Inhaltsverzeichnis

1.  Einleitung  2

2.  Governance - warum ein neuer Begriff?  3

3.  Was ist Governance?  5

3.1.  Begriffsentwicklung  5

3.2  Begriffskern  9

3.3  Verschiedene Governance-Perspektiven  10

4.  Governance als sozialwissenschaftliches Konzept  11

4.1  Governance vs. Government  11

4.2  Steuerungstheorie vs. Governance  13

5.  Probleme und Kritik  16

6.  Literatur  18

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1. Einleitung

Das Thema Umwelt ist von der Agenda politischen Handelns nicht mehr wegzudenken. Spätestens seit dem Einzug der Grünen-Partei in den Bundestag zu Beginn der 1980er Jahre, aber auch schon vorher, angeregt durch Initiativbewegungen, sind Probleme nachhaltiger Entwicklung und Ressourcenmanagement im öffentlichen Raum und werden diskutiert. Stärker noch als andere Problemfelder bzw. Objekte politischen Handelns, lassen sich Fragen von Umweltschutz und natürlichen Ressourcen immer weniger in staatlichen Grenzen denken und lösen. Nicht nur diese Problematik Umwelt, sondern auch viele andere Prozesse sind Gegenstand von grundsätzlichen Veränderungen politischer Steuerung. Dabei wurde in den letzten Jahren vor allem ein Begriff in den Sozialwissenschaften immer häufiger gebraucht. Es ist der Begriff Governance. Es soll in dieser Arbeit ganz allgemein um den Begriff gehen, was er bedeutet und wo er seinen Ursprung hat? Was ist mit ihm in Sozialwissenschaften und speziell in der Politikwissenschaft als analytisches Konzept gemeint? Das sind eher grundsätzliche und begriffsklärende Fragen, die viele andere Aspekte die Governance tangiert, nur unzureichend berücksichtigen wird. Im Mittelpunkt soll hier vor allem stehen, was an dem Konzept neu ist oder neu sein könnte.

Im ersten Teil will ich zunächst klären, warum es den Begriff der Governance gibt und ob er womöglich nur ein neuer Begriff für ein altes Phänomen ist. In der Folge soll, so konkret wie möglich, gezeigt werden, was den Begriff Governance ausmacht. An welche konzeptionellen Traditionen knüpft er an? Was macht die neue Realität aus, die er zu erfassen versucht? Um diesen Teil abzuschließen, will ich mithilfe Artur Benz’ ¹ einen Begriffskern charakterisieren und auf verschiedene Governance-Perspektiven verweisen. Renate Mayntz 2 fragt in ihrem Aufsatz danach, ob Governance womöglich nur eine Fortentwicklung der Steuerungsstrategie ist. Dies soll im dritten Abschnitt geklärt werden. Was bedeutet Governance also als sozialwissenschaftliches Konzept? Hier stehen eine Abgrenzung zum Konzept des Government und die Akzentverschiebung im Hinblick auf die Steuerungsstrategie, die Mayntz ausmacht, im Zentrum.. Diese Arbeit abrunden will eine kritische Betrachtung des Governance-Konzeptes. Welche Probleme kann seine Verwendung verursachen, worauf ist zu achten?

¹ Siehe: Benz, Artur: Governance - Modebegriff oder nützliches sozialwissenschaftliches Konzept? In: ders.: (Hrsg.)Governance - Regieren in komplexen Regelsystemen. Eine Einführung. Wiesbaden. 2004, S. 25.

² Vgl.: Mayntz, Renate: Governance-Theorie als fortentwickelte Steuerungsstrategie? In: Schuppert, Gunnar Folker (Hrsg.): Governance-Forschung, Baden-Baden, 2005, S. 11-20

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2. Governance - warum ein neuer Begriff?

Die Verwendung eines neuen Begriffes in den Sozialwissenschaften legt meist den Verdacht nahe, dass es sich entweder lediglich um einen Modebegriff handeln könnte ³ oder, noch weniger gewinnbringend, um einen modischen Anglizismus ⁴ . Die Autorinnen und Autoren stellen nahezu ausnahmslos die Frage nach der Sinnhaftigkeit des Governance-Begriffes, alle fragen, ob er etwas Neues beschreiben kann oder eben doch nur eine Modeerscheinung ist. Benz meint, dass der Governance-Begriff besonders zu hinterfragen ist, da er mit sehr variablen Inhalten verwendet wird. ⁵ Für die Verwendung eines neuen Begriffs macht er grundsätzlich zwei Phänomene verantwortlich: erstens könnte eine neue Sicht auf eine unveränderte Realität vorliegen, d.h. das Reale könnte neu interpretiert werden. Zweitens könnte ein neuer Begriff tatsächlich auf eine Veränderung der Realität hinweisen. In diesem Fall würde man einen neuen Begriff benötigen, um diese zu beschreiben. ⁶ „Die zunehmende Verbreitung des Governance-Begriffes in den Sozialwissenschaften, insbesondere in der

Politikwissenschaft, ist vor dem Hintergrund eines solchen doppelten Prozesses der Veränderung der Realität und der Wahrnehmungen bzw. Interpretationen dieser Realität zu sehen.“ 7

Auf den Governance-Begriff treffen also beide Phänomene zu. Was aber hat sich verändert? Da diese Veränderungen im Rahmen dieser Arbeit kaum tiefgründig genug, in all ihren Ausprägungen, beschrieben werden können, seien sie hier nur kurz umrissen. Jon Pierre ⁸ beschreibt diese Veränderungen sehr eindringlich und bezeichnet sie als die signifikanteste Entwicklung der letzen Jahrzehnte. Kurz zusammengefasst gehen dem Governance-Begriff oder seiner Verwendung tief greifende Wandlungen in „Staat, Wirtschaft und Gesellschaft“ ⁹ voraus. Politische Prozesse verlaufen grenzüberschreitend, territorial wie funktional. „Gesellschaftliche Aufgaben lassen sich so immer weniger innerhalb der Kompetenzgrenzen funktionsbezogener Institutionen erfüllen.“ ¹⁰ Institutionen meint hier klassische Einrichtungen wie die Institution Staat oder die

³ Benz, S. 12.

⁴ Mayntz, Governance als fortentwickelte Steuerungsstrategie?, S. 11.

⁵ Benz, S. 12.

⁶ Benz, S. 13.

⁷ Ebd.

⁸ Pierre, Jon: Introduction - Understanding Governance. In: ders.: Debating Governance - Autority, Steering and Democracy, New York, 2000, S. 1.

⁹ Benz, S. 13.

¹⁰ Benz, S. 14.

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Institution Verwaltung. Im Folgenden wird jedoch auch ein anderer Institutionenbegriff verwendet, der Institutionen als verhaltensregulierende und steuernde Mechanismen begreift, allerdings keine festen Funktionseinheiten wie Staat oder Verwaltung meint. Die traditionelle Machtbasis staatlicher Macht sei erodiert, so Pierre. ¹¹ Vielerlei Kooperationen sind gefragt, um Gesellschaft steuern zu können ¹² : Regierungen müssen mit Verbänden zusammenarbeiten, der Markt funktioniert nicht ohne eingreifenden Staat, viele Institutionen sind eingebunden in Koordinationssysteme und Politiknetzwerke, Interdependenzen existieren auch zwischen verschiedenen gesellschaftlichen Sektoren. Pierre fasst die Folgen der neuen Herausforderungen wie folgt zusammen: „Finally, the state’s capacity to impose its will on society has become challenged by cohesive policy networks” ¹³ und stellt heraus, dass die Machtausübung des Staates sowohl durch neue externe als auch interne Konstellationen unter Druck steht. ¹⁴ Zwischen öffentlichem und privatem Sektor lassen sich Aufgabenerfüllungen kaum noch abgrenzen. Dies bedeutet nicht zwangsläufig eine Zurückdrängung des Staates, sondern erfordert vielmehr sehr „komplexe Mischformen“ zwischen „öffentlicher und privater Tätigkeit“ ¹⁵ .

Kurz umrissen heißt das, dass sich die Form von Staatlichkeit und somit die verbindliche Regelsetzung innerhalb von Gesellschaft verändert. Die Herausforderungen, die an den modernen Staat gestellt werden können mit den Stichwörtern Denationalisierung, Privatisierung und Internationalisierung beschrieben werden.

Nun beschreibt Artur Benz diese Phänomene und Erfordernisse nicht als völlig neu. ¹⁶ Der Begriff Governance allerdings kann helfen, diese Veränderungen womöglich besser als andere bzw. aus einer veränderten Perspektive zu beschreiben. Dabei ist er auf eine konzeptionelle Unterfütterung angewiesen, die deutlicher macht, was er beschreiben will. Es bleibt zu diesem Zeitpunkt allerdings festzuhalten, dass der Begriff Governance sowohl eine Veränderung der Realität als auch eine veränderte Sichtweise auf die Realität zugleich beschreibt und nicht ein bloßer, modischer Anglizismus ist.

¹¹ Pierre, S. 1.

¹² Ausführlicher zum Verhältnis der Begriffe „Steuern“ und „Governance“ siehe dritten Teil dieser Arbeit.

¹³ Pierre, S. 1.

¹⁴ Ebd.

¹⁵ Benz, S. 14

¹⁶ Ebd.

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3. Was ist Governance?

Ich will in meinen Ausführungen tatsächlich nah am Begriff der Governance, seinem Ursprung und seiner Bedeutung bleiben.

Die Literatur über Governance drückt vor allem eines aus: unterschiedliche Auffassungen darüber, was mit dem Begriff Governance eigentlich gemeint ist. Artur Benz spricht vom Fehlen einer Lehrbuchdefinition von Governance. 17

Jon Pierre meint, dass Governance eine duale Bedeutung hat. Einerseits beschreibe Governance die empirisch nachweisbare Veränderung von Staatlichkeit durch Einbeziehung der neuen Herausforderungen, wie sie oben bereits kurz beschrieben wurden. Zum anderen sei mit Governance auch ein konzeptionelles und theoretisches Gebäude gemeint. 18

Für Renate Mayntz ersetzt der Begriff den der „politischen Steuerung“ und hat dabei ebenfalls zwei theoretische Kontexte. Er umfasse alle Formen sozialer Handlungskoordinierung und diene darüber hinaus zur Beschreibung nicht-hierarchischer bzw. nicht lediglich staatlicher Regelung. 19

Es soll zunächst darum gehen, wie sich der Begriff der Governance entwickelt hat und woher sein heutiger Begriffskern stammt.

3.1. Begriffsentwicklung

Zunächst wurde der Begriff in den Wirtschaftswissenschaften gebraucht. Dort verfestigte sich spätestens mit der Forschungsarbeit von Oliver Williamson im Jahre 1985 die Ansicht, dass zur „Verwirklichung effektiver Transaktionen“ „neben dem Markt auch die Unternehmensorganisationen“ wichtig sind. Hier wurde der Fokus also auf Koordinationsmechanismen gelegt, die zur Verbesserung der Wirtschaftlichkeit eben so gehören wie ökonomische Gesetzmäßigkeiten. Mit Governance bezeichnete Williamson „institutionelle Regelungen in Unternehmen […] zur Verringerung von

¹⁷ Benz, S. 12.

¹⁸ Pierre, S. 3.

¹⁹ Mayntz, Renate: Governance im modernen Staat. In.: Benz, Arthur (Hrsg): Governance - Regieren in komplexen Regelsystem. Wiesbaden, 2004, S. 66.

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