlen werden die Ergebnisse der Produkterstellung und damit die Zielerreichung meßbar gemacht und sie bilden die Grundlage für intra- und interkommunale Vergleiche. Um einen möglichst hohen Informationsgrad zu erreichen, benötigt man Kennziffern, die neben den Angaben zum Umfang und zu den Kosten der Produkte auch Angaben zur Struktur-, Prozeß- und Ergebnisqualität machen. 19

3.2.5. Budgetierung

Zur Erstellung von Produkten benötigen die einzelnen Fachbereiche Sach-, Personal- und Finanzmittel, die ihnen im Rahmen von Budgets zur Verfügung gestellt werden. Die Budgetierung ist Teil des Kontrakt-managements und hat die Überwindung der kameralistischen Restriktionen zum Ziel ²⁰ . Das Budget ist vor allem dadurch gekennzeichnet, daß es nicht überschritten werden darf. Sämtliche, über- oder außerplanmäßigen Ausgaben sind innerhalb des Budgets zu kompensieren. Zusätzliche Mittel werden nur dann bereitgestellt, wenn für den Fachbereich eine nicht kalkulierbare Erweiterung des Aufgabenspektrums erfolgt und sämtliche Möglichkeiten innerhalb des Budgets ausgeschöpft sind.

Die Budgetierung im engeren Sinne umfaßt lediglich die Ausgaben und Einnahmen, die von den Fachbereichen tatsächlich dem Grunde und/oder der Höhe nach beeinflußbar sind. Die Budgetbewirtschaftung funktioniert zu den Regeln der Kameralistik idealtypisch nach folgenden Prinzipien:

• Mehreinnahmen berechtigen zu Mehrausgaben für attraktivitäts-steigernde Maßnahmen (unechte Deckungsfähigkeit).

¹⁵ vgl. KGSt 9/1994: Outputorientierte Steuerung der Jugendhilfe, S. 26

¹⁶ ebenda, S. 32 ff.

¹⁷ Für die Praxiseinführung siehe den ProVi-Leitfaden: Leitfaden für Produktdefinition und Produktbeschreibung in der hamburgischen Verwaltung, Hamburg 1997

¹⁸ vgl. Erwin Jordan/Hendrik Reismann, a.a.O., S. 28 ff. u. S. 65f.

¹⁹ siehe auch den ProVi-Leitfaden: Leitfaden für Produktdefinition ... , a.a.O., S. 9 ff.

²⁰ vgl. für die weiteren Ausführungen KGSt 6/1993: „Budgetierung ...“, a.a.O.

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