2

den zum Teil voneinander abweichenden Bedenken der Mitgliedstaaten in ihren Regelungs-vorschlägen Rechnung zu tragen. Einheitliche Regelungen sind jedoch im Gemeinsamen Markt für Lebensmittel notwendig, da die nationalen Anforderungen an die Verkehrsfähigkeit von Nahrungsmitteln typische handelsbeschränkende Maßnahmen sind. Die Kommission definiert Lebensmitteln als alle zur Aufnahme durch den Menschen bestimmten verarbeiteten, teilverarbeiteten oder unverarbeiteten Stoffe oder Erzeugnisse, mit Ausnahme von Tabak, Arzneimitteln und der gemäß den einschlägigen internationalen Übereinkommen von den Mitgliedstaaten überwachten narkotischen oder psychotropen Stoffe. ³ Dieser weite Begriff umfasst sowohl Rohmaterialien, Zutaten, wie z.B. Zusatzstoffe und Aromen, als auch Kontaminanten, Rückstände von Pestiziden und Tierarzneimitteln, Getränke sowie Kaugummi.

II. Grundsätze des europäischen Lebensmittelrechts

Die Kommission legte die Grundsätze ihrer Tätigkeit im europäischen Lebensmittelrecht in verschiedenen Programmen nieder. In ihrer Mitteilung „Vollendung des Binnenmarktes: Das Gemeinschaftliche Lebensmittelrecht“ ⁴ aus dem Jahre 1985 beschrieb sie ihr Ziel, den Verkehr von nicht gesundheitlichsgefährdenden Lebensmittel zu gewährleisten. Darüber hinaus sollte eine Kennzeichnungspflicht eingeführt und Sorge für einen lauteren Wettbewerb getragen werden. Zentrales Überwachungsinstrument sollte die Einführung von Kontrollen durch autorisierte Stellen sein.

Beeinflusst von der BSE-Krise in Europa, legte das Grünbuch zum Lebensmittelrecht ⁵ aus dem Jahre 1997, den Schwerpunkt eindeutig wieder auf die Erfordernisse des Gesundheitsschutzes. Mit ihm soll überprüft werden, ob die bestehenden Rechtsvorschriften den derzeitigen Anforderungen genügen und die amtlichen Kontrollsysteme die Versorgung mit unbedenklichen Lebensmitteln ausreichend gewährleisten. Die Gemeinschaft richtet ihr Handeln dabei an folgenden Leitlinien aus:

• Berücksichtigung der neuesten wissenschaftlichen Erkenntnisse bei der Vorbereitung von Rechtssetzungvorhaben,

• Verfolgung des „Sicherheitsprinzips“, wenn wegen wissenschaftlicher Unklarheiten oder fehlender Daten kein Risikomanagement möglich ist,

• Gewährleistung klarer Verantwortlichkeiten für die Sicherheit und Bekömmlichkeit der Lebensmittel in allen Stadien der Nahrungsmittelkette,

3

• Durchführung von Kontrollmaßnahmen an sämtlichen kritischen Punkten der Lebensmittelkette, von der Erzeugung bis zum Verkauf. Gleiches gilt für importierte Waren. Mit Hilfe des Hazard Analsis and Critikal Control Point-Konzepts werden im Anschluss an eine Gefahrenanalyse kritische Kontrollpunkte festgelegt. 6

• Ergreifung geeigneter Maßnahmen, um den Verbraucher über die Beschaffenheit und Zusammensetzung der Nahrungsmittel zu informieren und

• eine klare Verteilung der Verantwortlichkeiten zwischen den Kontrolleuren (z.B. Hersteller, Eigentümer von Lebensmittelherstellungsanlagen, Ämter der Mitgliedstaaten und der Kommission).

Als Folge verschiedener Lebensmittelskandale, von BSE bis zu Dioxin-verseuchten Hühnern, legte die EG im Jahr 2000 ein Weißbuch zur Lebensmittel- und Futtermittelsicherheit vor. Ziel der künftigen Tätigkeit ist die umfassende Verbesserung des Lebensmittel-, Tierfutter-, und Tierhaltungsrechts. Im Rahmen dieser Reform der Lebensmittelsicherheit sollen bis Ende 2002 76 EG-Rechtsakte verabschiedet werden. Außerdem enthält das Weißbuch ein Kapitel über die Gründung einer europäischen Lebensmittelagentur, die ebenfalls bis Ende 2002 ihre Arbeit aufnehmen soll. Ziel ihrer Tätigkeit ist die Stärkung des Vertrauens der Verbraucher in die Sicherheit und Qualität der Nahrungsmittel. Ihre Zuständigkeit umfasst die wissenschaftliche Bewertung beim Verzehr von Lebensmitteln, die Vernetzung nationaler Informationen sowie die Einrichtung eines Frühwarnsystems.

III. Einzelne Rechtsakte im Lebensmittelbereich

Im Folgenden werden einzelne EG-Rechtsakte im Lebensmittelbereich vorgestellt. Als Rechts-grundlagen für diese Bestimmungen kommen sowohl Art. 95 EGV als auch Art. 175 EGV und Art. 37 EGV in Betracht. Da es sich bei den Nahrungsmitteln überwiegend um landwirtschaftliche Produkte handelt, spielen Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik eine besondere Rolle. Die europäische Lebensmittelpolitik steht insgesamt in einem Spannungsfeld von Verbraucherinteressen, liberaler Handelspolitik und administrierter Agrarpolitik ⁷ . Wegen der Vielzahl an europäischen Lebensmittelvorschriften, kann hier nur ein Überblick ausgewählter Vorschriften geleistet werden.

4

1. Zusatzstoffe

Unterschiedliche nationale Regelungen über Zusatzstoffe in Lebensmitteln führten in der Vergangenheit zu erheblichen Handelsbeschränkungen innerhalb der Gemeinschaft. Bestimmungen über die Zulässigkeit solcher Stoffe stellen deshalb einen zentralen Bereich der EG-Lebensmittelharmonisierung dar. Die Gemeinschaft hat inzwischen zahlreiche Vorschriften erlassen, die den Einsatz bestimmter Zusatzstoffe für die Lebensmittelherstellung regeln. Die sog. „E-Nummern“ sind Bezeichungen für Zusatzstoffe, die in sämtlichen Mitgliedstaaten gelten. In Deutschland waren vor dem Jahr 1993 nur 265 solcher Substanzen erlaubt, während ihre Zahl mit der EG-weiten Regelung auf 296 anstieg. Für die meisten Zusatzstoffe wird die Menge einer Substanz, die ein Mensch sein lebenslang täglich zu sich nehmen kann, als sog. ADI-Wert (acceptable daily intake) in Milligramm pro Kilogramm Körpergewicht ermittelt.

a) Die Zusatzstoff-Richtlinie

Ausgangspunkt der Regelungen ist die Zusatzstoff-Rahmenrichtlinie ⁸ , die den Sektor der Lebensmittelzusatzstoffe umfassend harmonisiert. Zusatzstoffe sind danach Substanzen mit oder ohne Nährwert, die gewöhnlich nicht selbst als Nahrungsmittel konsumiert werden und auch nicht als Zutaten dem Nahrungsmittel zugeführt werden, um den Nährwert zu verbessern. Während der Herstellung eines bestimmten Produkts werden sie jedoch direkt oder indirekt Bestandteil des Nahrungsmittels, eventuell auch in einer veränderten Form. Der Einsatz solcher Zusatzstoffe ist nur erlaubt, wenn ein vernünftiges technologisches Bedürfnis dargelegt wird, dem nicht auf andere Weise entsprochen werden kann. Stoffe, die aus Ernährungszwecken zugefügt werden, wie Mineralien, Spurenelemente oder Vitamine, fallen nicht unter diesen Begriff. Außerdem darf der Stoff bei gewöhnlichem Gebrauch nach wissenschaftlichen Erkenntnissen keine Gefahr für die menschliche Gesundheit darstellen und zu keiner Täuschung des Verbrauchers führen.

Ein Bedürfnis liegt vor, wenn ihr Einsatz der Erhaltung der Nährwertqualität des Lebensmittels, der Zufügung notwendiger Zutaten oder Bestandteile für die Herstellung von diätischen Nahrungsmitteln dient, eine bessere Lagerfähigkeit fördert oder die Erzeugung, Verarbeitung und Zubereitung von Lebensmittelprodukten unterstützt. Der Zusatz darf allerdings nicht die Folgen einer Verwendung minderwertigen Rohmaterials oder unhygienischer Verfahren verbergen. Anhang I der Richtlinie listet verschiedene Kategorien von Zusatzstoffen auf, für die später noch detaillierte Regelungen erlassen werden sollen. Außerdem enthält

5

Art. 4 der Richtlinie für die Mitgliedstaaten die Möglichkeit, vorübergehend die Anwendung des Rechtsaktes auszusetzen, wenn ernsthafte Gründe dafür sprechen, dass ein Zusatzstoff ge-sundheitlich bedenklich ist. Ob die Vorschrift daraufhin zu novellieren ist, klärt die Kommission mit dem Ständigen Lebensmittelausschuss. Zu allen Fragen, welche die Volksgesundheit betreffen, ist außerdem der Wissenschaftliche Lebensmittelausschuss anzuhören. Aufbauend auf diese Rahmenrichtlinie wurden später zahlreiche Einzelrichtlinien über die Verwendung von Farbstoffen, Süßungsmitteln und anderen Lebensmittelzusatzstoffen erlassen. Die Farbstoff-Richtlinie ⁹ benennt die für eine Verwendung zugelassenen Farbstoffe, die von Farbstoffen freizuhaltenden Lebensmittel und den jeweiligen Verwendungsumfang. Auch die Süßungsmittel-Richtlinie ¹⁰ legt die zugelassenen Süßungsmittel und die Verwendungshöchstgrenzen fest. Der Einsatz solcher Stoffe in Säuglings- und Kleinkindernahrung wird verboten. Die Richtlinie über andere Zusatzstoffe ¹¹ umfasst neben Emulgatoren, Geschmacksverstärker und Stabilisatoren auch Konservierungsmittel. Diese konservierenden Stoffe waren vorher einem eigenen Regime ¹² unterworfen, das auch spezifische Reinheitskriterien aufgestellt hatte. ¹³ Auch diese Richtlinie zählt die zugelassenen Zusatzstoffe auf und regelt den Verwendungsumfang in den einzelnen Lebensmitteln.

b) Aromen und Extraktionslösungsmittel

Zwei weitere Richtlinien befassen sich mit Aromastoffen ¹⁴ und Extraktionslösungsmitteln ¹⁵ . Eigentlich gehören Aromen und Extraktionslösungsmittel aufgrund ihres Verwendungszwecks zum Regime der Zusatzstoff-Richtlinie. Aromen sind Zubereitungen von Geruchs- oder Geschmacksstoffen, die dazu bestimmt sind, Lebensmitteln einen besonderen Geruch oder Geschmack zu verleihen. Von einer Regelung der Aromen in dieser Richtlinie sah die Kommission jedoch ab, weil viele Aromen in ihrer chemischen Zusammensetzung noch nicht erfasst sind und die Zahl ihrer Zulassung, die der übrigen Zusatzstoffe weit übersteigt. ¹⁶ Bei Extraktionslösungsmittel handelt es sich um Hilfsstoffe für die Verarbeitung von Rohstoffen, Lebensmitteln oder deren Zutaten. Ihre Ausnahmestellung begründet die Kommission unter anderem mit der zu anderen Zusatzstoffen unterschiedlichen Bewertungsgrundlage und der praktischen Rückstandslosigkeit. Die betreffende Richtlinie führt diejenigen Mittel auf, die gesundheitlich unbedenklich sind oder nur in Höchstmengen verwendet werden dürfen. Beide Rechtsakte enthalten Schutzklauselverfahren, welche die Mitgliedstaaten er-

6

mächtigen, zum Schutz der menschlichen Gesundheit vorübergehend die Anwendung der Regelungsinhalte auszusetzen.

2. Rückstände und belastende Stoffe

Bei Rückständen handelt es sich um Stoffe, die zwar bewußt einem Lebensmittel zugesetzt werden, deren Vorliegen im Endprodukt jedoch nicht gewollt ist (z.B. Tierarzneimittel und Pestizide). Belastende Stoffe, wie beispielsweise Kontaminanten (Schadstoffe), gelangen dagegen unerwünscht durch die Umweltbedingungen in oder auf die Lebensmittel (z.B. Arsen, Blei). 17

a) Rückstände von Tierarzneimitteln

Im Laufe der Aufzucht von Schlachttieren kommt es in großem Umfang zum Einsatz von Tierarzneimitteln, die häufig noch im Endprodukt vorhanden sind und vom Menschen zwangsläufig mitverzehrt werden. Wurden Tiere mit Antibiotika behandelt, kann dies zur Folge haben, dass ärztlich verordnete Antibiotika bei Patienten, die regelmäßig belastetes Fleisch konsumieren, keine Wirkung mehr entfalten. ¹⁸ Deshalb besteht ein großer Regelungsbedarf für die Höchstmengen an Tierarzneimittelrückständen in Lebensmitteln. Die Gemeinschaft erließ aus diesem Grund die Verordnung (EWG) Nr. 2377/90 zur Schaffung eines Gemeinschaftsverfahrens für die Festsetzung von Höchstmengen an Rückständen in Nahrungsmitteln tierischen Ursprungs. ¹⁹ Der Rechtsakt enthält vier Kategorien, denen die einzelnen Tierarzneimittel zugeordnet werden. Der ersten Gruppe gehören jene Stoffe an, für die Höchstmengen festgelegt werden, während bei der zweiten Gruppe Höchstmengenkonzentrationen nicht für notwendig erachtet werden. Für die Stoffe der dritten Gruppe werden vorläufige Grenzwerte festgelegt und in der vierten Gruppe befinden sich diejenigen Stoffe, für die derzeit keine Höchstmengendosis festgelegt werden kann. Auf Antrag des Arzneimittelvertreibers kann ein neuer Stoff von der Kommission nach Konsultation des Ausschusses für Tierarzneimittel und Beteiligung des Ausschusses für die Anpassung der Richtlinien über Tierarzneimittel an den technischen Fortschritt, zugelassen werden. Möchte sie allerdings von der Auffassung des letzteren Ausschusses abweichen, entscheidet der Rat. Zum Schutz der menschlichen Ge-sundheit kann ein Mitgliedstaat jedoch gem. Art. 9 die Anwendung der Verordnung über- gangsweise aussetzen.

7

b) Rückstände von Schädlingsbekämpfungsmitteln

Auch die Rückstände von Schädlingsbekämpfungsmitteln in Obst und Gemüse können durch ihren Verzehr Gesundheitsgefahren für den Verbraucher darstellen. Der Einsatz von Pflanzenschutzmitteln ²⁰ nahm in den EU-Mitgliedstaaten im Jahre 1996 gegenüber 1995 sogar wieder um 6% zu, nachdem er in der ersten Hälfte der 90er Jahre um 13% zurückgegangen war. ²¹ Neben der Förderung umweltverträglicher Verfahren in der Landwirtschaft im Rahmen von Agrarumweltprogrammen zur Eindämmung des Pestizideinsatzes, erließ die EG verschiedene Rechtsakte in diesem Bereich.

Zu erwähnen ist die Richtlinie über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln ²² , die in Art. 13 Abs. 2 ein nationales Zulassungsverfahren selbst bei Identität mit einem bereits in einem anderen Mitgliedstaat zugelassenen Produkt für zulässig erklärt. Anforderungen über die Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung gefährlicher Zubereitungen (Schädlingsbekämpfungsmittel) enthält die Richtlinie 78/631/EWG ²³ . In ihren Anwendungsbereich fallen auch Pestizide, die nur bei toten Pflanzen gegen Pilzbildung und zu Konservierungszwecken eingesetzt werden. Diese Mittel sind in Art. 1 Abs. 3 der Zusatzstoffe-Richtlinie ausdrücklich aus deren Anwendungsbereich ausgenommen, obwohl ihr Verbleib im Endprodukt, wie z.B. bei den Zusatzstoffen, eigentlich erwünscht ist.

Große praktische Bedeutung besitzt ferner die Richtlinie 90/642/EWG über die Festsetzung von Höchstgehalten an Rückständen von Schädlingsbekämpfungsmittel auf und in bestimmten Erzeugnissen pflanzlichen Ursprungs, einschließlich Obst und Gemüse. ²⁴ Sie enthält Höchstmengengrenzen für die im Anhang aufgeführten pflanzlichen Erzeugnisse. Die Mitgliedstaaten sind deshalb nicht mehr befugt, höhere Höchstdosen festzulegen. Sie können jedoch bei neuen Erkenntnissen die Grenzwerte vorübergehend herabsetzen. Die Kommission hat in diesem Falle nach Anhörung der Mitgliedsländer geeignete Maßnahmen zu ergreifen, die der Rat nach Anrufung eines Staates jedoch mit qualifizierter Mehrheit noch ändern kann. Für den Außenhandel der Gemeinschaft mit gefährlichen Chemikalien regelt die Ver-ordnung (EWG) Nr. 2455/92 ²⁵ ein Notifizierungsverfahren. Sie führt ein Verfahren der „vorherigen Zustimmung nach Inkenntnissetzung“ (Prior Informed Consent - PIC) ein, das sich am Internationalen Verhaltenskodex der FAO über den Einsatz und die Verwendung von Schäd- lingsbekämpfungsmitteln orientiert.