Wettbewerb und Regulierung im deutschen Festnetz-Telekommunikationsmarkt - Sondergutachten der Monopolkommission

II

  Inhaltsverzeichnis  

  Abkürzungsverzeichnis  III

1  Einleitung ( )  1

1.1  Problemstellung  1

1.2  Aufbau der Arbeit  2

2  Theoretische und rechtliche Ausgangssituation ( )  2

2.1  Theoretische Grundlagen  2

2.1.1  Die Notwendigkeit der Deregulierung im Telekommunikationsbereich ( )  2

2.1.2  Die Theorie der bestreitbaren Märkte ( )  5

2.1.3  Regulierungskonzepte im Telekommunikationsbereich  8

2.1.3.1  Rentabilitäts und Preisregulierung ( )  8

2.1.3.2  Zusammenschaltung und offener Netzzugang ( )  13

2.2  Rechtliche Grundlagen  17

2.2.1  Wesentliche Grundaussagen des Telekommunikationsgesetzes ( )  17

2.2.2  Rolle und Aufgabe der Monopolkommission ( )  20

3  Ergebnisse des Sondergutachtens der Monopolkommission ( )  21

3.1  Festnetz ( )  21

3.1.1  Teilnehmeranschluß und Ortsgespräch  22

3.1.2  Fern und Auslandsgespräche  24

3.2  Vorleistungen ( )  26

3.2.1  Zusammenschaltungsleistungen und offener Netzzugang  26

3.2.2  Inkasso und Mietleitungen  29

4  Bewertung der Ergebnisse ( )  30

4.1  Festnetz ( )  30

4.2  Vorleistungen ( )  35

5  Zusammenfassung und Resümee ( )  39

5.1  Zusammenfassung  39

5.2  Resümee  40

  Literaturverzeichnis  41

  Quellenverzeichnis  47

III

  Abkürzungsverzeichnis  

  Abs. Absatz  

  Art. Artikel  

  Aufl. Auflage  

  BGBl. Bundesgesetzblatt  

  BMWi Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie  

  BRD Bundesrepublik Deutschland  

  BSP Bruttosozialprodukt  

  bspw. beispielsweise  

  bzw. beziehungsweise  

  d.h. das heißt  

  DBP Deutsche Bundespost  

  DM Deutsche Mark  

  DTAG Deutsche Telekom AG  

  ECPR efficient component price rule  

  EG Europäische Gemeinschaft  

  et al. et alii (dt.: und andere)  

  EU Europäische Union  

  f. folgende  

  ff. fortfolgende  

  gem. gemäß  

  GG Grundgesetz  

  GWB Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen  

  Hrsg. Herausgeber  

  http hypertext transfer protocol  

  i.d.R. in der Regel  

  i.V.m. in Verbindung mit  

  idF in der Fassung  

  ISDN integrated services digital network  

  Kbit/s Kilobit pro Sekunde  

  LRAIC long-range average incremental costs  

  m.E. meines Erachtens  

  MVV Mannheimer Verkehrsverbund  

IV

Nr.

o.g.

o.V.

ONP PC POI RegTP RPI sog.

TKG u.a.

u.a.O.

überarb. u. erg. UMTS URL USA vgl.

Vol.

WAP WIK www z.B.

z.Z.

zit.

zugl. Diss. zzgl.

1

1 Einleitung (*/**)

1.1 Problemstellung Der Telekommunikationsmarkt ist einer der dynamischsten Märkte in Deutschland. Dies läßt

sich sowohl durch Marktdaten als auch durch die technologische Entwicklung der letzten Jahre

belegen. So war der Telekommunikationssektor zusammen mit der Informationstechnik-Branche

im Jahr 1999 der größte Wirtschaftssektor in Deutschland. Eine Trendumkehr ist nicht zu

erwarten. Es wird im Gegenteil prognostiziert, daß der Bedarf an

Telekommunikationsdienstleistungen in Zukunft durch neue Standards (bspw. UMTS), neue

Technologien (bspw. Richtfunk) und neue Anwendungsgebiete (bspw. WAP-Seiten für

Mobiltelefone) noch ansteigen wird. 1 Einen großen Anteil an dieser Entwicklung hat die Liberalisierung bzw. Öffnung des

deutschen Telekommunikationsmarktes, die erst in jüngerer Vergangenheit vollzogen wurde. Die

Öffnung des Marktes war keine Selbstverständlichkeit, da dieser Besonderheiten wie

Netzwerkexternalitäten aufweist und zudem die Kostenstruktur der

Telekommunikationsunternehmen durch einen großen Fixkostenanteil geprägt ist. Der

Liberalisierungsprozeß vollzog sich in drei Schritten. 2 Im Rahmen der Postreform I wurde 1989 das Ministerium für Post- und Telekommunikation mit den Deregulierungsaufgaben betraut. Die

Deutsche Bundespost (DBP) wurde in die Unternehmen DBP Postdienst, DBP Postbank und

DBP Telekom aufgespalten. Im Zuge der Postreform II von 1994 wurden die öffentlichen

Unternehmen in private Aktiengesellschaften umgewandelt. 1996 wurde das

Telekommunikationsgesetz (TKG) verabschiedet, dessen Ziel die sofortige Liberalisierung des

Marktes für alternative Netze war. Die vollständige Marktöffnung erfolgte am 1. Januar 1998.

An diesem Tag nahm auch die Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (RegTP)

ihre Arbeit auf, die mit der unabhängigen Durchführung der Deregulierungsmaßnahmen

beauftragt wurde.

Ein Leitgedanke des TKG ist das sog. ‚Phasing-Out‘ der Regulierung. 3 ‚Phasing-Out‘ bedeutet, daß die Regulierung nur ein Übergangsstadium zu einer reinen Wettbewerbsaufsicht

darstellt. Die Notwendigkeit der Regulierung entfällt, wenn auf den

Telekommunikationsmärkten ein funktionsfähiger Wettbewerb entstanden ist. Die Überprüfung

der Wettbewerbsintensität auf den einzelnen Märkten wurde der Monopolkommission

übertragen. Im Dezember 1999 legte die Kommission erstmals ein Sondergutachten zu dieser

Fragestellung vor. Dieses Gutachten und seine Empfehlungen für die zukünftige

1 Vgl. Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (1999a), S. III.

2 Vgl. Hart (1999), S. 84ff. für einen Überblick.

3 Vgl. Monopolkommission (1999), S. 5.

2 Regulierungsintensität stehen im Mittelpunkt der vorliegenden Arbeit. Im speziellen werden die Ergebnisse des Gutachtens dargestellt und bewertet.

1.2 Aufbau der Arbeit Im zweiten Kapitel wird die theoretische und juristische Ausgangssituation dargelegt. Dabei wird im theoretischen Teil zunächst erläutert, was mögliche Gründe für und gegen eine Liberalisierung im Telekommunikationssektor sein können. Daraufhin wird die Theorie der bestreitbaren Märkte ausführlich dargestellt und kritisch bewertet. Abschließend werden die wichtigsten Regulierungskonzepte im Telekommunikationsbereich, Rentabilitäts- und Preisregulierung sowie Zusammenschaltung und offener Netzzugang, herausgearbeitet und erörtert. In dem Abschnitt, der sich mit den rechtlichen Gegebenheiten auseinandersetzt, wird auf die wesentlichen Aussagen des Telekommunikationsgesetzes sowie auf die Aufgaben der Monopolkommission eingegangen.

Die Ergebnisse des Sondergutachtens der Monopolkommission werden im dritten Kapitel dargestellt. Zuerst wird die Vorgehensweise der Kommission bei der Untersuchung aufgezeigt. Dann werden die Ergebnisse für die einzelnen Festnetz- und Vorleistungsmärkte vorgestellt. Im vierten Kapitel werden die Reaktionen auf das Sondergutachten erörtert. Die Argumente für und gegen die Schlußfolgerungen der Kommission werden dargestellt und kritisch diskutiert. Das fünfte Kapitel besteht aus einer Zusammenfassung der Arbeit sowie einem kurzen Resümee.

2 Theoretische und rechtliche Ausgangssituation (*/**)

2.1 Theoretische Grundlagen

2.1.1 Die Notwendigkeit der Deregulierung im Telekommunikationsbereich (**) Man kann davon ausgehen, daß Wettbewerb in einer Volkswirtschaft im allgemeinen zu einer optimalen Allokation der Produktionsfaktoren und zu einem Höchstmaß an Bedürfnisbefriedigung der Konsumenten führt. In einem solchen Umfeld besteht für den Staat kein Grund, regulierend in Märkte einzugreifen. Jedoch kann ein solches Eingreifen unter bestimmten Umständen gerechtfertigt sein. Als Rechtfertigungsgründe für staatliche Regulierung können externe Effekte im Konsum und in der Produktion, Unteilbarkeit der Produktionsfaktoren, Informationsasymmetrien zwischen den Marktteilnehmern, Anpassungsmängel, öffentliche Güter und Nichtrationalität der Individuen angeführt werden. 4 Ein früher oft genannter Rechtfertigungsgrund für regulierende Eingriffe im Bereich der Telekommunikationsmärkte ist das Vorliegen eines sog. natürlichen Monopols. 5 Weil diesem Argument sowohl in der Theorie als auch in der Praxis die wichtigste Rolle zukam, soll im

4 Vgl. Fritsch et al. (1996), die die einzelnen Gründe diskutieren.

5 Vgl. auch Tetens/Voß (1995), S. 444 für eine Darstellung dieses und weiterer Argumente.

3 folgenden erläutert werden, was ein natürliches Monopol ist und welche Implikationen sich beim Vorliegen desselben ergeben. Eine Übersicht über weitere Gründe für Deregulierungsmaßnahmen beendet das Kapitel.

Ein natürliches Monopol bedeutet, daß die Nachfrage nach einem Produkt von einem einzelnen Unternehmen zu geringeren Kosten als von mehreren Unternehmen befriedigt werden kann. 6 Ein natürliches Monopol entsteht, wenn die Kostenfunktion im relevanten Bereich der Marktnachfrage durch einen subadditiven Verlauf gekennzeichnet ist. 7 Dies ist gegeben, wenn die folgende Ungleichung, in der die Variable K für die Kosten steht, die bei der Produktion der Menge X anfallen, erfüllt ist:

N

( ) 1 (

X K

Entstehungsgründe eines natürlichen Monopols sind im Fall eines Ein-Produkt- Unternehmens Größenvorteile 8 , während im realistischeren Fall eines Mehr-Produkt- Unternehmens sowohl Größen- als auch Verbundvorteile 9 vorliegen müssen. Im letzteren Fall stellt sich der Sachverhalt komplizierter dar als im Fall eines Ein-Produkt-Unternehmens. 10 Die Ungleichung (1) muß folgendermaßen modifiziert werden:

N

( ) 2 ( K

Der Outputvektor X p bezeichnet hier das von dem bzw. den Unternehmen produzierte Güterbündel. Gilt Ungleichung (2) für jede mögliche Aufteilung der am Markt nachgefragten Menge, dann liegt ein natürliches Monopol vor. Die Existenz von Größenvorteilen wird überprüft, indem die Produktionsmenge bei gleichbleibendem Anteil der jeweiligen Güter variiert wird und die dabei entstehenden Kosten untersucht werden. Größenvorteile existieren, wenn die Durchschnittskosten entlang aller Outputvektoren mit zunehmendem Output sinken. Die Existenz von Verbundvorteilen wird geprüft, indem der Kostenverlauf bei konstanter

6 Vgl. Kruse (1985), S. 19.

7 Vgl. Baumol et al. (1982), S. 17. Das Konzept der Subadditivität ist das allgemeinste Konzept und umfaßt auch

den Fall sinkender Durchschnittskosten.

8 Man spricht von ‚economies of scale‘, wenn die Gesamtkosten bei einer Erhöhung des Outputs weniger stark

steigen als der Output selbst. Hauptursache für ‚economies of scale‘ sind fixe Kosten. Vgl. Train (1991), S. 5ff.

9 ‚Economies of scope‘ liegen vor, wenn bspw. die gemeinsame Produktion zweier Güter weniger Kosten

verursacht als deren getrennte Produktion. Hauptursache für ‚economies of scope‘ ist die gemeinsame Nutzung

von Inputfaktoren bei der Erstellung von zwei oder mehreren Produkten. Vgl. Train (1991), S. 8.

10 Der Fall des natürlichen Mehr-Produkt-Monopols kann also nicht als Verallgemeinerung des Ein-Produkt-Falls

gesehen werden. Vgl. im weiteren zur formalen Ableitung Windisch (1987), S. 47ff.

4 Gesamtproduktion und variierenden Anteilen der jeweiligen Produkte untersucht wird. Ist die Kostenfunktion bei jedem Outputniveau konvex, liegen Verbundvorteile vor. 11

Ein natürliches Monopol bedeutet also, daß es gesellschaftlich effizient ist, ein einziges Unternehmen die am Markt nachgefragte Gütermenge produzieren zu lassen. Wenn subadditive Kostenfunktionen über den gesamten Bereich der relevanten Produktionsmenge vorliegen, dann bestehen bei mehreren im Markt befindlichen Unternehmen Anreize zu einer Ausdehnung der Produktion. Das Ergebnis des Verdrängungswettbewerbs ist, daß nur noch ein einziger Anbieter im Markt übrig bleibt. Eine Wettbewerbsstruktur mit mehreren Unternehmen ist ausgeschlossen. Wenn jedoch nur noch ein Unternehmen im Markt verbleibt, dann besteht die Gefahr, daß dieses seine Marktmacht ausnutzt und allokative, technische und qualitative Ineffizienzen die Folge sind. 12

Die im Telekommunikationsmarkt vorliegende Tendenz zu einem natürlichen Monopol 13 kann daher zunächst als ein Grund für einen Regulierungsbedarf gelten. Allerdings sollte man berücksichtigen, daß selbst bei der Existenz eines natürlichen Monopols nicht zwingend ein Monopolpreis als Marktergebnis die Folge ist, da unter Umständen die Marktmacht des Monopolisten begrenzt sein kann. Auf dieses möglicherweise paradox erscheinende Resultat wird im nachfolgenden Kapitel im Rahmen der Theorie der bestreitbaren Märkte eingegangen. Kommt man zu dem Ergebnis, daß die Marktmacht des Monopolisten nicht beschränkt ist, dann sollte man in einem letzten Schritt den sozialen Nutzen der Regulierung mit den sozialen Kosten der Regulierung vergleichen. Ist das Ergebnis der Abschätzung positiv, dann sollte das Monopol im Sinne einer Steigerung der Gesamtwohlfahrt staatlich reguliert werden. 14

Gründe, die gegen eine Regulierung des Telekommunikationsmarktes sprechen, aber in der statischen Betrachtungsweise nicht angemessen berücksichtigt werden können, werden im nachfolgenden kurz erläutert. In dynamischen Märkten wie den Telekommunikationsmärkten kann sich durchaus ein Wandel von einem natürlichen Monopol zu einem Markt vollziehen, in dem Wettbewerb möglich und gesellschaftlich erwünscht ist. So können sowohl Veränderungen in den markttechnischen als auch Veränderungen in den produktionstechnischen Gegebenheiten

11 Da der empirische Nachweis eines natürlichen Mehr-Produkt-Monopols mit hohem Informationsaufwand verbunden ist, versucht man üblicherweise dessen Nichtexistenz zu zeigen. Ein natürliches Mehrproduktmonopol kann nicht existieren, wenn keine Größen- oder Verbundvorteile vorliegen. Vgl. Klodt et al. (1995), S. 35. 12 Allokative Effizienz bedeutet, daß die Summe aus Produzenten- und Konsumentenrente maximiert wird. Technische Effizienz bedeutet, daß die „tatsächlichen Kosten für den gegebenen Output den gesamtwirtschaftlich geringstmöglichen Kosten entsprechen.“ Vgl. Kruse (1985), S. 97. Bei fehlendem Wettbewerb ist das Unternehmen keinem Kostendruck ausgesetzt und Ineffizienzen wie bspw. das Erzielen von Insiderrenten sind möglich. Qualitative Effizienz bedeutet, daß die angebotenen Produkte bezüglich ihrer Qualität den Präferenzen der Nachfrager entsprechen. Vgl. Kruse (1985), S. 117.

13 Als Gründe hierfür werden sog. Zwei-Drittel-Effekte, Dichtevorteile und stochastische Durchmischungseffekte angeführt. Vgl. Klodt et al. (1995), S. 49f. und Tetens/Voß (1995), S. 444.

14 Auf den Fall, daß ein natürliches Monopol nicht beständig ist, soll im weiteren nicht eingegangen werden. Sinken bspw. im Ein-Produkt-Fall die Durchschnittskosten nicht im gesamten Bereich der Nachfrage, dann führt Wettbewerb zu einer Verschwendung von Ressourcen. Marktzutrittsschranken können in diesem Fall die Gesamtwohlfahrt erhöhen. Vgl. Train (1991), S. 306ff.

5 die Voraussetzungen für ein natürliches Monopol beseitigen. 15 Erhöht sich die Marktnachfrage stark, so kann die Situation entstehen, daß dieselbe nun kostengünstiger von zwei oder mehreren Unternehmen befriedigt werden kann. Neue Technologien können in mehrfacher Hinsicht die Beständigkeit eines natürlichen Monopols beeinflussen. So kann eine technologische Innovation eine Verschiebung der Funktion der Durchschnittskosten bewirken und somit zu neuen minimal effizienten Unternehmensgrößen führen. Auch sollte angemerkt werden, daß in dynamischen Märkten die Wahrscheinlichkeit relativ hoch ist, daß es zu den oben skizzierten Kosten- und/oder Nachfrageverschiebungen kommt, die ein natürliches Monopol erodieren.

Die Auswirkungen einer Liberalisierung auf den technischen Fortschritt und das Verhalten des ehemaligen Monopolisten sollten ebenfalls nicht vernachlässigt werden. So kann man argumentieren, daß staatliche bzw. staatlich regulierte Unternehmen weder ausreichend Produkt- und Prozeßinnovationen durchführen noch technisch effizient produzieren, da sie keinem Wettbewerbsdruck ausgesetzt sind. Wenn durch eine Steigerung der Wettbewerbsintensität eine höhere Innovationsdynamik induziert wird, dann kann dies durch Wettbewerb entstehende Ineffizienzen wie eine Duplikation von Kosten überkompensieren. Gesamtwirtschaftlich wird sich die geringere Innovationsdynamik einer Branche besonders negativ auswirken, wenn diese stark wächst und/oder einen hohen Anteil am Bruttosozialprodukt hat. Die Einrichtung von staatlichen Markteintrittsbarrieren verhindert zudem eine marktliche Falsifizierung der Hypothese des natürlichen Monopols. 16 Auch kann man aus Sichtweise der Neuen Politischen Ökonomie argumentieren, daß das regulierte Unternehmen – sobald markteintrittsbeschränkende Regelungen in Kraft getreten sind – vielschichtige Anreize besitzt, für die Beibehaltung der Regulierung einzutreten. Dies gilt gerade dann, wenn die Gründe für staatliche Regulierungsmaßnahmen entfallen sind. 17

2.1.2 Die Theorie der bestreitbaren Märkte (**) Die wesentliche Erkenntnis der Theorie der bestreitbaren Märkte 18 ist, daß das Marktergebnis bei Existenz eines natürlichen Monopols nicht notwendigerweise von einem Marktergebnis unter Wettbewerb abweichen muß. 19 Der Grund dafür ist, daß Wettbewerbsdruck nicht nur von den tatsächlichen Konkurrenten sondern auch von der Möglichkeit des Markteintritts potentieller Konkurrenten ausgeht. 20 Wenn dem potentiellen Wettbewerber die Möglichkeit offensteht, sog.

15 Vgl. Kruse (1985), S. 30f. und Burr (1995), S. 69f.

16 Vgl. Kruse (1985), S. 32.

17 Vgl. Krakowski (1988), S. 95f. und Langenfurth (2000), S. 90ff., der das oben angesprochene Phänomen des ‚rent defending‘ erläutert.

18 Vgl. zur Entstehungsgeschichte und Abgrenzung der Theorie Baumol (1982), S. 1ff.

19 In diesen Fällen wäre das Marktergebnis unabhängig von der Marktstruktur. Dies steht in deutlichem Widerspruch zu den Aussagen der traditionellen Theorie.

20 Die Theorie bestreitbarer Märkte grenzt sich somit als Theorie des potentiellen Wettbewerbs von sog. Theorien des tatsächlichen Wettbewerbs ab, die bspw. von Bartling (1980) dargestellt werden.

6 ‚Hit-and-Run‘-Strategien 21 durchzuführen, dann wird dies eine disziplinierende Wirkung auf den im Markt befindlichen Monopolisten haben. Damit diese Möglichkeit des Markteintritts für potentielle Wettbewerber plausibel ist, müssen jedoch eine Reihe von Annahmen erfüllt sein. Es soll angemerkt werden, daß diese Bedingungen genau erfüllt sein müssen und Abweichungen zu gänzlich anderen Marktergebnissen führen können. 22 Im folgenden werden die Annahmen der Theorie der bestreitbaren Märkte vorgestellt und kritisch diskutiert. Ein kurzes Zwischenergebnis beschließt das Kapitel.

Zentrale Voraussetzungen der Theorie sind zum einen die Möglichkeit eines Marktein- und - austritts ohne irreversible Kosten und zum anderen die sog. Bertrand-Nash-Hypothese. 23 Erstere Annahme bedeutet, daß dem eintretenden Unternehmen keine Kosten entstehen, die dem im Markt befindlichen Unternehmen nicht auch entstehen. Es treten also keine Kosten auf, die aus dem verwendungsspezifischen Charakter von Investitionen herrühren und bei Marktaustritt nicht durch Verkauf zurückerhalten werden können. Zur Verdeutlichung irreversibler Kosten kann ein Unternehmen dienen, das bei Markteintritt in eine Technologie investiert hat und diese bei Marktaustritt zum selben Preis (abzüglich der angefallenen Abschreibungen) verkaufen will. Wenn dies nicht oder nicht im vollen Umfang möglich ist, dann bezeichnet man die Differenz als versunkene Kosten. Weil die im Markt befindlichen Unternehmen solche Kosten bereits „versenkt“ haben, sind diese Kosten für alteingesessene Unternehmen anders als für potentielle Wettbewerber nicht mehr entscheidungsrelevant.

Nach der Bertrand-Nash-Hypothese nehmen die potentiellen Wettbewerber an, „daß sich der von dem im Markt befindlichen Unternehmen gesetzte Preis nach erfolgreichem Markteintritt [...] nicht sofort ändert“. 24 Implizit wird damit vorausgesetzt, daß die Marktnachfrage schneller auf das Angebot eines neu eingetretenen Wettbewerbers reagiert als das im Markt befindliche Unternehmen seinen Preis anpassen kann. Je länger es dauert, bis das alteingesessene Unternehmen seine Preise an die des eingetretenen Unternehmens angepaßt hat, desto eher kann dieses Gewinne erzielen und eventuell versunkene Kosten decken.

Weitere implizite Prämissen sind Märkte mit homogenen Gütern, eine sofortige Reaktion der Nachfrager auf Preisänderungen sowie die Möglichkeit des potentiellen Wettbewerbers, die gesamte Marktnachfrage zu bedienen. Es wird von vollkommener Information aller Akteure über die relevanten Parameter sowie von freiem Zugang zu allen Vorleistungsmärkten ausgegangen. Eine wettbewerbspolitische Implikation der Theorie der bestreitbaren Märkte ist, daß der Staat – bei Vorliegen der oben genannten Voraussetzungen – ein natürliches Monopol nicht 21 Auf diese Strategien wird im folgenden ausführlich eingegangen.

22 Vgl. Viscusi et al. (1995), S. 164.

23 Vgl. dazu und im folgenden Wieandt/Wiese (1993), S. 185ff., Train (1991), S. 303ff. und Viscusi et al. (1995), S.

162ff.

24 Vgl. Wieandt/Wiese (1993), S. 187.