Die kommunale Finanzkontrolle

von

Daniel Kalisch

Inhaltsverzeichnis

I. Einleitung  III

II. Gliederung der Arbeit

III. Literaturverzeichnis  VII [in der Downloaddatei vorhanden]

Aufsätze  VIII

IV. Die kommunale Finanzkontrolle 1

A. Allgemeines zu Finanzkontrolle 1

I. Begriff und Abgrenzung 1
II. Rechtsgrundlagen 1

B. Notwendigkeit und Zweck der Finanzkontrolle  3

C. Prüfungsmaßstäbe der Finanzkontrolle  5

I. Ordnungsmäßigkeit und Rechtmäßigkeit  5
II. Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit  5

D. Grenzen der Finanzkontrolle  7

E. Arten und Formen der kommunalen Finanzkontrolle 7

F. Die örtliche Rechnungsprüfung  9

I. Allgemeines zur örtlichen Rechnungsprüfung 9

1. Rechtsgrundlagen 9
2. Zuständigkeit  9

II. Gemeinden mit Rechnungsprüfungsamt  10

1. Rechtsstellung des Rechnungsprüfungsamtes  10
2. Der Sonderstatus des Rechnungsprüfungsamtes und dessen Sicherung  10

a. Errichtung des Rechnungsprüfungsamtes - Pflicht und Ermessen  11
b. Anforderungen an die Bestellung und Abberufung der Bedienstete 12
c. Informationsrecht und Auskunftsrecht  13
d. Unabhängigkeit und Weisungsfreiheit  13
e. Vorgesetzter des Rechnungsprüfungsamtes  14
f. Verhältnis des Leiters und der Prüfer zu anderen Bediensteten 15
g. Ämterhäufung - Inkompatibilitätsbestimmung 16

3. Aufgaben des Rechnungsprüfungsamtes  16
4. Prüfungsmethoden des Rechnungsprüfungsamtes  18

III. Gemeinden ohne Prüfungsamt 19
IV. Prüfung durch die Gemeindevertretung  20

G. Die überörtliche Rechnungsprüfung 21

I. Allgemeines zur überörtlichen Rechnungsprüfung 21

II. Zweck 21
III. Rechtsgrundlagen 21
IV. Zuständigkeiten  22
V. Rechtsstellung der Prüfungsstellen – Unabhängigkeit und Weisungsfreiheit 22
VI. Prüfungsformen  23
VII. Aufgaben der überörtlichen Prüfung 24

H. Jahresabschlußprüfung  26

I. Allgemeines zu Jahresabschlußprüfung  26
II. Gegenstand der Jahresabschlußprüfung 27

J. Probleme der Rechnungsprüfung - Kritik am System - Reformvorschläge  28

K. Reform der Finanzkontrolle – Auswirkungen auf die Rechnungsprüfung  31

I. Von Kameralistik zur Doppik  31
II. Reform im Prüfungswesen 32
III. Bürgerhaushalt  34
IV. Beteiligungscontrolling  34
V. Zusammenfassung 35
 

I. Einleitung

Die Geschichte der Finanzkontrolle geht auf eine lange Entwicklung zurück¹: Schon 1714 wurde die preußische Generalrechtskammer gegründet, deren Aufgabe es war, Rechnungen und Belege auf Korrektheit zu überprüfen. Als Oberrechtskammer erlangte sie schließlich ungefähr einhundert Jahre später die für die Prüfung erforderliche Unabhängigkeit. 1922 erging die Reichshaushaltsordnung, nach der die Aufgaben der Finanzkontrolle erweitert wurden. Es waren nun neben der ursprünglichen einfachen Belegprüfung auch wirtschaftliche Gesichtspunkte zu berücksichtigen. Darüber hinaus wurde die örtliche Prüfung gesetzlich gesichert und zunehmend genutzt. Die überörtliche Kontrolle entwickelte sich erst nach dem 1. Weltkrieg ausgehend von der Gründung des „Bayrischen Prüfungsverband“ im Jahr 1919. Die preußische Gemeindefinanzverordnung von 1932 sah für die Prüfung in den Gemeinden Möglichkeiten des Zusammenschlusses von Gemeinden zu überörtlichen Verbänden vor. Die deutsche Gemeindeordnungen regelten die Errichtung von Rechnungsprüfungsämtern. Während es im Dritten Reich jedoch zur Einschränkungen der Finanzkontrolle kam, ermöglichte die Haushaltsrechtsreform von 1969 die Prüfung der gesamten Haushalts- und Wirtschaftsführung durch den Bundesrechnungshof. Seit dieser Zeit wurde das System der Finanzkontrolle weitgehend unverändert beibehalten. In den 90iger Jahren haben die Länder schließlich begonnen, in den Gemeindeordnungen sogenannte Experimentierklauseln aufzunehmen, um die Verwaltung zu verbessern und neue Steuerungsmodelle zu entwickeln. Einen weiteren Schritt machte die Innenminister-Konferenz im November 2003 und erließ einen Beschluß zu Reform des Gemeindehaushaltsrechtes. Danach sind die Ländern ermächtigt wurden, in der Verwaltung das Rechnungswesen der „alten“ Kameralistik vollständig durch die „neue“ Doppik abzulösen oder den Kommunen ein Optionsmodel mit einem Wahlrecht zur Einführung neuer Rechnungssysteme an die Hand zu geben.

Diese Arbeit soll einen Überblick über die Grundlagen der kommunalen Finanzkontrolle in der Bundesrepublik Deutschland geben. Eingegangen wird auf die gegenwärtigen Strukturen, Aufgaben und Ziele der Finanzkontrolle. Unter Bezugnahme auf die Landesgesetze sollen an einigen Stellen die bestehenden Unterschiede und Gemeinsamkeiten zwischen den Flächenländern aufgezeigt werden. Auch die Probleme der kommunalen Finanzkontrolle und Möglichkeiten ihrer Verbesserungen werden angedacht. Nicht außer Acht gelassen werden sollen die Reformbemühungen und ihre Auswirkungen auf die kommunale Finanzkontrolle.

IV. Die kommunale Finanzkontrolle

A. Allgemeines zu Finanzkontrolle

I. Begriff und Abgrenzung

Unter Finanzkontrolle versteht man allgemein die Überwachung aller Handlungen und Finanzvorgänge der Verwaltung² mit Blick auf ihre rechtliche Zulässigkeit und wirtschaftliche Zweckmäßigkeit³. Finanzkontrolle ist eine wichtige Form der Verwaltungskontrolle⁴. Sie ist ein wesentlicher Bestandteil der parlamentarischen Kontrolle⁵ und findet auf allen staatlichen Ebenen statt. Die Finanzkontrolle befaßt sich u.a. mit der Überwachung der gesamten Haushalts- und Wirtschaftsführung durch unabhängige Kontrollbehörden⁶ und ist dabei ausschließlich feststellender Art⁷. Haushaltsführung betrifft dabei alle Vorgänge der Verwaltung, die auf die Haushaltspläne oder Haushaltsgesetze gerichtet sind, Wirtschaftsführung ist die finanzielle Betätigung außerhalb des Haushaltsplanes, sowie die treuhänderische Verwaltung von Vermögen und die Bewirtschaftung fremder Mittel⁸. Die kommunale Finanzkontrolle ist von der Finanzkontrolle des Bundes und der Länder abzugrenzen. Kommunale Finanzkontrolle betrifft die Prüfung der Gemeinden, Landkreise und sonstigen Gemeindeverbänden, ihrer Einrichtungen und Unternehmen und ihrer anderweitigen wirtschaftlichen Betätigung⁹. Während bei Bund und Land der Bundesrechnungshof bzw. die Landesrechnungshöfe für die Finanzkontrolle zuständig sind, erfolgt sie auf der kommunalen Ebene durch besondere Einrichtungen.

II. Rechtsgrundlagen

Die kommunale Finanzkontrolle ist eine Konsequenz aus der in Art. 28 GG gewährleisteten Selbstverwaltungsgarantie¹⁰. Sie wird den Gemeinden als eigene Angelegenheit zugewiesen. Gemäß Art. 28 III 3 GG umfaßt die Gewährleistung der Selbstverwaltung auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverwaltung. Insofern ist die kommunale Finanzkontrolle als grundlegender Bestandteil der Haushaltswirtschaft und in den Haushaltskreislaufes (Haushaltsplanung, -vollzug, Rechnungslegung, Rechnungskontrolle) eingegliedert¹¹. In den Art. 109, 114 GG und in den Landesverfassungen ist die Finanzkontrolle des Bundes und der Länder als selbständig und unabhängig voneinander gewährleistet. Dagegen ist, abgesehen von einzelnen Ausnahmen¹² die kommunale Finanzkontrolle verfassungsrechtlich nicht weiter garantiert. Statt dessen sind in den Ländern durch einfaches Gesetz Bestimmungen getroffen, die die kommunale Finanzkontrolle, deren Einrichtungen und Aufgaben aber auch deren Verfahren sichern sollen. Hauptsächlich die Gemeindeordnungen regeln diese Voraussetzungen, wobei allerdings auch auf besondere Landesgesetze verwiesen wird.

B. Notwendigkeit und Zweck der Finanzkontrolle

Gemäß Art. 20 III geht alle Staatsgewalt vom Volk ausgeht. Der Bürger stellt dem Staat finanzielle Mittel, die durch Steuern, Gebühren und Entgelte (zwangsweise) aufgebracht werden, zur Verfügung, auf deren Verwendung er keinen direkten Einfluß hat. Insofern trägt der Staat gegenüber dem Volk eine Verantwortung im Umgang mit diesen öffentlichen Mitteln¹³. Schon der Umstand, dass gewissermaßen treuhänderisch fremde Mittel verwaltet werden, erfordert Rechenschaft und Kontrolle über die Haushaltswirtschaft.¹⁴ Auf diese Weise wird dem Demokratieprinzip Rechnung getragen und erreicht, dass die Wahrnehmung übertragener öffentlicher Aufgaben und Schaffung gleichwertiger Lebensverhältnisse in allen Kommunen gesichert ist, um schließlich den Bürgern alle notwendigen Leistungen anbieten zu können und das Vertrauen der Bürger und der Öffentlichkeit in die Effektivität der Verwaltung zu stärken¹⁵. Der Bürger soll sich demnach selbst ein Urteil über finanzielle Lage des Staates verschaffen können.

Darüber hinaus sind die Finanzhaushalte der Gemeinden völlig am Boden. Die hohe Verschuldung von kommunalen Unternehmen ist keine Seltenheit. Die Erfüllung öffentlichen Aufgaben und die Vorgänge in der komplexen Verwaltung haben starke Auswirkungen auf das kommunale Finanzwesen. Wachsende Haushaltsetats und Ausgaben, stattliche Zuwendung und Investitionen bedingen somit eine wirksame kommunale Finanzkontrolle durch leistungsfähige und unabhängige Prüfungseinrichtungen.¹⁶ Die Verschwendung öffentlicher Mittel, Korruption, Finanzskandale, Kostenüberschreitungen aufgrund von Fehldispositionen, sind nicht zuletzt der Grund für rückgängige Einnahmen und steigende Ausgaben¹⁷. Die Finanzkontrolle dient deshalb auch dem Schutz vor Vermögensverlusten und der Sicherung der Funktionsfähigkeit der Verwaltung¹⁸.

Vor diesem Hintergrund ist es Ziel der Finanzkontrolle, die Verwaltung zu kontrollieren und zu verbessern. Insbesondere die Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit soll dabei gefördert werden¹⁹. Fehler bzw. Gesetzwidrigkeiten sollen aufgedeckt werden. Unwirtschaftlichkeiten gilt es zu erkennen, um dann zukünftige Entscheidungen daran ausrichten zu können²⁰. Sie soll einen Überblick über die gesamte Wirtschaftsführung und das ordnungsgemäße Funktionieren der Verwaltung schaffen²¹. Den Gemeinden dient die Finanzkontrolle insofern als ein Steuerungsmittel. So soll des weiteren mit Kritik und Anregungen aber auch mit Vorschlägen, der Weg zu einer einfacheren und billigeren Verwaltung geebnet werden. Dort wo Beratungsbedarf besteht, sollen die Finanzkontrollbehörden mit ihrem Fachwissen beratend der Verwaltung zu Seite stehen, um die Gemeinden auch im interkommunalen Vergleich effizienter und wirtschaftlicher zu machen.²²

C. Prüfungsmaßstäbe der Finanzkontrolle

Die Prüfung erfolgt nach unterschiedlichen Prüfungsmaßstäben. Geprüft wird die Ordnungsmäßigkeit und die Rechtmäßigkeit aber auch die Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit des Verwaltungshandelns.

I. Ordnungsmäßigkeit und Rechtmäßigkeit

[...]

1 Zavelberg, Von der Rechnungsprüfung zur Finanzkontrolle, 17 – 34; Wieland, Staatliche Finanzkontrolle im Bereich kommunaler Selbstverwaltung; DVBl. 1999, S. 1470, 1475 f.

2 Neitz, Die kommunale Rechnungsprüfung, S. 6

3 Neitz, Die kommunale Rechnungsprüfung, S. 6

4 Klappstein, Die kommunale Finanzkontrolle in Gesetzgebung des Bundes und der Länder, DVBl. 1985, 363

5 Mohl, Die kommunale Rechnungsprüfung, VR 1991, 141

6 Hewer, Finanzkontrolle im neuen öffentlichen Rechnungswesen, S. 60

7 Neitz, Die kommunale Rechnungsprüfung, S. 8

8 Hewer, Finanzkontrolle im neuen öffentlichen Rechnungswesen, S. 60

9 Neitz, Die kommunale Rechnungsprüfung, S. 8

10 Wieland, Was soll Gemeindeprüfung leisten?, NWVBl. 2001, 459, 460

11 Mertens, Kommunale Finanzkontrolle, ZKF 1998, 152, 153; Kreb, Kommunales Prüfungswesen, Der Gemeindehaushalt 1992, 219

12 Art. 47 Landesverfassung Schleswig-Holstein

13 Neitz, Die kommunale Rechnungsprüfung, S. 4

14 Klappstein, Die kommunale Finanzkontrolle in Gesetzgebung des Bundes und der Länder, DVBl. 1985, 363, 364

15 Klappstein, Die kommunale Finanzkontrolle in Gesetzgebung des Bundes und der Länder, DVBl. 1985, 363, 364; Mohl, Die kommunale Rechnungsprüfung, VR 1991, 141

16 Neitz, Die kommunale Rechnungsprüfung, S. 4

17 Mertens, Kommunale Finanzkontrolle, ZKF 1998, 152

18 Lüder, Öffentliches Rechnungswesen und Finanzkontrolle, S. 133 - 137

19 Neitz, Die kommunale Rechnungsprüfung, S. 5 f.; Siedentopf / Grunwald, Die kommunale Rechnungsprüfung, S. 19

20 Siedentopf / Grunwald, Die kommunale Rechnungsprüfung, S. 19

21 Neitz, Die kommunale Rechnungsprüfung, S. 7

22 Wieland, Was soll Gemeindeprüfung leisten?, NWVBl. 2001, 459, 461