Die Auswirkungen der doppelten Politikverflechtung auf das föderale System der Bundesrepublik Deutschland

Inhaltsverzeichnis

1.  Einleitung  3

2.  Analyserahmen  4

3.  Die Politikverflechtungstheorie von Scharpf und die der  

  doppelten Politikverflechtung in Theorie und Praxis  4

3.1  Die Politikverflechtungstheorie  4

3.2.  Formen der Politikverflechtung in der Bundesrepublik  6

3.3.  Die doppelte Politikverflechtung  8

3.4.  Die Mitwirkung der Länder auf europäischer Ebene  9

4.  Modifizierung des nationalen politischen Systems  10

4.1.  Verstärkung des Exekutivföderalismus  11

4.2.  Eine „hinkende Dreier-Beziehung“?  12

4.3.  Ist die Staatlichkeit der Länder in Gefahr?  12

4.4.  Verflechtung oder Entflechtung?  13

5.  Fazit  15

  Literaturliste  16

2

1. Einleitung

Seit Formulierung der Politikverflechtungstheorie von Fritz Scharpf ist nunmehr ein Vierteljahrhundert vergangen und die Theorie leistet nach wie vor einen Beitrag zum Verständnis des Problemlösungsverhaltens des deutschen Föderalismus.

„Politikverflechtung, definiert als institutionalisierte Mitwirkung nachgeordneter Gebietskörperschaften an der Willensbildung auf der übergeordneten

Entscheidungsebene“(Scharpf 1994: 7), ist immer noch eines der wesentlichen Merkmale des deutschen politischen Systems. Die Politikverflechtung hat sich im Laufe der Jahre sogar immer mehr verstärkt, denn Bund wie Länder haben versucht ihren Verlust an eigenständigen Kompetenzen durch die Mitwirkung auf der jeweils anderen politischen Systemebene zu kompensieren.

Mit der Ausweitung der Theorie auf die europäische Ebene als doppelte Politikverflechtung gewann die Theorie in den 80er Jahren erneut an Aktualität. Der deutsche Bundesstaat stand und steht nämlich nun vor der Herausforderung die innerstaatliche Kompetenzverteilung in der Bundesrepublik zu bewahren und gleichzeitig den Erfordernissen der Europäischen Union gerecht zu werden. Dieser Herausforderung wurde mit weiteren Verflechtungsarten begegnet: Die Länder haben nach und nach mittels verschiedenster Strategien ihren Einfluss auf die europäische Ebene immer mehr verstärken können, so dass sie heute über den Bundesrat, den Ausschuss der Regionen, ihre Länderbüros in Brüssel und horizontale Kooperation mit anderen Regionen ihren Interessen Geltung verschaffen. In dieser Hausarbeit soll jedoch nicht versucht werden zu klären, ob die deutschen Länder im Europäisierungsprozess Kompetenzen gewonnen oder verloren haben, denn dies bedürfte einer Politikfeldanalyse. Vielmehr soll deutlich gemacht werden, inwiefern diese neuartigen Verflechtungsformen, die doppelte Politikverflechtung, sich auf die

Entscheidungsprozesse, Institutionen und Politikinhalte in der Bundesrepublik auswirken.

3

2. Analyserahmen

Der empirische Teil der Arbeit soll zunächst die Politikverflechtungstheorie und ihre Erweiterung auf die Europäische Union als doppelte Politikverflechtung darstellen und ihre Rezeption und Erklärungskraft erläutern. Im analytischen Teil der Arbeit soll dann geklärt werden, inwieweit sich die problemerzeugenden Tendenzen der doppelten Politikverflechtung auf die Entstehung und die Qualität der politischen Entscheidungen und die Institutionen in Deutschland durchschlagen. Im Verlauf der Hausarbeit sollen dabei folgende Arbeitshypothesen überprüft werden:

-Die doppelte Politikverflechtung stabilisiert die Politikerflechtung innerhalb des deutschen Systems, dadurch dass eine neue Verflechtungsebene hinzukommt.

-Die doppelte Politikverflechtung hat eine asymmetrische Beziehung zwischen den drei Rechtssubjekten Union, Bund und Ländern zur Folge (= Exekutivföderalismus?!?)

-Die Landesparlamente haben mit der Europäisierung an Macht eingebüßt. Folgende erklärende Variablen sollen dabei bei der Beantwortung der eingangs erwähnten Fragestellung helfen:

die Bedingungen des Entscheidungssystems, denn mit der Europäischen Union ist die Zahl der Entscheidungsbeteiligten gestiegen, die Interessen der Beteiligten divergieren stärker.

-Die Rolle der Akteure, bzw. deren Handlungsstrategien und Anpassungsvermögen und der Grad ihrer gegenseitigen Interdependenz

-Die nationale Institutionenordnung legt die Ressourcen nationaler Akteure und damit deren Ausgangsposition im europäischem Mehrebensystem fest;

-Und schließlich ergibt sich aus der (In-)Komptabilität nationaler und gemeinschaftlicher Institutionen der Grad des Anpassungsdrucks auf erstere.

3. Die Politikverflechtungstheorie von Scharpf und die der doppelten Politikverflechtung in Theorie und Praxis

3.1 Die Politikverflechtungstheorie

Die Politikverflechtungstheorie beschäftigt sich genau wie die Theorie des dynamischen Föderalismus von Arthur Benz und Joachim Jens Hesse und die Strukturumbruchtheorie von Gerhard Lehmbruch mit dem Problemlösungsverhalten des deutschen Föderalismus. Während es bei der Politikverflechtungstheorie jedoch in erster Linie um die Umsetzung von Plänen geht, steht bei Hesse und Benz die Reaktionsfähigkeit des

4

Staates im Mittelpunkt und bei Lehmbruch wird der Akzent eher auf das Parteiensystem gelegt. (Wachendorfer-Schmidt 2003: 16f.)

Ausgangspunkt der Politikverflechtungstheorie ist die Annahme, dass in der Bundesrepublik ein Entscheidungsmuster existiert, „das die an ihm Teilnehmenden in Rationalitätsfallen verstrickt; indem sie ihr Eigeninteresse wahrnehmen, schaden sie häufig dem Wohl der übergreifenden Gemeinschaft und damit ungewollt auch sich selbst.“ (Wachendorfer-Schmidt 2003: 17) Die Fragmentierung der

Handlungskompetenzen hat nämlich zur Folge, dass politische Entscheidungen sich oftmals nicht nur auf den eigenen Zuständigkeitsbereich auswirken, sondern in Form von negativen und positiven Externalitäten auch andere Bereiche beeinflussen. Aus der starken vertikalen und horizontale Fragmentierung der Handlungskompetenzen im deutschen politischen System ergibt sich ebenso das Problem, dass interdependente Probleme, die Zuständigkeitsgrenzen und somit oftmals auch Handlungsschranken überschreiten, nur schwer gelöst werden können. Auf diese Handlungsbarrieren konzentriert sich Fritz Scharpf in seiner Analyse, Lösung ist ihm zufolge jedoch nicht ein höherer Zentralisierungsgrad, sondern positive Koordination, das heißt eine übergreifende Analyse des Problembereichs. Scharpf et al. unterscheiden dabei zwischen Niveauproblemen,

Niveaufixierungsproblemen, Verteilungsproblemen und Interaktionsproblemen, zu deren Lösung sie verschiedene Steuerungsinstrumente nennen.(Wachendorfer-Schmidt 2003: 18-25)

Laut Scharpf existieren zwei Formen der Politikverflechtung: die normale Verflechtung, „bei der die Länder über den Bundesrat an der Gesetzgebung und der Einnahmepolitik des Bundes mitwirken, während der Bund Bestand und Inhalt der Verwaltungsaufgaben und den finanziellen Handlungsrahmen der Länder und Gemeinden im wesentlichen bestimmt“( Scharpf/Reissert/Schnabel 1976: 19) und die neueren Verflechtungsformen, die erst 1969 mit der Finanzverfassungsreform entstanden sind, also zum Beispiel die Gemeinschaftsaufgaben.

Überdies wird zwischen drei Varianten der Politikverflechtung unterschieden, nämlich zwischen der horizontalen Verflechtung, der hierarchischen Verflechtung und Verbundsystemen. Bei der horizontalen Verflechtung handelt es sich schlicht um die Selbstkoordination der Gliedstaaten, wohingegen bei der hierarchischen Verflechtung und in Verbundsystemen übergeordnete Entscheidungseinheiten existieren, mit dem

5