6  URSACHEN FÜR DIE VERBESSERTEN MENSCHENRECHTSLAGEN.  46

6.1  Ursachen für die Verbesserungen in Südafrika  47

6.1.1  Ursache: Konvergierte Menschenrechtspolitik Südafrikas  47

6.1.2  Verursacher: Die VN mit der Strategie der starken Penetration.  48

6.1.3  Andere Ursachen.  53

6.2  Ursachen für die Verbesserungen in Uruguay.  56

6.2.1  Ursache: Konvergierte Menschenrechtspolitik Uruguays.  56

6.2.2  Verursacher:Die VN mit der Strategie der mittelstarken Penetration  56

6.2.3  Andere Ursachen.  60

7  FAZIT.  62

LITERATURVERZEICHNIS.   68

ANHANG 77   

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Die Vereinten Nationen feiern im Jahr 2005 ihr 60-jähriges Bestehen. Dieses Jubiläum ist ein guter Anlass, ein Fazit zu ziehen und die Fähigkeiten und Einflussmöglichkeiten dieser Organisation zu analysieren. Gerade das Menschenrechtsfeld als eines der wichtigsten Tätigkeitsbereiche dieser Organisation sollte dazu beleuchtet werden:

„The pursuit of human rights was one of the central reasons for creating the United Nations. World War II atrocities and genocide led to a ready consensus that the new organization must work to prevent any similar tragedies in the future” (US DEPT).

Kein anderes Feld spiegelt die Fähigkeiten und die Unfähigkeiten dieser Organisation in dramatischerer Weise wieder als das Menschenrechtsfeld. Ruanda hat gezeigt, dass ohne das Einwirken der Vereinten Nationen ein Genozid und andere grausame Menschenrechtsverbrechen Realität werden. Es gibt jedoch auch Länderbeispiele, bei denen trotz der VN-Maßnahmen gegenüber einem menschenrechtsverletzenden Staat die Menschenrechtslage unverändert blieb oder sich sogar verschlechterte: Im Irak herrscht trotz der VN-Programme und den VN-Sanktionen nach wie vor eine brisante Menschenrechtslage. In Nepal ist die Menschenrechtslage trotz der VN-Maßnahmen äußerst schlecht. Andere Staaten wie Südafrika und Uruguay belegen, dass eine Verbesserung der Menschenrechtslage durch eine Einmischung der VN wahrscheinlicher wird.

Die Vereinten Nationen haben in den Jahren, in denen eine perfide Menschenrechtslage in Verletzerstaaten herrschte, ihre Menschenrechtsinstrumente vielfältig eingesetzt. Dazu gehörte vor Allem, politischen und rechtlichen Druck auf die menschenrechtsverletzenden Regierungen auszuüben.

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Warum aber setzen die Vereinten Nationen in einigen Staaten Sanktionen und stärkere Druckinstrumente ein, in anderen Staaten bei ähnlich schlechter Menschenrechtslage aber nur Diplomatie und Vertragsdruck? Warum können die Vereinten Nationen in manchen Staaten mit schwächerem Druck, in anderen Staaten nur mit stärkerem Druck eine starke Verbesserung der Menschenrechtslage erzielen? Auf diese Fragen sollen in dieser Arbeit Antworten gefunden werden.

Es erscheint sinnvoll zu erforschen, welche Auswirkungen und Erfolge die Druck ausübenden Maßnahmen der Vereinten Nationen im Menschenrechtsfeld tatsächlich haben.

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Im folgenden Abschnitt sollen die theoretischen Grundlagen dieser Arbeit vorgestellt werden. Neben der Konvergenzforschung werden auch die Druck ausübenden Maßnahmen der Vereinten Nationen dargestellt.

2.1 Konvergenzforschung

Die Konvergenzforschung beschäftigt sich mit Annäherungen und mit dem Entstehen von Ähnlichkeiten von Politiken über gewisse Zeiträume. Da zur Verbesserung von Menschenrechtslagen eine Veränderung der Menschenrechtspolitiken und Rechtsstaatlichkeit notwendig ist, befasst sich diese Arbeit vorwiegend mit dem Thema Konvergenz von Menschenrechtspolitiken und könnte auf Grund der Policy-Auswahl Menschenrechte die bisherigen Beiträge zur Konvergenzforschung ergänzen, denn die Konvergenzforschung hat bisher vorwiegend Analysen aus der politischen Ökonomie und Umweltpolitik zu bieten. Deshalb sind „Analysen weiterer Policybereiche erforderlich“ (Meseguer Yebra 2004).

2.1.1 Konvergenz von Menschenrechtspolitiken

Dass Menschenrechtspolitiken in den 60 Jahren des Bestehens der Vereinten Nationen im Sinne des VN-Ideals konvergierten ist wohl unbestritten. In den vergangenen Jahren und Jahrzehnten kam es in vielen Ländern zu zahlreichen und enormen Veränderungen der Menschenrechtspolitik und daraufhin zu einer verbesserten Menschenrechtslage. ¹ Mehrish attestiert den Vereinten Nationen, durch das Schaffen von effizienten Instrumenten zur Durchsetzung

¹ Für detaillierte Informationen hinsichtlich der Verbesserungen siehe dazu die Reporting-Status-Webseite der Vereinten Nationen (UNHCHR REPORT STATUS). Dieses ist auch aus den Jahresberichten von Amnesty International, Human Rights Watch sowie aus dem Jahrbuch-Menschenrechte abzuleiten (vgl. HRW 2005/ AI 2005).

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von Menschenrechten im Menschenrechtsfeld enorm viel geleistet zu haben (vgl. Mehrish 2003: 141).

Das Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen (UNDP) bestätigt diese konvergierende Tendenz: “For most of the past 40 years human capabilities have been gradually converging. [...] Developing countries as a group have been catching up with rich countries in such areas as life expectancy, child mortality and literacy” (UNDP 2005: 25). Die Vereinten Nationen haben in den 60 Jahren ihres Bestehens kontinuierlich die Menschenrechte verteidigt und einen wichtigen Beitrag zum Kampf gegen Menschenrechtsverletzungen geleistet. Ihre friedenserhaltenden ebenso wie ihre Beobachtermissionen haben immer wieder Menschen geschützt, die von Unterdrückung bedroht waren (vgl. AI 2005).

Allerdings hat sich die Situation seit etwa Mitte der 90er Jahre wieder drastisch verändert: “A worrying aspect of human development today is that the overall rate of convergence is slowing - and for a large group of countries divergence is becoming the order of the day” (UNDP 2005: 25).

Beim Lesen der Jahresberichte der verschiedenen Menschenrechtsorganisationen wie Human Rights Watch und Amnesty International fällt es in der Tat schwer, bei diesem Politikfeld von einem Konvergieren von Politiken auszugehen (vgl. AI 2005/ HRW 2005): Zwei Drittel aller VN-Mitgliedsstaaten, darunter auch Deutschland, standen bis zum Jahr 2000 auf der Agenda der Menschenrechtsverletzer (vgl. Tomaševski 2000: 381). Die Länderberichte der verschiedenen VN-Menschenrechtskommissionen zeigen sogar, dass in nahezu jedem VN-Mitgliedsstaat Zustände vorzufinden sind, die aus menschenrechtlicher Perspektive problematisch sind. ² Für das Jahr 2004 zählte Amnesty International 42 Staaten, in denen Menschen willkürlich oder ohne Anklage in Haft genommen wurden. Mindestens 7.395 Menschen (2003: 2.756) wurden in 64 Ländern (2003: 63) zum Tode verurteilt. In 26 Staaten wurden Hinrichtungen vollstreckt. In 79 Staaten wurden das Recht auf freie Meinungsäußerung, das Versammlungsrecht und/oder die Pressefreiheit eingeschränkt oder aufgehoben. In mindestens 11 Ländern gab es neue Fälle von verschwundenen Menschen. Tausende Menschen in einer Vielzahl weiterer Staaten blieben ebenfalls „verschwunden“. In 104 Ländern wurden Menschen Opfer von Folter und Miss-

² Siehe dazu die Statusberichts-Webseite des UNCHR.

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handlung durch Sicherheitskräfte, Polizeibeamte oder andere Staatsangestellte (vgl. AI 2005).

Der Auftrag des VN-Menschenrechtsprogramms, die Menschenrechte zu schützen und zu fördern, leitet sich aus einer Vielzahl völkerrechtlicher Vereinbarungen ab: den Artikeln 1, 13, 55, 56, 62 und 68 der VN-Charta ³ , zahlreichen internationalen Menschenrechtsverträgen ⁴ , der Wiener Erklärung und dem Aktionsprogramm, dem Mandat des VN-Hochkommissars für Menschenrechte sowie den Resolutionen und Entscheidungen der für Menschenrechtsfragen zuständigen VN-Organe.

Verbessern kann sich eine Menschenrechtslage im Prinzip nur, wenn Verletzerstaaten ihre menschenunwürdige Menschenrechtpolitik verändern und den Menschenrechten wieder Gültigkeit verschafft wird. Dafür bedarf es in den meisten Fällen der Wiederherstellung von Rechtsstaatlichkeit: „And the rule of law is a crucial precondition for sustained human rights change and for habitualized practices“ (Risse/ Ropp 1999: 277). Verändern die Staaten ihre Menschenrechtspolitik im Sinne des VN-Normenkatalogs, indem die VN-Menschenrechtsnormen ins inländische Recht implementiert werden und die Politik nach den VN-Normen ausgerichtet wird, müssen zwangsläufig auch Ähnlichkeiten bei den Menschenrechtspolitiken beobachtbar sein. Die Menschenrechtspolitiken konvergieren somit in Richtung auf das VN-Ideal. Durch die konvergierte Menschenrechtspolitik ist dann eine Verbesserung der Menschenrechtslage möglich.

Als eine Ursache für das Konvergieren von (Menschenrechts-) Politiken nennt Colin J. Bennett Penetration (Bennett 1991: 215).

³ Vgl. Charta der Vereinten Nationen vom 26. Juni 1945, Seite 953.

⁴ Die Verträge und ihr Ratifikationsstand sind im Internet unter www.ohchr.org einsehbar.

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2.1.2 Penetration

In der Konvergenzforschung bezeichnet Colin J. Bennett Penetration als einen Prozess, bei dem Staaten dazu gezwungen werden, Handlungen zu vollziehen, die den Präferenzen externer Akteure entsprechen (vgl. Bennett 1991: 227). Für Colin J. Bennett ist Penetration “more an expression of power“

(Bennett 1991: 229). Das setzt voraus, dass die externen Akteure mehr Macht haben als die staatlichen Akteure des Verletzerstaates: “In our definition, convergence through imposition occurs whenever an external political actor forces a government to adopt a certain policy. This presupposes asymmetry of power” (Holzinger/Knill 2005: 781). Siegel und Weinberg bezeichnen penetrative Prozesse als Prozesse, bei denen externe Akteure bei der Auswahl von Zielen, der Kostenverteilung und bei der Mobilisierung von Ressourcen und Fähigkeiten im inländischen Policy-Prozess partizipieren (vgl. Siegel /Weinberg 1977: 67). Penetration ist auf der Skala zwischen Freiwilligkeit und Zwang eindeutig eher im Bereich Zwang anzusiedeln, denn Penetration bedeutet, dass die externen Akteure ihren politischen Willen gegenüber einer Regierung durchsetzen wollen. Penetrative Prozesse können aber innerhalb des Bereiches Zwang in ihrer Weise variieren: Penetrative Prozesse können sowohl zwingend als auch kooperativ ausgerichtet sein (vgl. Siegel/ Weinberg 1977: 67). Penetration soll in dieser Studie verstanden werden als Ausübung von politischem und rechtlichem Druck durch dominante, externe Akteure. Der Druck kann sowohl zwingend als auch kooperativ ausgerichtet sein. Mittels penetrativer Prozesse partizipieren externe Akteure bei der Auswahl von Politiken eines Staats.

Penetration wird bei Verletzerstaaten notwendig, die von den gewünschten bzw. vertraglich geregelten Standards der VN abweichen. Meist sind diese Staaten zunächst sehr uneinsichtig und nicht dazu bereit, Einmischungen externer Art zulassen. Die Zeit, sich auf das Nichtinterventionsgebot berufen zu können, scheint zwar seit den 90er Jahre zugunsten eines Menschenrechtsinterventionsgebots immer mehr zu weichen, viele Jahrzehnte aber haben sich Verletzerstaaten immer wieder auf ihre Souveränität und das Prinzip der Nichteinmischung der VN ⁵ berufen und so ihre menschenrechtsverletzenden Politiken an der internationalen Gemeinschaft vorbei fortführen können. In diesen Fällen betonen Staaten immer wieder ihre Souveränität. Es liegt dann eine Va-

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riante von Staatsautonomie vor, die gewissermaßen Immunität gegen externe Effekte schaffen soll und auch - zumindest über einen gewissen Zeitraumschaffen kann. Externe und interne Präferenzen sind in diesem Fall divergent, die staatlichen Präferenzen und die autoritativen Handlungen des Verletzerstaats stimmen überein. Beim Verletzerstaat besteht kein Mangel an Autonomie (siehe Abb. 2.1.2/ Phase 1). Der Staat versucht zunächst in den meisten Fällen, autark zu werden oder zu bleiben.

Penetration bewirkt einen Verlust an Autonomie eines Staates, wenn der Verletzerstaat einem Zwang unterliegt oder die penetrativen Prozesse eine Einschränkung der Handlungsfähigkeit des Staates bedeuten (siehe Abb. 2.1.2/ Phase 2): "Hence, a key factor in an analysis of coercion concerns the spheres of autonomy of the various participants in a specific power relation relative to each other" (Rosenbaum 1986: 13). Der erreichte Mangel an Autonomie beim Verletzerstaat durch penetrative Prozesse behindert einen Staat dabei, gemäß seiner ursprünglichen Präferenzen zu handeln. Stattdessen muss er seine Politik immer mehr an den Präferenzen der Druck ausübenden Gruppe oder Organisation ausrichten und damit sich deren politischen Normen annähern (siehe Abbildung 2.1.2/ Phase 2):

„A lack of autonomy (external constraint) is associated with just one cell of the framework: where state and external preferences are divergent and state preferences and authoritative actions are non-coincident.[...] The only convergence process identified above that fits this characterization is the last one - penetration, based on an explicit assumption of constraint imposed by external actors” (Bennett 1991: 232).

Der Verlust an Staatsautonomie durch Penetration bewirkt nicht nur, dass der Staat seine (Menschenrechts-) Politik nach den Präferenzen der dominierenden Organisation der Vereinten Nationen ausrichten muss, sondern kann im weiteren Verlauf dazu führen, dass der Staat zur Überzeugung gelangt, dass die Präferenzen der dominierenden Gruppe die bessere Option für das Land ist und so auch die internen und externen normativen Konzepte nicht mehr divergieren (siehe Abb. 2.1.2/ Phase 3).

⁵ Das Nichteinmischungsgebot ist in Art. 2.7 der VN Charta verankert.

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Abbildung 2.1.2:

3-Phasenmodell zur Darstellung der Wirkkraft von Penetration

Phase 1 Vor der Penetration

Phase 2 Penetrationsphase

Phase 3 Nach der Penetration

Quelle: Eigene Darstellung durch Modifizierung der 2x2-Tabelle von Nordlinger (1981: 28) 6

⁶ Auch Colin J. Bennett erklärt Penetration anhand der 2x2-Tabelle von Nordlinger (Bennett 1991: 229).

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2.1.3 Die Strategie der Penetration der Vereinten Nationen

Das Mittel der Penetration im Zusammenhang mit den Vereinten Nationen ist näher zu erläutern. Zwang und Penetration erscheinen angesichts eines freiwilligen Beitritts zu den Vereinten Nationen einerseits zwar bedenklich, beim Beitritt selbst ist aber oft bereits ein Element des Zwangs enthalten: „The desire for international acceptance is classified as voluntarily but driven by percieved necessity“ (Dolowitz/Marsh 1996: 13). Das können ‘feelings of being left behind’, die Reputation des Landes und wirtschaftliche Gründe sein. Rechtssysteme wie die des Internationalen Rechts liegen im Allgemeinen in einem Spektrum zwischen Freiwilligkeit und Zwang:

„While the international system is primarily consent-based, it incorporates elements of coercion. […] While the United Nations is supposedly a voluntarist organization, Article 2(6) of the Charter does direct the U.N. to ' ensure that states which are not Members of the United Nations act in accordance with these Principles so far as may be necessary for the maintenance of international peace and security' " (Glennon 2005: 985).

Die Charta der Vereinten Nationen enthält also ein klares Element, das die VN-Mitgliedsstaaten dazu zwingt, für den Frieden und für die Sicherheit in der Welt einzutreten. Einige VN-Mitgliedsstaaten traten also in ein Bündnis ein, dessen Konsequenzen für das Land völlig unabsehbar waren:

“However, there is a paradox in the sovereignty argument when facing transnational obligations. Upon the ratification of the UN Charter, human rights became an issue of legitimate international concern - but it was uncertain how far it could penetrate national sovereignty” (Skogly/ Gibney 2002: 796). Eine Einmischung in die staatlichen Angelegenheiten ist und war für die Vereinten Nationen immer mit großen Schwierigkeiten verbunden, denn Menschenrechte bewegen sich je nach geostrategischer und nationaler Interessenlage der VN-Großmächte zwischen den Polen eines unbedingten Nichteinmischungsgebots nach Art. 2.7 der VN-Charta und der Verpflichtung aller VN-Mitgliedstaaten gemäß der Präambel, Art.1 (3) und Art. 55 UNCH, die Menschenrechte zu wahren. Staaten konnten so lange Zeit auf ihrer Souveränität bestehen und auf diese Weise ungehindert ihre menschenenrechtsverletzende Politik über einen langen Zeitraum fortsetzen.

Durch die Operationalisierung der Menschenrechte ab Mitte der 1970er Jahre war das öffentliche Interesse der Welt an Menschenrechten so gestärkt worden, dass den Verletzerstaaten immer weniger Handlungsspielraum blieb, Menschenrechte an der Weltöffentlichkeit vorbei zu verletzen. Zwischen 1973 und 1985 expandierte das transnationale Menschenrechtsnetzwerk, so dass eine

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internationale, soziale Struktur von Menschenrechtsnormen und Menschenrechtsinstitutionen entstand (vgl. Sikkink 1999: 21). Heute erhalten starke Menschenrechtsverletzungen die Aufmerksamkeit der Weltöffentlichkeit und werden von den Vereinten Nationen öffentlich verurteilt. Wirtschaftliche Sanktionen und humanitäre Interventionen werden mehr und mehr akzeptiert, um groben Menschenrechtsverletzungen entgegen zu wirken (vgl. Skogly/ Gibney 2002: 796).

Da die Vereinten Nationen über keine zentrale Rechtsdurchsetzungsinstanz verfügen, haben sie insbesondere in den 60er und 70er Jahren rechtliche und politische Strategien entwickelt, um den völkerrechtlich geschützten Menschenrechten überall in der Welt Wirksamkeit und Beachtung zu verschaffen. Dazu gehören insbesondere die beiden in den 60er Jahren entwickelten Menschenrechtspakte ICCPR (Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte) und ICESCR (Internationaler Pakt über wirtschaftliche, kulturelle und soziale Rechte) sowie die dazu gehörigen optionalen Protokolle, die Individualbeschwerden ermöglichen. Die Pakte und die zugehörigen Protokolle traten 1976 in Kraft.

Die Strategie der Penetration der Vereinten Nationen kann unterschiedlich starken Druck auf Verletzerstaaten ausüben und zielt darauf ab, die Menschenrechtslage zu verbessern, indem Regierungen dazu gedrängt werden, ihre von den VN-Normen divergierende Menschenrechtspolitik den VN-Standards anzupassen:

“Most work of human rights institutions focuses on the national or internal obligations that states have and how states that have ratified the various human rights instruments implemented these provisions within their national borders“ (Skogly/Gibney 2002: 781-782).

Verschiedene Instrumente stehen den Vereinten Nationen zur Verfügung, um ihre Strategie der Penetration zu verfolgen. Heute reichen die möglichen VN-Maßnahmen, systematische Menschenrechtsverletzungen und -verbrechen zu ahnden oder ihnen zuvorzukommen, von beobachtenden Maßnahmen (Monito- ring überdie ratifizierten Verträge und mittels Special Rapporteurs, die thematisch oder länderspezifisch eingesetzt werden) und bloßen Ermahnungen (mittels Diplomatie und Reden/ bringing it to media) bis zu Bombardierungen von militärischen Zielen des Unrechtsregimes (Intervention), um es zur Aufgabe seiner Minderheitenpolitik, zumindest zur Einstellung der Gewaltanwendung zu zwingen.

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Neben den Penetrationstypen Monitoring, Diplomatie und Intervention stehen den Vereinten Nationen noch zwei weitere Penetrationsinstrumente zum Ausüben von Druck zur Durchsetzung der Menschenrechte zur Verfügung: Sanktionen und treaty-pressure (Vertragsdruck). Die Menschenrechtsverträge werden sowohl zur regulären Beobachtung aller VN-Mitgliedsstaaten genutzt als auch dazu, direkten Druck auf einen Staat auszuüben, nachdem bekannt ge-worden ist, dass dieser gegen die Normen verstößt. Der Verletzerstaat wird dann ermahnt, als Verletzerstaat bloßgestellt und an seine eingegangenen Verpflichtungen erinnert.

Schwache Penetration in Form von Monitoring durch thematische oder länderspezifische Special Rapporteurs sowie durch das Einholen von Länderberichten der VN-Menschenrechtskomitees erfolgt generell für jedes VN-Mitgliedsland. Die Verletzerstaaten sind durch die Ratifikation eines Menschenrechtspaktes verpflichtet, Rechenschaft zu ihrer Menschenrechtslage abzulegen und alle fünf Jahre Berichte vorzulegen. Nahezu alle Menschenrechtsverträge sehen eine Pflicht der Vertragsstaaten vor, einem Vertragsorgan periodisch über Fortschritte oder Probleme bei der Verwirklichung der im jeweiligen Vertrag statuierten Verpflichtungen zu berichten. Folgende Verträge auf universeller Ebene sehen ein obligatorisches Berichtsverfahren vor: VN-Pakt ICESCR, Folterkonvention, Rassendiskriminierungskonvention, CEDAW, Kinderrechtskonvention, Wanderarbeiterkonvention (vgl. OHCHR LAW).

Werden Verletzungen in einem Land bekannt, beginnen die VN in der Regel mit der Suche nach Fakten und Ermahnungen. Die Organisation entsendet Diplomaten, Delegationen und weckt erstes Medieninteresse, wodurch der Verletzerstaat stärkere Penetration erfährt als durch bloße Beobachtung. Dieses entspricht einer mittelstarken VN-Penetration. Dieser mittelstarke Druck geht ebenso von den ratifizierten Menschenrechtsverträgen aus (treaty pressure), mittels derer die VN ab 1976 Verletzerstaaten nicht nur beobachten, sondern auch penetrieren können. Die Menschenrechtskomitees können insbesondere über die Fakultativprotokolle Individualbeschwerden empfangen und bearbeiten. Auf internationaler Ebene kennen folgende Verträge ein fakultatives Individualbeschwerdeverfahren, welches für Privatpersonen nur gilt, falls der betroffene Vertragsstaat die Zuständigkeit des Vertragsorgans für die Beurteilung von gegen ihn gerichteten Individualbeschwerden anerkannt hat: VN-Pakt über bürgerliche und politische Rechte, die Folterkonvention, Rassendiskriminierungs-

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konvention und die Wanderarbeiterkonvention (AI CH). Die Individualbeschwerden ermöglichen den VN-Komitees, einen besseren Einblick in die Menschenrechtslage zu bekommen. Die Menschenrechtskomitees haben so die Möglichkeit, dem Verletzerstaat zu zeigen, dass dieser unter ständiger Kontrolle der Vereinten Nationen steht, und können ihn auffordern, seinen VN-Menschenrechtsverpflichtungen nachzukommen.

Unbestreitbar ist auch, dass VN-Sanktionen, Embargos und Boykotte einen noch stärkeren VN-Penetrationstyp darstellen als der Vertragsdruck. Sanktionen entsprechen somit einer starken Penetration. Militärische Interventionen sind schließlich das letzte und stärkste Druckinstrument der Vereinten Nationen und entsprechen einer sehr starken Penetration. Die eingesetzten VN-Penetrationsinstrumente variieren erheblich zwischen den menschenrechtsverletzenden Staaten. Sanktionen stellen in der Regel zwar eher eine Strategie der zwingenden Penetration dar, die VN müssen aber selbst dann auf einer kooperativen Ebene mit dem Verletzerstaat bleiben. Mit Zunahme der Penetrationsstärke bewegen sich penetrative Prozesse zudem mehr und mehr im Bereich conditionality: Die VN stellen die Bedingung, dass der Zielstaat seine Menschenrechtspolitik mit den VN-Standards in Übereinstimmung zu bringen hat, andernfalls drohen die VN mit Sanktion, Isolation, Embargo oder sogar Intervention. Die kooperativen Elemente der penetrativen Prozesse weichen dabei mit zunehmender Penetrationsstärke immer mehr den Maßnahmen mit Zwangscharakter (vgl. Siegel/ Weinberg 1977: 67), bis sie im Fall einer militärischen Intervention zunächst vollkommen erlöschen. Erst nach dem Bezwingen des Verletzerstaates wachsen wieder kooperative Elemente in die Verhandlungsstrategien mit ein.

Die verschiedenen Instrumente ermöglichen es den Vereinten Nationen, individuell und unterschiedlich stark auf die verschiedenen Menschenrechtslagen zu reagieren: “Strategy constitutes the creative element in any exercise of power. It involves the search for the optimum relationship between political ends and the means available for obtaining them” (Freedman 1998: 15). Setzen die VN ihre Druckinstrumente ein, verfolgt die Organisation damit die Strategie der Penetration, denn durch jedes Instrument werden Staaten mehr oder weniger stark entgegen ihrer Präferenzen durch eine externe Organisation zur Konformität gezwungen (vgl. Bennett 1991: 227 und Nordlinger 1981: 28). Der VN-Menschenrechtsexperte Manfred Nowak hält sogar jede Men-

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schenrechtsarbeit der Vereinten Nationen für penetrativ. Allein durch die Existenz der Organisation ergebe sich ein pemanenter Druck auf menschenrechtsverletzende Regierungen (vgl. Interview Nowak 2005 im Anhang). Ohne die Strategie der Penetration der Vereinten Nationen ist eine Verbesserung der Menschenrechtslage ausgeschlossen bzw. unwahrscheinlich. Gemäß dem 5-Phasenmodell von Thomas Risse und Kathryn Sikkink ⁷ ist zur Verbesserung einer Menschenrechtssituation internationaler Druck des transnationalen Menschenrechtsregimes absolut notwendig:

„Transnational human rights pressures and policies, including the activities of advocacy networks, have made a significant difference in bringing about improvements in human rights practices in diverse countries around the world. Without the international human rights regimes and norms as well as the transnational net-works that worked to make these norms meaningful, we believe that the human rights changes [...] would not have occurred” (Risse/ Ropp 1999: 275).

Die Strategie der Penetration der Vereinten Nationen beabsichtigt, den normenverletzenden Staat selbst verletzbar zu machen (vgl. Risse/ Ropp 1999: 277). Die Strategie der Penetration der Vereinten Nationen impliziert also, dass der Verletzerstaat dauerhaft, bis zur Veränderung seiner Menschenrechtspolitik, unter Druck gesetzt werden muss (vgl. Sikkink 1999: 20 und siehe 5-Phasenmodell im Anhang). Durch die VN-Penetration wird der Verletzerstaat geschwächt und lässt die externen Präferenzen mit seinen eigenen Präferenzen verschmelzen. Die Strategie der Penetration isoliert und schränkt den Verletzerstaat in seiner Autonomie ein (vgl. Risse/Sikkink 1999: 5). Bis seine Handlungsoptionen derart eingeschränkt sind, dass ihm gar keine andere Möglichkeiten mehr offen stehen, von den VN-Normen zu divergieren, müssen die Vereinten Nationen in manchen Verletzerstaaten oft mehrere Penetrationsinstrumente dauerhaft einsetzen.

Die Strategie der Penetration der Vereinten Nationen hat jedoch nicht unbegrenzt Einflussmöglichkeiten auf einen menschenrechtsverletzenden Staat. Damit sich Menschenrechtslagen verbessern können, bedarf es auch anderer Faktoren, insbesondere der Unterstützung durch andere INGOs und einer starken inländischen Opposition (vgl. Risse/Ropp/Sikkink 1999:5+277/ siehe auch 5-Phasenmodell im Anhang).

⁷ Das 5-Phasenmodell befindet sich im Anhang dieser Arbeit.

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2.1.4 Konvergenzausmaß, Konvergenzrichtung, Stärke der Konvergenz

Indikatoren für die Konvergenz von Menschenrechtspolitiken sind das Konvergenzausmaß, die Konvergenzrichtung und der Konvergenzgrad (vgl. Holzinger/Knill 2005: 778).

Das Ausmaß der Konvergenz von Menschenrechtspolitiken in Verletzerstaaten ist der folgenden Tabelle (siehe Abbildung 2.1.4) abzuleiten. Alle Staaten, die seit 1967 ⁸ bis 2005 auf der VN- Menschenrechtsverletzungsagenda standen und auf die Druck ausgeübt wurde, sind in dieser Tabelle nach VN-Penetrationsstärke und Grad der Konvergenz der Menschenrechtspolitiken ein-geordnet (vgl. Tomaevski 2000: 381). Selbstverständlich konvergierten Menschenrechtspolitiken, unter Anderem auf Grund von VN-Druck, auch in anderen Staaten. Es geht in dieser Arbeit und Tabelle aber um die Darstellung der offiziellen Verletzerstaaten. In der Tabelle ist ebenso zu berücksichtigen, dass nicht alle Staaten wegen grober Menschenrechtsverletzungen auf diese Liste gesetzt worden sind (vgl. Tomaevski 2000: 370).

Es soll hier deshalb lediglich gezeigt werden, dass nahezu alle Verletzerstaaten von den Vereinten Nationen unterschiedlich stark penetriert wurden und die meisten Menschenrechtspolitiken der Staaten mehr oder weniger stark konvergierten. Auf Grund der hohen Anzahl der Verletzerstaaten und der begrenzten Zeit für diese Arbeit bleibt in dieser Tabelle der Faktor Zeit außen vor. Jedem Land liegt also ein anderer Konvergenzzeitraum zugrunde. Die analysierte Konvergenzzeitspanne beginnt für jeden Staat mit dem Jahr, in dem das Land auf die VN-Menschenrechtsverletzungsagenda gesetzt wurde und endet im Jahr 2005. Die Verletzerstaaten hatten also schon allein auf Grund der unterschiedlichen Zeitpunkte ihrer Beitritte zu den Vereinten Nationen unterschiedlich viel Zeit, ihre Menschenrechtspolitik mit dem VN-Ideal in Einklang zu bringen. Der Idealstandard ist in einer Serie von internationalen Verträgen verfasst, so im Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte und dem Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (vgl. Landmann 2002: 895).

⁸ 1967 ist Südafrika als erstes Land auf die United Nations Human Rights violations agenda gesetzt worden. Die großen Industriestaaten, die ebenso auf der UN human rights violations agenda standen (Deutschland, Großbritannien), werden nicht in der Tabelle aufgeführt, da in diesen grundsätzlich ein gutes Menschenrechtsklima unterstellt werden kann.

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