II

1  EINLEITUNG.  1

2  OPTIONEN ZUR GESTALTUNG VON KINDERBETREUUNG.  3

2.1  Häusliche Betreuung  5

2.2  Außerhäusliche Betreuung  5

2.3  Bewertung.  8

3  ÖFFENTLICHE FINANZIERUNG VON AUßERHÄUSLICHER  

KINDERBETREUUNG  : GRUNDSÄTZLICHE ÜBERLEGUNGEN.  9

3.1  Rechtfertigung staatlicher Eingriffe in den Markt der Kinderbetreuung  9

3.1.1  Unteilbarkeiten.  10

3.1.2  Anpassungsmängel  11

3.1.3  Informationsmängel  11

3.1.4  Externe Effekte  12

3.1.4.1  Internalisierung positiver Bildungs-, Erziehungs- und  

Sozialisationseffekte.   13

3.1.4.2  Schaffung von Chancengleichheit für Kinder  14

3.1.4.3  Schaffung von Chancengleichheit für Frauen auf dem Arbeitsmarkt  16

3.1.5  Zusammenfassung und Bewertung.  18

3.2  Wege öffentlicher Förderung.  20

3.2.1  Staatliche Bereitstellung von Kinderbetreuung  20

3.2.2  Objektförderung  21

3.2.3  Subjektförderung  21

3.3  Qualitätssicherung in Kindertageseinrichtungen  24

3.3.1  Der Begriff der „Qualität“  24

3.3.2  Qualitätsanforderungen  25

III

4  STATUS QUO DER AUßERHÄUSLICHEN KINDERBETREUUNG IN  

DEUTSCHLAND   28

4.1  Rechtsgrundlagen und Zuständigkeiten  28

4.2  Anbieter.  29

4.2.1  Öffentliche Träger.  30

4.2.2  Freie Träger  30

4.3  Qualität.  31

4.3.1  Steigende Qualitätsanforderungen als Folge gesellschaftlicher Entwicklungen.  31

4.3.1.1  Steigende Zahl an Alleinerziehenden  32

4.3.1.2  Wachsende Mobilität der Familien.  32

4.3.1.3  Zunehmende Kinderarmut  33

4.3.1.4  Überforderte Eltern  33

4.3.2  Das deutsche Qualitätssicherungssystem  34

4.4  Kosten und Finanzierung.  38

4.4.1  Akteure  38

4.4.2  Finanzierungsansätze  42

4.4.3  Bewertung.  45

4.5  Einschätzung der Betreuungssituation in Deutschland.  47

4.5.1  Mangelnde Wahl- und Einflussmöglichkeiten.  48

4.5.2  Fehlender Wettbewerb und Flexibilität  50

4.5.3  Gefährdung der Erreichung gesellschaftlicher Ziele  51

5  REFORMBEDARF UND -ANALYSE  53

5.1  Kriterienkatalog.  54

5.1.1  Wahlfreiheit.  55

5.1.2  Effizienz  56

5.1.3  Gerechtigkeit.  57

5.1.4  Soziale Kohäsion.  58

5.2  Ansatzpunkte zur Gestaltung eines alternativen Angebots in der  

au  ßerhäuslichen Kinderbetreuung  59

5.2.1  Gemeinsame nationale Standards  59

5.2.2  Subjekt- statt Objektförderung.  60

5.2.3  Qualitätssicherung.  61

5.2.4  Ökonomische Effizienz versus pädagogische Qualität  62

IV

6  EIN KONKRETER REFORMVORSCHLAG: EIN  

GUTSCHEINSYSTEM  IN DER KINDERBETREUUNG  65

6.1  Ökonomie von Gutscheinen  66

6.2  Ausgestaltungsmöglichkeiten.  68

6.2.1  Transferhöhe  69

6.2.2  Empfängerkreis.  71

6.2.3  Zweckbindung und Handelbarkeit  71

6.2.4  Transferart  71

6.2.5  Erweiterungsoptionen.  72

6.2.6  Vergabeverfahren.  73

6.2.7  Anbieter und Angebot.  73

6.2.8  Ergänzende Unterstützungsleistungen  74

6.2.9  Kontrollinstanzen  74

6.2.10  Finanzierung.  75

6.3  Gutscheine als politisches Instrument.  75

6.3.1  Wahlfreiheit.  75

6.3.2  Effizienz  76

6.3.3  Gerechtigkeit.  76

6.3.4  Soziale Kohäsion.  77

6.4  Maßnahmen zur Implementierung eines Gutscheinsystems  78

6.4.1  Sinnvolle Ausgestaltung der Gutscheine.  78

6.4.2  Qualitätssicherung.  80

6.4.3  Finanzierung und Abwicklung.  81

6.5  Ein Praxisbeispiel: Das Hamburger Kita-Gutscheinsystem.  83

6.6  Bewertung des Reformvorschlages  84

7  SCHLUSS: ZUSAMMENFASSUNG UND ABSCHLIEßENDE  

BEWERTUNG   88

1

1 Einleitung

Die Förderung von Familien stellt eine zentrale Säule in der Sozialpolitik der Bundesrepublik Deutschland dar ¹ . In der Vergangenheit konzentrierten sich die familienpolitischen Maßnahmen vorrangig auf die Leistung von finanzieller Hilfe in Form von Steuerfreibeträgen und direkten monetären Transfers. In den letzten Jahren hat jedoch ein Paradigmenwechsel in der Familienpolitik stattgefunden. Der Ausbau der Infrastruktur für Familien, der zu einer Vereinbarkeit von Familie und Beruf verhelfen soll, ist zunehmend in den Blickwinkel der Öffentlichkeit und der Politik geraten.

Die Lebensumstände und -formen der Familien in Deutschland haben sich rapide verändert. Die gestiegene Erwerbsbeteiligung von Frauen zieht auch eine gestiegene Nachfrage nach Kinderbetreuungsmöglichkeiten nach sich. Die Bereitstellung eines Angebots in ausreichender und bedarfsgerechter Form ist dafür zwingend erforderlich. Dieses ist bis heute in Deutschland nicht vorhanden. Durch die zentrale Planung des Bedarfs und die darauf basierende Bereitstellung des Angebots interveniert der Staat in solch einem Maße in den Marktmechanismus, dass permanent am Bedarf vorbei produziert wird. Auch in qualitativer Hinsicht hinkt Deutschland den anderen europäischen Ländern hinterher. Die Kinderbetreuung in unserem Land ist gerade mal mittelmäßig ² . Gründe für diese Entwicklungen werden von Fachleuten vor allem in der Art der Finanzierung von Betreuungseinrichtungen gesehen. Von ihr gehen falsche Steuerungswirkungen aus, die die Forderung nach einer Reform laut werden lassen. Ein Vorschlag in diesem Rahmen stellt die Implementierung eines Gutscheinmodells dar, von dessen Einführung man sich ein bedarfsgerechteres, flexibleres und vielfältigeres Angebot verspricht, da es auf ein höheres Maß an Wahlfreiheit und Effizienz für die Leistungsempfänger setzt. Kapitel 2 befasst sich mit grundsätzlichen Möglichkeiten von Kinderbetreuung. Geklärt werden soll ferner, welchen Nutzen eine außerhäusliche Betreuung den Kindern, deren Eltern und der gesamten Gesellschaft stiftet.

¹ Im Grundgesetz steht dazu: „Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer

und sozialer Bundesstaat“ (Art. 20 (1)) und „Ehe und Familie stehen unter dem

besonderen Schutz der staatlichen Ordnung“ (Art. 6 (1)).

² Vgl. FUNCKE (2006, S. 23).

Einleitung 2

Kapitel 3 beginnt mit einer sehr grundsätzlichen Fragestellung. Hat der Staat überhaupt das Recht bzw. die Pflicht in den Markt der Kinderbetreuung einzugreifen? Und wenn ja, welche Möglichkeiten stehen ihm dazu zur Verfügung?

Kapitel 4 befasst sich im Anschluss mit dem Status quo der Kinderbetreuung in Deutschland, wobei vor allem auch die Problemlagen des deutschen Kinderbetreuungssystems beleuchtet werden sollen. Dieses Kapitel soll aufzeigen, dass ein Reformbedarf besteht und ist die Überleitung zu Kapitel 5, in dem eine Reformanalyse erstellt wird. Interessant ist die Frage, anhand welcher Kriterien ein alternatives Konzept beurteilt werden kann und welche grundsätzlichen Reformansätze nötig sind, um ein ausreichendes und qualitativ hochwertiges Angebot an Kinderbetreuung zu sichern. In Kapitel 6 wird dann auf einen speziellen Reformvorschlag eingegangen, die Einführung von Betreuungsgutscheinen, einer Kinderkasse und Qualitätskommissionen.

Kapitel 7 soll noch mal einen Überblick über die wichtigsten Ergebnisse der vorangegangenen Kapitel geben und einen Ausblick in die Zukunft bieten.

3

2 Optionen zur Gestaltung von Kinderbetreuung

Die Art der gewählten Kinderbetreuung ist stark geprägt von kulturellen Gegebenheiten in einem Land. Ausschlaggebend sind vor allem das Verhältnis der Bürger zum Staat, die Rollenverteilung der Geschlechter in der Gesellschaft und die individuellen Vorstellungen über Kindheit, Privatheit und Öffentlichkeit ³ . Aus diesem Grund unterscheiden sich die europäischen Länder grundlegend in der Art und Weise, wie sie ihre Kinder aufziehen, wobei Deutschland noch eine Sonderstellung einnimmt ⁴ . Durch die Teilung des Landes nach dem Zweiten Weltkrieg haben sich zwei komplett unterschiedliche Familienleitbilder entwickelt. Das ostdeutsche Modell sah die Frau als eine dem Mann gleichgestellte Erwerbsperson. Um einer Voll-Erwerbstätigkeit nachgehen zu können, schuf der Staat Ganztags-Krippen und sorgte für eine den Bedürfnissen der Mütter entsprechende Infrastruktur (z.B. verlängerte Ladenöffnungszeiten). Die Kinderbetreuung erfolgte meist außerhäuslich, da sie neben der frühzeitigen Vermittlung ideologischer Werte vor allem die Vereinbarkeit von Beruf und Familie zum Ziel hatte ⁵ . Das Westmodell hingegen setzte auf das Modell der Versorgerehe mit dem Ehemann als Haupternährer und der Ehefrau als fürsorglicher Mutter, die die Kinder zu Hause aufzieht ⁶ . Die Kindererziehung - vor allem in den ersten Lebensjahren - galt und gilt zum Teil bis heute als alleinige Aufgabe der Familie, insbesondere der Mutter. Der Begriff der „Rabenmutter“, die dieser Aufgabe nicht in entsprechender Weise nachkommt, ist in Deutschland noch immer präsent, während er in der französischen Sprache beispielsweise überhaupt nicht existiert. Diese unterschiedlichen Lebensmuster spalten das Verständnis von „Familie“ in Deutschland bis heute und erschweren eine Erwerbsbeteiligung der Frauen in den alten Bundesländern ⁷ .

Die folgende Tabelle verschafft einen Überblick über die konkreten Formen der Kinderbetreuung im Vorschulalter ⁸ :

³ Vgl. VEIL (2003, S. 1).

⁴ Vgl. BMFSFJ (2006 a, S. 69).

⁵ Vgl. HANK (2001, S. 2).

⁶ Vgl. BMFSFJ (2006 a, S. 69).

⁷ Vgl. BERGMANN (2001, S. 6 ff.) und HANK (2001, S. 2).

⁸ Nur diese Altersgruppe soll Gegenstand der Analyse sein. Im weiteren Verlauf der

Arbeit ist mit der Bezeichnung „Kinderbetreuung“ immer die regelmäßige, vorschulische

Kinderbetreuung gemeint.

Optionen zur Gestaltung von Kinderbetreuung 4

Die Systematik der Tabelle 1 ist so konzipiert, dass sie zum einen nach den Betreuungspersonen und dem Betreuungsort abgrenzt, zum anderen unterscheidet sie zwischen kostenpflichtiger und nicht kostenpflichtiger Betreuung. Die Differenzierung nach dem Betreuungsort ist in dieser Arbeit von vorrangiger Bedeutung. Insbesondere wird die Möglichkeit der Betreuung in Tageseinrichtungen, die den größten Anteil der außerhäuslichen Betreuung verkörpert, in den Fokus der Betrachtung rücken. Nicht berücksichtigt werden in der Tabelle Einrichtungen für Kinder mit besonderen Betreuungserfordernissen, wie z.B. behinderte Kinder, und die Möglichkeit der betrieblichen Kinderbetreuung. Die kostenpflichtige Betreuung kann weiter in die informelle und formelle Betreuung unterteilt werden, wobei die formelle Art im Gegensatz zur informellen Art direkten staatlichen Eingriffen unterliegt. Im Folgenden werden die grundsätzlichen Möglichkeiten der häuslichen und außerhäuslichen Betreuung näher erläutert und mit Zahlen für Deutschland unterlegt.

⁹ Aus SPIEß (1998, S. 17).

Optionen zur Gestaltung von Kinderbetreuung 5

2.1 Häusliche Betreuung

Die häusliche Kinderbetreuung erfolgt im Haushalt des Kindes und ist meist Aufgabe eines der beiden Elternteile, im Regelfall der Mutter. Sie gilt als die traditionelle Form der Kinderbetreuung. Zwar ist prinzipiell eine häusliche Betreuung auch durch Verwandte, Bekannte, Au-Pairs und Babysitter möglich, da jedoch nur regelmäßige Betreuungsdienste eine Erwerbstätigkeit beider Ehepartner ermöglichen, spielen diese in der häuslichen Betreuung nur eine untergeordnete Rolle. Dies hat zur Folge, dass im Rahmen der häuslichen Kinderbetreuung durch die Eltern mindestens ein Elternteil nicht für den Arbeitsmarkt zur Verfügung steht und somit kein Erwerbseinkommen erzielen kann. Besonders betroffen sind Alleinerziehende, die dadurch ihren Unterhalt nur durch staatliche Hilfen bestreiten können.

2.2 Außerhäusliche Betreuung

Die Form der außerhäuslichen Kinderbetreuung entstand im 19. Jahrhundert, als durch die Industrialisierung Wohn- und Arbeitsplatz voneinander getrennt wurden. Vor allem Kinder aus Arbeiterfamilien drohten zu verwahrlosen, da beide Elternteile einer Erwerbstätigkeit in den Fabriken nachgingen. Wohltätige bürgerliche Frauen errichteten darauf hin die ersten Kinderkrippen und -horte und nahmen sich der Betreuung und Verpflegung dieser Kinder an ¹⁰ . In den 60er Jahren des 20. Jahrhunderts bekam die Diskussion um öffentlich finanzierte Kindertageseinrichtungen im Zusammenhang mit der Bildungsreform einen erneuten Schub. Im Mittelpunkt dieser Diskussion stand jedoch weniger der Betreuungsaspekt der außerhäuslichen Betreuung als die Bildungsfunktion dieser Einrichtungen zur Ermöglichung einer Startchancengleichheit für Kinder ¹¹ . Die aktuelle Debatte um einen Ausbau der Kinderbetreuungsmöglichkeiten im Hinblick auf eine Vereinbarkeit von Familie und Beruf ist unter anderem durch die direkte Vergleichsmöglichkeit mit den ostdeutschen Bundesländern entfacht, in denen ein ausreichendes Angebot an Betreuungsplätzen zur Verfügung steht. Abbildung 1 zeigt die unterschiedlichen Möglichkeiten der vorschulischen Betreuung in Deutschland und die Inanspruchnahme dieser.

¹⁰ Vgl. GERLACH (2004, S. 332) und SPIEß et al. (2002, S. 3 f.).

¹¹ Vgl. KREYENFELD et al. (2001, S.15).

Optionen zur Gestaltung von Kinderbetreuung 6

Abbildung 1: Anteile der Formen außerhäuslichen Kinderbetreuung in Deutschland 12 .

Neben Kindergarten, -hort und -krippe, die der formellen außerhäuslichen Kinderbetreuung zugeordnet sind, existiert auch noch die Möglichkeit der außerhäuslichen Betreuung bei einer Tagesmutter oder sonstigen informellen Alternativen. Der Begriff „Tageseinrichtungen für Kinder“ gilt als Sammelbegriff für alle drei Formen der institutionellen öffentlichen Betreuung, Bildung und Erziehung von Kindern vor und neben der Schule. Die Bezeichnungen Kindergarten, -hort und -krippe sind keine bundeseinheitlichen Bezeichnungen. Nach der amtlichen Kinder- und Jugendhilfestatistik erfolgt die Zuordnung zu diesen Einrichtungen über das Alter der Kinder. Krippen gelten demnach als Anlaufstelle für Kinder unter drei Jahren, Kindergärten übernehmen im Anschluss die Verantwortung für Kinder von drei Jahren bis zum Schuleintritt. Horte stellen ein Betreuungsangebot für Kinder im Schulalter, meist bis zu 10 oder 12 Jahren dar ¹³ . Im Folgenden richten sich die Bezeichnungen nach dieser Zuordnung der Kinder- und Jugendhilfestatistik.

Der Kindergarten bzw. -hort spielt in der Betreuungslandschaft in Deutschland die gewichtigste Rolle. Knapp die Hälfte aller Kinder bis einschließlich sieben Jahre wird dort betreut ¹⁴ . Die beiden anderen Formen der außerhäuslichen

¹² Vgl. TNS INFRATEST SOZIALFORSCHUNG (2005, S. 20).

¹³ Vgl. BMFSFJ (2004, S. 9).

¹⁴ Vgl. TNS INFRATEST SOZIALFORSCHUNG (2005, S. 19).

Optionen zur Gestaltung von Kinderbetreuung 7

Kinderbetreuung sind vergleichsweise unbedeutend mit 3% Betreuungsquote bei Tagesmüttern und 4% in Kinderkrippen ¹⁵ , wobei diese bei Kindern unter drei Jahren eine größere Bedeutung haben. Während die Versorgung mit Kindergärten deutschlandweit weitgehend ausgeglichen ist, herrschen in ländlichen Gegenden starke Benachteiligungen in der Versorgung mit Krippen und Horten ¹⁶ . Interessant ist auch ein Vergleich der Betreuungssituation in den alten und neuen Bundesländern. Wie bereits beschrieben entwickelten sich hier historisch bedingt unterschiedliche ideologische Familienmodelle, die bis heute die Betreuungskultur in Deutschland prägen.

Abbildung 2: Außerhäusliche Kinderbetreuung von Vorschulkindern in Deutschland 17 .

Für ein- bis zweijährige Kinder beträgt die außerhäusliche Betreuungsquote für Gesamtdeutschland 25% ¹⁸ . Vor allem in dieser Altersgruppe werden die Unterschiede zwischen den alten und neuen Bundesländern deutlich. In Ostdeutschland liegt der Anteil der außerhäuslichen Betreuung in dieser Gruppe bei 55%, während er in Westdeutschland gerade einmal bei 16% liegt ¹⁹ . Im Kindergartenalter gleichen sich die beiden Regionen jedoch wieder weitgehend

¹⁵ Vgl. TNS INFRATEST SOZIALFORSCHUNG (2005, S. 19).

¹⁶ Vgl. HANK et al. (2001, S. 98).

¹⁷ Vgl. TNS INFRATEST SOZIALFORSCHUNG (2005, S. 17).

¹⁸ Vgl. TNS INFRATEST SOZIALFORSCHUNG (2005, S. 20).

¹⁹ Vgl. TNS INFRATEST SOZIALFORSCHUNG (2005, S. 20).

Optionen zur Gestaltung von Kinderbetreuung 8

an, da auch in Westdeutschland der Kindergarten als eine Vorbereitung für die Schulzeit betrachtet und akzeptiert wird. 5

2.3 Bewertung

Die Entscheidung ob Eltern ihre Kinder selbst betreuen oder sie betreuen lassen hängt nach der mikroökonomischen Haushaltstheorie vom Reservationslohn (also dem Wert der Nicht-Marktarbeitszeit) der betreuenden Person, meist der Mutter, ab. Mit einer steigenden Anzahl von Kindern steigt auch der Reservationslohn der Mutter. Externe Kinderbetreuung bei Berufstätigkeit beider Eltern verursacht Kosten, die in das Kalkül des Haushalts miteinbezogen werden. Liegt der Marktpreis der Arbeit der Mutter unterhalb des Reservationslohns, dann wird sich diese vom Arbeitsmarkt zurückziehen und die Betreuung der Kinder selbst zu Hause übernehmen ²⁰ . Umgekehrt verhält es sich genauso: Je höher der Marktlohn der betreuenden Person und je geringer die Kosten der Kinderbetreuung, desto mehr wird das Angebot der außerhäuslichen Betreuung angenommen, da die Alternative der häuslichen Betreuung unattraktiver wird. Diesen Zusammenhang hat WROHLICH (2006) auch empirisch nachgewiesen. Die Nachfrage nach außerhäuslicher Kinderbetreuung korreliert in ihren Untersuchungen positiv mit den Löhnen. Ein Anstieg des Bruttostundenlohns um ein Prozent führt zu einer erhöhten nachgefragten Stundenanzahl für Kinderbetreuung von 0,2 bis 0,3 Prozent ²¹ . Der Preis der Kinderbetreuung ist auch eine gewichtige Größe in den gesamten Kosten von Kindern, die in das Kalkül der Familienplanung mit einfließen. Die Entscheidung einer Frau über die Anzahl der gewünschten Kinder, die Art der Kinderbetreuung und ihr Arbeitsangebot sind endogen und deshalb nur als Einheit zu betrachten.

²⁰ Vgl. CONNELLY (1995, S. 104 ff.), MERKLE et al. (1995, S. 351 ff.) und STEINER et

al. (2006, S. 22).

²¹ Vgl. WROHLICH (2006, S. 19).

9

3 Öffentliche Finanzierung von außerhäuslicher Kinderbetreuung: Grundsätzliche Überlegungen

Im Kontext der aktuellen Diskussion zur Vereinbarkeit von Familie und Beruf fällt immer wieder der Begriff „bedarfsgerechte Kinderbetreuung“. Doch was beinhaltet dieser Ausdruck? KREYENFELD et al. (2001, S. 25) schreiben zu diesem Thema: „Grundsätzlich ergibt sich der Bedarf eines Individuums aus den Gütern und Dienstleistungen, die notwendig sind, um seine Bedürfnisse zu befriedigen. Bedürfnisse wiederum sind Ansprüche an die Umwelt. In einem marktwirtschaftlich organisierten System entscheidet prinzipiell das Individuum auf Basis seiner Präferenzen und des von ihm erarbeiteten (bzw. ererbten) Budgets über den Konsum von Waren und Dienstleistungen.“ Die nachgefragte Menge ergibt sich somit aus dem Nutzen des Konsums und aus der Höhe des verfügbaren Einkommens. Auf der Seite der Anbieter entscheiden die Unternehmen in Abhängigkeit von der vorhandenen Nachfrage, ob sie ihr Angebot am Markt zur Verfügung stellen. Dieser interaktive Marktmechanismus sichert eine effektive Allokation von knappen Ressourcen. Das bereitgestellte Angebot ist bedarfsgerecht und der Markt benötigt somit keine staatlichen Interventionen ²² . Kapitel 3.1 soll klären, warum der Staat den Marktmechanismus durch seine Subventionen außer Kraft setzt und ob diese Eingriffe im Bereich der Kinderbetreuung gerechtfertigt sind. Kapitel 3.2 erläutert dann, welche Mittel ihm für diesen Eingriff zur Verfügung stehen. Da ein wichtiges Ziel der staatlichen Förderung auch die Sicherung eines gewissen qualitativen Niveaus ist, werden in Kapitel 3.3 acht zentrale Qualitätsanforderungen formuliert, die eine „gute“ Qualität garantieren sollen.

3.1 Rechtfertigung staatlicher Eingriffe in den Markt der Kinderbetreuung

Wie bereits in der Einleitung angesprochen und auch noch im Kapitel 4 gezeigt wird, interveniert der deutsche Staat massiv in den Markt der Kinderbetreuung. Aus ökonomischer Sicht bedarf es für solche Staatseingriffe gewisser

²² Vgl. KREYENFELD et al. (2001, S. 24 ff.).

Öffentliche Finanzierung von außerhäuslicher Kinderbetreuung: 10 Grundsätzliche Überlegungen

Voraussetzungen. In der „Theorie des Marktversagens“ ²³ ist die Grundannahme, dass ein gesellschaftliches Allokationsoptimum auf einem Markt grundsätzlich ohne staatliche Eingriffe erreicht werden kann. Kommt es zu einem Marktversagen, so stehen den staatlichen Instanzen eine Vielzahl von Möglichkeiten zur Verfügung die Marktmängel zu beseitigen. Ein Marktversagen kann dann vorliegen, wenn in einem Markt Anpassungsmängel, Unteilbarkeiten, Informationsmängel und/oder externe Effekte in einem Ausmaß vorliegen, das eine optimale Allokation der Ressourcen verhindert. Die hinreichende Bedingung für die staatliche Intervention in das Marktgeschehen ist, dass der Staat in seiner Funktion als Steuerungsinstrument nicht dort versagt, wo auch der Markt es tut. Die öffentliche Förderung von Kindertageseinrichtungen stellt einen Eingriff in das Marktgeschehen dar. Eine normative Rechtfertigung dieser staatlichen Intervention in diesem Bereich ist unter Umständen gegeben, wenn einer der genannten Marktmängel eine optimale Allokation der Ressourcen verhindert ²⁴ . Im Folgenden werden die Möglichkeiten des Marktversagens näher erläutert.

3.1.1 Unteilbarkeiten

Unteilbarkeiten liegen vor, wenn auf einem Markt Güter produziert werden, die sich durch ihre steigenden Skalenerträge in der Produktion auszeichnen. Im Markt der Kinderbetreuung kommen diese kaum zum Tragen, da sich dieser Sektor durch seine Personalintensität auszeichnet. Um eine gewisse Qualität der Kinderbetreuung zu sichern, kann ein Erzieher nur eine begrenzte Anzahl von Kindern betreuen und diese nicht beliebig erhöhen. „Massenproduktionsvorteile“ können somit nur in sehr geringem Maße auftreten. Doch selbst wenn sie auftreten, ist der Kreis der Nachfrager in diesem Sektor aus regionalen Gründen sehr begrenzt, da die Nachfrager die Transportkosten mit in ihr Kalkül mit einbeziehen. Unteilbarkeiten scheiden im Kinderbetreuungssektor als Begründung für einen Staatseingriff somit aus ²⁵ .

²³ Vgl. SPIEß (1998, S. 58 ff.).

²⁴ Vgl. SPIEß (1998, S. 58 ff.) und FENGE et al. (2001, S. 26 f.).

²⁵ Vgl. SPIEß (1998, S. 65 ff.) und FENGE et al. (2001, S. 26 f.).

Öffentliche Finanzierung von außerhäuslicher Kinderbetreuung: 11 Grundsätzliche Überlegungen

3.1.2 Anpassungsmängel

Im Bereich der Kinderbetreuung können zwei Arten von Anpassungsmängeln vorliegen. Solche, die Gleichgewichte verhindern und so zu Marktversagen führen und solche, die aufgrund von Flexibilisierungsmängeln bei einem sprunghaften Anstieg der Nachfrage oder einem plötzlichen Nachfragerückgang auftreten. SPIEß (1998, S. 68 ff.) hat dargestellt, dass zwar in Teilbereichen Anpassungsprobleme vorliegen können, diese jedoch kein Ausmaß annehmen, das zu einem Marktversagen führt. Eine normative Begründung für einen staatlichen Eingriff bieten diese Mängel somit nicht.

3.1.3 Informationsmängel

Informationsmängel liegen dann vor, wenn Anbieter und Nachfrager nicht über die gleichen Informationen zur Qualität des Gutes verfügen. Dies ist im Bereich der Kinderbetreuung der Fall. Die Dienstleistung der Kinderbetreuung ist ein Vertrauens- und kein Erfahrungsgut, dessen Qualität erst nach dem Konsum vollständig beurteilt werden kann. Dieser Informationsmangel kann auch im Verlauf des Konsums nicht vollständig beseitigt werden. Grund dafür ist, dass die Käufer nicht gleichzeitig auch Konsumenten der Dienstleistung sind. Die Eltern sind zwar Nachfrager und Käufer des Gutes, sie konsumieren es jedoch nicht selbst, sondern geben die gekaufte Leistung an ihre Kinder weiter. Da Kindern -vor allem im Vorschulalter - es im Regelfall nicht möglich ist, die Qualität der Betreuung einzuschätzen und zu äußern, kommt es zu einem Informationsdefizit auf der Nachfragerseite. Die Anbieter haben dann die Möglichkeit, ihre tatsächlich schlechte Betreuungsleistung als gute Qualität zu verkaufen (Moral Hazard) um somit ihren Gewinn zu erhöhen. Ein Beispiel für Moral Hazard ist die Beobachtung, dass viele Betreuungseinrichtungen die Windeln der Kinder immer kurz vor dem Eintreffen der Eltern wechseln um somit den Eltern eine Gewissheit zu geben, dass ihre Kinder gut versorgt sind ²⁶ . Neben oder anstatt des Moral Hazard ist auch noch ein anderes Szenario möglich. In diesem sind die Nachfrager auf Grund der Informationsmängel nicht mehr bereit, die marginalen Kosten einer besseren Qualität zu tragen, der Markt für die gute Qualität bricht dann zusammen und nur noch Anbieter mit schlechter Qualität verbleiben am

²⁶ Vgl. BLAU (2000, S. 19).

Öffentliche Finanzierung von außerhäuslicher Kinderbetreuung: 12 Grundsätzliche Überlegungen

Markt (Adverse Selektion) ²⁷ . Allerdings gibt es selbst dann, wenn die Nachfrager prinzipiell in der Lage wären die Qualität der besuchten Einrichtung zu bewerten, empirische Hinweise, dass die Eltern die pädagogische Qualität der Betreuungsleistung systematisch überschätzen und somit nicht richtig bewerten können ²⁸ . Die Informationsdefizite in diesem Bereich nehmen einen Umfang an, der eine staatliche Intervention begründet, um dadurch einem Marktversagen vorzubeugen.

3.1.4 Externe Effekte

Als externe Effekte gelten in der Volkswirtschaftslehre die Auswirkungen einer Aktivität auf Dritte, die nicht kompensiert werden ²⁹ . Sie können bei Konsum- und Produktionstätigkeiten entstehen und sowohl positiv als auch negativ auf den Konsum bzw. die Produktion Dritter wirken. Die Folgen dieser externen Effekte sind Fehlallokationen auf dem Markt. Bei der Internalisierung versucht man diese zusätzlichen Kosten bzw. Nutzen in das Kalkül des Verursachers mit aufzunehmen, um so Ineffizienzen zu minimieren. Anders ausgedrückt: Den Familien sollen die von ihnen produzierten Effekte entgolten werden, um eine optimale Allokation herzustellen ³⁰ . Negative externe Effekte spielen im Bereich der Kinderbetreuung kaum eine Rolle, sondern sind stattdessen verstärkt im Bereich der Produktion zu finden. So verursachen produktionsbedingte Umweltverschmutzungen Kosten bei unbeteiligten Dritten, die meist nicht auf den Verursacher umgelegt werden können. Im Bereich der Kinderbetreuung könnte ein negativer externer Effekt die Lärmbelästigung der Anwohner am Standort der Einrichtung sein. Dieser hätte jedoch kein Ausmaß, das zu einem Marktversagen führt. Anders ist dies bei den positiven externen Effekten der außerhäuslichen Kinderbetreuung. Entsteht Dritten - in diesem Fall der Gesellschaft - ein Zusatznutzen aus dem Konsum der Kinderbetreuung, den die Eltern als Nachfrager nicht in ihr Kalkül mit einbeziehen, wird die Nachfrage nach der Dienstleistung „Kinderbetreuung“ stets suboptimal sein und nicht zur perfekten Allokation führen. In diesem Fall ist eine Intervention in den Markt gerechtfertigt, um die wünschenswerten Effekte der außerhäuslichen Kinderbetreuung zur

²⁷ Vgl. SPIEß (1998, S. 76 ff.) und BLAU (2000, S. 16 ff.).

²⁸ Vgl. SPIEß et al. (2001, S. 9) und BINDER et al. (1995, S. 8 ff.).

²⁹ Vgl. SPIEß (1998, S. 88).

³⁰ Vgl. GERLACH (2004, S. 222 ff.).

Öffentliche Finanzierung von außerhäuslicher Kinderbetreuung: 13 Grundsätzliche Überlegungen

Wirkung kommen zu lassen. Drei Bereiche sind auf Grund ihrer positiven Auswirkungen auf die gesamte Volkswirtschaft dabei von wesentlicher Bedeutung und können somit auch als gesellschaftspolitische Ziele bezeichnet werden: Die Internalisierung positiver Bildungs-, Erziehungs-und

Sozialisationseffekte, die Schaffung von Chancengleichheit für Kinder und die Schaffung von Chancengleichheit für Frauen auf dem Arbeitsmarkt. Im Folgenden soll auf diese Ziele und ihre ökonomischen Auswirkungen näher eingegangen werden.

In Deutschland nehmen Kindertageseinrichtungen neben der reinen Aufgabe der Betreuung, die die Pflege und Beaufsichtigung des Kindes umfasst, auch noch andere Funktionen wahr. So dienen solche Institutionen auch dazu, Erziehungs-, Sozialisations- und Bildungsarbeit zu leisten („pädagogische Funktion“) und stellen damit faktisch die erste Stufe des Bildungswesens dar ³¹ . In Zeiten einer rückläufigen Geburtenrate und der sinkenden Anzahl von Mehrkindfamilien wachsen viele Kinder nicht mehr mit Gleichaltrigen auf ³² . Die Betreuungseinrichtungen bieten die Möglichkeit diesen Mangel zu kompensieren. Mit dem Besuch dieser Institutionen können Kinder im Umgang mit Altersgenossen spielerisch soziales Verhalten erlernen. Formellen

Betreuungseinrichtungen fällt somit auch die Aufgabe zu, familienergänzende leisten ³³ . Vermittlung elementarer Schlüsselqualifikationen zu Diese

pädagogische Funktion von Kinderbetreuungseinrichtungen stellt eine Investition in das Humankapital von Kindern dar und ist deshalb auch für Kinder von nichterwerbstätigen Müttern attraktiv ³⁴ . Studien haben ergeben, dass eine gute pädagogische Betreuung bei einem Kind bis zu einem Jahr in dessen Entwicklung ausmachen kann. Der Schulerfolg kann sich dadurch verbessern und die Wahrscheinlichkeit der Wiederholung einer Jahrgangsstufe sinkt ³⁵ . Eine bessere Schulbildung erhöht auf Grund eines gestiegenen Humankapitals erwartungsgemäß das Lebenseinkommen. Die Wahrscheinlichkeit der

³¹ Vgl. SPIEß (1998, S. 34 f.).

³² Vgl. FLEHMIG et al. (1997, S. 4).

³³ Vgl. ALTHAMMER (2000, S. 101 f.).

³⁴ Vgl. SPIEß (1998, S. 35).

³⁵ Vgl. SPIEß (2005, S. 2).

Öffentliche Finanzierung von außerhäuslicher Kinderbetreuung: 14 Grundsätzliche Überlegungen

Abhängigkeit von Sozialleistungen des Staates sinkt und auch die Kriminalität im Erwachsenenalter ist geringer. Die gesellschaftlichen Kosten für das einzelne Individuum können durch eine gute pädagogische Ausbildung gesenkt werden. Durch ein höheres Humankapital wird sich der technische Fortschritt verbessern, die Volkswirtschaft wird produktiver und im internationalen Wettbewerb konkurrenzfähiger ³⁶ .

3.1.4.2 Schaffung von Chancengleichheit für Kinder

Der Besuch von Kindertageseinrichtungen für Kinder im Vorschulalter kann, wie bereits unter 3.1.4.1 ausgeführt, positive Effekte auf das Bildungsniveau dieser Kinder haben. Gravierende Bildungsunterschiede zwischen den Kindern können durch eine frühzeitige Erkennung kompensiert werden. Gerade für Kinder aus sozial benachteiligten Familien und bildungsfernen Schichten stellt die Kindertagesbetreuung eine Möglichkeit der Integration in die Gesellschaft dar ³⁷ . Sprachprobleme von Kindern aus Familien mit Migrationshintergrund können durch den Besuch von Betreuungseinrichtungen im Vorschulalter erkannt und behoben werden. Der Erfolg ihres Schulbesuches ist maßgeblich auf vorschulische Bildungseffekte zurückzuführen ³⁸ . Den Kindern wird somit eine Chancengleichheit zum Schulbeginn gegeben ³⁹ . Faktisch ist es bis heute in Deutschland so, dass diese Gleichheit nicht gegeben ist. Wie Abbildung 3 zeigt, variiert der Anteil von Ausländern an deutschen Schulen sehr stark zwischen den unterschiedlichen Schultypen. Besonders auffallend sind der sehr geringe Anteil der Ausländer an Gymnasien (4,1%) und der sehr hohe Anteil ausländischer Kinder an Hauptschulen (18,7%).

³⁶ Vgl. FLEHMIG et al. (1997, S. 4).

³⁷ Vgl. FLEHMIG et al. (1997, S. 6).

³⁸ Vgl. NEUMANN (2005, S. 184).

³⁹ Vgl. BÜCHEL et al. (1996, S. 25).

Öffentliche Finanzierung von außerhäuslicher Kinderbetreuung: 15 Grundsätzliche Überlegungen

Abbildung 3: Ausländeranteil an deutschen Schulen im Schuljahr 2004/05 40 .

Laut Statistischem Bundesamt verließen im Jahr 2004 18,1% der ausländischen Schulabgänger die allgemein-bildenden Schulen ohne Abschluss. Bei den deutschen Schulabgängern lag der Anteil bei 7,4% ⁴¹ . Die Zahlen lassen darauf schließen, dass ausländische Kinder und Jugendliche den deutschen Kindern gegenüber in Sachen Bildung benachteiligt sind. Zu diesem Ergebnis kam auch die PISA-Studie, die offenbarte, dass in keinem anderen untersuchten Land die Zugehörigkeit der Eltern zu einer sozialen Schicht für die Schulbildung des Nachwuchses so entscheidend ist als in Deutschland ⁴² . Bildung wird in Deutschland weiterhin sozial vererbt. Empirische Studien zeigen, dass ein Kindergartenbesuch von Kindern mit Migrationshintergrund die

Wahrscheinlichkeit erhöht, dass diese Kinder das Gymnasium oder die Realschule besuchen ⁴³ . Die Sprache ist dabei der Schlüssel zur Integration und zum Erfolg. Ohne die Beherrschung der Landessprache ist kein erfolgreiches Durchlaufen der Schullaufbahn, kein Einstieg in das Berufsleben und keine legale finanzielle Selbstständigkeit in Deutschland möglich. Darum muss es diesen Kindern bereits im Vorschulalter ermöglicht werden soziale Kontakte zu deutschen Kindern zu knüpfen um dabei auf spielerische Weise die Deutschkenntnisse zu verbessern. Aus diesem Grund ist auch eine gewisse

⁴⁰ Vgl. STATISTISCHES BUNDESAMT (2006 a, S. 56).

⁴¹ Vgl. STATISTISCHES BUNDESAMT (2006 a, S. 56).

⁴² Vgl. BMFSFJ (2006 a, S. 157).

⁴³ Vgl. FLEHMIG et al. (1997, S. 6).