Kombilohn

1 Arbeitsmarktsituation in Deutschland

Die Situation am deutschen Arbeitsmarkt verschlechtert sich zusehends. Die Jahre des deutschen Wirtschaftswunders sind lange vorbei und eine Besserung ist nicht in Sicht. Nach dem Scheitern des Modellversuchs der keynesianischen Fiskalpolitik (vgl. Pollert et al. 2004, S. 137), die eine antizyklische Staatsausgabenpolitik darstellte, und der Ölkrise in den 70er Jahren erhöhte sich die Arbeitslosenzahl stetig. Es kommt immer mehr dazu, dass Erwerbspersonen Arbeit unter dem Tariflohn annehmen, oder trotz Arbeit unter dem Existenzminimum ihr Leben fristen müssen. Folgen dieser Entwicklung sind also „Armut in der Arbeit“ und „Armut trotz Arbeit“ (Beier 2002, S. 1). Die größten individuellen Probleme der Arbeitslosigkeit, und vor allem der Langzeitarbeitslosigkeit, sind gesundheitliche Probleme, Verarmung und gesellschaftliche Isolation.

Aus dem Problem der Massenarbeitslosigkeit ist in Deutschland leider längst ein Dauerproblem geworden. Die Entwicklung der letzten Jahre zeigte immer nur steigende, allenfalls stagnierende Arbeitslosenzahlen. Am Jahresbeginn 1994 wurde zum ersten Mal die Vier-Millionen-Grenze überschritten und im Januar 2005 zählte die Bundesagentur für Arbeit mehr als fünf Millionen Arbeitslose, wie man in Abbildung 1 (siehe nächste Seite) sehen kann. Zu diesem Anlass ging ein Aufschrei durch die ganze Republik und alle Zeitungen schmückten ihre Titelseite mit dieser Nachricht. Spätestens hier wusste man, dass man etwas dagegen unternehmen muss. Die aktuelle Arbeitslosenzahl im Februar 2006 lag bei 5 048 000, und damit lag die Arbeitslosenquote bezogen auf alle zivilen Erwerbspersonen bei 12,2 Prozent (vgl. Bundesagentur für Arbeit 2006 b, S. 3).

Auch die deutsche Wirtschaft entwickelte sich in den letzten Jahren schlecht. In den Jahren von 2000 bis 2003 gab es nur eine Stagnation der Wachstumsrate des Bruttoinlandsproduktes (BIP) auf sehr geringem Niveau, was sich im Bereich von -0,2 Prozent bis 1,2 Prozent im Vergleich zum Vorjahr bewegte. Im Jahr 2004 zog das Wirtschaftswachstum 1,6 Prozent wieder ein wenig an, was sich größtenteils auf die positive Exportbilanz Deutschlands zurückführen lässt (vgl. OECD 2006, S. 1). Das Wirtschaftswachstum wird für 2005, mit circa 1,5 Prozent, in derselben Größenordnung wie 2004 prognostiziert (vgl. Weber, A. A. 2006, S. 3-5).

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Abbildung 1: Entwicklung der Arbeitslosigkeit

5500000

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4500000

4000000 Arbeitslose

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2000000 J a n u a r 1 9 9 1 J a n u a r 1 9 9 2 J a n u a r 1 9 9 3 J a n u a r 1 9 9 4 J a n u a r 1 9 9 5 J a n u a r 1 9 9 6 J a n u a r 1 9 9 8 J a n u a r 1 9 9 9 J a n u a r 2 0 0 0 J a n u a r 1 9 9 7 J a n u a r 2 0 0 1 J a n u a r 2 0 0 2 J a n u a r 2 0 0 3 J a n u a r 2 0 0 4 J a n u a r 2 0 0 5

Jahre

(eigene Darstellung, Quelle: Bundesagentur für Arbeit 2006 a)

Hierbei stellt sich die Frage, was die Lösung für die Probleme der schlechten Wirtschaftslage und vor allem der Arbeitslosigkeit sein könnte. Könnte vielleicht ein Kombilohnmodell einen Lösungsweg aufzeigen? Im nächsten Abschnitt wird allgemein auf den Kombilohn eingegangen und dessen Zielgruppen vorgestellt. Daraufhin werden im Abschnitt drei die unbefristeten und die befristeten Kombilohnmodelle Deutschlands, darunter unter anderem auch das Mainzer Modell, behandelt. Im Abschnitt vier wird allgemein und in Beispielen auf die Faktoren eingegangen, die zum Erfolg, oder zum Misserfolg solch eines Modells führen können. Weiterhin werden im fünften Kapitel die Chancen und vor allem die Risiken, z.B. Missbrauch und Mitnahmeeffekte, vertieft. Der sechste Abschnitt stellt den Schluss dar mit gewissen Ausblicken, politische Implikationen und einer Kurzvorstellung eines noch nicht umgesetzten Kombilohnmodellvorschlags des Ifo-Instituts.

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2 Was ist Kombilohn?

2.1 Begriffserklärung

Der Kombilohn ist ein Instrument, das dazu führen soll, sozialversicherungspflichtige Beschäftigung zu schaffen. Es ist ein Mittel mit dem die Regierung versucht neue Chancen für (Langzeit-)Arbeitslose und gering qualifizierte Menschen entstehen zu lassen. Die Beschäftigung soll vor allem im Niedriglohnsektor entstehen. (vgl. Pollert et al. 2004, S. 477). Der Förderkreis beläuft sich nach Angaben auf circa 3 Millionen Menschen (vgl. Dietz et. al 2006, S. 1). Es sollen neues Arbeitsangebot und neue Arbeitsnachfrage geschaffen werden, die normalerweise, aufgrund des vorherrschenden Lohngefüges, nicht entstehen würden. Der Kombilohn stellt, wie der Name schon sagt, eine Kombination von empfangenen Leistungen dar. Der Arbeitslose bzw. gering Qualifizierte hat weiterhin eine Grundsicherung durch den Staat, was ab dem 01.01.2005 das Arbeitslosengeld II darstellt; dazu bekommt er nun aber bei Aufnahme von Beschäftigung weitere staatliche Leistungen, wodurch seine Bezüge insgesamt ansteigen. Man kombiniert also Niedriglöhne mit Sozialleistungen, um den Verdienst und die Aufnahme von Arbeit attraktiver zu machen. Die staatlichen Leistungen können grundsätzlich in drei möglichen Fördervarianten Gestalt annehmen (vgl. Dietz et al. 2006, S. 1). Erstens kann der Staat dem Kombilohnempfänger

Hinzuverdienstmöglichkeiten in Aussicht stellen, zweitens können Zuschüsse zur Sozialversicherung gezahlt werden und drittens kann durch flankierende Maßnahmen, wie Lohnkostenzuschüsse, Qualifizierung und Kinderbetreuung dem

Kombilohnempfänger unter die Arme gegriffen werden. Im Prinzip handelt es sich um eine Lohnsubvention vom Staat an den Bürger oder auch an den Unternehmer. Das Dilemma der hohen Zahl an Hartz IV-Empfängern sehen viele Experten in dem zu hohen Niveau der Sozialleistungen. In manchen Niedriglohn-Branchen lässt sich mit dem regulären Lohn kaum noch der Lebensunterhalt bestreiten. Da gibt es kaum Grund zu arbeiten, wenn die staatliche Unterstützung - in Form von Arbeitslosengeld II plus Zuschüssen für Miete, Kinder und so weiter - mehr einbringt. Somit besteht kein Anreiz für die Hartz IV-Empfänger eine sozialabgabenpflichtige Arbeit anzunehmen. Durch die Möglichkeit des Hinzuverdienstes durch den Kombilohn, könnte dieses Problem gelöst werden. Kombilöhne sollen Erwerbslose dazu bewegen, Jobs anzunehmen, für die nur wenige Euro Stundenlohn gezahlt werden. Ein anderer Grund für Arbeitslosigkeit ist die niedrige Arbeitsproduktivität im Niedriglohnsektor und damit sind die Arbeitnehmer für den Arbeitgeber zu teuer. Die Folgen sind die Zurücknahme der Arbeitsnachfrage, die

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Streichung von Stellen und die Verlagerung der Produktion ins Ausland. Der Lösungsansatz für diese Problemstellung ist die Zahlung von staatlichen Leistungen an die Unternehmerseite.

Das Kombilohnmodell ist also eine Förderung des Niedriglohnsektors mit

verschiedenen Fördermöglichkeiten für das Individuum oder den Unternehmer. Vorrangige Ziele sind der Ausstieg des Kombilohnempfängers aus dem Empfang von staatlichen Leistungen und die Umwandlung von geringfügigen Beschäftigungen in sozialversicherungspflichtige Beschäftigungen (vgl. Gerster 2003, S. 141-142).

2.2 Niedriglohnsektor, Langzeitarbeitslosigkeit und geringe

Qualifikation

Im Hinblick auf die Kombilöhne soll in diesem Abschnitt unter anderem der Niedriglohnsektor beleuchtet werden, weil gerade in diesem Bereich dieses Instrument der Arbeitsmarktpolitik eingesetzt werden soll. Als Niedriglohngrenze wird nach der OECD-Definition zwei Drittel des Medianentgeltes angesehen (vgl. Bosch und Kalina 2005, S. 36). Traditionell herrschte in Deutschland eine geringe Spreizung des Einkommens vor, was vor allem mit den institutionellen Gegebenheiten auf den Arbeits-, Finanz- und Produktmärkten zu tun hatte; auch spielten die hohe Qualität der Produkte und die dazu benötigten qualifizierten Arbeitskräfte eine Rolle (vgl. Bosch und Kalina 2005, S. 29). Die Entwicklung der letzten Jahre zeigt aber ein Bild einer sich leicht vergrößernden Einkommensspreizung. Der Anteil der Niedriglohnjobs nimmt zu. Ein Grund für die fallenden Löhne ist z.B. die Öffnung Europas hin zum Osten, wodurch sogar Ostdeutschland in Konkurrenz mit Osteuropa getreten ist (vgl. Bosch und Kalina 2005, S. 30). In Westdeutschland lag im Jahr 1992 der Anteil der Niedriglohnarbeit bei ca.14%, dagegen lag er in Ostdeutschland bei ca. 10%. Zehn Jahre später beziehen ca. 16% der Arbeiternehmer im Westen und ca.19% der Arbeiternehmer im Osten einen Niedriglohn (vgl. Bosch und Kalina 2005, S. 35-37). Die rot-grüne Bundesregierung hat durch ihre neue Arbeitsmarktreformpolitik, vor allem ab 2002, dafür gesorgt, dass Arbeitslose auch für niedrig bezahlte Arbeit vermittelt wurden. Zu Maßnahmen und Anreizen, die dazu führen sollen, dass man niedrig bezahlte Arbeit aufnimmt, gehört unter anderem auch der Kombilohn. Interessant ist, dass in Großbritannien, wo die Arbeitslosigkeit wesentlich niedriger ist als in Deutschland, der Niedriglohnsektor weitaus größer ist und circa ein Fünftel des Arbeitmarktes einnimmt (vgl. Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung 2006, S. 1-3).

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Neben der hohen Zahl an Arbeitslosen ist in Deutschland die Langzeitarbeitslosigkeit eines der größten Probleme am Arbeitsmarkt überhaupt, was aus der Abbildung 2 ersichtlich wird. Die Bezeichnung Langzeitarbeitsloser wird für Arbeitslose verwendet, die länger als 12 Monate arbeitslos gemeldet sind (Bundesagentur für Arbeit 2005, S. 61). Unter den EU-Ländern ist in Bezug auf diese Statistik nur Griechenland schlechter. Die deutsche Langzeitarbeitslosigkeit betrug im Jahr 2004 51,8 Prozent. Dies lag weit über dem EU-Durchschnitt von 40,9 Prozent. Gerade für diesen Bereich sind spezielle Kombilohnmodelle, wie das Einstiegsgeld in Baden-Württemberg, gestaltet worden, um das Problem anzugehen.

Abbildung 2: Erwerbslosenquoten und der Anteil der Langzeiterwerbslosen in der EU 2004

(Quelle: Bundesagentur für Arbeit 2005, S. 166)

Ein anderes Problemfeld wird aus der Abbildung 2 ebenfalls deutlich. Der Anteil der gering qualifizierten Personen an der Gesamtheit der Erwerblosen betrug 2004 in der Bundesrepublik Deutschland 20,3 Prozent. Dieser Prozentanteil ist circa doppelt so hoch wie der EU-Durchschnitt von 10,6 Prozent. Kein anderes EU-Land kommt auch nur annähernd an dieses Niveau. Die gering Qualifizierten, das heißt Personen ohne formale Qualifizierung /Schulabschluss, haben es offensichtlich schwer in der deutschen Wissensgesellschaft. Durch den Wegfall von Arbeitsplätzen mit einfacher Arbeit und die Verlagerung dieser ins Ausland, drohen die gering Qualifizierten die Opfer dieser Entwicklung zu werden. Der Niedriglohnsektor wird als Auffangbecken für diese Schicht von Arbeitern angesehen. Tatsächlich besteht in Deutschland schon seit

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