Gliederung

1  Einleitung  4

2  Gemeinde, Kreis und Region - Ebenen optimaler kommunaler Aufgabenerledigung.  4

2.1  Die Gemeinde: Basis der politischen Willensbildung  4

2.2  Der Kreis als körperschaftlicher Zusammenschluss von Gemeinden  5

2.3  Zum Begriff „Regionalkreis“  5

3  Verfassungsgesetzliche Kritik am Regionalkreismodell  6

4  Die Region Hannover als erfolgreiche Regionalkreisbildung in der kritischen Würdigung  8

4.1  Die Region Hannover im Überblick  8

4.2  Auseinandersetzung mit der Kritik Schnurs am Beispiel der Region Hannover  10

5  Fazit: die Region Hannover als bundesweit einzigartiges Modellprojekt  12

6  Literatur  14

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1 Einleitung

Das politisch-administrative Mehrebensystem der Bundesrepublik kennt in seinem vertikalen Aufbau neben Bund und Land auch die Kommunen als eigene Gebietskörperschaften. Als Träger der politischen Willensbildung und als engste Gestaltungsinstanz des Lebensraumes der Bürgerinnen und Bürger auf kommunaler Ebene, hat der Grundgesetzgeber den Kommunen das Recht übertragen „alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln“ (Deutscher Bundestag 2006, Art. 28). Um der Vielzahl der komplexen staatlich übertragenen und originär örtlich zu leistenden Aufgaben gerecht zu werden, schließen sich deutsche Kommunen zu so genannten Kreisen/Landkreisen zusammen. Die aktuell 323 deutschen Landkreise werden seit dem 1. November 2001 durch ein bundesweites Modellprojekt, der aus dem Landkreis Hannover und der Landeshauptstadt Hannover fusionierten Region Hannover ergänzt, die im Fokus dieses kurzgehaltenen Aufsatzes stehen soll.

Die Region Hannover wird entsprechend ihres Pilotcharakters und ihrer Einzigartigkeit in der bundesdeutschen Verwaltungsgliederung kritisch und intensiv diskutiert. Die grundlegende Kritik am so genannten „Regionalkreismodell“ geht zurück in die 60er Jahre des 20. Jahrhunderts, soll aber in dieser Arbeit wegen der gebotenen Kürze nicht weiter rekapituliert werden. Denn gesehen werden muss die Chance der Region Hannover, mit ihren gegenüber dem herkömmlichen Kreismodell optimierten Struktur-, Prozess-und Ergebniskriterien als effektivere Form der kommunalen Aufgabenerfüllung und interkommunalen Kommunikation und Koordination zu bestehen und aus sich heraus eine Reformwelle von vornehmlich Verdichtungsgebieten hin zum Regionalmodell zu entwickeln. Diese von den Befürwortern des Regionalkreismodells Hannover erwünschte Vision steht oder fällt jedoch damit, wie das Regionskonzept von den politisch Verantwortlichen und Bürgerinnen und Bürgern der Region gelebt wird. Zurückgehend auf die kritischen Positionen der deutschen Staatsrechtslehre in den 60er und 70er Jahren zur Regionalkreisreform in Nordrhein-Westfalen, sind es aber auch verfassungsgesetzlichen Bedenken, die gegen ein Regionalkreismodell vorgebracht werden. Insbesondere die vom Staats- und Verwaltungsrechtler Roman Schnur unterbreitete Desintegrationsthese durch Regionalkreisbildung soll in diesem Aufsatz mit der fünf Jahre alten Wachstumsregion Hannover konfrontiert werden. Können die Argumente Schnurs am konkreten Beispiel als überholt abgewiesen werden? Oder „ist etwas dran“ am Identifika- tions-und Integrationsverlust des Bürgers in großflächigen Regionen?

Bevor wir uns jedoch der Vorstellung und Diskussion der Kritik Roman Schnurs widmen, soll überblicksartig die vertikale kommunale Verwaltungsgliederung und das Regionalkreiskonzept als Reformmodell mit Zukunftscharakter vorgestellt werden. Sodann kann das Konzept auf die Region Hannover konkretisiert erörtert und zur Kritik Schnurs diskutiert werden.

2 Gemeinde, Kreis und Region - Ebenen optimaler kommunaler Aufgabenerledigung

2.1 Die Gemeinde: Basis der politischen Willensbildung

Die Gemeinde oder auch Kommune ist die kleinste deutsche Gebietseinheit, in der das Zusammenleben von Menschen organisiert und engste politische Willensbildung durch die Partizipation der Bürger ge-formt wird. Jeder Bundesbürger ist nicht nur Bürger der Bundesrepublik Deutschland und in einem Bun-desland beheimatet, sondern auch in einer Kommune, sei es in Form einer Stadt oder Gemeinde zu Hause.

Gemeinden sind Gebietskörperschaften und haben verfassungsgemäß die generelle Zuständigkeit für alle lokalen örtlichen Aufgaben (Wikipedia 2006a). Diese vom Grundgesetzgeber intendierte Eigenverant-wortlichkeit und Eigenständigkeit der Kommunen ist Bestandteil des nunmehr europäischen Mehrebenensystems (Internationale Politik, EU, Bund, Land, Kommune), in dem politische Entscheidungsstrukturen horizontal und vertikal auf verschiedene Ebenen verteilt sind. Aus Artikel 28 Abs. 1 des Grundgesetzes ergibt sich die Wichtigkeit der Kommunen als demokratisch-repräsentative Struktur und Basis der politischen Willensbildung von unten nach oben (Deutscher Landkreistag 2006). Ergo besitzen die Kommunen als Fundament des demokratischen Staatswesens - denn hier wird am bürgernächsten Politik ge-

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macht und über die Gestaltung des Lebensraumes der Bürger entschieden - eine enorme für den Bürger dicht wahrnehmbare Gestaltungs- und Integrationsfunktion, die sich auch in einer auf die Bedürfnisse der Bürger abgestimmten Verwaltungstätigkeit ausdrückt, die Bund und Land in dieser Leistungstiefe nicht erbringen können.

Im Rahmen ihrer kommunalen Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 GG) obliegt den Gemeinden grundsätzlich in eigener Zuständigkeit die Aufgabenerledigung der örtlichen Angelegenheiten (z.B. Daseinsvorsorge, Meldewesen, Abfallbeseitigung, Straßenreinigung). Mit der zunehmenden räumlichen Verflechtung zwischen Gemeinden und neu hinzukommenden Pflichtaufgaben gelangen die Gemeinden jedoch zunehmend häufiger an die Grenze ihrer administrativen Regelungs- und Leistungsfähigkeit.

2.2 Der Kreis als körperschaftlicher Zusammenschluss von Gemeinden

In einer verbandlichen Organisationsstruktur versuchen die Gemeinden den Bedürfnissen der Bürger nach optimaler Versorgung und Leistungserfüllung besser gerecht zu werden, als sie es alleine könnten. Das Grundgesetz in Artikel 28 und das deutsche Kommunalrecht erlauben Landkreise/Kreise als Gemeindeverbände und eigene Gebietskörperschaften. Das sich in Deutschland flächendeckend durchgesetzte Kreismodell ist somit ein Zusammenschluss von einzelnen Gemeinden.

Der Kreis sieht sein Bestreben darin, durch Bündelung von Verwaltungskraft komplizierte und kostenintensive öffentliche Dienstleistungen in den kreisangehörigen Gemeinden zu erbringen, die zwar Städte problemlos, aber kleine Gemeinden dem Bürger auf Grund ihrer Größe und begrenzten Finanzkraft nicht bieten könnten (Deutscher Landkreistag 2006). Insofern versucht der Kreis die Leistungsbreite und -tiefe von Städten auch in kleinen Gemeinden zu etablieren, indem die Leistung für den gesamten Gemeinde-verbund angeboten wird. Hierzu zählen beispielhaft Sozialleistungen, die Unterhaltung von Kultureinrichtungen, Einrichtungen der allgemeinen Daseinsvorsorge oder die Müllbeseitigung. Der Kreis leistet Finanzhilfen in Form von Ausgleichsleistungen für finanzschwache Gemeinden und Ergänzungsleistungen für Aufgaben, die einzelne Gemeinden nicht oder nur schwer allein unterhalten können (z.B. Pflegeeinrichtungen) (Deutscher Landkreistag 2006).

Nicht nur originär kommunale Aufgaben werden von Kreisen als eigene Angelegenheiten erfüllt. Durch den räumlichen Zusammenschluss mehrer Gemeinden leistet er ebenso überörtliche Aufgaben, die das gesamte Kreisgebiet umfassen und gemeindeübergreifend angeboten werden (Bau von Kreisstraßen, Rettungsleitstellen, kreisumfassende Wirtschaftsförderung) (Deutscher Landkreistag 2006). Der Staat bedient sich der Kreise zudem durch Organleihe oder durch übertragene Aufgaben als so genannter unterer staatlicher Verwaltungsbehörde. Zudem sind die meisten kommunalen Selbstverwaltungsaufgaben staatlich vorgegeben. Insofern entscheidet der Kreis nicht über das „ob“, sondern nur über das „wie“ der Aufgabenerfüllung (Deutscher Landkreistag 2006).

So wundert es angesichts des komplexen Aufgabenumfangs der Kreise nicht, wenn effizientere Formen der Aufgabenerfüllung im Kreisgebiet diskutiert werden. Die seit über 50 Jahren gewachsenen Kreise, deren Verwaltungsstruktur, kommunale Mitwirkungsmöglichkeiten und Kreisgrößen eingedenk einer optimal auf die Bürgerbelange abgestimmten Leistungsfähigkeit abgestimmt wurden, werden seit den 60er Jahren des vergangenen Jahrhunderts von Reformvorstößen begleitet, die eine Schaffung von „Regionen“ als Zusammenschluss von Kreisen einfordern.

2.3 Zum Begriff „Regionalkreis“

Von Regionalkreisen ist erstmals in den 20er Jahren des vergangenen Jahrhunderts die Rede, als angedacht wurde, Städte und ihr Umland administrativ zusammenzuführen. Im so genannten Großkreiskonzept nach Robert Schmidt sollten Industriezentren mit landwirtschaftlich ausgerichteten Gemeinden zum gegenseitigen zügigen Austausch von Produktionsgütern verknüpft werden (Lange 1999, 159 bzw. Rothe 2004, 187). Das hier interessierende Regionalkreiskonzept kam in den 60er und 70er Jahren in Nordrhein-Westfalen auf, wurde aber von Politik und Forschung damals als nicht umsetzbar bewertet (Rothe 2004, 187).

Dass die Regionalkreisbildung in der deutschen Staats- und Verwaltungslehre kritisch diskutiert wird, mag vor allem darin auch begründet sein, dass das deutsche Organisationsrecht und auch das Grundgesetz den Begriff des Regionalkreises nicht kennen (Schnur 1971, 1). Die Recht- und Zweckmäßigkeit der Regionalkreislösung muss somit aus den bestehenden gesetzlichen Regelungen zur interkommunalen Zusammenarbeit (Artikel 28 und 29 Grundgesetz) und deren gelebter Verfassungswirklichkeit ableitbar sein.

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