Der Grundversorgungsauftrag in der Telekommunikation und den Medien - Eine netzökonomische Analyse der Konvergenz

ALBERT-LUDWIGS-UNIVERSITÄT
FREIBURG IM BREISGAU
Prüfungsausschuss für Diplomvolkswirte

Der Grundversorgungsauftrag in der Telekommunikation und den Medien:

Eine netzökonomische Analyse der Konvergenz

Diplomarbeit

vorgelegt von

Miriam Braun

Bearbeitungszeitraum:
14. Dezember 2006 bis 14. März 2007

Inhaltsverzeichnis

Tabellenverzeichnis iii
Abbildungsverzeichnis iii
Abkürzungsverzeichnis iii

1 Einführung ... 1
1.1 Problemstellung und Untersuchungsziel  ... 1
1.2 Aufbau der Arbeit  ... 3

2 Vorstellung der Sektoren  ... 3
2.1 Telekommunikationssektor ...  3
2.1.1 Aufbau des Sektors/ Netzebenen  ... 3
2.1.1.1 Der Telekommunikationssektor als klassischer Netzsektor  ... 3
2.1.1.2 Aufteilung des Sektors in Netzebenen  ... 5
2.1.2 Geschichtliche Entwicklung ... 7
2.1.3 Rechtliche Grundlagen und Stand der Liberalisierung  ... 9
2.1.3.1 Entwicklung der rechtlichen Grundlagen auf der EU-Ebene ...  9
2.1.3.2 Entwicklung der rechtlichen Grundlagen auf nationaler Ebene ...  10
2.1.3.3 Stand der Liberalisierung  ... 11
2.2 Sektor Medien  ... 12
2.2.1 Aufbau des Sektors/ Netzebenen ...  12
2.2.1.1 Der Rundfunk als Netzsektor ?  ... 12
2.2.1.2 Aufteilung des Sektors in Netzebenen  ... 15
2.2.2 Geschichte und traditionelle Regulierung  ... 16
2.2.3 Rechtliche Grundlagen und Stand der Liberalisierung  ... 18
2.2.3.1 Entwicklung der rechtlichen Grundlagen auf der EU-Ebene  ... 18
2.2.3.2 Entwicklung der rechtlichen Grundlagen auf nationaler Ebene  ... 19
2.2.3.3 Stand der Liberalisierung  ... 22
2.2.4 Verbleibende Probleme ...  23
2.3 Gemeinsamkeiten und Unterschiede  ... 24
2.3.1 Satus Quo  ... 24
2.3.2 Im Zeitalter der Konvergenz  ... 26
2.3.2.1 Definition der Konvergenz  ... 26
2.3.2.2 Betroffene Ebenen/ Märkte  ... 27
2.3.2.3 Veränderungen im Zuge der Konvergenz  ... 27

3 Vergleich der Grundversorgung in den beiden Sektoren  ... 29
3.1 Angestrebtes Grundversorgungsziel  ... 29
3.1.1 Telekommunikation: Universaldienstziel  ... 30
3.1.2 Medien: Grundversorgungsauftrag  ... 31
3.2 Begründung und Bedeutung  ... 34
3.2.1 Begründung und Bedeutung des Universaldienstzieles  ... 34
3.2.1.1 Allokative und verteilungspolitische Argumente  ... 34
3.2.1.2 Problematik im Wettbewerb  ... 35
3.2.2 Begründung und Bedeutung des Grundversorgungsauftrages  ... 37
3.2.2.1 Allokative und verteilungspolitische Argumente  ... 37
3.2.2.2 Die Problematik im Wettbewerb ...  39
3.3 Finanzierungsoptionen  ... 41
3.3.1 Universaldienst in geschlossenen Märkten  ... 41
3.3.1.1 Finanzierung im staatlich geschützten Monopol ...  41
3.3.2 Universaldienst in geöffneten Märkten  ... 42
3.3.2.1 Reservierte Dienste in Teilmärkten  ... 42
3.3.2.2 Der Universaldienstfonds  ... 43
3.3.2.3 Die reine Subventionslösung ...  45
3.3.3 Grundversorgungsauftrag in geschlossenen Märkten  ... 46
3.3.3.1 Öffentlich-rechtlicher Rundfunk als Monopol oder Kartell  ... 46
3.3.4 Grundversorgungsauftrag in geöffneten Markten  ... 47
3.3.4.1 Indirekte Finanzierung durch Werbung ...  47
3.3.4.2 Mischform: Das duale Rundfunksystem ...  48
3.3.4.3 Versteigerung der Grundversorgung  ... 50
3.4 Ein erstes Vergleichsfazit  ... 51
3.5 Handlungsbedarf im Zuge der Konvergenz  ... 52
3.5.1 Ursprung und Auswirkungen auf ehemalige Bottlenecks ...  52
3.5.2 Handlungsbedarf ...  54
3.5.2.1 Handlungsbedarf bezüglich des Universaldienstes  ... 54
3.5.2.2 Handlungsbedarf bezüglich des Grundversorgungsziels  ... 57
3.5.2.3 Überschneidungen und mögliche Konsequenzen ...  62
3.5.3 Erste Ansätze  ... 64

4 Schlussbemerkung  ... 69

Literatur 71

1 Einführung

1.1 Problemstellung und Untersuchungsziel

"Das was hier stattfindet, ist nicht ein bisschen Veränderung. Das was jetzt stattfindet ist eine tiefgreifende technologische Revolution. Sie wird unser Leben verändern. Und unsere Wirtschaft. Und unser Recht" 

(Lauff, 2001, S.10).

Diese Äußerung hat Werner Lauff, der ehemalige Geschäftsführer der Bertelsmann Broadband Group, bereits vor fünf Jahren auf einer Veranstaltung zum Thema "Deregulierung des Rundfunks im Zuge technischer Konvergenz" gemacht. Die Revolution, von der er spricht, ist die technische Entwicklung, eingeläutet durch die Digitalisierung und deren Folgen, die auch als Entwicklung zur "Informationsgesellschaft" zusammengefasst wird. Mittels der Digitalisierung können Inhalte binär verschlüsselt über unterschiedlichste Leitungen übertragen werden. Die Kabel und Telekommunikationsnetze verlieren ihre Dienstespezifität. Diese Konvergenz der Technologien zieht aber auch eine Konvergenz der Angebote und Märkte und des Nutzungsverhaltens nach sich. Das Eingangszitat scheint, obwohl es sechs Jahre alt ist, auch für einen Leser in heutigen Tagen nichts von seiner Gültigkeit verloren zu haben. Wir befinden uns heute - Anfang des Einundzwanzigsten Jahrhunderts - mitten in der Entwicklung zur Informationsgesellschaft.

Der Mediensektor und der Telekommunikationssektor sind am stärksten vom technologischen Wandel betroffen. Bei beiden handelt es sich um traditionell regulierte Sektoren, zumindest in Industrienationen¹. Die Hintergründe und Rechtfertigungen für die Regulierung sind nicht dieselben, ebenso unterscheidet sich die Art und Weise der Regulierung und die Organisation der Sektoren. So ist der Telekommunikationssektor ein klassischer Netzsektor, der alle netztypischen Eigenschaften aufweist. Der Medien- oder auch Rundfunksektor hingegen ist weniger leicht zu spezifizieren.

Im Jahre 2003 brachte die Europäische Kommission das Grünbuch zu Dienstleistungen von allgemeinem Interesse heraus, dem 2004 das dazugehörige Weißbuch folgte. Danach sind "Dienstleistungen von allgemeinem Interesse" Werte, die allen europäischen Gesellschaften gemeinsam sind. "Sie spielen bei der Erhöhung der Lebensqualität aller Bürger [...] eine entscheidende Rolle" und werden im Interesse der Allgemeinheit erbracht (vgl. EU-Kommission, 2003, S.3ff.). Es wird unterschieden zwischen Dienstleistungen, die von großen netzgebundenen Wirtschaftszweigen erbracht werden, wie den "Leistungen [...] des Verkehrswesens, der Postdienste, des Energiesektors und der Telekommunikation" (EU-Kommission, 2003, S.8), und anderen Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse zu denen auch der öffentlich-rechtliche Rundfunk gehört (vgl. EU-Kommission, 2003, S.12). Diese Zuordnung rechtfertigt eine vergleichende Betrachtung der beiden Sektoren, wie sie in dieser Arbeit vorgenommen werden soll.

Ein gemeinsames Element² dieser beiden Dienstleistungsarten ist das Universaldienstziel, also ein Grundversorgungsauftrag (vgl. EU-Kommission, 2003, S.18): Beide Sektoren streben nach der Erfüllung einer Grundversorgung. In der Telekommunikation spricht man vom Universaldienstziel, in den Medien von dem Grundversorgungsauftrag der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten. Auch wenn der Ursprungsgedanke ähnlich ist, unterscheiden sich die Zielvorgaben immens. Während in den Medien eine Grundversorgung an Inhalten gefordert wird, geht es in der Telekommunikation um die Gewährleistung eines Zugangs zum Telefonnetz.

Im Zuge der Konvergenz entwickeln sich die beiden Sektoren aufeinander zu. Laut Grünbuch soll für die Entwicklung ein Umfeld geschaffen werden, das den Veränderungsprozess unterstützt, anstatt ihn zu bremsen (EU-Kommission, 1997, S.iii). Es könnte daher im Hinblick auf die Konvergenz, eine logische Schlussfolgerung sein auch den Regelrahmen und die Regulierung der jeweiligen Grundversorgungsaufträge neu zu überdenken.

Diese Arbeit wird, im Hinblick auf die Grundversorgung, Unterschiede und Gemeinsamkeiten der beiden Sektoren aufzeigen. Mit diesem Vergleich im Hintergrund, wird untersucht, ob im Zuge der Konvergenz diese Grundversorgungsziele ebenfalls eine Änderung oder sogar eine Annäherung erfahren. Es gilt weiterhin zu untersuchen welcher Handlungsbedarf für beide Ziele in einer trimedialen Informationsgesellschaft besteht.

1.2 Aufbau der Arbeit

Zunächst soll in den Abschnitten 2.1. und 2.2. des folgenden Kapitels dem Leser ein umfassender Überblick über die Struktur der Sektoren Medien und Telekommunikation und ihre traditionelle Regulierung gegeben werden. Hierbei gilt es die beiden Sektoren vorzustellen, ihren Aufbau zu erläutern, ein Blick auf die geschichtliche Entwicklung zu werfen und den Status Quo samt den rechtlichen Rahmenbedingungen darzustellen. Anschließend werden in Abschnitt 2.3. Gemeinsamkeiten und Unterschiede mit Blick auf die Grundversorgungsaufträge und die Konvergenz erfasst. Welche Teile der Struktur der Sektoren sind von der Konvergenz betroffen? Wie weit ist eine Veränderungsentwicklung schon fortgeschritten und wie wirkt sich diese auf die Grundversorgung und den Universaldienst aus? Im Anschluss wird in Kapitel 3 mit Blick auf die Grundversorgungsaufträge ein detaillierter Vergleich der beiden Sektoren stattfinden. Es geht jeweils darum das angestrebte Grundversorgungsziel, dessen Begründung und die volkswirtschaftlichen Finanzierungsoptionen zu untersuchen. In diesem Kapitel wird abschließend im Abschnitt 3.5. untersucht, welcher Handlungsbedarf bezüglich der Grundversorgungsaufträge besteht. Verändern sich die verteilungspolitischen Ziele der beiden Sektoren und nähern diese sich womöglich an? Welche Umsetzungsschwierigkeiten bringt die Konvergenz bezüglich der herkömmlichen Ziele mit sich und bedarf es womöglich eines einheitlichen Regelrahmens? Dabei sollen erste Überlegungen, die in der Literatur schon in diese Richtung weisen, einbezogen werden und erste Ansätze dargestellt werden. In Kapitel 4 werden die wichtigsten Ergebnisse zusammengefasst und ein Ausblick gewagt.

[....]

1 Diese Arbeit richtet ihren Blick nur auf die europäischen Staaten, im spät

2 Weitere gemeinsame Elemente sind die Kontinuität, die Qualität der Dienste,ein Nutzer- und Verbraucherschutz sowie die Erschwinglichkeit der Dienste (vgl. EU-Kommision, 2003, S.18)