I

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis.   II

Tabellenverzeichnis. III   

Abk  ürzungsverzeichnis  IV

1  Problemstellung und Aufbau der Arbeit  1

2  Das Neue Steuerungsmodell.  4

2.1  Konzeptionelle Grundlagen des Neuen Steuerungsmodells  4

2.1.1  Motivation und Zielstellung.  4

2.1.2  Elemente des neuen Steuerungsmodells  5

2.1.2.1  Dezentrale Führungs- und Organisationsstruktur.  5

2.1.2.2  Outputorientierte Steuerung  8

2.1.2.3  Wettbewerb  18

2.1.3  Integriertes Gesamtssteuerungssystem  19

2.2  Übertragbarkeit des Neuen Steuerungsmodells auf die Jugendhilfe  21

3  Performance Measurement.  28

3.1  Grundlagen des Performance Measurement  28

3.1.1  Charakterisierung  28

3.1.2  Dimensionen der Performancemessung.  30

3.1.3  Ebenen der Performancemessung  32

3.2  Performance Measurement im öffentlichen Bereich  34

3.2.1  Ansatzpunkte des Performance Measurement im öffentlichen Bereich  34

3.2.2  Anpassungsbedarf im öffentlichen Sektor  36

3.3  Ansätze des Performance Mesaurement  39

3.3.1  Kriterien zur Beurteilung von Performance Measurement - Systemen  39

3.3.2  Performance Pyramid.  42

3.3.3  Das Business Excellence Modell (BEM) der EFQM  46

3.3.4  Balanced Scorecard.  50

3.3.5  Abschließende Würdigung der Ansätze.  58

4  Implementierung der Balanced Scorecard in der Jugendhilfe.  60

4.1  Ausgangssituation und Vorgehensweise.  60

4.2  Die Strategischen Grundlagen klären  64

4.3  Strategy Deployment  72

4.4  Entwickeln der Balanced Scorecard  79

4.4.1  Ableitung strategischer Ziele  79

4.4.2  Ursache-Wirkungsbeziehungen aufbauen.  85

4.4.3  Messgrößen auswählen und Zielwerte festlegen  87

4.4.4  Strategische Aktionen bestimmen.  89

4.5  Balanced Scorecard und Neues Steuerungsmodell.  91

5  Verknüpfung der Balanced Scorecard mit einem Anreizsystem  96

6  Resümee und Ausblick  102

Anhang 106   

Literaturverzeichnis   110

II

Abbildungsverzeichnis   

Abbildung  1.1: Aufbau der Arbeit  

Abbildung  2.1: Bewertungsebenen im Prozessmodell der öffentlichen Leistungserstellung,  

Abbildung  2.2: Beispielhafte Produkthierarchie.  

Abbildung  2.3: Integriertes Gesamtsteuerungssystem.  

Abbildung  2.4: Wirkungskette in der Jugendhilfe  

Abbildung  3.1: Integrierter Strategie- und Managementprozess  

Abbildung  3.2: Erweiterte Sichtweise des Performance Measurement  

Abbildung  3.3: Ebenen von Performance Management Systemen.  

Abbildung  3.4: Sollprofil eines Performance Measurement Systems im öffentlichen Sektor.  

Abbildung  3.5: The performance pyramid.  

Abbildung  3.6: Building blocks of success.  

Abbildung  3.7: Performance Loops  

Abbildung  3.8: Bewertung der Performance Pyramid.  

Abbildung  3.9: Vernetzung der acht Gestaltungsfelder des TQM.  

Abbildung  3.10: Kriterienraster des European Quality Award 2000.  

Abbildung  3.11: Bewertung des Business Excellence Modell der EFQM  

Abbildung  3.12: Balanced Scorecard: Translating Vision and Strategy: Four Perspectives  

Abbildung  3.13: Managing Strategy: Four Processes.  

Abbildung  3.14: Making Strategy a Continual Process  

Abbildung  3.15: Bewertung der Balanced Scorecard  

Abbildung  4.1: Phasenmodell zur Implementierung der Balanced Scorecard in der Jugendhilfe.  

Abbildung  4.2: Ablauf einer strategischen Jugendhilfeplanung  

Abbildung  4.3: Problemintensitäts-Problemausmaß-Portfolio  

Abbildung  4.4: Strategische Ziele des Aufgabenfeldes „Hilfen zur Erziehung“  

Abbildung  4.5: Wirkungskette der Jugendhilfe am Beispiel der "Hilfen für Erziehung"  

Abbildung  4.6: Prinzipskizze einer Nutzwertanalyse  

Abbildung  4.7: Prozessmodell der Leistungserstellung in der Jugendhilfe  

Abbildung  4.8: Perspektivischer Aufbau einer Balanced Scorecard in der Jugendhilfe.  

Abbildung  4.9: Das Magische Dreieck,  

Abbildung  4.10: Kybernetischer Controllingprozess in der Jugendhilfe.  

Abbildung  5.1: Anforderungen an Anreizsysteme.  

Abbildung  6.1: Einschätzung der Probleme bei der Entwicklung der Balanced Scorecard  

Abbildung  A.1: Beispielhafte Ursachen-Wirkungsbeziehung für einen Sozialpädagogischen  

Dienst   

Abbildung  A.2: Perspektive der Leistungswirkun  

Abbildung  A.3: Adressatenperspektive  

Abbildung  A.4: Wirtschaftlichkeitsperpektive  

Abbildung  A.5: Perspektive der Internen und Externen Prozesse  

Abbildung  A 6: Perspektive Mitarbeiter und Lernen  

III

Tabellenverzeichnis   

Tabelle 3.1:  Zweck eines Performance Measurement - Systems.  29

Tabelle 3 2:  Kriterien des Konzeptvergleichs  40

Abkürzungsverzeichnis

AGJ Arbeitsgemeinschaft für Jugendhilfe AGr WIP Arbeitsgruppe Wirkungsprüfungen BEM Business Excellence Modell BMFSFJ Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend BSC Balanced Scorecard CTG Consulting Transfer Group DBW Die Betriebswirtschaft (Zeitschrift) DGQ Deutsche Gesellschaft für Qualität EFQM European Foundation for Quality Management EQA European Quality Award GO NW Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen KEF Kritische Erfolgsfaktoren KGST Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung KJHG Kinder- und Jugendhilfegesetz KPI Key Performance Indicators MbO Management by Objecitves NDV Nachrichtendienst des deutschen Vereins NPM New Public Management NPO Non Profit Organisation NSM Neues Steuerungsmodell OECD Organisation for Economic Co-operation and Development PMS Performance Measurement - System ROI Return on Investment TQM Total Quality Management VOP Verwaltung - Organisation - Personal (Zeitschrift)

1 Problemstellung und Aufbau der Arbeit

Die zunehmende Bedeutung des tertiären Sektors in Deutschland wirkt sich insbesondere vor dem Hintergrund der dauerhaft angespannten Finanzsituation von Bund, Ländern und Gemeinden auch auf die kommunale Verwaltung aus. Seit Beginn der 80iger Jahre halten die - bis dahin vornehmlich aus der Privatwirtschaft stammenden Begriffe wie „Produkte“, „Kundenorientierung“, „Dezentralisierung“ und „Qualitätsmanagement“ in den Verwaltungen Einzug und stellen diese vor die Herausforderung sich selbst von traditionellen Behörden hin zu modernen Dienstleistungsunternehmen zu entwickeln. Dieser stetige Wandel kann nur aufgrund erfolgreicher Reformbemühungen gelingen und erfordert demzufolge die Implementierung moderner Managementkonzepte. Nachdem in den letzten Jahren der Gedanke „Tun wir die Dinge richtig?“ im Vordergrund stand, belebt gegenwärtig die Auseinandersetzung mit dem strategischen Management und dem strategischen Controlling die Diskussion. Im Mittelpunkt des strategischen Controllings stehen die Entwicklung von Zielen, deren Umsetzung und Kontrolle. Die knappen finanziellen Ressourcen sollen zielgerecht und passgenau eingesetzt werden, um die angestrebten Ergebnisse und Wirkungen zu erreichen.

Auch die Jugendhilfe als eine der kostenträchtigsten Verwaltungsbereiche kann sich der Notwendigkeit von Reformen nicht entziehen, da dem stetigen Bedarf an Leistungen sinkende Budgets gegenüberstehen. Um die Verwendung der öffentlichen Mittel zu rechtfertigen, steht sie vor der Herausforderung, die Effektivität und Effizienz ihrer Leistungen zu verbessern und aufzuzeigen, welchen Nutzen sie der Öffentlichkeit stiftet. Das Ziel der vorliegenden Arbeit besteht darin, an der fehlenden Ergebnisorientierung anzusetzen und zu zeigen, welche Funktionen einem Performance Measurement - System in der Jugendhilfe zukommen und wie der daraus resultierende Implementierungsprozess ausgestaltet werden muss.

Das zweite Kapitel setzt sich mit den aktuellen Reformbemühungen unter dem Begriff „Neues Steuerungsmodell (NSM)“ im öffentlichen Sektor auseinander. Ausgehend von den Zielstellungen der Reform werden die einzelnen Elemente des Neuen Steuerungsmodells vorgestellt und analysiert. Ergebnis dieser Analyse ist ein ganzheitliches Planungs- und Steuerungssystem für die öffentliche Verwaltung. Aufgrund der noch zu thematisierenden Besonderheiten des Aufgabenbereiches Jugendhilfe erscheint es ferner notwendig, zu prüfen, inwiefern die Elemente des Neuen Steuerungsmodells auf die Jugendhilfe übertragbar sind. In diesem Zusammenhang soll außerdem herausgestellt werden, welche Probleme bei der Implementierung auftreten können und welche Lösungsmöglichkeiten existieren. In nachfolgender These wird deshalb formuliert:

Problemstellung und Aufbau der Arbeit 2

These 1: Die Prinzipien des Neuen Steuerungsmodells sind nicht problemlos auf die Jugendhilfe übertragbar.

Im Rahmen des dritten Kapitels ist aufbauend auf einer Charakterisierung des Performance Measurement (PM) im privatwirtschaftlichen Sektor ein Vergleich mit Ansatzpunkten des Performance Measurement im öffentlichen Sektor vorzunehmen. Unter Berücksichtigung grundsätzlicher Unterschiede im Management von privatwirtschaftlichen und öffentlichen Organisationen soll in einer Synthese der bisherigen Ergebnisse ein Sollprofil für ein Performance Measurement - System im öffentlichen Sektor entwickelt werden. Mit Hilfe dieses Sollprofils werden sodann drei als relevant erachtete Ansätze des Performance Measurement aus dem privatwirtschaftlichen Sektor hinsichtlich ihrer Eignung im öffentlichen Sektor beurteilt. Zielstellung dieser Bewertung ist zum einen die Priorisierung eines Konzeptes, welches als Grundlage für die Implementierung eines Performance Measurement - Systems (PMS) in der Jugendhilfe dienen soll. Des Weiteren soll in diesem Zusammenhang bei Bestätigung der nachfolgenden These bestehender Anpassungsbedarf aufgezeigt werden.

These 2: Ansätze des Performance Measurement aus dem privatwirtschaftlichen Sektor lassen sich nicht ohne weiteres auf den öffentlichen Sektor übertragen.

Aufbauend auf den, in den vorherigen Kapiteln gelegten theoretischen Grundlagen soll im Rahmen des vierten Kapitels anhand eines aufzustellenden Phasenmodells ein idealtypischer Implementierungsprozess für ein Performance Measurement - System in der Jugendhilfe dargestellt werden. In diesem Zusammenhang soll ansatzweise auf die notwendigen Voraussetzungen für die Entwicklung eines PMS eingegangen werden. Kern dieses Kapitels ist jedoch die Entwicklung eines Performance Measurement - Systems für die Institutionen und Dienste der Jugendhilfe. Diese allgemeingültigen Aussagen sollen an dieser Stelle durch ein fiktives Beispiel untermauert werden, welchem jedoch lediglich der Charakter einer Ideensammlung zukommen kann. In diesem Zusammenhang gilt es, nachfolgende These zu überprüfen.

These 3: Die Effektivität und Effizienz der Leistungen der Institutionen und Dienste der Jugendhilfe sind erfassbar.

Die Integration des Performance Measurement - Systems in das Neue Steuerungsmodell bildet den Abschluss dieses Kapitels. Hier gilt es neben bestehenden Anknüpfungspunkten zu anderen Instrumenten, die Funktionen des Performance Measurement - Systems innerhalb des Neuen Steuerungsmodells herauszustellen und somit nachfolgende These zu überprüfen.

Problemstellung und Aufbau der Arbeit 3

These 4: Im Neuen Steuerungsmodell kommt dem Performance Measurement - System eine zentrale Rolle zu.

Gegenstand des fünften Kapitels ist die Verknüpfung des Performance Measurement -Systems mit einem Anreizsystem. In diesem Zusammenhang ist vor allem nachfolgende These zu überprüfen.

These 5: Ohne die Anbindung an ein Anreizsystem besteht die Gefahr, dass die Implementierung eines PMS als Alibiübung missverstanden wird.

Das sechste Kapitel schließt die Arbeit mit einer kritischen Betrachtung der gewonnenen Ergebnisse und einem Ausblick auf mögliche Ansatzpunkte weiterer Forschungsbemühungen.

Abbildung 1.1 fasst den Gedankenfluss der vorliegenden Arbeit noch einmal zusammen.

Abbildung 1.1: Aufbau der Arbeit, (eigene Darstellung)

2 Das Neue Steuerungsmodell

2.1 Konzeptionelle Grundlagen des Neuen Steuerungsmodells

2.1.1 Motivation und Zielstellung

Seit etwa zehn bis fünfzehn Jahren wird unter dem Begriff des „New Public Management (NPM)“ eine internationale Diskussion zur Verwaltungsreform geführt. Ziel dieser Reform ist die Modernisierung der öffentlichen Einrichtungen und die Entwicklung neuer Formen der Verwaltungsführung. Die deutsche Ausprägung des NPM konzentriert sich auf die kommunale Ebene und wird als „Neues Steuerungsmodell“ bezeichnet. 1

Auslöser dieser Reformbemühungen war vor allem die drohende Handlungsunfähigkeit der kommunalen Verwaltung, welche durch die stetige Zunahme gesellschaftlicher Leistungsansprüche bei gleichzeitig schrumpfenden Ressourcen hervorgerufen wurde. ² Aufgrund der wachsenden Unzufriedenheit von Bürgern, Politikern und insbesondere der Mitarbeiter der Verwaltung wurde eine Diagnose verwaltungsinterner Probleme vorgenommen, die eine Reihe von „Steuerungslücken“ offenbarte. ³ Der dienstleistungs-orientierte Verband KGST (Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung), der als Initiator des Neuen Steuerungsmodells bekannt geworden ist, differenziert diese Steuerungsmängel in Strategie-, Management-, Attraktivitäts- und Legitimationslücke. Als Strategielücke wird hierbei die fehlende Orientierung an klaren mittelfristigen Entwicklungszielen und Prioritäten bezeichnet, während unter dem Begriff der Managementlücke fehlende Anreize und demzufolge fehlende Instrumentarien zur Leistungsverbesserung, zur Strukturanpassung, zu Ressourcenumschichtungen und zur Anpassung an Nachfrageänderungen verstanden werden. Die stark hierarchisierte, arbeitsteilige Organisation und die fehlende Ressourcenverantwortung auf der Fachebene resultiert in einen eingegrenzten Gestaltungsspielraum, der wenig Entfaltungsmöglichkeiten für Engagement und Kreativität bietet, somit ist die öffentliche Verwaltung vor allem für qualifizierte Mitarbeiter kein attraktiver Arbeitgeber. Die Legitimationslücke drückt die fehlende regelmäßige öffentliche Rechnungslegung über Effizienz, Zielgenauigkeit und Qualität der kommunalen Leistungen und die daher schwindende Akzeptanz in der Öffentlichkeit aus. 4

¹ Vgl. Schedler, K./Proeller I. (2000): S.5

² Vgl. KGST (1993): S.7

³ Vgl. Jann, W. (1998): S.71

⁴ Vgl. KGST (1993): S.10ff. und Jann, W. (1998): S.71

Das Neue Steuerungsmodell 5

Als Weg aus dieser Krise verweist die KGST auf den notwendigen Paradigmenwechsel von der Hoheitsverwaltung zu einem kommunalen Dienstleistungsunternehmen. Das Verständnis als Dienstleistungsunternehmen ist nicht gleichbedeutend mit der Umwandlung in eine Firma. Es führt jedoch zu einer entsprechenden Organisation, wobei ein blindes Nachahmen von Strukturen und Instrumenten aus dem privaten Sektor nicht durchführbar ist. ⁵ Neben der Kompetenzverteilung auf Politik und Verwaltung bezüglich normativer, strategischer und operativer Führungsaufgaben gehören Kundenorientierung, Leistungs- und Wirkungsorientierung, Qualitätsorientierung und Wettbewerbs-orientierung zu den Zielen des Neuen Steuerungsmodells. ⁶ Aus diesen Zielen ergibt sich die Anforderung an das Steuerungsmodell, alle kommunalen Aufgaben demokratisch, zielgenau, kundennah und konsistent, i.S.v. weitgehend einheitlichen Grundsätzen zu steuern. Dabei spielt es keine Rolle, ob die zu lösenden Aufgaben von der Kernverwaltung, von kommunalen Unternehmen oder in Kooperation mit öffentlichen, nichtöffentlichen Partnern oder von Privaten erbracht werden. ⁷ Das von der KGST dafür konzipierte Modell besteht im Kern aus drei miteinander verbundenen Elementen, welche im folgenden Abschnitt genauer erläutert werden sollen.

2.1.2 Elemente des neuen Steuerungsmodells

2.1.2.1 Dezentrale Führungs- und Organisationsstruktur

Das Neue Steuerungsmodell baut auf dem Grundsatz einer strikten Trennung der Verantwortungsbereiche von Politik und Verwaltung auf. Während die Politik das „Was“, also die strategischen Ziele vorgibt, bestimmt die Verwaltung über das „Wie“ der Zielumsetzung. Die Politik soll sich demnach auf das normative Management, die Entwicklung einer Vision bzw. Mission und die daraus abzuleitenden, langfristigen strategischen Zielstellungen konzentrieren. ⁸ Die Verwaltungsleitung unterstützt diese bei der Planung und Umsetzung der Verwaltungsziele und fungiert in diesem Sinne als Schnittstelle zwischen politischer Ebene und Betriebsebene. ⁹ Zusammen bilden Politik und Verwaltungsleitung die Steuerungsebene, welche den Fachbereichen der Verwaltung (Betriebsebene) Budgets und Handlungsspielräume zur Erfüllung ihres Leistungsauftrages vorgibt und die Auftragserfüllung kontinuierlich kontrolliert, um bei Kursabweichungen gegensteuern zu können. Die Verwaltungsbereiche sind einerseits für die Leistungserstellung und den Ressourceneinsatz selbstverantwortlich, andererseits müssen

⁵ Vgl. KGST (1993): S.14

⁶ Vgl. Schedler, K./Proeller I. (2000): S.52ff.

⁷ Vgl. Banner, G. (1993), S.61

⁸ Vgl. Schedler, K./Proeller I. (2000): S.52

⁹ Vgl. Bräunig, D. (1994): S. 58

Das Neue Steuerungsmodell 6

sie jedoch regelmäßig über Auftragsvollzug und Abweichungen Bericht erstatten. ¹⁰ Hier zeigt sich ein entscheidendes Element des Strukturwandels: Von der durch Eingriffe und Kontrollen vor einer Handlung mittels Regeln und Regulierungen charakterisierten Zentralisierung wird zu größtmöglicher Dezentralisierung übergegangen, welche durch Eingriffe und Kontrolle nach Abschluss einer Handlung mittels Honorierungen und Leistungszielen gekennzeichnet ist. ¹¹ Durch die Ausstattung der dezentralen Einheiten mit einer Gesamtverantwortung, die sowohl eine dezentrale Ressourcenverantwortung als auch eine dezentrale Leistungsverantwortung beinhaltet, sollen Organisations-einheiten gebildet werden, die die Flexibilität des Eigenbetriebes mit den Steuerungs-vorteilen der Regie verbinden. ¹² Die Gestaltung der Organisation beruht auf dem Ganzheitlichkeitsprinzip. Um vertikale und horizontale Entscheidungsinterdepenzen zu vermeiden, werden in den Organisationseinheiten alle Aufgaben, die zur Erbringung einer Leistung notwendig sind, gebündelt. ¹³ Diese ganzheitliche Einteilung ist die Grundlage für die Ablösung der getrennten Fach- und Ressourcenverantwortung, die auch als organisierte Unverantwortlichkeit bezeichnet wird, durch das Prinzip der Kongruenz von Kompetenz und Verantwortung. Findet dieses Prinzip Anwendung auf die Ressourcen, bedeutet dies, dass dem jeweiligen Fachbereich ein Globalbudget übertragen wird und dieser über Auswahl, Umfang und Zeitpunkt des Ressourceneinsatzes bestimmt und somit eine Mittelbindung nach Inputkategorien entfällt. Im Gegenzug muss der Fachbereich die Verantwortung für die Qualität und Quantität des Ressourceneinsatzes tragen. Die dazu notwendige Managementkompetenz wird dem Fachbereich durch die ihnen übertragene Freiheit zur eigenständigen Gestaltung der Arbeitsabläufe gegeben. Die sich daraus ergebende Verantwortung für Qualität und Quantität der Leistungen mündet in die zuvor angesprochenen dezentrale Gesamtverantwortung bzw. Ergebnisverantwortung. 14

Die Delegation der Verantwortung von einer höheren auf niedrigere Ebenen beruht auf dem Prinzip des Aushandelns von Kontrakten. ¹⁵ Kontraktmanagement ist ein Controllinginstrument, in dem verbindliche Leistungsabsprachen über einen bestimmten Zeitraum getroffen und diese an eine Kontraktsumme gekoppelt werden. ¹⁶ Leistungssteigerung verbunden mit wirtschaftlicherem Ressourceneinsatz, die Förderung von Eigenverantwortlichkeit und Flexibilität, erhöhte Planungs- und Verfahrenssicherheit sowie bessere Transparenz und Abstimmung sollen mit Hilfe des Kontraktmanagements

¹⁰ Vgl. weiterführend KGST (1993): S.16, Banner, G. (1993): S.62 und Diehl (1996): S. 46f.

¹¹ Vgl. Schedler, K./Proeller I. (2000): S.79

¹² Vgl. KGST (1993):S.19

¹³ Vgl. Bräunig, D. (1994): S.183f.

¹⁴ Vgl. Bräunig, D. (1994): S.184ff., Jann, W. (1998): S.73f. und KGST (1993):S.18

¹⁵ Vgl. Hopp, H./Göbel, A. (1999): S.52

¹⁶ Vgl. KGST (1992): S.42

Das Neue Steuerungsmodell 7

umgesetzt werden. ¹⁷ Der Grundsatz des Kontraktmanagements gilt sowohl zwischen Politik und Verwaltung, als auch innerhalb der Verwaltung sowie zwischen der Kommune und kommunalen Unternehmen oder anderen öffentlichen, gemeinnützigen und privaten Anbietern. ¹⁸ Es baut auf einem partnerschaftlichen und möglichst gleichberechtigten Verhältnis der Kontraktparteien auf, um die bisher vorherrschenden hierarchischen Weisungen durch Zielvereinbarungen zu ersetzen. ¹⁹ Grundlage der Vereinbarungen sind Produkte und Produktbeschreibungen. ²⁰ Innerhalb der Verwaltung sollten Kontrakte jährlich vereinbart werden. Sie enthalten im wesentlichen Informationen über Produktionsmenge, Kosten und Erlöse, Messgrößen zur Leistungsbeurteilung und die Kontraktsumme. Bei Kontrakten mit Organisationseinheiten außerhalb der Verwaltung bietet sich ein zusätzlicher Rahmenvertrag an, der weitergehende Vereinbarungen zur Dauer des Kontraktes, zu Qualitätssicherungsmaßnahmen, zum Berichtswesen zwischen den beteiligten Parteien und Regelungen bei Schlecht- oder Nichterfüllung der Kontrakte enthält. ²¹ Die Delegation von Ergebnis-verantwortung entbindet die Verwaltungsführung bzw. Politik nicht von der Endverantwortlichkeit, da Kontrakte keine rechtlichen Vereinbarungen im juristischen Sinne sind, sondern ausschließlich eine Managementtechnik zur Personalführung darstellen. ²² Folglich müssen Kontrollmechanismen eingerichtet werden, welche die Verwaltungsspitze systematisch und kontinuierlich über den Stand der Zielerreichung und Budgeteinhaltung informieren. 23

Zu diesem Zwecke schlägt die KGST die Schaffung eines zentralen Steuerungsdienstes vor, der die notwendigen Steuerungs- und Controllingaufgaben wahrnimmt. Der Aufbau eines Berichtswesens, welches die Leistungen der Fachbereiche analysiert und überprüft, gehört zu den Kernaufgaben dieses Verwaltungsbereiches. Um die Interessen der Gesamtverwaltung gegenüber zentrifugalen Kräften, die im Streben der dezentralen Einheiten nach immer größerer Selbständigkeit entstehen und Partikularinteressen in den Vordergrund stellen, zu wahren, ist der zentrale Steuerungsdienst für die Koordination der Fachplanungen der Fachbereiche aus Sicht der Gesamtpolitik verantwortlich. ²⁴ Hier zeigt sich ein Problembereich der Dezentralisierung, der die Entwicklung organisatorischer und verfahrensmäßiger Ansätze zur Integration und Koordination der dezentralisierten Organisationseinheiten erfordert, um die Kommunalverwaltung weiterhin einheitlich

¹⁷ Vgl. Heinz, R. (2001): S.4

¹⁸ Vgl. KGST (1993):S.17

¹⁹ Vgl. Brosi, C./Dörnemann, J. (2000): S.10

²⁰ weiterführend zu Produkt und Produktbeschreibung s. Kapitel 2.2.2.2

²¹ Vgl. Schedler, K./Proeller I. (2000): S.140f. und Brosi, C./Dörnemann, J. (2000): S.11

²² Vgl. Brosi, C./Dörnemann, J. (2000): S.10

²³ Vgl. Hopp, H./Göbel, A. (1999): S.92

²⁴ Vgl. Hopp, H./Göbel, A. (1999): S.92f., KGST (1993): S.19, Schedler, K./Proeller I. (2000): S.91 und Jann, W. (1998): S.74

Das Neue Steuerungsmodell 8

steuern zu können. Demgegenüber sind als Vorteile selbständiger Verantwortungscenter der Abbau von Komplexität, die Schaffung von Transparenz und die Zurechenbarkeit der Kosten und Leistungen als Grundlage globaler Budgetierung zu nennen. ²⁵ Die flexible, teamorientierte Aufgabenerfüllung führt zudem zu verbesserten Personaleinsatz und zu höherer Motivation. 26

Die Umsetzung derartiger Organisationsstrukturen in der Praxis gestaltet sich derzeit schwierig, da es an konkreten, operablen Ansätzen fehlt, die eine Steuerung über strategische Größen und koordinierende Rahmendaten ermöglichen. Ihr Aufbau ist jedoch eine notwendige Voraussetzung für eine ergebnisorientierte Steuerung, die als zweites Kernelement des Neuen Steuerungsmodells im folgenden Abschnitt vorgestellt werden soll. 27

2.1.2.2 Outputorientierte Steuerung

Begriff der Steuerung

Outputorientierte Steuerung als Kernelement der Verwaltungsreform zielt auf eine Neugestaltung der Steuerungsabläufe ab. ²⁸ Steuerung im allgemeinen Sinne lässt sich als „etwas in eine Richtung bewegen“ oder „etwas so zu beeinflussen, dass es in beabsichtigter Weise abläuft bzw. einer unerwünschten Entwicklung entgegengewirkt wird“ verstehen. ²⁹ Aus dieser semantischen Bedeutung des Begriffes Steuerung lassen sich wesentliche Elemente eines betriebswirtschaftlichen Steuerungssystems ableiten. Die Steuerungsakteure oder -subjekte verfolgen bestimmte Steuerungsziele (Richtung). Sie beeinflussen durch den Einsatz eines entsprechenden Instrumentariums das Steuerungsobjekt (etwas), das dementsprechend reagiert. ³⁰ Die Definition eines zu steuernden Objektes, auf welches die Ziele ausgerichtet sind, ist Vorraussetzung für den Aufbau eines Steuerungssystems. Diese Grundlage wird mit der Schaffung von weitgehend selbständigen Einheiten im Zuge der Dezentralisierung geschaffen. Die Steuerungssubjekte bilden in erster Linie die politische Führung sowie die Führungskräfte der Fachbereiche. Als Träger der Informationen, die zur Messung des Zielerreichungsgrades benötigt werden, vervollständigen die Produkte als Steuerungsgegenstände das Steuerungssystem. Die nähere Analyse der Steuerungsziele, der Steuerungsgegenstände und des aufzubauenden Steuerungsinstrumentariums im Rahmen einer outputorientierten Steuerung stehen im Mittelpunkt dieses Abschnittes.

²⁵ Vgl. Budäus, D. (1994): S.56 und Schedler, K./Proeller I. (2000): S.82

²⁶ Vgl. Hill, H. (1997): S.19

²⁷ Vgl. Hopp, H./Göbel, A. (1999): S.57 und Budäus, D. (1994): S.57

²⁸ Vgl. Schedler, K./Proeller I. (2000): S.113

²⁹ Becker, R. (2000): S.4

³⁰ Vgl. Hopp, H./Göbel, A. (1999): S.75

Das Neue Steuerungsmodell 9

Steuerungsziele

Scheinbar einfach lässt sich das elementare Steuerungsziel des Neuen Steuerungsmodells von der Bezeichnung „Outputorientierte Steuerung“ deduzieren. Outputorientierung richtet die Aufmerksamkeit auf die Ergebnisse der Leistungserstellung. Synonym findet deshalb oftmals der Begriff „Ergebnisorientierte Steuerung“ Anwendung. Mit dieser Sichtweise wird die traditionelle Steuerung der Verwaltung über Inputgrößen abgelöst. Bei der inputorientierten Steuerung wird die Verwendung der personellen und sächlichen Ressourcen über den Haushalt bis ins Detail festgelegt. Es existieren meist keine konkreten Vorstellungen über das gewünschte Ergebnis des Leistungsprozesses, was dazu führt, dass ein Kontrollmaßstab fehlt und somit eine Bewertung und Steuerung des Verwaltungshandelns nicht möglich ist. 31

Seit längerer Zeit wird darüber debattiert, ob die Bewertung des Outputs dieses Defizit beheben kann. Ausgangspunkt dieser Diskussion stellen die formalen Grundsätze der Gemeinwohlorientierung und der Wirtschaftlichkeit dar, die für öffentliche Verwaltungen rechtlich bindend sind. ³² Die Definition des Begriffes Gemeinwohl ist in diesem Sinne problematisch. Aus politologischer Sicht resultiert dieser aus komplexen, politischen Willensbildungsprozessen. Eine wertausfüllende Konkretisierung erfolgt erst durch die Bildung von Zielen, welche für die öffentliche Verwaltung in Form eines Zielsystems zu operationalisieren und zu ordnen sind. ³³ Wirtschaftliches Handeln lässt sich mit dem aus dem Rationalprinzip abgeleiteten Ökonomischen Prinzip definieren. Wirtschaftlich nach dem Maximalprinzip ist demnach, ein maximales bzw. bestmögliches Ergebnis mit gegebenem Mitteleinsatz zu erreichen. Das Minimalprinzip fordert ein festgelegtes Ergebnis mit minimalem Mitteleinsatz zu erreichen. ³⁴ Ist nun Verwaltungshandeln nach den Grundsätzen von Gemeinwohlorientierung und Wirtschaftlichkeit zu bewerten, reicht eine Beurteilung des Ergebnisses im Sinne einer physischen Leistung nicht aus, da keine Aussage zu dem Erreichungsgrad der abgeleiteten Ziele getroffen werden kann. Die Definition des Outputs ist um die Wirkungen der Maßnahmen zu erweitern. Die mit einer Leistung erzielten gesellschaftlichen Wirkungen werden unter dem Begriff Outcome zusammengefasst. Dies lässt den Schluss zu, dass der Begriff der reinen outputorientierten Steuerung unzureichend ist und keineswegs eine Ergebnissteuerung beschreibt. Zur Lösung dieses Dilemmas gibt es zwei Möglichkeiten. Zum einen könnte der Begriff der Outputorientierung durch den der Outcomeorientierung ersetzt werden ³⁵ , zum anderen bietet sich eine erweiterte Definition des Output an. Der Begriff der

³¹ Vgl. Hopp, H./Göbel, A. (1999): S.39, KGST (1993): S.20 und Stöbe, S. (1998): S.324

³² s. dazu bspw. §75 GO NW

³³ Vgl. Budäus, D./Buchholtz, K. (1997): S.324

³⁴ Vgl. Hieber, F. (1996): S.28, Nullmeier, F. (1998): S.314 und Budäus, D./Buchholtz, K. (1997): S.325

³⁵ in der Schweiz wird schon seit Beginn der Reform von einer wirkungsorientierten Steuerung gesprochen

Das Neue Steuerungsmodell 10

outcomeorientierten Steuerung rückt die Wirkungen des Handelns stärker in den Mittelpunkt. Sein Einzug in die Verwaltungspraxis dürfte sich aber sehr schwierig gestalten, da hier seit Beginn der Reformen, anfangs der neunziger Jahre, von der Outputorientierten Steuerung gesprochen wird und eine Neudefinition des Begriffes die bisherige Reform in Frage stellen würde. Eine Auslegung des Outputs i.w.S. als das Ergebnis öffentlichen Handelns unter Einbezug der quantitativen Leistung und der Leistungswirkung ist demnach zweckmäßiger. ³⁶ Das Verhältnis von Output zu Outcome wird als Wirksamkeit bezeichnet. Nur der Vergleich des Outcome mit den gegebenen Zielen ermöglicht eine Beurteilung der Zielerreichung über die Effektivität. Der Vergleich der eingesetzten Ressourcen mit den Outputs prüft die Angemessenheit der Leistungserstellung über die Effizienz. ³⁷ Die Bewertung des Verwaltungshandelns über die Effizienz wird demzufolge unabhängig vom Grad der Zielerreichung vorgenommen. ³⁸ Die Integration dieser Bewertungskriterien in das Prozessmodell der öffentlichen Leistungserstellung veranschaulichen dies (s. Abbildung 2.1).

Abbildung 2.1: Bewertungsebenen im Prozessmodell der öffentlichen Leistungserstellung, (i.A.a. Budäus, D. (1996): S.491)

Als dritte Bewertungsebene verweist Budäus auf die Kosteneffizienz (Economy), welche das Verhältnis von Ist-Kosten zu Minimal-Kosten angibt und demnach auf die Minimierung der Kosten für die eingesetzten Inputs abzielt. ³⁹ . Unter Berücksichtigung der Restriktionen Qualität ⁴⁰ und Rechts- bzw. Gesetzmäßigkeit bieten die „three E´s“ (Effektivität, Effizienz und Economy) als formale Handlungsvorschriften die Orientierungsgrundlage und den Bewertungsmaßstab für öffentliches Handeln. ⁴¹ Sie können daher als indirekte Steuerungsziele betrachtet werden. ⁴² Zu berücksichtigen ist

³⁶ Vgl. Haiber, T. (1997): S.411

³⁷ zu einer ausführlicheren Differenzierung der Ausprägungen von Effizienz und Effektivität s. Nullmeier, F. (1998): S.314ff.

³⁸ Budäus, D./Buchholtz, K. (1997): S.325ff. und Nullmeier, F. (1998): S.314ff.

³⁹ Budäus, D. (1996): S.490f.

⁴⁰ Qualität und Qualitätsstandards finden ihre Berücksichtigung vor allem in Sachzielen, s. Ausführungen zu Produkten und Qualitätsmanagement

⁴¹ Vgl. Berens, W./Hoffjan, A. (1997): S.706 und weiterführend Buschor, E. (2000): S.6ff.

⁴² Vgl. Budäus, D./Buchholtz, K. (1997): S.330ff.

Das Neue Steuerungsmodell 11

dabei der mögliche Zielkonflikt zwischen Effektivität und Effizienz. Die eindimensionale Betrachtung der Effizienz kann dazu führen, dass hocheffizient an den Zielen „vorbeigeschossen“ wird. Dagegen kann eine Vernachlässigung der Effizienz unwirtschaftliches Verhalten begünstigen, wenn es möglich ist, die zu erzielenden Wirkungen mit einem effizienteren Mitteleinsatz zu erreichen. Der Konflikt zwischen diesen teilweise konträren Zielen ist demnach ständig abzuwägen. ⁴³ Zu beachten ist weiterhin, dass Effizienz und Effektivität produktionsorientierte Messkriterien darstellen. Sie erlauben als relationale Kriterien keine Bewertung der Quantität bzw. Qualität einzelner Stufen des Leistungserstellungsprozesses. Dazu dient der Erreichungsgrad der Sachziele, die in Form von produktbezogenen Kriterien an den Steuerungsgegenstand geknüpft werden. 44

Produkte

Im Zuge der Outputorientierten Steuerung löst das Produkt die Mittel (Inputs) als Steuerungsgegenstand ab. Outputorientierte Steuerung beginnt demnach mit der Erstellung eines Produktplanes, der aus den übergeordneten Sachzielen der Kommune und der strategischen Planung der Verwaltungsspitze abgeleitet wird. Er beschreibt was und wie viel für den aufzustellenden Planungszeitraum zu produzieren ist. ⁴⁵ Die KGST definiert das Produkt als „... eine Leistung oder eine Gruppe von Leistungen, die von Stellen außerhalb des jeweils betrachteten Fachbereichs benötigt werden“. ⁴⁶ Brühlmeier sieht in seiner Definition das Produkt als „… die kleinste, selbständige Leistungs- und Dienstleistungseinheit, die von einer Kundin bzw. einem Kunden genutzt werden kann. Als selbständig gilt eine Leistungseinheit, wenn sie ohne Bezug einer weiteren Leistung einen Nutzen stiftet“. ⁴⁷ Die Synthese dieser Definitionen lässt den Schluss zu, dass alle Arbeitsergebnisse, die an Dritte abgeben werden und diesen einen Nutzen stiften, als Produkte definiert werden können. Dies würde dazu führen, dass eine unübersehbare Anzahl von Produkten definiert, beschrieben und mit Steuerungsgrößen versehen werden müsste, was aus Sicht einer effizienten und effektiv handelnden Verwaltung nicht sinnvoll sein kann. ⁴⁸ Es ist deshalb notwendig, Leitlinien für die Definition von Produkten aufzustellen.

Im Vordergrund stehen zum einen das Steuerungsinteresse der Politik und der Verwaltungsführung und andererseits die Interessen der Bürger und nicht die gesetzlich zugewiesene Aufgabe, die Haushaltssystematik oder die bestehende Aufbau-

⁴³ Vgl.Schedler, K./Proeller I. (2000): S.63

⁴⁴ Vgl. Nullmeier, F. (1998): S.315f.

⁴⁵ Vgl. Brosi, C./Dörnemann, J. (2000): S.13

⁴⁶ KGST (1994): S.11

⁴⁷ Schedler, K./Proeller I. (2000): S.123 zitiert nach Brühlmeier et al. (1999), S.301

⁴⁸ Vgl. KGST (1994): S.11

Das Neue Steuerungsmodell 12

organisation. ⁴⁹ Bei der Differenzierung von Produkten sollte jeweils hinterfragt werden, ob dies für Steuerungszwecke der Fachverwaltung oder aus Sicht der Bürger notwendig ist. Anderenfalls gilt der Grundsatz, möglichst viele Leistungen zu einem Produkt zusammenzufassen. Qualitative Ausprägungen eines Produktes sind kein Unterscheidungsmerkmal bei der Produktdefinition. ⁵⁰ Die Produkte eines Fachbereiches müssen sämtliche Leistungen, die ein Fachbereich zur Erfüllung aller Ziele und Aufgaben erstellen muss, vollständig erfassen. Im Sinne der Einheit von Fach- und Ressourcenverantwortung kann ein Produkt nur einem Fachbereich zugeordnet werden, wobei zu berücksichtigen ist, dass die Anforderungen an die Fachlichkeit erfüllt sind. 51

Das Produkt dient ferner als zentraler Informationsträger für die Kosten- und Leistungsrechnung. ⁵² Dazu ist es notwendig, dass jedem Produkt der durch die Leistungserstellung verursachte Ressourcenverbrauch eindeutig zuordenbar ist. ⁵³ Der Prozess der Produktbildung sollte als gemeinsamer Lernprozess aller Ebenen verstanden und im Gegenstromverfahren organisiert werden. ⁵⁴ Die Beschreibung eines Produktes darf sich nicht auf die zu produzierende Menge und die entstehenden Kosten beschränken, sondern muss ausdrücken, inwiefern ein Produkt zur Erreichung der strategischen Ziele beiträgt. 55 Dazu ist es erforderlich Wirkungs- und Leistungsziele für jedes Produkt zu formulieren und über Indikatoren messbar zu machen. Nur auf Grundlage dieser lässt sich eine Bewertung der Effektivität und Effizienz des Verwaltungshandelns durchführen. ⁵⁶ Wirkungsziele beschreiben im wesentlichen den Zweck der Tätigkeit und die angestrebten Entwicklungen, welche mit der Erstellung des Produktes langfristig erreicht werden sollen. Leistungsziele betrachten, was innerhalb der Betrachtungsperiode erreicht werden soll. Leistungsziele können auch als Kritische Erfolgsfaktoren (KEF) bezeichnet werden, die zwingend erfüllt sein müssen, um den Zweck der Tätigkeit erreichen zu können. ⁵⁷ Die Produktbildung ist letztlich die Grundlage dafür, die gewünschten Ergebnisse der Verwaltungstätigkeit mit den zu budgetierenden Ressourcen zu koppeln und anschließend produktorientierte Budgets zu vereinbaren. 58

Eine ganzheitliche Produktbeschreibung umfasst demnach folgende Elemente:

⁴⁹ Vgl. Hill, H. (1997): S.15

⁵⁰ Vgl. Becker, R. (1998): S.5

⁵¹ Vgl. KGST (1994): S.11f.

⁵² Vgl. Plamper, H. (1997): S.615

⁵³ Vgl. KGST (1994): S.13

⁵⁴ Vgl. Jüdhes, H.-J. (2001): S.29 und Senatsverwaltung für Finanzen Berlin (1997): S.10f.

⁵⁵ Vgl. Stöbe, S. (1998): S.330

⁵⁶ Vgl. Hopp, H./Göbel, A. (1999): S.50 und Budäus, D. (1994): S.63

⁵⁷ Vgl. Schedler, K./Proeller I. (2000): S.118ff.

⁵⁸ Vgl. KGST (1993): S.21

Das Neue Steuerungsmodell 13 ƒ Produktdefinition, ƒ Zielgruppe,

ƒ Leistungsumfang, incl. Beschreibung der zugehörigen Teilleistungen, ƒ Organisatorische Informationen, ƒ Verantwortlichkeiten,

ƒ Wirkungsziele, abgeleitet aus der politisch-fachlichen Planung, ƒ Mengenziele, abgeleitet aus der Fachplanung, ƒ Finanzziele, abgeleitet aus der Budgetierung,

ƒ Qualitätsziele, abgeleitet aus dem Qualitäts- und Prozessmanagement. 59

Aus Sicht der Steuerungsrelevanz übergeordneter Steuerungsebenen werden die Produkte zu Produktgruppen und diese zu Produktbereichen und schließlich zum Produktplan zusammengefasst. ⁶⁰ Eine solche Verdichtung der Steuerungsinformationen ermöglicht eine ebenenspezifische Berücksichtigung der Steuerungsinteressen. ⁶¹ Produktgruppen sind eine Zusammenfassung von Produkten, die innerhalb eines Aufgabenbereiches eine strategische Einheit bilden. Sie müssen weitgehend homogen sein, d.h. dass alle Produkte innerhalb einer Produktgruppe eine möglichst klare Ausrichtung auf ein politisches Programm oder ein eindeutiges Wirkungsziel haben müssen. Produktbereiche als die höchste Aggregationsstufe der Produkthierarchie bieten einen Überblick über das Leistungsspektrum der jeweiligen Verwaltungseinheit. ⁶² Eine exemplarische Produkthierarchie ist in Abbildung 2.2 dargestellt.

Abbildung 2.2: Beispielhafte Produkthierarchie (i.A.a. Rode, U. (2000): S. 26)

⁵⁹ Vgl. KGST (1994): S.14f. und Rode, U. (2000): S.7

⁶⁰ Vgl. Spitzer, M. (1998): S. 333

⁶¹ Vgl. Hill, H. (1997): S.15

⁶² Vgl. Senatsverwaltung für Finanzen Berlin (1997): S.9

Das Neue Steuerungsmodell 14

Das Erstellen von Produktplänen gestaltet sich in der Verwaltungspraxis problematisch. Viele Kommunen übernehmen Musterproduktpläne, wie sie beispielsweise von der KGST oder dem Innenministerium von Baden-Württemberg veröffentlicht wurden, im Verhältnis 1:1. Dieses blinde Nachahmen begründet sich zum einen auf einer anfänglichen Unsicherheit und zum anderen auf der Forderung nach einer interkommunalen Standardisierung der Produktpläne, um Leistungsvergleiche zwischen Kommunen zu ermöglichen. ⁶³ Leistungsvergleiche setzen jedoch nicht bei der Standardisierung von Produktplänen an, sondern als Produktvergleiche auf die Vergleichbarkeit der Produkte. Bei der Beschreibung von Produkten sollte demnach eine interkommunale Mindesteinheitlichkeit berücksichtigt werden. ⁶⁴ Vollkommene Standardisierung widerspricht dem Grundsatz, dass Produktpläne aus den übergeordneten Sachzielen und der strategischen Planung der Verwaltungsspitze zu deduzieren sind. Da sich diese nicht nur aus politischen Zielvorgaben ableiten, sondern auch an den sich Kommune zu Kommune unterscheidenden Bedürfnissen der Bürger auszurichten sind, entstehen individuelle Produktpläne. ⁶⁵ Musterproduktpläne dienen lediglich als Orientierungshilfe, welche an die örtlichen Gegebenheiten angepasst werden muss. Das gilt sowohl für die Anzahl der Produkte, als auch für die Anzahl der Aggregationsebenen.

Der kommunale Produktplan Baden-Württemberg bestand beispielsweise 1996 aus über 500 Produkten. ⁶⁶ Die KGST nennt als Obergrenze eine Anzahl von fünf Produktbereichen mit je fünf Produktgruppen bestehend aus maximal fünf Produkten im Fachbereich Jugendhilfe. ⁶⁷ Je Fachbereich ergeben sich entsprechend bis zu 125 Produkte, für die gesamte Kommune weit über 500. Der Berliner Produktplan von 1996 weist ca. 1600 Produkte auf. ⁶⁸ Dass diese Anzahl von Produkten keine effektive und effiziente Steuerung zulässt, zeigt sich in der Tendenz, dass heute viele Kommunen von einer deutlich reduzierten Produktanzahl ausgehen. ⁶⁹ Hier zeigt sich eine Grenze des Produkt-ansatzes. Es kommt ein erheblicher Arbeitsaufwand auf die Organisation zu, wenn diese versucht die Vielzahl von Produkten, hinter denen eine noch größere Anzahl von Leistungen und Tätigkeiten steht, zu beschreiben, zu bewerten und mit Kennzahlen zu hinterlegen. Produkte stellen im System der outputorientierten Steuerung ein Steuerungs- und Navigationsinstrument dar. Sie zielen auf keine genaue und vollständige Darstellung der Realität ab. ⁷⁰ Ein weiteres Problem liegt in der Schwierigkeit, die einmal geschaffene

⁶³ Vgl. Schulze-Böing, M. (2000): S.211

⁶⁴ Vgl. Spitzer, M. (1998): S.336

⁶⁵ Vgl. Spitzer, M. (1998): S.334

⁶⁶ Vgl. Hopp, H./Göbel, A. (1999): S.47

⁶⁷ Vgl. KGST (1994): S.14

⁶⁸ Vgl. Senatsverwaltung für Finanzen Berlin (1996): S.4

⁶⁹ Vgl. u.a. Stadt Mannheim (2000)

⁷⁰ Vgl. Rode, U. (2000): S. 5

Das Neue Steuerungsmodell 15

Struktur später zu verändern. Die langjährige Anwendung führt zu Inflexibilität bei den Benutzern und zu einer Verkrustung der Informationsstrukturen. Nur eine regelmäßige „Säuberung“ des Produktkatalogs, in der verzichtbare oder anders einfacher bereitzustellende Informationen entfernt werden, kann eine langjährige Gebrauchsfähigkeit sicherstellen. Diese Säuberung sollte gleichzeitig zu einer Aktualisierung der Produktpläne genutzt werden. Der Produktkatalog, als Kompromiss zwischen der Abbildung der Realität und den aktuellen Steuerungsbedürfnissen und -anforderungen, muss die Änderung dieser beiden Größen im Zeitverlauf berücksichtigen. Eine zusätzliche Gefahr des Produktansatzes besteht darin, dass Produkte zur Überwertung der „harten“ Zahlen und zur Unterbewertung der „weichen“ Faktoren verführen. Diese Mengen- und Kostenfokussierung vereinfacht die Entscheidungsfindung unzulässig, da die Wirkungen des Handelns ausgeblendet werden. Eine Beurteilung des Erfolgs von Verwaltungshandeln über die Effektivität ist nicht möglich. ⁷¹ Diese Beispiele zeigen, dass eine kritiklose Überwertung des Bausteins Produkt viele Gefahren birgt. Dass der Beschreibung von Produkten auf dem Weg zu einer ergebnisorientierten Steuerung eine überragende Bedeutung zukommt, zeigen die bisherigen Ausführungen. Die folgenden Argumente sprechen für eine Beschreibung von Produkten und zeigen, dass Produkte es möglich machen:

ƒ die Verwaltungsziele operational zu definieren,

ƒ den zur Leistungs- und Produkterstellung erforderlichen Ressourcenverbrauch für die Haushaltsaufstellung und das Controlling zu planen,

ƒ Zielvereinbarungen zu treffen und eine dezentrale Ressourcenverantwortung einzuführen und stellen somit die Basis des Kontraktmanagements dar, ƒ realistische make-or-buy Entscheidungen zu treffen,

ƒ die Qualität des Verwaltungshandelns mittels aussagefähiger Kennzahlen und Indikatoren zu erfassen und zu steuern,

ƒ verschiedene Behörden einem Leistungsvergleich zu unterwerfen. 72

Steuerungsinstrumente

Die Übertragung der Verantwortung für Ressourcen und Ergebnisse mittels des Kontraktmanagements birgt die Gefahr, dass Fehlentwicklungen nicht rechtzeitig erkannt werden und folglich keine Gegensteuerung erfolgen kann. ⁷³ Die Implementierung von outputorientierter Steuerung und dezentralen Organisationsstrukturen führt demnach zu einem gesteigerten Informationsbedarf auf allen Steuerungsebenen. ⁷⁴ Ein ausgebautes Controllingsystem unterstützt die Führung entlang des Managementprozesses „Planung -Durchführung - Kontrolle“ durch eine Erweiterung des Regelkreises, in dem nach einem

⁷¹ Vgl. Rode, U. (2000): S.27f. und Spitzer, M. (1998): S.338f.

⁷² Vgl. Becker, R. (1998): S.9

⁷³ Vgl. KGST (2000a): S.3

⁷⁴ Vgl. KGST (2001): S.1

Das Neue Steuerungsmodell 16

Soll-Ist-Vergleich eine Abweichungsanalyse folgt, deren Ergebnisse in die neue Planung eingehen. Die Kernaufgabe des Controlling besteht darin, ein Planungs-, Kontroll- und Informationssystem aufzubauen und zu koordinieren, wodurch ein Regelkreis geschaffen werden kann, der Steuerungs- und Lernprozesse ermöglicht. Controlling ist somit keinesfalls einer vergangenheitsorientierten Kontrolle gleichzusetzen, sondern fungiert als zukunftsorientiertes Instrument, mit dem Ziel der nachhaltigen Verbesserung der Entscheidungsqualität. 75

Ein ganzheitliches Controlling lässt sich in ein strategisches und operatives Controlling differenzieren. Strategisches Controlling besitzt eine längerfristige Perspektive und ist auf eine Effektivitätssteigerung ausgerichtet. Durch die Bereitstellung der notwendigen Informationen unterstützt es Führungskräfte und Politik längerfristige Ziele und Strategien zu formulieren, sowie diese zeitnah an gesellschaftliche, politische, wirtschaftliche und technologische Entwicklungen anzupassen und bestehende Zielsetzungen kritisch zu hinterfragen. Aus den strategischen Globalzielen müssen wiederum Teilziele abgeleitet werden, die in Form einer Zielvereinbarung verbunden mit dem Abschluss eines Kontraktes auf der nachgelagerten Ebene als Handlungsorientierung dienen. Controlling untersucht in diesem Zusammenhang weiterhin, inwieweit die durchgeführten Aufgaben auf die bestehenden Ziele ausgerichtet sind. Während also strategisches Controlling ansetzt „die richtigen Dinge zu tun“, bezieht sich das operative Controlling auf eine Effizienzsteigerung. Es gilt demnach „die Dinge richtig zu tun“. Operatives Controlling bezieht sich auf die kurzfristige Steuerung der Verwaltung und stellt Informationen bereit, die es ermöglichen, die Wirtschaftlichkeit und Leistungsfähigkeit der Verwaltung laufend zu überprüfen. 76

Grundlage des Controllingsystems sind die Informationen des betrieblichen Rechnungswesens. Das Rechnungswesen ist dabei unterteilt in internes Rechnungswesen und Finanzbuchhaltung. In öffentlichen Verwaltungen ist ein ausgebautes Rechnungswesen kameralistischer Prägung vorhanden, dass Einnahmen und Ausgaben einer Periode gegenübergestellt und somit lediglich den Geldverbrauch dokumentiert. Der tatsächliche Ressourcenverbrauch wird nicht vollständig erfasst. Zudem ist eine verursachungsgerechte Zuordnung der Kosten nicht möglich. Da diese Art von Rechnungswesen für Controlling-Zwecke ungeeignet ist, muss das bestehende Rechnungswesen durch eine Kosten- und Leistungsrechnung ergänzt werden. ⁷⁷ Eine

⁷⁵ Vgl. Richter, W. (1998): S.349, Hopp, H./Göbel, A. (1999): S.61, Pfohl, M. (1999): S.9f. und KGST (2001): S.2

⁷⁶ Vgl. Becker, R. (1996): S.10, Richter, W. (1998): S.351f. und Hopp, H./Göbel, A. (1999): S.63f.

⁷⁷ Vgl. weiterführend zur Diskussion Doppik oder Kameralistik als Grundlage einer KLR, auf die hier verzichtet wird: Hopp, H./Göbel, A. (1999): S.65f., Becker, R. (1996): S.18f. und Beyer:, L (1998): S.311f.

Das Neue Steuerungsmodell 17

alleinige Fokussierung des Rechnungswesens auf die Kosten der Leistung führt jedoch zu einer Vernachlässigung der Wirksamkeit der Maßnahmen. Deshalb ist die Kosten- und Leistungsrechnung durch eine Wirkungsrechnung sowie eine Nutzenrechnung zu vervollständigen. Die Wirkungsrechnung gibt Auskunft darüber, welche Auswirkungen insgesamt durch das Verwaltungshandeln ausgelöst wurden. Die Nutzenrechnung gibt die Wirkungen des Verwaltungshandelns so wieder, wie sie durch die Adressaten subjektiv empfunden werden. 78

Die Aufgabe des Controllings besteht nun darin, die steuerungsrelevanten Informationen aus dem Rechnungswesen aktuell aufzubereiten und in Form eines Kennzahlen- und Indikatorsystems zu verdichten. Kennzahlen ermöglichen es komplexe Sachverhalte und Zusammenhänge auf einen Blick darzustellen. Sie werden gebildet, um die Erfüllung der gegebenen Ziele bewerten zu können. Weitergeleitet werden diese Informationen in Form eines empfängerorientierten Berichtswesens, welches das Leistungsergebnis des Controllings darstellt. ⁷⁹ Das Controlling ist somit für eine effiziente, ganzheitliche, systematische und integrative Informationsversorgung verantwortlich.

Die finanzielle Steuerung der Verwaltung erfolgt über die Budgetierung. Das bedeutet zunächst nichts anderes als die Aufstellung eines Haushaltsplanes. Im Zuge der Budgetierung werden einem Verwaltungsbereich alle notwendigen Finanzmittel bereitgestellt, um die definierten Leistungen auf der Grundlage der vereinbarten Leistungsstandards zu erstellen. Das outputorientierte Budget unterscheidet sich vom herkömmlichen Haushaltsplan dadurch, dass seine Gliederung keine Unterscheidung in Kostenarten, also den Inputs, sondern nach Kostenträgern, also nach den Outputs, vornimmt. Die exakte Zuordnung aller Kosten zu den jeweiligen Outputs setzt eine ausdifferenzierte Kosten- und Leistungsrechnung voraus. Globalbudgets sind wiederum die Vorraussetzung für die Übertragung der Ressourcenverantwortung. 80

Qualitätsmanagement

Ein durchgängiges Qualitätsmanagement ist Vorraussetzung für eine outputorientierte Steuerung, da es alle Maßnahmen zur dauerhaften Sicherstellung der geforderten Qualität umfasst. ⁸¹ Ausgangspunkt eines Qualitätsmanagements sind die Kunden bzw. die Bürger, da diese entsprechende Erwartungen an die Qualität der Produkte richten, welchen die Verwaltung entsprechen soll. Folglich basiert das Qualitätsmanagement neben einer Prozess- und Mitarbeiterorientierung auf einer verstärkten Kunden- bzw. Bürgerorientierung. Es gilt, die Kunden der Verwaltungsleistung zu identifizieren, ihre

⁷⁸ Vgl. Schedler, K./Proeller I. (2000): S.197f.

⁷⁹ Vgl. KGST (2001): S.2, Becker, R. (1996): S.22f. und Schedler, K./Proeller I. (2000): S.203f.

⁸⁰ Vgl. Stöbe, S. (1998): S.327f. und Becker, R. (1996): S.22f.

⁸¹ Vgl. Dunkelhorst, P. (1999): S.38

Das Neue Steuerungsmodell 18

Erwartungen zu erfassen und den Prozess der Leistungserstellung so zu optimieren, dass in jeder Stufe ein angestrebtes Qualitätsniveau erreicht wird. Die Qualitätssicherung der Prozesse ist jedoch nur bei entsprechender Mitarbeitermotivation gewährleistet. ⁸² Die verstärkte Kundenorientierung zielt jedoch nicht darauf ab, den Kunden eindimensional zum Maß aller Dinge zu machen, da auch weiterhin Gesetze und Verfahren befolgt und auch unbequeme Bescheide durchgesetzt werden müssen. Die Individualinteressen eines Kunden werden nicht über die grundlegitimatorischen Interessen der Bürger gestellt. Deshalb kann der einzelne Bürger in der Rolle des Kunden nur eine seinen Wünschen möglichst entgegenkommende Behandlung seiner Anliegen erwarten. 83

2.1.2.3 Wettbewerb

Die Aktivierung der neuen Organisationsstrukturen und Steuerungsinstrumente erfolgt durch den Wettbewerb. Dieser soll gemäß der ökonomischen Theorie eine effektivere und effizientere Leistungserstellung als Regulierungen bewirken. ⁸⁴ Da sich die öffentliche Verwaltung meist in einem monopolistischen Markt bewegt, muss der fehlende Wettbewerbsdruck durch die Schaffung marktähnliche Strukturen ausgeglichen werden. Dazu dienen Kosten- und Leistungsvergleiche mit anderen Kommunen oder privaten Anbietern. Diese zielen darauf ab, über die Vergleichsbewertung Anreize zur Verbesserung der Position auf der Leistungsskala zu schaffen. ⁸⁵ Ein Konzept, dass die Integration des Vergleichsprozesses in das organisationale Lernen systematisch fördert, wird mit dem Begriff Benchmarking bezeichnet. Kennzahlenvergleiche sind hier nur der Ansatzpunkt, während die Suche nach den Ursachen der Leistungsunterschiede und die Ableitung von Verbesserungspotentialen für die eigene Organisation die zentralen Elemente sind. Benchmarking setzt Leistungsstandards und zeigt wie diese erreicht werden können. 86

Einem faktischen Wettbewerb werden öffentliche Leistungen mittels Ausschreibungen oder contracting out ausgesetzt. Das Schaffen von Quasi-Märkten führt zu realen Wettbewerbsprozessen, die bei dauerhafter Missachtung von Wettbewerbsanforderungen und -anreizen Nachteile bis hin zum Ausscheiden aus dem Markt bewirken. ⁸⁷ In Ausschreibungen konkurrieren entweder nur öffentliche oder nur private Anbieter oder öffentliche und private Anbieter um die Leistungserbringung. Als innovativ im Sinne des Neuen Steuerungsmodells sind nur Ausschreibungen zwischen privaten und öffentlichen Anbietern zu bewerten, da nur diese die öffentliche Verwaltung als Leistungserbringer

⁸² Vgl. Hopp, H./Göbel, A. (1999): S.77ff.

⁸³ Vgl. Schedler, K./Proeller I. (2000): S.56ff.

⁸⁴ Vgl. Schedler, K./Proeller I. (2000): S.45

⁸⁵ Vgl. KGST (1993): S.22f. und Nullmeier, F. (1998a): S. 84

⁸⁶ Vgl. Weber, J./Wertz, B. (1999): S.10f.

⁸⁷ Vgl. Nullmeier, F. (1998a): S.84f.

Das Neue Steuerungsmodell 19

einem realem Wettbewerb aussetzen. ⁸⁸ Werden Aufgaben an einen Dritten, also keine Einheit der öffentlichen Verwaltung, vergeben, ist vom contracting out die Rede. Contracting out bedeutet jedoch keine Privatisierung von Aufgaben, sondern ist die Entscheidung make-or-buy. Die Verwaltung trägt als Gewährleister weiterhin die Verantwortung für den Aufgabenbereich, hofft aber auf eine effizientere und qualitative bessere Leistungserstellung. Abzugrenzen ist die Auslagerung von Aufgaben mittels contracting out vom Outsourcing. Im Outsourcing werden Leistungen für den eigenen Gebrauch der Verwaltung beschafft, während die Leistungen im contracting out direkt an den Kunden abgegeben werden. ⁸⁹ Eine echte Aufgabenverlagerung findet bei der materiellen Privatisierung statt, da sie die öffentliche Verwaltung von der Gewährleistung entbindet und somit zu einer Reduzierung des Aufgabenbestandes führt. 90

2.1.3 Integriertes Gesamtssteuerungssystem

Strukturreformen und Verfahrensmodernisierung sind die notwendigen Voraussetzungen des Neuen Steuerungsmodells. Jedoch erst durch die Integration der einzelnen Reformelemente entsteht ein funktionierendes, ganzheitliches Planungs- und Steuerungssystem. Ausgehend von der Entwicklung des Leitbildes werden die strategischen und operativen Ziele der Verwaltung entwickelt. Die dazu notwendigen Informationen werden der Politik und der Verwaltungsführung vom strategischen Controlling bereitgestellt. Darauf aufbauend erfolgt die Produktplanung, in der alle Leistungen zusammengefasst sind, die zur Erreichung der Ziele erstellt werden müssen. Im nächsten Schritt werden die Ziele auf die einzelnen Produkte heruntergebrochen und in Form von Budgets und Zielvereinbarungen konkretisiert. Das Ergebnis dieses Prozesses sind Kontrakte, die die zu erbringenden Leistungen mit den dafür bereitgestellten Mittel verknüpfen. Das Berichtswesen stellt sicher, dass Abweichungen rechtzeitig erkannt werden und eine Gegensteuerung erfolgen kann. Das Rechnungswesen und die darauf aufzubauenden Kennzahlen- und Indikatorsysteme dienen als Quelle der Ist-Informationen, die im Vergleich mit den vorgegebenen Zielen eine Bewertung der Effektivität und Effizienz des Verwaltungshandelns möglich machen. ⁹¹ Durch die Einbindung der Informationen des Berichtswesens in die Planungen des nächsten Jahres wird der Steuerungskreislauf geschlossen. Jede dezentrale Einheit der Verwaltung wird auf Basis eines Steuerungskreislaufes gesteuert, der aus den Elementen: „Ziele setzen -Maßnahmen planen und durchführen -Abweichungen analysieren - ⁸⁸ Vgl.Schedler, K./Proeller I. (2000): S.165f.

⁸⁹ Vgl. Schedler, K./Proeller I. (2000): S.166f.

⁹⁰ Vgl. Schedler, K./Proeller I. (2000): S.71

⁹¹ Vgl. Rode, U. (2000): S. 10f.

Das Neue Steuerungsmodell 20

Korrekturmaßnahmen einleiten“ besteht. ⁹² Insgesamt besteht die öffentliche Verwaltung aus mehreren miteinander vernetzten Steuerkreisen. ⁹³ Das Gesamtkonzept ist durch ein qualifiziertes Personalkonzept und eine umfassende Technikunterstützung zu ergänzen. Nachfolgend Abbildung stellt die Zusammenhänge der Elemente eines integrierten Steuerungssystems dar:

Abbildung 2.3: Integriertes Gesamtsteuerungssystem (Quelle: Rode, U. (2000): S.11)

⁹² Vgl. Holl, H.-E./Köhler, S. (2001): S.32

⁹³ Vgl. Hopp, H./Göbel, A. (1999): S.54

Das Neue Steuerungsmodell 21

2.2 Übertragbarkeit des Neuen Steuerungsmodells auf die Jugendhilfe

Die Übertragbarkeit des neuen Steuerungsmodells auf die Jugendhilfe wird kontrovers diskutiert. Einerseits äußern sich die bereits benannten Steuerungslücken der öffentlichen Verwaltung auch im Bereich der Jugendhilfe. ⁹⁴ Es fehlen Instrumentarien, mit denen die Aufgabenerfüllung und Leistungsfähigkeit der Jugendhilfe eingeschätzt und somit eine sachgerechte Entscheidung über den Umfang der notwendigen Ressourcen getroffen werden können. ⁹⁵ Ferner kann eine inputorientierte Steuerung keine Anreize setzen, Ziele mit möglichst geringem Ressourceneinsatz zu erreichen. ⁹⁶ Andererseits wird befürchtet, dass die Jugendhilfe einem betriebswirtschaftlichen Diktat unterworfen wird, indem die Leistungen der Jugendhilfe ökonomisiert bzw. monetarisiert werden. Merchel weist auf die Schwierigkeit der Implementierung betriebswirtschaftlich ausgerichteter Managementkonzepte in der sozialen Arbeit aufgrund der Komplexität der Handlungsvollzüge hin. ⁹⁷ Brüggemann/Helmold verweisen auf die spezifischen Anforderungen und Gegebenheiten im Bereich der Jugendhilfe, wobei die die außerordentliche Stellung des Zweigliedrigkeit des Jugendamtes,

Jugendhilfeausschusses, das Subsidiaritätsprinzip und die Forderung, freie Träger in allen Phasen der Jugendhilfeplanung zu beteiligen, am bedeutsamsten sind. 98

Die besondere Rolle der freien Träger in der Jugendhilfe muss im Konzept des Neuen Steuerungsmodells berücksichtigt werden, da sie nicht nur Leistungserbringer sind, sondern aufgrund ihres Selbstverständnisses anwaltschaftlich für die Interessen der Leistungsberechtigten eintreten. Insbesondere aus der täglichen praktischen Arbeit mit den Leistungsempfängern gewonnenen Erfahrungen sprechen für die Beteiligung der freien Träger an der fachlichen Steuerung der Jugendhilfe. Die teilweise konträren Rollen der freien Träger als Leistungserbringer und „Anwalt“ können zu Zielkonflikten führen, welchen durch die Entwicklung von Verfahren der gemeinsamen Zielfindung vorgebeugt werden muss. Hier ist vor allem das Jugendamt als leistungsgewährende Instanz gefordert, da es die Gesamtverantwortung für die Leistungserstellung und somit auch für die Leistungsergebnisse trägt. 99

Der Jugendhilfeausschuss als Mischorgan mit Vertretern aus Politik und Verwaltung widersprich prinzipiell der klaren Verantwortungsabgrenzung, die vom Neuen Steuerungsmodell gefordert wird. Das Budgetrecht und die Verantwortung für die

⁹⁴ Vgl. Müller, B. (1996): S.19

⁹⁵ Vgl. KGST (1994a): S.10f.

⁹⁶ Vgl. KGST (1993): S.9f.

⁹⁷ Vgl. Merchel, J. (1996): S.147

⁹⁸ Vgl. Brüggemann, K./Helmold D. (1996): S.111

⁹⁹ Vgl. BMFSFJ (2000): S.24f.