Der Umbau des Sozialstaats

0.  Einleitung  2

  I Theoretische Grundlagen  3

  I 1 Definition Wohlfahrtsstaat und Sozialstaat  3

  I 2 Grundlagen Strukturprinzipien und Funktionen des Sozialstaats  4

  II Geschichte des Sozialstaats  4

  II 1 Aufbau der Sozialversicherung im Wilhelminischen Kaiserreich  4

  II 2 Die Zeit der Weimarer Republik  6

  II 3 Die NS-Zeit  6

  II 4 Im Nachkriegsdeutschland  7

  II 5 Die Zeit der Großen Koalition  7

  II 6 Sozial-liberale Koalition  8

  II 7 Die Ära Kohl  8

  II 8 Die Agenda 2010  9

  III Typen des Sozialstaats  10

  III 1 Der deutsche Sozialstaat  12

  IV Krise und Kritik  14

  IV 1 Aushöhlung des Normalarbeitsverhältnisses  15

  IV 2 Auslösung der Normalfamilie  16

  IV 3 Globalisierung  18

  V Notwendige Reformen des Sozialstaats  19

  V 1 Reform der Allgemeinen Krankenversicherung  21

  V 2 Die Grundeinkommensversicherung  22

  V 2 1 Renten  24

  V 2 2 Arbeitslosengeld  25

  V 2 3 Kindergeld  25

  V 2 4 Erziehungsgeld  26

  V 2 5 Krankengeld  26

  V 2 6 Ausbildungsgeld  26

  V 2 7 Grundsicherung  27

  V 3 Das Bürgergeld  27

  V 4 Subventionierung des Niedriglohnsektors  28

  V 4 1 Lohnergänzende Zuschüsse  28

  V 4 2 Subventionierung der Sozialversicherungsbeiträge  28

  V 4 3 Reform der Sozialhilfe  29

  V 5 Senkung der Lohnnebenkosten  29

  VI Fazit  30

  VII Literaturverzeichnis  32

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O. Einleitung

Bei genauer Betrachtung ist die Metapher vom Umbaus des Sozialstaats eigentlich eher unangebracht, denn umgebaut wurde unser Sozialstaat schon seit je her. Je- doch soll heute mit „Umbau des Sozialstaats“ wahrscheinlich eher ausgedrückt werden, dass es nicht um kleine Korrekturen des Systems geht, sondern vielmehr um einschneidende Maßnahmen. Einigen in der Reformdebatte scheint es sogar nicht nur um die Veränderungen im System zu gehen, sondern vielmehr um eine Änderung des Systems. Bei den lautstarken Rufen von Seiten der Arbeitgeber ist sogar anzunehmen, dass ihrerseits versucht wird, die ungünstige Situation am Ar- beitsmarkt auszunutzen. Die Frage an dieser Stelle ist jedoch, ob dies nicht die gesellschaftliche Integration durcheinander bringt. Es müssen also Gründe gefun- den werden, die einen Umbau des Sozialstaats offensichtlich werden lassen, weitab von den Interessen von Verbänden.

Solche Gründe wären z. B. die demographische Struktur der Gesellschaft, die den Generationenvertrag ins Wanken bringt, und im Grunde, neben der Arbeitslosig- keit, Ursprung vieler Probleme ist. Ohne die Reform der Sozialversicherung, wel- che die Basis unseres deutschen Sozialstaats darstellt und welche uns in der gan- zen Welt hat berühmt werden lassen, da sie lange Zeit das Positivste war, was unser Land vorzuweisen hatte, wird es mit dem Sozialstaat Deutschland langsam aber sicher bergab gehen.

„Die Versorgung Hilfsbedürftiger, Kranker, Siecher und Alter war für die menschliche Gesellschaft stets eine besondere Herausforderung. Die Natur hat für deren Bewältigung keine ausreichenden Vorkehrungen getroffen. Das gilt noch weit mehr für die Teilhabe der generell Schwächeren am großen Ku- chen - der Langsameren, Schwerfälligeren, Ungeschickteren, Ideenloseren oder Beziehungsärmeren.“ 1 Aber letztlich sind dies doch Eigenschaften und Merkmale von Entwicklung und zeichnen eine funktionierende Demokratie und Gesellschaft aus.

Im Folgenden soll geklärt werden, was Sozialstaaten kennzeichnet, insbesondere den deutschen und wie sie entstanden sind. Weiterhin, was zur Krise des deut- schen Sozialstaats beigetragen hat und es sollen Lösungen aufgezeigt werden, welche Wege aus dieser Krise führen bis hin zur Sicherung der sozialen Systeme.

1 Miegel (2005: FAZ).

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I. Theoretische Grundlagen

I. 1. Definition Wohlfahrtsstaat und Sozialstaat

Sozialstaat, soziale Sicherung und Sozialpolitik haben zwar miteinander zu tun und gehören zusammen, sind jedoch nicht identisch. Sozialpolitik ist ein Mittel, um soziale Benachteiligung durch Politik auszugleichen und finanzielle Aufwen- dungen spielen hier eine Rolle, der Sozialstaat ist eine Zielprojektion und für den Schutz des Einzelnen zuständig und die soziale Sicherung stellt hierfür den insti- tutionellen Rahmen zur Verfügung. Sozialpolitik schuf den Sozialstaat, wobei angemerkt werden muss, dass jeder moderne Nationalstaat Sozialpolitik betreibt, Qualität und Quantität dieser machen ihn jedoch erst zum Sozialstaat. 2 Also „Sozialstaat bezeichnet nicht die ,Substanz’ des Staates oder ein Organisati- onsprinzip der Herrschaft durch den Staat, sondern nur die Regelungsform für einen Teilbereich, wenn auch einen zentralen.“ 3 Die Trennung der Begriffe Wohlfahrtsstaat und Sozialstaat ist sinnvoll, denn sie drückt aus, dass es sich um unterschiedliche Systeme sozialer Absicherung han- delt, weiterhin drückt der Begriff Sozialstaat nicht ein „Organisationsprinzip der Herrschaft durch den Staat […] sondern nur die Regelungsform für einen wichti- gen Teilbereich“ 4 aus. Soziapolitik beschränkt sich auf einen bestimmten Bereich der Politik, was auf den Wohlfahrtsstaat nicht zutrifft. 5 Man kann sagen, dass der Begriff des Sozialstaats weiter gefasst ist und auch eindeutiger definiert wird, als der des Wohlfahrtsstaats. Weiterhin impliziert der Begriff des Sozialstaats nicht nur Sozialleistungen, sondern auch die rechtliche Einklagbarkeit von Ansprüchen, was den Einzelnen von der Willkür der Fürsorge befreit. 6 Nach Kaufmann sollte von einem Wohlfahrtsstaat erst dann gesprochen werden, wenn „soziale Sicherungssysteme und soziale Dienstleistungen immer weitere Be- völkerungskreise und tendenziell die Gesamtbevölkerung […] erfassen und in- soweit Arbeitnehmer staatlich gewährleistete Rechte einklagen können, die sie vor Ausbeutung im Arbeitsverhältnis schützen.“ 7 Bleibt zu sagen, dass der Sozial- und Wohlfahrtsstaat die Bürger gegen die größ- ten Risiken schützt und ihnen Unterstützung zukommen lässt, durch einen gesell- schaftlichen Konsens soll soziale Gleichheit sichergestellt werden. 8

2 Vgl. Butterwegge (1999: S. 11/12).

3 Koch (1995: S. 43).

4 Münch (1997: S. 14).

5 Vgl. Münch (1997: S. 14).

6 Vgl. Butterwegge (1999: S. 12/13).

7 Kaufmann (1994: S. 31).

8 Vgl. Butterwegge (1999: S. 15).

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I. 2. Grundlagen, Strukturprinzipien und Funktionen des So-

zialstaats

Auf die bürgerlichen Rechte im 18. Jahrhundert und die politischen Rechte im 19. Jahrhundert folgten im 20. Jahrhundert die sozialen Rechte. Sozialpolitik ist also ein Produkt der Moderne; wenn die Armen im Mittelalter auf karikative Zuwen- dung angewiesen waren, so wurden sie in der Moderne zu Adressaten politischer Eingriffe. Sozialpolitik bewirkte eine Modernisierung der Gesellschaft, denn sie schaffte Voraussetzungen für neue Produktionsformen, Lebensformen und neue Geschlechter- und Generationenverhältnisse. Somit ist sie als ein Fundament der modernen Gesellschaft zu betrachten. Sie ist somit auch nicht von den heutigen Verhältnissen zu trennen. Durch sie wird Arbeitskraft reproduziert und die Mas- sen werden befriedigt. Sie stärkt also die Kontrolle des Kapitals über die Produk- tion (und so auch indirekt den Klassenkonflikt), aber sie stärkt ebenfalls die Posi- tion der Arbeiter und ermöglicht es ihnen sich dem Kapital zu widersetzen. Sozialstaaten unterliegen politischen und gesellschaftlichen Veränderungen, so- wie konjunkturellen Schwankungen. Gleichheit konnte der Sozialstaat bisher nie wirklich erreichen, aber er hat dazu beigetragen Ungleichheit abzubauen. Weiter- hin verbindet der Sozialstaat Familie, Markt und Staat miteinander und bewirkt, dass sich der Kapitalismus entfalten kann, ohne sich der Verantwortung für die Schwachen und Benachteiligten zu entziehen; also wird keiner in seiner Existenz durch das Gewinnstreben des Anderen eingeschränkt oder gefährdet. 9

II. Geschichte des Sozialstaats

II. 1. Aufbau der Sozialversicherung im Wilhelminischen Kai-

serreich

Einen genauen historischen Startzeitpunkt für sozialstaatliche Tätigkeit gibt es eigentlich nicht, man kann jedoch sagen, dass sozialstaatliche Tätigkeit mit Be- ginn des Industriezeitalters an Dynamik gewann. 10 Davor, in der mittelalterlichen und feudalen Gesellschaft, waren die Menschen, wenn sie krank und alt waren, auf die Hilfe ihrer Familie, auf die kommunale Armenfürsorge, auf Sicherungs- einrichtungen der Zünfte und Gilden oder auf kirchliche, betrieblich und genos- senschaftliche Unterstützung angewiesen. Mit der Abschaffung der Leibeigen- schaft, mit dem Machtverlust der Zünfte und mit der lohnabhängigen Arbeit war eine Veränderung der Sozialstruktur verbunden, was auch bedeutete, das traditio-

9 Vgl. Butterwegge (1999: S. 15-18).

10 Vgl. Döring (2004: S. 11).

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nelle Sicherungsformen nicht mehr länger Bestand hatten und sich die Lage der Industriearbeiter verschlechterte; so reichte der Lohn der Arbeiter oft nicht aus, um die ganz Familie zu ernähren. Die Massenarmut sorgte auch für ein erhöhtes Konfliktpotential und eine staatliche Lösung war von Nöten. Die unterschiedli- chen gesellschaftlichen Gruppierungen hatten jedoch auch unterschiedliche Lö- sungsansätze für die Probleme. Die erste konstruktive Idee, neben eher kurzsichti- gen Vorschlägen, wie der Rückkehr zur Ständegesellschaft und der Repression der Arbeiterschaft, lieferte Lorenz von Stein, der auch zuerst den Begriff des Sozialstaats prägte. Er fürchtete Unruhen zwischen den Arbeitern und den Besit- zenden der Gesellschaft und warnte vor einem Klassenkampf, wie es ihn in Eng- land und Frankreich gegeben hatte. Deshalb kam von ihm auch die Forderung nach staatlichem Eingreifen in den Konflikt. 11 Zunächst widmete sich der Staat dem Schutz von Kindern und Jugendlichen, so wurden Kinder- und Jungend- schutzgesetzte erlassen, die Kinderarbeit einschränkten oder ganz untersagten. Später wurden auch erwachsenen Arbeitnehmern sozialstaatliche Gesetze zuteil, in Form der Gewerbeaufsicht, der Unfallversicherung und der Mitbestimmung. Es entstanden Selbsthilfekassen, die an Traditionen des Handwerks anknüpften und Arbeiter und Gesellen im Falle von Arbeitsunfähigkeit, Invalidität, Alter und Ar- beitslosigkeit absichern sollten. 12 1881 wurde in der Kaiserlichen Botschaft festgehalten, dass die Bevölkerung ein Anrecht auf materielle Absicherung hat, dies war die Gründung des Sozialstaats. Der Staat verpflichtete sich für die Versorgung der Untertanen Sorge zu tragen (man muss an dieser Stelle jedoch erwähnen, dass es maßgeblich die Angst vor dem sozialistischen Gedankengut war, die die Politik zu diesem Schritt veran- lasste, um den Sozialismus zurückzudrängen). Unter dem damaligen Reichskanz- ler Fürst Otto von Bismarck entstand die Sozialversicherung; es entwickelte sich die Krankenversicherung (1883), die Unfallversicherung (1884) und die Alters- und Invalidenversicherung (1889). Bismarcks Sozialgesetzgebung war jedoch auf Arbeitnehmer ausgelegt und grenzte jene aus, die nicht erwerbstätig waren, aus Gründen wie Krankheit und Alter. Die Versicherung, der jeder Arbei- ter beitreten musste, zahlte auch nicht im Fall von Arbeitslosigkeit. Finanziert

11 Vgl. Pilz (2004: S. 21-23).

12 Vgl. Döring (2004: S. 12-16).

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wurde die Versicherung durch Reichszuschüsse und den (weitaus höheren) Zah- lungen der Arbeitnehmer und Arbeitgeber. 13

II. 2. Die Zeit der Weimarer Republik

Mit der Weimarer Verfassung kam es zu einem deutlichen Qualitätssprung in der Sozialgesetzgebung, da diese in der Verfassung festgeschrieben wurde. 14 Je- doch kann man sagen, dass auf die Phase des Aufbaus (1918-1927), die Phase des Abbaus folgte. Unter der Weimarer Koalition (SPD, Zentrum und DDP) nahmen sozialstaatliche Maßnahmen zu, doch die Folgen des Krieges und die wirtschaft- lich desolate Situation überforderten die Sozialkassen. 15 1923/24 stand die Sozial- versicherung vor dem Bankrott, auch wegen der hohen Inflation, die vor allem die Rentenversicherung stark belastete. 16 Der Kreis der anspruchsberechtigten Personengruppen erweiterte sich, das Vor- sorgeprinzip der Krankenversicherung schloss auch die Frauen und Kinder der Arbeitnehmer mit ein. Es wurde ein Gesetz über die Arbeitslosenversicherung verabschiedet, die jedoch mit der Weltwirtschaftskrise 1928/29 an die Grenzen ihrer Belastbarkeit stieß. Das Sozialprodukt verringerte sich bis 1933 kontinuier- lich, die Sozialleistungsnachfrage war jedoch hoch, was durch hohe Arbeitslosig- keit und sinkende Löhne verstärkt wurde, da die noch Beschäftigten nicht mehr in einem so hohen Maße belastet werden konnten. Somit wurde das Sozialversiche- rungssystem unfinanzierbar. 17

II. 3. Die NS-Zeit

Das Sozialversicherungssystem zur Zeit des Nationalsozialismus war zweigeteilt; zum einen erhielten deutsche Volksgenossen mehr Zuwendungen, zumindest bis der 2. Weltkrieg ausbrach, zum anderen erhielten Gegner des Regimes, wie Juden, Kommunisten und Sozialdemokraten, weniger Zuwendungen. Menschen, die nicht zur „Volksgemeinschaft“ gehörten wurden ausgegrenzt. Die Probleme der Sozialversicherungen lösten sich durch steigende Wachstumsraten der Wirtschaft und durch sinkende Arbeitslosenzahlen. Die Konsolidierung der Kassen sorgte zudem für steigende Mitgliederzahlen. Trotzdem ging die Bedeutung der Sozial- politik zurück und es wurde vermehrt Augenmerk auf die Rüstungs-, die Wirt-

13 Vgl. Pilz (2004: S. 24-26).

14 Vgl. Schmidt (1998: S. 51).

15 Vgl. Pilz (2004: S. 27/28).

16 Vgl. Schmidt (1998: S. 48).

17 Vgl. Pilz (2004: S. 28/29).

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schafts- und die Beschäftigungspolitik gelegt. 18 Überschüsse in der Arbeitslo- senversicherung wurden in Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen gesteckt und Gelder aus der Rücklagenbildung flossen in die Rüstung. 19 Die Nationalsozialisten schafften die Selbstverwaltung der Sozialversicherung ab und schafften eigene Wohlfahrtsvereine, welche vor allem Linientreuen „Volksgenossen“ gewogen waren. Die Arbeitslosenversicherung wurde in ihrer ursprünglichen Form abge- schafft, so wurde das Versicherungsprinzip durch das Fürsorgeprinzip ersetzt, außerdem wurden die Anspruchsvoraussetzungen hier und auch in der Unfallver- sicherung verschärft. 20 Nach Ende des Krieges waren alle sozialstaatlichen Sys- teme bankrott, die Aufrechterhaltung in den Nachkriegsjahren war nur durch im- mense öffentliche Zuschüsse möglich. 21

II. 4. Im Nachkriegsdeutschland

Das Wirtschaftswunder änderte die Ausgangslage der Sozialkassen völlig, Ver- teilungsspielräume wuchsen. Die Rentner bildeten eine stark gefährdete Gruppe, was sich jedoch 1956/57 mit der Rentengesetzgebung der „großen Sozialreform“ ändern sollte, denn der Lebensstandard sollte auch im Alter gesichert sein. 22 Fi- nanziert wurde die Rentenreform durch den Generationenvertrag. 23 Von nun an waren die Sicherungssysteme nicht mehr statisch, sondern dynamisch (Anpassung an die Entwicklung der Bruttolöhne), das Prinzip der Beitragsgerechtigkeit wurde eingeführt und das Leistungsniveau wurde angehoben. Später wurde die Dynami- sierung, die dafür gesorgt hatte, dass die Renten anstiegen, auch auf die Unfall- versicherung und die Arbeitslosenversicherung übertragen. 24 1961 folgte das Bundessozialhilfegesetz, welches ein menschenwürdiges Dasein garantieren sollte. Die damaligen wirtschaftlichen Begleitumstände ermöglichten den quanti- tativen und qualitativen Höhepunkt der Sozialversicherung und die Expansion derselben schien vertretbar. 25

II. 5. Die Zeit der Großen Koalition

Während der Rezession der 1960er Jahre kam es durch Arbeitslosigkeit zu ver- mehrten Finanzierungsproblemen der Sozialversicherung; Beitragseinnahmen

18 Vgl. Pilz (2004: S. 30/31).

19 Vgl. Döring (2004: S. 27/28).

20 Vgl. Pilz (2004: S. 30-32).

21 Vgl. Döring (2004: S. 28).

22 Vgl. Döring (2004: S. 28/29).

23 Vgl. Pilz (2004: S. 34).

24 Vgl. Döring (2004: S. 29-31).

25 Vgl. Pilz (2004: S. 35/36).

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gingen zurück und der Anstieg der Senioren erforderte eine Erhöhung der Ren- tenversicherungsbeiträge, als Ausgleich die entstandenen Defizite. Weiterhin wur- den Gesetze dahingehend verändert, dass die Privilegierung der Angestellten ge- genüber Arbeitern abnahm. 26 Mit dem Stabilitätsgesetz von 1967 und dem Ar- beitsförderungsgesetz von 1969 wurde Beschäftigungspolitik zur Aufgabe des Sozialstaats. 27

II. 6. Sozial-liberale Koalition

Auch 1972 gab es eine umfassende Rentenreform, die eine Rente nach Mindest- einkommen, eine Expansion der Rentenversicherung, d.h. eine Öffnung der Ren- tenversicherung für Studenten, Hausfrauen, Selbständige und Behinderte, Vor- verlegung der Rentenanpassung und die Einführung einer flexiblen Rentenalters- grenze beinhaltete. Die Rezession von 1974/75 ließ die Zahl der Arbeitslosen steigen und die Einnahmen der Sozialversicherungen zurückgehen. Die ökonomi- sche Belastbarkeit schien überschritten und mit dem Haushaltsstrukturgesetz von 1975 trat eine Kehrtwende, hin zu einer Sparpolitik, ein. Es wurde bei der aktiven Arbeitsmarktpolitik, bei Weiterbildungsmaßnahmen, der Ausbildungsförderung, ein Jahr später auch bei der Renten- und Krankenversicherung gekürzt. So wurde die Rentenanpassung verzögert und von 1979-1981 sogar ganz ausgesetzt. Eben- falls wurde bei der Arbeitslosenversicherung eingespart, sowie im Bereich des Kindergeldes, der Familienförderung und bei den Sozialleistungen. Gleichzeitig wurden Sozialbeiträge erhöht und die rechtlichen Voraussetzungen für das Bezie- hen von Leistungen wurden verschärft. 28

II. 7. Die Ära Kohl

Die von der sozial-liberalen Koalition begonnen Maßnahmen wurden auch unter Kanzler Kohl fortgesetzt. Mit den Haushaltsbegleitgesetzten in den Jahren 1983 und 1984 sollten weitere Einsparungen im Bereich der Ausbildungsförderung, der Sozialhilfe, des Arbeitslosengeldes und der Rentenpolitik erfolgen. Jedoch wen- dete sich die Sozialpolitik den Familien zu, so wurden das Erziehungsgeld und der Erziehungsurlaub eingeführt; Frauen konnten sich die Erziehungszeiten auf die Rentenansprüche anrechnen lassen. Arbeits- und Beschäftigungsverhältnisse wurden flexibilisiert, mit dem Beschäftigungsförderungsgesetz wurden befristete Arbeitsverhältnisse eingeführt. Eine weitere wichtige Reform war die Rentenre-

26 Vgl. Pilz (2004: S. 36/37).

27 Vgl. Döring (2004: S. 32).

28 Vgl. Pilz (2004: S. 37-39).

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