Inhaltsverzeichnis

1.  Einleitung  1

2.  Der aktivierende (Sozial-)Staat.  5

2.1  Das Leitbild  7

2.2  Wandel zur aktivierenden Arbeitsmarktpolitik unter Rot-Grün.  12

2.3  Die Europäische Beschäftigungsstrategie  16

2.4  Der aktivierende Sozialstaat in der Kritik.  21

3.  Exkurs - Vorreiter Dänemark  23

3.1  Der dänische Arbeitsmarkt.  23

3.2  Die Reformen - ein Mix aus „welfare“ und „workfare“  25

4.  Die Grundsicherung für Arbeitssuchende  29

4.1  Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe  31

4.2  Maßnahmen auf dem Weg zur Grundsicherung für Arbeitssuchende.  35

4.3  Die Hartz-Kommission  37

4.3.1  Der Bericht  39

4.3.2  Die Umsetzung  41

4.4  Aufgabenträgerschaft und Finanzierungsverantwortung  44

4.5  Grundphilosophie „Fördern und Fordern“  47

4.6  Einzelmaßnahmen im Hinblick auf den aktivierenden Sozialstaat  50

4.6.1  Vermittlung als Instrument der Aktivierung.  51

4.6.2  Ausgestaltung der Lohnersatzleistungen als Mittel zur Druckerhöhung  54

4.6.3  Verantwortungsteilung durch Eingliederungsvereinbarung.  57

4.6.4  Arbeitsgelegenheit als „Geschenk“ an die Gesellschaft.  61

4.6.5  Eingliederung in Arbeit als Investition in die Zukunft  65

4.6.6  Zwangsmaßnahmen  68

4.7  Verhältnis zwischen Autonomie und Zwang - Eine Zwischenbilanz  70

5.  Fazit - Perspektiven.  75

6.  Literaturverzeichnis  79

1. Einleitung

Seit Veröffentlichung des Berichtes der Hartz-Kommission vor knapp fünf Jahren und zwei Jahre nach Inkrafttreten der besser unter dem Namen „Hartz IV“ bekannten Grundsicherung für Arbeitssuchende, dem Zweiten Sozialgesetzbuch (SGB II), kam es zu keiner signifikanten Abnahme der Arbeitslosigkeit in Deutschland. Stattdessen ist die Zahl der Arbeitslosen zeitweise über die historische Marke von 5 Millionen gestiegen. ¹ Die Höhe des Arbeitsplatzdefizits wird aufgrund der Stillen Reserve ² sogar auf über 6 Millionen geschätzt. Obwohl es in den vergangenen Monaten zu einer Belebung auf dem Arbeitsmarkt kam, ist die Zahl derjenigen, die vom Arbeitsmarkt gedrängt werden, weiterhin hoch. ³ Inwieweit sich der positive Trend auf dem Arbeitsmarkt fortsetzen lässt bleibt abzuwarten.

Mit der Umsetzung der Hartz-Konzepte, der „größte[n] arbeitsmarktpolitische[n] Reform seit dem Arbeitsförderungsgesetz 1969“ ⁴ , wurde von der Kommission die Halbierung der Arbeitslosenzahl bis Ende 2005 in Aussicht gestellt. ⁵ Der Druck auf die Politik, die notwendigerweise in engen Zeithorizonten denkt, wuchs in den vergangenen Jahren zunehmend, da die Kaufkraft der Bevölkerung sich mit zunehmender Arbeitslosenzahl immer weiter verringerte und dies einen Druck auslöste, der von der Wirtschaft und einer breiten Öffentlichkeit ausging. Die Wiedereingliederung - insbesondere von Langzeitarbeitslosen - sollte durch ein gezieltes Fördern und Fordern erfolgen. Gerade die Verbindung der Aspekte „Geben“ und „Nehmen“ ist hier als ein Novum anzusehen. Zwar war beides auch schon in der „Vor-Hartz-Zeit“ Bestandteil des Sozialstaates, das Fordern

¹ Diese Entwicklung ist ursächlich auf den gesetzlichen Regelungen - die Zusammenlegung von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe - zurückzuführen. Neben den Arbeitslosen, die seinerzeit Arbeitslosengeld oder Arbeitslosenhilfe empfangen haben, sind nun auch sämtliche erwerbsfähigen Sozialhilfeempfänger Teil der Arbeitslosenstatistik. Es handelt sich daher hauptsächlich um einen statistischen Effekt.

² Die Stille Reserve meint die versteckte, unsichtbare Arbeitslosigkeit. Hierzu zählen Personen, die ohne „offiziell“ gemeldet zu sein, Arbeit suchen oder sich vorübergehend vom Arbeitsmarkt zurückgezogen haben und die bei besseren Bedingungen wieder zur Verfügung stehen (vgl. Bäcker et al., 2000, S. 321f). Die Höhe der Stillen Reserve wurde für das Jahr 2004 auf etwa 1,6 Mio. geschätzt (vgl. Unterbeschäftigung in Deutschland, registrierte Arbeitslosigkeit und Stille Reserve, 2005, Grafik unter http://www.sozialpolitik-aktuell.de/datensammlung/4/ab/abbIV88.pdf, 19.02.2007)

³ Die Zeitungen berichten regelmäßig von einem Arbeitsplatzabbau, der im großen Umfang stattfindet. Die mittlerweile auch verstärkt auftauchenden Schlagzeilen über Einstellungen waren lange Zeit eine Seltenheit und wurden von der Presse bislang vernachlässigt.

⁴ Bothfeld, 2006, S. 1

⁵ Vgl. Hartz et al., 2002, S. 5

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beispielsweise in Form von Mitwirkungspflichten, die sich durch alle Sozialgesetzbücher zogen/ziehen, doch jetzt wird gefordert, was Kritikern zufolge vor kurzem noch als unzumutbar galt. ⁶ „Montagsdemonstrationen“, die in Anlehnung an die Montagsdemonstrationen vor der Wiedervereinigung stattfanden, sollten die Regierung zur Rücknahme ihres Reformprojektes bewegen. Dazu kam es jedoch nicht. Die Reformmaßnahmen traten in Kraft. Mehr private Vorsorge und eine größere Eigeninitiative werden seitdem gefordert. Auf Unterbeschäftigung wird mit „Fördern und Fordern“ reagiert, als ließe sich das Problem der Arbeitslosigkeit allein als Vermittlungsproblem definieren. Dabei wird die Tatsache außer Acht gelassen, dass das Angebot und die Nachfrage nach Arbeitsplätzen erheblich auseinanderfallen. Verkauft wird das Reformwerk als ein Schritt zu mehr sozialer Gerechtigkeit. Auch Rechte werden jetzt nicht mehr klar als Rechte formuliert, sondern vielmehr als Chancen verstanden, in Richtung einer neuen Verantwortungsteilung zwischen Bürger und Staat.

Reformpolitik ist im politischen Geschäft niemals leicht umzusetzen, weil der Wähler dazu tendiert eine solche Politik eher zu bestrafen als zu belohnen. Kritiker sahen beispielsweise durch die Zusammenführung von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe „das bisher unterste Netz unseres Sozialsystems (gemeint ist die Sozialhilfe) zerrissen“ 7 . In der Grundsicherung für Arbeitssuchende lässt sich der Policy-Wandel von einer aktiven, hin zu einer aktivierenden Arbeitsmarktpolitik besonders gut ablesen. Was ist aber unter aktivierender Politik bzw. dem aktivierenden Sozialstaat zu verstehen? Wie ist es zu Hartz IV gekommen und was ist im Zweiten Sozialgesetzbuch überhaupt „aktivierend“? Worin liegt der Paradigmenwechsel, den Rot-Grün vollzogen haben soll? 8

Im Rahmen dieser Arbeit soll das Konzept des aktivierenden Staates und vor diesem Hintergrund der Politikwechsel, der sich mit der Einführung der Grundsicherung für Arbeitssuchende vollzogen haben soll, vorgestellt werden. Fördern die Regelungen und Instrumente des SGB II die Eigenverantwortung im Sinne einer größeren Handlungsautonomie? Werden unter dem Mantel der Eigenverantwortung Zwangsmaßnahmen neu aufgebaut? Und: wird das nach außen verkaufte

⁶ Vgl. Spindler, 2005, S. 52

⁷ Spindler, 2003, S. 16 (gestützt auf § 5 Abs. 2 SGB II, der ergänzenden Sozialhilfebezug ausschließt)

⁸ Vgl. Gohr, 2003, S. 37

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Gleichgewicht zwischen Autonomie und Zwang auf diese Weise wieder zerstört? Liegt der eigentliche Sinn der Grundsicherung für Arbeitssuchende folglich im Vorantreiben einer Einsparpolitik? In der Vergangenheit zeigte sich ein deutliches Ungleichgewicht zwischen Autonomie und Zwang. Es war einfacher den Schwerpunkt auf fordernde Elemente zu setzen, die zu Leistungseinschränkungen führten ⁹ als gut wirkende Hilfen zur Wiedereingliederung von Arbeitslosen zu schaffen, wofür die Einführung fördernder Elemente notwendig gewesen wäre. 10

Das SGB II hat das Fördern und Fordern - wie kein anderes Gesetz zuvor - klar formuliert. So wird eingangs darauf verwiesen, dass die Grundsicherung für Arbeitssuchende die Eigenverantwortung stärken soll, damit zukünftig der Lebensunterhalt aus eigenen Mitteln bestritten werden kann (§ 1 Abs. 1 ¹¹ ). Die Leistungen zielen auf die „Beendigung oder Verringerung der Hilfebedürftigkeit insbesondere durch Eingliederung in Arbeit und zur Sicherstellung des Lebensunterhaltes“ ab (§ 1 Abs. 2). Der Grundsatz des Forderns wird im SGB II recht umfassend formuliert. Der Hilfebedürftige muss alle Möglichkeiten ausschöpfen, die zur Beendigung oder Verringerung der Hilfebedürftigkeit führen und aktiv an allen Maßnahmen seiner Eingliederung in Arbeit mitwirken. Auch die Pflicht zur Übernahme von zumutbaren Arbeitsgelegenheiten wird dem Leistungsempfänger aufgegeben (§ 2 Abs. 1). In § 2 Abs. 2 wird zudem noch auf die „eigene Verantwortung“ hingewiesen. Das Fördern, also die Leistungen des Staates, ist im SGB II deutlich schwächer formuliert als das Fordern. Indiz hierfür ist vor allem, das dem zuständigen Träger eingeräumte Ermessen, da hier, im Gegensatz zu den zuvor genannten Forderungen, davon gesprochen wird, dass Leistungen erbracht werden „können“, wenn diese zur Beendigung oder Verringerung der Hilfebedürftigkeit erforderlich sind (§ 3 Abs. 1). Das Fördern steht somit im Ermessen der Behörde.

So viel zur Leitstrategie, die die Grundsicherung für Arbeitssuchende auf den ersten Blick vermittelt. Was aber das SGB II ausmacht, sind nicht alleine die einleitenden Prinzipien des ersten Kapitels, sondern vielmehr die Einzelregelungen bzw. die konkrete Ausgestaltung der Hilfe.

⁹ Als Beispiel sei die Anpassung der Leistungshöhe im Zuge von Hartz IV für ehemalige Arbeitslosenhilfeempfänger an die der ehemaligen Sozialhilfeempfänger genannt.

¹⁰ Vgl. Schmid, 2005, S. 155

¹¹ Falls nicht gesondert vermerkt, beziehen sich die folgenden Paragrafenangaben in dieser Arbeit auf das SGB II (Grundsicherung für Arbeitssuchende).

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Diese Arbeit soll sich daher mit der Ausgestaltung der Hilfe sowie den Instrumenten des SGB II befassen (Kapitel 4) und diese auf die vorgenommenen Veränderungen im Hinblick auf den aktivierenden Staat durchleuchten. Neben der Grundphilosophie „Fordern und Fördern“ - auf die noch genauer eingegangen wird - wird speziell die Vermittlung, die Ausgestaltung der Lohnersatzleistungen, die Eingliederungsvereinbarung, der sogenannte Ein-Euro-Job, die Eingliederung in Arbeit und vor allem das Verhältnis zwischen Autonomie und Zwang konkretisiert.

In einem Exkurs soll zudem die Arbeitsmarktpolitik Dänemarks behandelt werden, die als eine Art internationaler Vorreiter für eine aktivierende Arbeitsmarktpolitik gesehen und durchaus als erfolgreich bewertet werden kann.

Zunächst bedarf es jedoch einer näheren Erläuterung dessen, was unter dem aktivierenden (Sozial-)Staat zu verstehen ist.

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2. Der aktivierende (Sozial-)Staat

Um die Vorstellung des aktivierenden Staates im Rahmen zu halten und den Bezug zur Grundsicherung für Arbeit nicht zu verlieren, sollen nur die wichtigsten Elemente fokussiert werden. Der aktivierende Staat, soviel sei bereits vorweggenommen, ist auch als ein Modell zum Umbau des Sozialstaates zu sehen. Im Folgenden wird somit hauptsächlich vom aktivierenden Sozialstaat gesprochen, wodurch bereits eine Eingrenzung des großen Konzepts „aktivierender Staat“ gegeben ist.

Unter Sozialstaat wird ein Staat verstanden, der, allgemein zusammengefasst, Hilfe bei Not und Armut, Schutz gegen Risiken des Einkommensausfalls oder Unterstützung bei einer Kostenüberlastung aus anderen Gründen (z. B. Krankheit, Alter, etc.) gewährt. ¹² Es geht folglich primär um soziale Teilhabechancen und die Suche nach einem Ausgleich zwischen gesellschaftlichen Gegensätzen. Verankert ist das Sozialstaatsprinzip in Artikel 20 des Grundgesetzes.

Der Begriff der Aktivierung fand sich in den letzten Jahren in vielen Reformkonzepten wieder. Dies ließe sich mit dem modernen Klang und der positiven Ausstrahlung des Begriffes begründen. ¹³ Ob er inhaltlich bei allen, die den Begriff verwenden auch moderne und „positive“ Konzepte bietet, sei jedoch in Frage gestellt. Im Folgenden wird auf den aktivierenden Staat, insbesondere den aktivierenden Sozialstaat, eingegangen. Es zeigt sich, dass immer mehr staatliche Aufgaben von privaten Akteuren wahrgenommen werden und die Bürger ihre Interessen zunehmend in die eigenen Hände nehmen. Kernpunkt des Modells ist daher eine neu gelebte Verantwortungsteilung zwischen Staat und Gesellschaft.

Bevor das Leitbild genauer zur Sprache kommt, soll kurz auf die jüngere Entwicklung des Sozialstaates im Hinblick auf das vorzustellende Leitbild eingegangen werden. Anfang des 19. Jahrhunderts war bereits ein Engagement der bürgerlichen Gesellschaft in der Armenfürsorge - in Abgrenzung zum Staat - zu erkennen. Dieses Engagement beruhte oft auf privater Initiative. Wichtige Akteure waren neben den Kirchen auch humanitär orientierte Vereine. Mit der Industrialisierung zeigte sich der

¹² Vgl. Schmidt, 1995, S. 886

¹³ Vgl. Lamping et al., 2002, S. 5; Kingreen, 2004, S. 7

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Bedarf an einer Verbesserung des organisatorischen Rahmens, wobei ein Effizienzzuwachs bei der Zusammenarbeit zwischen Staat und Gesellschaft intendiert wurde. Diese Frühformen sozialer Sicherung und bürgerschaftlichen Engagements sind unter dem Bild des aktivierenden Sozialstaates wieder gefragt. ¹⁴ Der sich entwickelnde fürsorgende und später aktive Wohlfahrtsstaat ¹⁵ blieb auch in der Nachkriegszeit erhalten. In den 50er und 60er Jahren war der Glaube groß, dass der Staat grundsätzlich alles leisten könne. Diese Steuerungseuphorie führte zu einer „explosionsartigen Vermehrung der Rechtsmasse“ ¹⁶ , die in Deutschland noch stärker anwuchs als in anderen Ländern. ¹⁷ Es entwickelte sich in den 70er Jahren eine „Vorstellung eines planenden Staates, der die Gesellschaft durch aktive Politik direktiv gestalten könne“ ¹⁸ . Erst durch den Ölpreisschock 1973 wurde der Glaube an den Staat auf lange Zeit erschüttert.

„Glaubte man bislang nur an das Versagen des Marktes, so rückte nun auch die Möglichkeit eines staatlichen

Steuerungsversagens in das allgemeine Bewusstsein.“ 19

Arbeitslosigkeit, die vorher kaum als wichtiges Thema in der Politik galt, rückte zunehmend in den politischen Fokus und ist dort bis heute präsent. Der aktive Staat ging als planender Staat davon aus, dass er nicht auf Kooperation mit gesellschaftlichen Akteuren angewiesen sei, da er seine Ziele selbst erreichen könne. ²⁰ Dieses Bild hat sich gewandelt. In der Gegenwart besteht grundsätzlich Konsens darüber, dass der Einfluss des Staates auf die Wirtschaft in der Tat nicht so groß ist, wie vor dem Ölpreisschock. „Die Bürgerinnen und Bürger (…) können heute nicht mehr erwarten, dass der Staat ihnen wie bislang als allzuständiger Vor- und Versorgestaat gegenüber tritt.“ ²¹ Insbesondere die Globalisierung der Wirtschaft stellt große Anforderungen an die Bürger. Wer nur über mangelnde Qualifikationen verfügt, hat es nicht leicht eine Beschäftigung zu finden, durch die er seinen Lebensunterhalt finanzieren kann. Lange Zeiten von Arbeitslosigkeit und Niedriglohnarbeitsverhältnissen sind vorprogrammiert. Als zentrale Herausforderung

¹⁴ Vgl. Kingreen, 2004, S. 9f

¹⁵ Vgl. Dingeldey, 2006, S. 3f; Schmid, 1996, S. 629

¹⁶ Kingreen, 2004, S. 15

¹⁷ Vgl. Dingeldey, 2006, S. 4

¹⁸ Dingeldey, 2006, S. 4

¹⁹ Kingreen, 2004, S. 19

²⁰ Vgl. Kingreen, 2004, S. 19f

²¹ Heinze et al., 2005, S. 10

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unserer Zeit kann daher die Suche nach einem „neuen Wohlfahrtsmodell für das 21. Jahrhundert“ gesehen werden. 22

Unter der Bezeichnung „Dritter Weg“ kam in den 90er Jahren ein Modell auf den Markt, welches von der Öffentlichkeit besser angenommen wurde, da es neoliberale Aspekte, wie z. B. die Übernahme von Eigenverantwortung oder das Leistungsprinzip durch einen Verweis auf die öffentliche Wohlfahrtsverantwortlichkeit ergänzte. Die Bürger sollten mit Ressourcen ausgestattet werden, die sie in die Lage versetzten ihren Bedarf selbst zu befriedigen, anstatt von staatlicher Seite zu sehr durch Regulierungen in den Markt eingreifen zu müssen. 23

2.1 Das Leitbild

Als Leitbild kann eine strategische Zielvorstellung verstanden werden, eine Art „Navigationshilfe“, an der sich die beteiligten Akteure orientieren können. Zum Thema aktivierender Staat gibt es eine kaum zu überschauende Fülle an Literatur. Viele Verwender dieses Begriffes bleiben jedoch in ihren Ausführungen äußerst vage.

Das Leitbild des aktivierenden Staates knüpft an viele Erkenntnisse aus den staatstheoretischen Diskussionen der letzten zwei Jahrzehnte an. ²⁴ Zentrale Begriffe sind hier (vor allem in Deutschland): Effizienz, Gerechtigkeit, Qualität und Innovation. Der aktivierende Staat will insofern „die Orientierung an den inhaltlichen Ansprüchen des Ideals vom Wohlfahrtsstaat (aufrechterhalten)“ ²⁵ und sich dadurch von rein liberal-marktwirtschaftlichen Sichtweisen abgrenzen. Schwerpunkt des Leitbildes ist vor allem die Schaffung eines Gefüges, welches Engagement von gesellschaftlichen Akteuren nicht nur fördert sondern zudem einfordert. 26

²² Vgl. Esping-Andersen, 2004, S. 193

²³ Vgl. Esping-Andersen, 2004, S. 192 (weitere Ausführungen zum „Dritten Weg“ unter Kapitel 2.2)

²⁴ Vgl. Heinze et al., 2005, S. 17

²⁵ Heinze et al., 2005, S. 17

²⁶ Vgl. Heinze et al., 2005, S. 18

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In Deutschland tauchte der Terminus „aktivierender Staat“ in den 90er Jahren neben den Begriffen „schlanker Staat“ und „Gewährleistungsstaat“ auf. Der schlanke Staat, als erstes Gegenkonzept zum aktiven Staat ²⁷ , hatte den Aufgabenabbau auf seiner Agenda. Der Staat sollte sich lediglich mit seinen Kernaufgaben befassen. Nichtstaatliche Aufgaben sollten in die Hände des Individuums bzw. nichtstaatlicher werden. ²⁸ Akteure gelegt Der Gewährleistungsstaat strebte eine

Verantwortungsteilung zwischen Staat, Wirtschaft und Zivilgesellschaft an und sah seine Aufgabe daher u. a. in der Koordination der Gemeinwohlbeiträge von privaten Dritten. ²⁹ Im Modell des aktivierenden Staates finden sich sowohl Elemente des schlanken Staates wie auch des Gewährleistungsstaates wieder.

Die Notwendigkeit eines neuen Konzeptes ergab sich aus den wachsenden Herausforderungen an den Staat. Dieser konnte oft nicht mehr agieren, wie zu Zeiten des wirtschaftlichen Aufschwungs der 50er Jahre. So sind z. B. abgeschottete Arbeitsmärkte nicht nur aufgrund der rechtlichen Rahmenbedingungen, sondern auch aus wirtschaftlichen Aspekten heute undenkbar. Die Ursachen sind nicht nur extern zu suchen. Öffentliche Mittel werden auch eingesetzt, um durchsetzungsfähige Interessengruppen mit Blick auf kommende Wahlen zu bedienen, damit eine spätere Unterstützung wahrscheinlich ist. ³⁰ Das hat Einfluss auf den staatlichen Haushalt, dessen Einnahmen auf niedrigem Niveau stagnieren. Ein ausgeglichener Haushalt ist in den kommenden Jahren kaum zu erwarten und die Kreditaufnahme gehört zum Alltagsgeschäft. Unnötige Ausgaben sollten daher vermieden werden, da sie den Flexibilitätserfordernissen, die in Zukunft aus mehreren Gründen notwendig sind, den Spielraum nehmen. Der Staat muss daher zwangsläufig, wenn er handlungsfähig bleiben will, seine Leistungen beschränken. Hieraus ergibt sich folgerichtig, dass es Verlierer geben muss. Um Verluste soweit möglich gleich und nicht nur zulasten der Schwächeren zu verteilen, ist eine Veränderung des Verhältnisses zwischen Staat und Gesellschaft erforderlich. 31

Trotz der gerade geschilderten Haushaltszwänge strebt der aktivierende Staat keine reine Staatsentlastung oder das Anstoßen einer Privatisierungswelle an.

²⁷ Vgl. Kingreen, 2004, S. 20

²⁸ Vgl. Blanke/Plaß, 2005, S. 27

²⁹ Vgl. Schmid, 2005, S. 147

³⁰ Vgl. Lamping et al., 2002, S. 27f

³¹ Vgl. Blanke/Plaß, 2005, S. 32f

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Kernaussagen sind vielmehr die Aktivierung und Veränderung des Staates, wie auch die Notwendigkeit einer Aktivierung der Gesellschaft ³² , wodurch es zu einer Steigerung von Gerechtigkeit, Effizienz und gesellschaftlicher Wohlfahrt kommen soll. 33

Das Modell des aktivierenden Staates entwickelte sich aus der aus dem Konzept des Gewährleistungsstaates hergeleiteten Verantwortungsgliederung. Es geht also um Verantwortungsteilung statt Staatsentlastung. ³⁴ So soll beispielsweise der von Arbeitslosigkeit betroffene Bürger zu Eigenverantwortung ermuntert und als Ko-Akteur bei der Überwindung seiner Probleme mit einbezogen werden, denn „nicht der Staat und seine Verwaltungen definieren, was gut für alle ist, sondern zuallererst die Bürgerinnen und Bürger.“ 35

Die Verantwortungsteilung ist der Schlüsselbegriff im aktivierenden Staat, da sich der Staat von alten Strategien und Konzepten löst, in denen er selbst als Hauptakteur auftritt. Diese Abkehr der staatlichen Verantwortung dürfte jedoch nicht so gravierend sein, wie beispielsweise im Modell des schlanken Staates, da dieses Konzept den aktiven Bürger voraussetzt. ³⁶ Es sind jedoch nicht alle Bürger aktivierbar. Durch den Rückzug des Staates entsteht eine Lücke, über deren Inhalt das Modell nur wenig Aussagen trifft. Das Modell des aktivierenden Staates hingegen hinterlässt bei dem weniger aktiven Bürger keine große Lücke, da es darauf zielt, ihm zu ermöglichen, Verantwortung zu übernehmen, wodurch nicht primär ein Rückzug gegeben ist, sondern zugleich eine Investition in den Bürger.

„Der Aktivierende Staat versucht strategisch und fortwährend, die Handlungsfähigkeit des demokratischen Staates durch neue Kooperationsformen, neue Rollenverständnisse und die Suche nach neuen, effektiven und nachhaltigen Problemlösungen zu steigern (…). Es geht nicht um eine starre Alternative zwischen staatlichem und privatem Sektor, auch nicht um einen bloßen Rückzug des Staates, sondern um eine neue Verantwortungsteilung.“ 37

³² Vgl. Lamping et al., 2002, S. 6

³³ Vgl. Heinze et al., 2005, S. 12

³⁴ Vgl. Blanke/Plaß, 2005, S. 35

³⁵ Bürsch, 2005, S. 75

³⁶ Vgl. Kingreen, 2004, S. 24

³⁷ Lamping et al., 2002, S. 28

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Eine im Zusammenhang mit Verantwortungsteilung und Aktivierung wichtige Frage ist natürlich auch, wer aktiviert werden soll. Verhindert werden sollte, dass gerade die schwächsten Gruppen, die oft nicht über die notwendigen Kompetenzen und Ressourcen verfügen, durch eine möglicherweise stärkere Betonung des Forderns, erneut benachteiligt werden. Hier muss nicht nur geprüft werden, was der Staat an Aufgaben möglicherweise abgeben kann, sondern auch, ob gesellschaftliche Akteure diese neuen Aufgaben leisten können. Aufgabe des aktivierenden Staates ist es hier die notwendigen Strukturen zu schaffen, die gesellschaftliches Engagement fördern und in einem weiteren Schritt auch fordern. ³⁸ Der Staat hat sich daher auch mit dem Aufbau einer Bürgergesellschaft ³⁹ zu befassen.

Die Diskussion um den aktivierenden Staat wird daher zunehmend auch von der Debatte um die Sozialstaatsbürgerschaft bzw. dem „social citizenship“ begleitet. Die Sozialstaatsbürgerschaft hat die Teilhabe der Bürger als „politisch-normative Dimension von Sozialpolitik“ im Visier. Voraussetzung hierfür ist neben einer materiellen Absicherung auch die Ausstattung mit Rechten, „aus denen die BürgerInnen ein politisches Selbstverständnis und ein Bekenntnis zur Gemeinschaft und kollektiven Zielen und Interessen ableiten können.“ 40 Wichtig ist demgemäß die Einstellung der Bürger zum demokratischen Sozialstaat; diese ist gerade in Krisenzeiten unerlässlich, damit soziale Sicherungssysteme nicht zurückgebaut werden. Ist eine positive Einstellung nicht vorhanden und der Staat zieht sich einfach aus seiner Verantwortung zurück ohne die Lücken zu schließen, besteht die Gefahr eines Vertrauensverlustes gegenüber dem Staat. 41

Damit es überhaupt zu einem Mentalitätswandel im Verhältnis zwischen Staat und Gesellschaft kommen kann, muss der Staat auch seine eigenen, in der Regel traditionell gewachsenen, Strukturen überprüfen, bevor er sich von seiner

³⁸ Vgl. Kingreen, 2004, S. 27

„Bürgergesellschaft beschreibt ein Gemeinwesen, in dem die Bürgerinnen und Bürger auf der Basis 39

gesicherter Grundrechte und im Rahmen einer politisch verfassten Demokratie durch das Engagement in selbst organisierten Vereinigungen und durch die Nutzung von

Beteiligungsmöglichkeiten die Geschicke des Gemeinwesens wesentlich prägen können.“ (Deutscher Bundestag, 2002, S. 24) „Dieses Modell verlangt auch, dass sich staatliche Institutionen, (…) so verändern, dass sie bürgerschaftliches Engagement unterstützen, bürgerschaftliche Verantwortung

teilen und mittragen.“ (Deutscher Bundestag, 2002, S. 25)

⁴⁰ Bothfeld, 2006, S. 2

⁴¹ Vgl. Bothfeld, 2006, S. 3

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Verantwortung zurückzieht. So ist neben einer aktivierenden Verwaltung auch ein aktivierendes Verwaltungsrecht notwendig. 42

Jeder Reformansatz sollte sich, will er dem Leitbild des aktivierenden Staates entsprechen, an vier zentralen Leitlinien messen: 1. Dialog statt Dekret, 2. Zielklare Vorgaben, 3. Produkt- und Prozessoptimierung und 4. Koproduktion. ⁴³ Diese vier Leitlinien sind in der deutschen Reformpraxis derzeit lediglich in der Arbeitsmarktpolitik auffindbar. ⁴⁴ Aktivierende Politik hat in der allgemeinen Staats-und Verwaltungsmodernisierung ansonsten keinerlei relevante Umsetzung erfahren. Dennoch ist der aktivierende Staat weiterhin in aller Munde, was zum großen Teil auch daran liegt, „dass er sich dem binären Schematismus des Entweder/Oder von Staat oder Markt entzieht.“ 45 Es geht nicht um den Abbau von Staatsaufgaben, sondern um eine Sicherung der Qualität seiner Aufgaben.

Der Wechsel vom planenden, fürsorgenden und versorgenden Staat zum kooperativen, aktivierenden Staat, der auch als Initiator und Vermittler agiert, lässt sich in der Arbeitsmarktpolitik durch einen Ziel-/Leitbildwechsel erkennen. Das Ziel der Arbeitsmarktpolitik ist nicht mehr Vollbeschäftigung, sondern der Erhalt der Beschäftigungsfähigkeit. Der Wandel vollzieht sich daher von einer Nachfrage- zu einer Angebotssteuerung indem Transferleistungen reduziert werden, um Arbeitsanreize zu geben und mehr in die Qualifizierung der Menschen investiert wird. ⁴⁶ Auch in Bezug auf die dem Bürger gegebenen Freiheiten lässt sich ein Wandel erkennen. Ein Staat, der dem Bürger Freiheiten lässt und dennoch da ist, wenn er gebraucht wird (so etwa könnte man den aktivierenden Staat positiv umschreiben), scheint erstrebenswert. Die Frage, die diesbezüglich aufkommt, ist somit auch, wieso der aktivierende Staat gerade im Zuge der sogenannten Hartz-Reformen in Verruf geriet. Der nächste Abschnitt beschäftigt sich daher speziell mit der aktivierenden Arbeitsmarktpolitik in Deutschland.

⁴² Vgl. Kingreen, 2004, S. 29

⁴³ Nach Blanke/Plaß, 2005, S. 39

⁴⁴ Vgl. Blanke/Plaß, 2005, S. 40

⁴⁵ Kingreen, 2004, S. 24

⁴⁶ Vgl. Dingeldey, 2006, S. 8

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2.2 Wandel zur aktivierenden Arbeitsmarktpolitik unter Rot-Grün 47

Der deutsche Diskurs um den aktivierenden Sozialstaat wurde im 98er Wahlkampf der SPD unter dem Stichwort „Neue Mitte“ geführt. ⁴⁸ Die Diskussion kam ein Jahr später durch das sogenannte Schröder-Blair-Papier ⁴⁹ , einem der Öffentlichkeit vorgestellten Thesenpapier von Tony Blair und Gerhard Schröder, erst richtig in Gang.

Der Impulsgeber für das Schröder-Blair-Papier und wohl wichtigster Zeuge des aktivierenden Staates war wiederum der britische Soziologe Anthony Giddens, der den Sozialstaat auf einen „Dritten Weg“ zwischen Marktliberalismus und staatlicher Überregulierung führen wollte. ⁵⁰ In seinem Buch „Der Dritte Weg“ ⁵¹ hatte der Berater und Vordenker von New Labour die Erneuerung der Sozialdemokratie im Blick ⁵² und wollte die durch „unaufhaltsam fortschreitende Globalisierung und deregulierte Märkte hervorgerufenen sozialen Probleme, die den gesellschaftlichen Zusammenhalt bedrohen, in einem modernen neoliberalen Stil lösen“ 53 . Die Sozialdemokratie könne nur vorankommen, so Giddens, wenn sie bereit sei, ihre alten Ansichten grundsätzlich in Frage zu stellen. ⁵⁴ Für seine Politik des dritten Weges stehen Wettbewerbsfähigkeit und Erzeugung von Wohlstand an vorderster Stelle. ⁵⁵ Der Wohlfahrtsstaat sei unter anderem unter Druck geraten, da er oft nur kurzsichtig bei Bedarf agiert hat und dadurch ein Anspruchsdenken aufgebaut hat, welches nun die Gesellschaft behindere, da sie Eigeninitiative nicht mehr in dem Maße gewohnt sei. Giddens plädiert daher für eine „positive Wohlfahrt“, die „Investitionen in menschliches Kapital statt direkter Zahlungen“ als leitendes Prinzip hat. ⁵⁶ Die später folgende programmatische Neuorientierung der SPD knüpft an das

⁴⁷ Auf eine möglicherweise vorhandene aktivierende Arbeitsmarktpolitik der Großen Koalition wird aufgrund der noch kurzen Regierungszeit nicht eingegangen. Zudem sind bislang keine so gravierenden Neuerungen in der jüngsten Regierungspolitik zu verzeichnen, wie in der Regierungszeit von Rot-Grün 1998-2005.

⁴⁸ Vgl. Dingeldey, 2006, S. 6

⁴⁹ Schröder/Blair, 1999

⁵⁰ Vgl. Kingreen, 2004, S. 8, 43

⁵¹ Giddens, 1999 (Titel der Originalausgabe: „The Third Way“)

⁵² Zu diesem Zeitpunkt gab es in den meisten Staaten der Europäischen Union sozialdemokratisch geführte Regierungen.

⁵³ Stopp, 2005

⁵⁴ Vgl. Giddens, 1999, S. 7

⁵⁵ Vgl. Giddens, 1999, S. 117

⁵⁶ Giddens, 1999, S. 137

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Konzept des „Dritten Weges“ an ⁵⁷ und verfolgte nicht mehr das Konzept des schlanken Staates, wie die Vorgängerkoalition von CDU/CSU und FDP. 58

Das Schröder-Blair-Papier zielte auf die Förderung von Wohlstand und Arbeitsplätzen sowie die Bekämpfung von Armut und wollte jedem Einzelnen die Möglichkeiten bieten seine Chancen zu nutzen und Potenziale auszubauen. Gleichzeitig sollte es einen Anstoß zur Modernisierung geben. ⁵⁹ Hauptsächlich beschäftigte sich das Schröder-Blair-Papier mit der Erklärung, der unter dem Namen „Dritter Weg“ von Tony Blair vorangetriebenen Politik, die auch zum Inhalt von Gerhard Schröders Politik der „Neuen Mitte“ wurde. Schröder und Blair bekannten sich klar zu einer neoliberalen Wirtschaftspolitik. Deutlich erkennbar wird in dem Thesenpapier die Abkehr von der bisherigen SPD-Politik, die bis dahin eher die Handschrift von Oskar Lafontaine trug. ⁶⁰ Das Schröder-Blair-Papier sollte den Staat modernisieren, nicht abschaffen, es wollte „neue Wege der Solidarität und der Verantwortung für andere beschreiten“. Der Staat solle Beschäftigung aktiv fördern und nicht lediglich „passiver Versorger der Opfer“ sein. „Moderne Sozialdemokraten wollen das Sicherheitsnetz aus Ansprüchen in ein Sprungbrett in die Eigenverantwortung umwandeln.“ 61

Am Schröder-Blair-Papier hatte sich eine Reihe von innerparteilichen Kontroversen entzündet, da es innerhalb der SPD sehr umstritten war. Gerade für die Sozialdemokraten war der Politikwechsel in der Sozial- und Wirtschaftspolitik mit vielfältigen Gefahren verbunden.

⁵⁷ Vgl. Gohr, 2003, S. 46

⁵⁸ Vgl. Heinze et al., 2005, S. 12

⁵⁹ Vgl. Schröder/Blair, 1999

⁶⁰ Oskar Lafontaine trat am 12. März 1999 vom seinen Ämtern (Bundesminister für Finanzen, Vorsitzender der SPD) zurück und legte auch sein Bundestagsmandat nieder, da eine wirtschaftsfeindliche Politik mit ihm „nicht zu machen“ sei. Er gilt als Initiator der Linkspartei, deren Fraktionsvorsitz er derzeit innehat.

⁶¹ Schröder/Blair, 1999

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„(…) die traditionellen sozialdemokratischen Leitwerte sind nach wie vor bei Partei, Gewerkschaften und Anhängern tief verwurzelt. Jede weitreichende programmatische Veränderung auf diesem Feld würde langwierige Debatten und Flügelkämpfe nach sich ziehen.“ 62

Für Kritiker war das Thesenpapier purer Neoliberalismus, der lediglich modern verpackt war. Parteilinke und Gewerkschaften lehnten die Pläne daher weitestgehend ab. ⁶³ In der Praxis änderte sich daher anfangs wenig; die von der SPD geführte Regierung hatte im September 2000 sogar die Sonderregelungen für Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen in den neuen Bundesländern verlängert, die trotz Reduzierung der Arbeitszeit einen 100%igen Lohnausgleich vorsahen und damit die Basis ruhig gestellt. ⁶⁴ Auch wenn in der Praxis somit noch keine Neuerungen in Richtung einer Aktivierung erkennbar waren, so gab es dennoch Änderungen, die nicht der typischen Klientelpolitik entsprachen. So warb die SPD beispielsweise für Leiharbeit, befristete Arbeitsverhältnisse und Zeitarbeit, obwohl noch Ende der 80er Jahre ein Modell, das nicht dem Normalarbeitsverhältnis entsprach, klar abgelehnt wurde. ⁶⁵ Die Arbeitsgesellschaft mit dem Ziel der Vollbeschäftigung war stets Mittelpunkt einer sozialdemokratischen Sozialpolitik. ⁶⁶ Der Koalitionspartner Bündnis 90 / Die Grünen hingegen stammte aus der Friedens- und Umweltbewegung, weshalb die Sozialpolitik nicht so stark im Zentrum ihrer Programmatik stand.

Im Mai 2000 wurde von der sogenannten Benchmarking-Gruppe des Bündnisses für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit ⁶⁷ eine Stellungnahme zur Aktivierung der Arbeitsmarktpolitik veröffentlicht. Neben der dort eingangs formulierten Kritik an der bisherigen Arbeitsmarktpolitik enthielt es auch eine Reihe an Forderungen und Vorschlägen zur Modernisierung. Neu ins Blickfeld kam die Balance zwischen

⁶² Gohr, 2003, S. 38

⁶³ Vgl. Gohr, 2003, S. 48

⁶⁴ Vgl. Heinelt, 2003, S. 128

⁶⁵ Vgl. Gohr, 2003, S. 43

⁶⁶ Vgl. Gohr, 2003, S. 40

⁶⁷ Das Bündnis für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit wurde nach dem Regierungswechsel 1998 von der Bundesregierung geschaffen und war eine Einrichtung aus Spitzenvertretern von Arbeitgeberverbänden, Gewerkschaften und Bundesregierung in der es hauptsächlich um Reduzierung der Arbeitslosenzahlen und Schaffung neuer Arbeitsplätze ging. Nach den Wahlen 2002 war das Bündnis nicht mehr aktiv (vgl. http://www.bpb.de/popup/popup_lemmata.html?guid=3SPMQC, 19.02.2007).

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Eigenverantwortung (Sozialpflichten) und Befähigung (Sozialrechten). ⁶⁸ Fördernde und fordernde Maßnahmen sollten in ein neues Verhältnis gerückt und aktivierende Elemente in die Arbeitsmarktpolitik implementiert werden. Einzelne

Gesetzesinitiativen, wie das Job-AQTIV-Gesetz, welches kurz darauf folgte, sowie die Einsetzung der Kommission „Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“ ⁶⁹ im Jahre 2002, werden vertieft in Kapitel 4 behandelt.

Die als „Agenda 2010“ bekannt gewordene Regierungserklärung von Bundeskanzler Gerhard Schröder vom März 2003 brach dann nochmals mit den traditionellen Grundwerten der SPD. Im Wahlprogramm der SPD aus dem Jahre 2002 hieß es noch, man sei im Rahmen der notwendigen Reform der Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe gegen eine Absenkung der Leistungen auf Sozialhilfeniveau. ⁷⁰ In seiner Regierungserklärung sprach sich der Bundeskanzler aber für eine Zusammenlegung auf dem Niveau der Sozialhilfe aus. ⁷¹ In der Agenda 2010 findet sich klar das Leitbild des aktivierenden Sozialstaates wieder. Die parteiinterne Debatte entflammte damit neu. Der Grund für die politischen Auseinandersetzungen lag unter anderem darin begründet, dass Interessenvertreter ihre jahrzehntelang gepflegten Privilegien schwinden sahen und in den von ihnen angeheizten Protesten die einzige Möglichkeit ausmachten, die Hartz-Reformen noch zu verhindern. Letztendlich stimmte die Basis der Reformagenda dennoch zu. Elemente des aktivierenden Sozialstaats sind seither noch offensichtlicher im Programm der SPD zu finden. Der Politikwechsel bedeutete daher durchaus einen Paradigmenwechsel. Die Bundesregierung selbst sprach bereits im Jahre 2002, also vor der Regierungserklärung 2003, von einem erfolgten Paradigmenwechsel:

„Diese neue Politik (…) ist ein Teil der Neuausrichtung der gesamten Sozial- und Gesellschaftspolitik: Weg vom umsorgenden Sozialstaat - hin zum aktivierenden Sozialstaat. Die Aktivierung der Eigenverantwortlichkeit des Einzelnen steht dabei im Vordergrund: Der Staat hilft und unterstützt, macht aber nicht mehr alles selbst. Damit erfolgt eine Umorientierung im sozial- und gesellschaftspolitischen Selbstverständnis.“ 72

⁶⁸ Vgl. Bündnis für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit, 2000, S. 5

⁶⁹ Besser bekannt unter der Bezeichnung „Hartz-Kommission“

⁷⁰ Vgl. SPD, 2002

⁷¹ Vgl. Agenda 2010, 2003

⁷² Sozialpolitische Umschau, 2002, S. 11

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Eigenverantwortung wurde nie zuvor derart deutlich formuliert. Der aktivierende Staat hat mit Rot-Grün nicht nur in die Arbeitsmarktpolitik Einzug gehalten, sondern praktisch in alle Bereiche der Sozialpolitik, ob nun Bildungs-, Gesundheits- oder Rentenpolitik. ⁷³ Um diese aktivierende Politik auch durchsetzen zu können, ist jedoch ein Mentalitätswechsel bei der bisher vom Staat „verwöhnten“ Gesellschaft notwendig, die den Staat bislang „hat machen lassen“ und nicht wirklich gefordert wurde.

2.3 Die Europäische Beschäftigungsstrategie

Nicht allein in Deutschland war ein Wandel in der Arbeitsmarktpolitik zu erkennen. Auch in Europa hat sich unter sozialdemokratischer Federführung eine Politik des „Dritten Weges“ entwickelt. Seit 1997 spielt die Europäische Beschäftigungsstrategie (EBS) eine bedeutende Rolle bei der Koordinierung der EU-Politiken, wie vom Europäischen Rat mehrfach unterstrichen wurde. ⁷⁴ Was ist unter der EBS zu verstehen und inwiefern ist diese auf den aktivierenden Staat bezogen?

Bis zum Jahre 1997 waren für Arbeitsmarktpolitik in der EU / E(W)G allein die Mitgliedsländer zuständig. Die einzig bedeutende Ausnahme war eine Vereinbarung zur Freizügigkeit von Arbeitskräften aus dem Jahre 1968. ⁷⁵ Für Europa stellte sich die Frage, ob eine gemeinsame Beschäftigungspolitik überhaupt erforderlich sei oder es jedem Land selber überlassen bleiben sollte, wie es auf diesem Politikfeld agiert. Bereits Anfang der 90er Jahre bedienten sich viele Mitgliedsstaaten jener Instrumente, die später in der EBS EU-weit gefordert wurden. ⁷⁶ Die Überlegung eine gemeinsame Beschäftigungspolitik aufzubauen, gab es bereits in dieser Zeit. Aufgrund von Widerständen einiger Mitgliedsländer (u. a. Deutschland) konnte in diesem Politikfeld zunächst keine Einigung erzielt werden. Erst 1997 war ein politischer Kompromiss möglich, der auf dem Gipfel in Amsterdam in Form eines EG-Vertrages fixiert wurde. ⁷⁷ Die Gründe, die letztendlich zu einer gemeinsamen Politik

⁷³ Vgl. Opielka, 2003, S. 546f

⁷⁴ Vgl. http://ec.europa.eu/employment_social/employment_strategy/eestm_de.html, 19.02.2007

⁷⁵ Vgl. IAB-Kurzbericht, 2003, S. 1

⁷⁶ Vgl. Klammer/Leiber, 2004, S. 518

⁷⁷ Vgl. IAB-Kurzbericht, 2003, S. 2

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