Inhaltsverzeichnis

1.  Einleitung  1

1.1.  Einführung in die Thematik und Fragestellung.  1

1.2.  Definition zentraler Begriffe  4

1.2.1.  Konzepte der Nähe  4

1.2.2.  Soziales Kapital.  5

1.2.3.  Netzwerk  5

2.  Public Affairs Agenturen in der Geographie.  6

2.1.  Der Begriff KIBS  7

2.2.  Einordnung von Public Affairs Agenturen in den KIBS-Bereich.  9

2.2.1.  Der Begriff Public Affairs Agentur.  10

2.2.2.  Typen von Public Affairs Agenturen  12

2.2.3.  Strategien von Public Affairs Agenturen  13

2.2.4.  Historische Entstehung von Public Affairs Agenturen  16

2.3.  Raummuster von KIBS  18

2.3.1.  Erklärungsansätze auf makroanalytischer Ebene  18

2.3.2.  Erklärungsansätze auf mikroanalytischer Ebene.  19

2.3.2.1.  Der Faktor Wissen in Netzwerkansätzen  21

2.3.2.2.  Ansätze zum Transfer von Wissen.  22

2.4.  Abhängigkeit gegenüber Interaktionspartnern  24

2.4.1.  Interaktionen zwischen Public Affairs Agenturen und der Regierung  27

2.4.2.  Institutionelle Unsicherheit  29

2.4.3.  Transaktionsunsicherheit.  30

2.5.  Das Konzept Soziales Kapital  31

2.5.1.  Institutionen der Alltagspraxis  33

2.5.2.  Vertrauen.  33

2.5.3.  Reputation  36

3.  Methodik der empirischen Untersuchung  38

3.1.  Das Untersuchungsziel.  38

3.2.  Das Untersuchungsgebiet  42

3.3.  Grundgesamtheit  43

3.4.  Datensammlung.  44

II

3.5.  Methodisches Konzept der empirischen Arbeit  46

3.5.1.  Qualitative Erhebungstechnik  47

3.5.2.  Quantitative Erhebungstechnik  49

4.  Die Struktur des PA-Sektors und der Faktor räumlicher Nähe.  50

4.1.  Wirtschaftliche Rahmenbedingungen des Untersuchungsgebietes.  50

4.2.  Der deutsche Public-Affairs-Markt  51

4.2.1.  Struktur des deutschen Public-Affairs-Marktes  52

4.2.2.  Räumliche Verteilung in Deutschland  53

4.3.  Der Berliner Public-Affairs-Markt.  57

4.3.1.  Struktur des Berliner Public-Affairs-Marktes  58

4.3.2.  Räumliche Verteilung in Berlin  60

4.4.  Der externe Wissensbedarf von PA-Agenturen  67

4.4.1.  Quantität und Qualität von Quellen  67

4.4.2.  Persönliche Informationspartner  69

4.5.  Mechanismen der Informationserschließung  71

4.5.1.  Vertrauen zur Gewinnung von Informationspartnern  75

4.5.1.1.  Merkmale der Vertrauensbeziehungen.  76

4.5.1.2.  Folgen der Vertrauensbeziehungen.  78

4.5.2.  Ausbreitung von Vertrauen  79

4.5.2.1.  Netzwerkreputation  80

4.5.2.2.  Öffentliche Reputation  82

4.5.2.3.  Zugang durch Konventionen und Regeln.  84

4.5.2.4.  Tendenzen in den Zugangsmechanismen zu Informationspartnern  85

4.6.  Räumliche Nähe und Informationsbeschaffung  86

4.6.1.  Kommunikationsmittel der Austauschbeziehungen.  86

4.6.2.  Herkunft der Informationspartner  87

4.7.  Räumliche Nähe und Soziales Kapital  90

4.7.1.  Räumliche Nähe und persönliche Beziehungen.  90

4.7.1.1.  Räumliche Nähe und persönliches Vertrauen  93

4.7.1.2.  Netzwerke.  95

4.7.1.3.  Markteintritt und etablierte Stellung am Markt.  96

4.7.1.4.  Räumliche Nähe vs. internationale Reichweite.  98

III

4.7.5.  Räumliche Nähe und Konventionen und Regeln  99

4.7.6.  Weitere vertrauensfördernde Faktoren.  100

4.8.  Kleinräumige Wirkung räumlicher Nähe  102

5.  Bewertung der Ergebnisse.  104

5.1.  Auswertung der Thesen.  104

5.2.  Empirische Schlussfolgerungen  107

5.3.  Theoretische Schlussfolgerungen.  108

5.4.  Forschungsperspektiven  109

Literaturverzeichnis.   111

Anhang 1:  Public-Affairs-Agentur-Zentralen in Berlin 2006  122

Anhang 2:  PA-Zweigniederlassungen in Berlin.  124

Anhang 3:  Public-Affairs-Büros außerhalb von Berlin.  124

Anhang 4:  Aus der Grundgesamtheit entfernte Agenturen.  127

Anhang 5:  Leitfaden Experteninterviews.  129

Anhang 6:  Fragebogen (hier nicht beigefügt )  131

Anhang 7:  Begleitschreiben der schriftlichen Befragung  133

Anhang 8:  Distanzen zum Reichstagsgebäude.  134

Tabellenverzeichnis   

Tabelle 1:  Typologie von Dienstleistungen  2

Tabelle 2:  Typen von Public Affairs Agenturen in Deutschland  12

Tabelle 3:  Grundgesamtheit und Rücklauf der schriftlichen Befragung  45

Tabelle 4:  Auswahl von Fällen für Leitfadengespräche  47

Tabelle 5:  Struktur des deutschen PA-Marktes (Anzahl an Agenturen)  53

Tabelle 6:  Anzahl an PA-Büros (Zentralen und Zweigniederlassungen)  53

Tabelle 7:  PA-Agenturen in ausgewählten deutschen Städten  55

Tabelle 8:  Eingeschätzte Konkurrenzsituation  70

Tabelle 9:  Unterscheidung von Kompetenz- und Goodwill-Vertrauen  76

Tabelle 10:  Unterscheidung von öffentlicher Reputation und Netzwerkreputation  79

Tabelle 11:  Herkunft der Informationspartner  88

Tabelle 12:  Häufigkeit und Orte von Treffen mit Informationspartnern  88

IV

Abbildungsverzeichnis   

Abbildung  1: Definitionen aus der Literatur  

Abbildung  2: Lobbying und Monitoring in zeitlicher Perspektive  

Abbildung  3: Anteil der Beschäftigten in Interessenvertretungen in Brüssel 2006  

Abbildung  4: Klingelschild eines Scheinbüros  

Abbildung  5: Public-Affairs-Agentur-Zentralen 2006  

Abbildung  6: Bundesbehördliche Einrichtungen in Deutschland 1997  

Abbildung  7: Verbindungen Nationaler PA-Agenturen ins Ausland  

Abbildung  8: Unternehmensgröße Berliner PA-Agenturen  

Abbildung  9: Oft oder sehr oft Kunden von Berliner PA-Agenturen  

Abbildung  10: Dienstleistungsangebot von Berliner PA-Agenturen.  

Abbildung  11: Regierungsinstitutionen 2005  

Abbildung  12: Räumliche Verteilung von Public-Affairs-Agentur-Zentralen in Berlin 2006  

Abbildung  13: Räumliche Verteilung von Public-Affairs-Büros in Berlin 2006  

Abbildung  14: Public-Affairs-Büros im Berliner Regierungsviertel 2006  

Abbildung  15: Häufigkeit der Fußdistanzen von PA-Agenturen zum Reichstagsgebäude  

Abbildung  16: Herkunft von Kunden der Berliner PA-Agenturen  

Abbildung  17: Bedeutung von Informationspartnern  

Abbildung  18: Paraphrasierte Themenmatrix - Zugang zu Informationspartnern  

Abbildung  19: Welche Faktoren helfen beim Zugang zu Informationspartnern?  

Abbildung  20: Typen von Vermittlern der Reputation  

Abbildung  21: Standorte der befragten Unternehmen in Berlin  

Abbildung  22: Bedeutung von Informationsquellen für die Dienstleistungsqualität  

Abbildung  23: Nutzen räumlicher Nähe  

Abbildung  24: Reduzierte paraphrasierte Themenmatrix - Aufbau von Sozialem Kapital  

Abbildung  25: Rekrutierung von Personal  

V

1. Einleitung

Unter den Linden? Man sollte es in „Unter den Lobbyisten“ umbenennen, empfahl Götz Hamann in der ZEIT (2005). Nicht nur Hamann, viele deutsche Medien identifizieren eine „fünfte Gewalt“ (Spiegel 2007) in „Berlin D.C.“ (ZEIT 2006b): den privatwirtschaftlichen Politikberater. Übernahmen früher Verbände politische Überzeugungsarbeit, tun das heute die Interessenvertreter in den Hauptstadtrepräsentanzen und politischen Büros deutscher Großunternehmen. Hinzu hat sich eine ganze Reihe von freien Agenturen gesellt, so genannte Public Affairs (PA) Agenturen ¹ . Die Zahl dieser Agenturen ist insbesondere in Berlin stark gestiegen, heißt es.

1.1. Einführung in die Thematik und Fragestellung

Zu überprüfen, ob sich die Agenturen tatsächlich fast ausschließlich in Berlin ansiedeln, stellt den ersten Anspruch dieser Arbeit dar. Wer sich die Selbstbeschreibungen der politischen Dienstleister im Internet und in Fachzeitschriften ansieht, entdeckt immer wieder das gleiche Argument, warum sich die Agenturen in Berlin niedergelassen haben sollen: Ein Hauptstadtbüro biete die nötige Nähe zum politischen Machtzentrum. Was durchaus plausibel klingt, wurde noch nicht kritisch überprüft. Hilft räumliche Nähe den Agenturen tatsächlich bei ihrer Arbeit?

Public Affairs Agenturen sind, stark vereinfacht gesagt, Unternehmensberatungen im politischen Raum (vgl. Kahler und Lianos 2006, S.292). Diese Agenturen sind der Untersuchungsgegenstand der vorliegenden Arbeit. Sie lassen sich den Bereich der knowledge-intensive business service (KIBS) einordnen, wozu Dienstleistungsunternehmen gehören, die spezialisierte know-howintensive Informationen für Unternehmen und Öffentliche Institutionen anbieten. Bezogen auf die Anteile von Beschäftigten und vom Bruttoinlandsprodukt (BIP) erlangen KIBS besonders in westlichen Volkswirtschaften einen Bedeutungsgewinn (vgl. Strambach 2004). Sie gelten zudem

¹ Der Begriff Public Affairs Agentur wird in dieser Arbeit, wie überwiegend in der hier genutzten Literatur, stets ohne Bindestrick geschrieben (vgl. z. B. Althaus 2005a; Kahler und Lianos 2006). Die Abkürzung PA-Agentur wird nach Richtlinie 26 des Dudens (vgl. 2000) dennoch mit Bindestrich geschrieben. Ebenso wird der Bindestrick aus Gründen der Übersichtlichkeit bei allen weiteren Wortkombinationen mit dem Begriff Public Affairs verwendet.

1

nicht nur als Antreiber des Innovationspotentials ihrer Kunden, sondern des gesamten ökonomischen Systems. KIBS sind Mittler externen Wissens (vgl. Lo 2001, S.131). PA-Agenturen kommunizieren Regierungswissen an Unternehmen (Monitoring) und aufbereitetes Unternehmenswissen in die Regierung (Lobbying). Der Wissenstransfer zwischen Beratungsunternehmen und ihren Kunden wird bei hoch spezialisierten Dienstleistern als relativ distanzunabhängig - bezogen auf das Standortsystem - eingeschätzt (vgl. Glückler 2004a). Umso interessanter ist daher die Frage, warum der Wissenstransfer zwischen PA-Agenturen und der Regierung ² distanzabhängig sein sollte.

Wissen und auch Informationen, so argumentieren viele Geographen (vgl. Krätke 2002; Lo 2001; 2003), sind nicht ubiquitär an jedem Ort verfügbar, wie es die zunehmende Verbreitung von modernen Telekommunikationsmitteln vermuten lässt. Wissen kann durch Personen geographisch gebunden sein. Der Austausch von Wissen und Informationen unterliegt häufig Unsicherheiten. Eine Reihe von Autoren entdeckt räumliche Nähe in regionalen Clustern als Unsicherheit reduzierenden Faktor (vgl. Lo 2000; 2003; Storper 1997). Demnach reduziert die Bildung regionaler Netzwerke und lokaler Konventionen Unsicherheit. Trotz der zunehmenden Beachtung räumlicher Nähe sind Untersuchungen über den Einfluss geographischer Nähe am Beispiel einzelner KIBS-Branchen rar (vgl. Keeble und Nachum 2001). Ein abgeschlossener Theorierahmen fehlt. Die vorliegende Arbeit orientiert sich daher an der Vorgehensweise anderer Autoren (vgl. Glückler 2004b; Krätke 2002; Lo 2001; 2003; Keeble und Nachum 2001; Strambach 1995) und zieht Ideen und Erkenntnisse aus der Erforschung von wissensintensiven Hightech-Industrien heran. Für KIBS ist die Bedeutung des Wissensaustausches als interaktiver Prozess zwischen verschiedenen Akteuren noch höher als im Industriesektor (vgl. Lo und Schamp 2003, S.7). Im Zentrum des Interesses steht die Identifizierung von Faktoren, die Unsicherheiten im Wissenstransfer reduzieren können. Hervorzuheben sind dabei vor allem die Arbeiten von Lo (vgl. 2001; 2003) und Glückler (2004b), der in der Wirtschaftsgeographie die Analysekategorien Vertrauen und Reputation entwickelt. Die vorliegende Arbeit beschäftigt sich insbesondere mit folgenden Fragen:

² Regierung umfasst nach Schendelen (vgl. 2006, S.133) alle öffentlichen Mitarbeiter, Einheiten und Institutionen, die berechtigt sind, formal bindende Entscheidungen zu treffen.

2

Diese Fragen sind aus verschiedenen Gründen relevant: Eine differenzierte Betrachtung der unsicherheitsreduzierenden Faktoren kann Erkenntnisse über die Bedeutung räumlicher Nähe speziell für PA-Agenturen, womöglich auch für KIBS allgemein, aufzeigen. Der Wissenstransfer wurde zumeist zwischen KIBS und ihren Kunden (vgl. z.B. Glückler 2004b; Strambach 1995), erst selten zwischen KIBS und ihren Informationsquellen untersucht. Am noch jungen Regierungsstandort Berlin findet sich eine Standortstruktur, die relativ unbeeinflusst von bestehenden Persistenzen ist.

Da mit der Analyse von PA-Agenturen Neuland betreten wird, wurde zunächst mit Hilfe kommerzieller Datenbanken eine eigene Grundgesamtheit erstellt. Die vorliegende Arbeit ist in damit den explorativen Bereich der Forschung einzuordnen, was sich in einer qualitativen Vorgehensweise ausdrückt. Expertengespräche sollen die Einschätzung der Akteure einholen, ob räumliche Nähe die Dienstleistungsqualität erhöhen kann. Dies scheint geboten, da sich dies kaum in einer Kosten-Nutzen-Analyse berechnen lässt. Die in der Auswertung angewandte Methode der qualitativen Inhaltsanalyse nach Mayring (vgl. 2002) kommt dem Ansatz der quantitativen Methodologie relativ nahe (vgl. Flick 1999). Fragebögen sollen die Aussagen der Interviewpartner zudem quantifizieren.

Nach dieser Einführung ordnet Kapitel 2 das Thema sachlich und theoretische ein, wodurch aus den aufgeworfenen Fragen in Kapitel 3 fünf Thesen abgeleitet werden. Kapitel 2 definiert PA-Agenturen als KIBS und grenzt sie innerhalb des Sektors ab. Abschnitt 2.2. stellt zunächst den PA-Markt vor und arbeitet anhand der Dienstleistungen der Agenturen ihren Bedarf an externem Wissen heraus. Kapitel 2.3. beschreibt die Prozesse beim Wissenstransfer zwischen PA-Agenturen und den Informationsquellen. Es werden zwei systemische Ansätze vorgestellt, die die Ansiedlung von KIBS in physischer Kopräsenz zueinander erklären. In Kapitel 2.4. werden zwei Quellen von Unsicherheit im Wissenstransfer identifiziert und unterschieden. Die Unsicherheit behindert die Qualität der PA-Dienstleistungen. Den vorgestellten Ansätzen ist gemein, dass sie

3

durch räumliche Nähe einen Aufbau von Sozialem Kapital erwarten. Kapitel 2.5. betrachtet dieses Konzept detaillierter. Soziales Kapital kann Unsicherheit überwinden und die Qualität der Dienstleistung verbessern. Mit den Institutionen der Alltagspraxis wird ein Modell zur Erklärung der Austauschprozesse herangezogen. Es werden mögliche Erklärungsansätze angeführt, wie räumliche Nähe den Aufbau von Vertrauen als Bestandteil von Sozialem Kapital fördern kann. Die differenzierte Betrachtung von Sozialem Kapital ermöglicht es, Prozesse des Vertrauensaufbaus zu beschreiben. So kann möglicherweise die qualitative Wirkung räumlicher Nähe auf PA-Arbeit eingeschätzt werden. Kapitel 3 präsentiert fünf aus dem allgemeinen Teil abgeleitete Thesen und legt die Methodik des qualitativen explorativen Forschungsdesigns fest. Kapitel 4 zeigt die empirischen Ergebnisse und die kartographischen Produkte. In Kapitel 5 werden die Ergebnisse der Untersuchung zusammengefasst und in den PA-Bereich sowie den KIBS-Bereich eingeordnet. Abschließend zeigt das Kapitel Forschungsperspektiven auf. Alle Titel und Bezeichnungen - etwa „Gesprächspartner“ oder „Mitarbeiter“ - werden aus Gründen der Leserlichkeit und der Anonymisierung in maskuliner Form benutzt.

1.2. Definition zentraler Begriffe

Im Folgenden werden die zentralen Begriffe dieser Arbeit „Nähe“, „Soziales Kapital“ und „Netzwerk“ genauer definiert. Damit verbundene Probleme, Unterschiede und Verweise werden erläutert. Begrifflichkeit zum Untersuchungsgegenstand dieser Arbeit wie „Public Affairs Agentur“, „Monitoring“ oder „Lobbying“ werden im jeweiligen Kapitel und Zusammenhang definiert, um ein besseres Verständnis zu erzeugen.

1.2.1. Konzepte der Nähe

Die Produktionsprozesse von KIBS beinhalten die Interaktion zwischen Akteuren. Die Effizienz der Produktion kann durch Nähe erhöht werden. Bathelt und Glückler (vgl. 2002, S.49) unterscheiden vier Konzepte der Nähe:

1.2.2. Soziales Kapital

Neben Human- und Sachkapital ist Soziales Kapital eine Form des Produktionsfaktors Kapital. U. a. prägten Bourdieu (vgl. 1983), Putnam (vgl. 1993) und Coleman (vgl. 1990) den Begriff. Ob der Begriff Kapital angemessen ist, wird kontrovers diskutiert (vgl. z.B. Grootaert und Serageldin 1999; Paddam und Svendsen 2000). Glückler (vgl. 2004b, S.112) argumentiert, der Begriff erfülle das Kriterium eines Kapitals, da es akkumuliert (Bestand) und investiert (Ströme) werden könne. Bathelt und Glückler (2002, S.57) haben eine Definition entwickelt, die sich für geographische Untersuchungen als sinnvoll erwiesen hat und in der vorliegenden Arbeit verwendet werden soll: „Soziales Kapital beschreibt das Potential an Chancen und Gelegenheiten, die ein Akteur oder eine Organisation durch Beziehungen zu anderen realisieren kann.“

1.2.3. Netzwerk

„Soziales Kapital hat im Vergleich zu ökonomischen und Humankapital die Eigenart, nicht völlig im Besitz eines einzelnen Akteurs zu sein: es ist abhängig von den direkten und indirekten Beziehungen, die ein Akteur zu anderen Akteuren im Netzwerk unterhält“ (Jansen 2006, S.27). Der Transaktionskostenansatz (vgl. Williamson 1981) konzipiert Netzwerke als ein Muster der Organisation wirtschaftlicher Aktivitäten, das zwischen den Begriffen Markt und Hierarchie liegt. Dieser Ansatz dient vor allem dazu, zu klären, inwieweit Transaktionskosten dazu führen, Produkte betriebsintern oder -extern zu erstellen (make-or-buy-Frage) (vgl. Kulke 2006, S.183). So lassen sich hybride Organisationsformen wie Joint Ventures und Strategische Allianzen erklären (vgl. Strambach 1995, S.84). In der vorliegenden Arbeit wird informeller Austausch beobachtet. Regierungsinformationen lassen sich auf keinem Markt kaufen und nicht im eigenen Unternehmen erzeugen. Daher wird der Argumentation des neuen soziologischen Institutionalismus (NSW) gefolgt. Nach ihr unterhalten wirtschaftliche Akteure Austauschbeziehungen, die weder vom Preiswettbewerb noch von vertraglich festgelegten Weisungsgeboten dominiert werden (vgl. Grabher 2006, S.83). Vertrauen koordiniert in diesem

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Konzept die Austauschbeziehungen (vgl. Glückler 2004b, S.83). Unter einem Netzwerk wird in der vorliegenden Arbeit daher die Organisation von Austauschbeziehungen zwischen Akteuren verstanden, die durch Vertrauen koordiniert werden. Diese wenig präzise Definition wird durch eine Untergliederung des Begriffes Vertrauen und der Erarbeitungen von Netzwerkmechanismen im Kapitel 2.5. konkretisiert.

2. Public Affairs Agenturen in der Geographie

In der Recherche fand sich keine wirtschaftsgeographische Literatur zu Public Affairs Agenturen. In der vorliegenden Arbeit werden die PA-Agenturen deshalb innerhalb des Dienstleistungssektors abgegrenzt. Auf dieser Grundlage werden die Agenturen in die Geographie eingegliedert.

Der Dienstleistungssektor gewinnt mit dem Wandel der Beschäftigungsstruktur an Bedeutung. Nach dem „Drei-Sektoren-Modell“ entwickelten sich die meisten Ländern Nordamerikas und Westeuropas von Agrargesellschaften (primärer Sektor) über Industriegesellschaften (sekundärer Sektor) hin zu Dienstleistungsgesellschaften (tertiärer Sektor) (vgl. Krätke 1995, S.100). 2005 arbeiteten 71,94 Prozent der deutschen Erwerbstätigen im Dienstleistungssektor (vgl. Statistisches Bundesamt 2006, S.79). Innerhalb des tertiären Sektors rücken besonders die knowledge-intensive business service (KIBS) - die wissensintensiven-unternehmensorientierten Dienstleistungen - in den Fokus geographischer Arbeiten (vgl. z.B. Bade 1990; Daniels 1993; Enxing 1999; Glückler 2004b; Illeris 1996; Neuhoff 1998; Strambach 1995). Im Jahr 2000 verdiente fast jeder Dritte Erwerbstätige (32,3 Prozent) in der Europäischen Union sein Geld mit wissensintensiven Dienstleistungen (vgl. Strambach 2004, S.50). Eine weitgehend anerkannte Theoriebasis, wie es sie in der Industriegeographie gibt, entwickelte die Dienstleistungsgeographie aber weder für KIBS (vgl. Glückler 2004b, S.24; Strambach 1997; S.233), noch allgemein (vgl. Kulke 2004, S.6).

Bisherige Forschungen beleuchten die Wechselwirkung zwischen räumlicher Organisation und der Innovationswirkung auf Kundenorganisation (vgl. Glückler 2004b; Strambach 1999) oder die regionalen Entwicklungsdynamiken und -potentiale (vgl. z.B. Krätke 2002). Die Heterogenität von KIBS macht Fallstudien zu einzelnen Dienstleistungsmärkten erforderlich, um zu einem tieferen Verständnis zu gelangen. „It certainly makes no sense to analyse services as a

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homogeneous whole”, urteilen Tether et al. (2001, S.1137). Um PA-Agenturen analysieren zu können, müssen die Besonderheiten der Agenturen innerhalb des KIBS-Bereiches herausgearbeitet und abgegrenzt werden. Dazu wird zunächst der Begriff KIBS näher definiert.

2.1. Der Begriff KIBS

Defizite in der einheitlichen Abgrenzung und in der Statistik verhindern bislang eine einheitliche Definition von KIBS ³ (vgl. Strambach 1999, S.5). Um zu einer Arbeitsdefinition zu gelangen, empfiehlt Reuter (vgl. 2001, S.10), den Begriff entlang seiner Bestandteile service, business und knowledge-intensive abzugrenzen.

Der Begriff service ordnet sie den Dienstleistungen zu. Business wird im Allgemeinen mit unternehmensorientiert übersetzt (vgl. Häußer 1999, S.15), was man als intermediäre Tätigkeit bezeichnet, d.h. die Dienstleistungen werden an Unternehmen und nicht an Haushalten erbracht. Im Gegensatz zu den Begriffen der produktionsorientierten und industriellen Dienstleistung erfasst der Ansatz nicht nur Dienstleistungen, die für das produzierende Gewerbe erbracht werden. Er berücksichtigt auch Leistungen für Unternehmen des tertiären Sektors und für Öffentliche Institutionen. (vgl. Reuter 2001, S.11).

Der Terminus knowledge-intensive (wissensintensiv) spezifiziert eine Teilmenge unternehmensorientierter Dienstleistungen. Er weist auf den hohen Bildungsgrad der Mitarbeiter hin. Damit werden Routinedienste aus der Definition ausgeschlossen (Tabelle 1) (vgl. Strambach 1999, S.5-6; Martinelli und Moulaert 1993, S.2).

Tabelle 1: Typologie von Dienstleistungen

³ Die Bezeichnung produktionsorientierte Dienstleistung, industrienahe Dienstleistung und unternehmensorientierte Dienstleistung deuten Schwierigkeiten der einheitlichen Abgrenzung an. Diskussionen zur Klassifikations- bzw. Definitionsproblematik leisten Bade (vgl. 1990), Häußer (vgl. 1999) sowie Strambach (vgl. 1995).

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Aus der systematischen Sicht der volkswirtschaftlichen Wertschöpfungskette produzieren die Unternehmen Zwischengüter, die der nachfolgende Produzent in seinen Innovationsprozess ⁴ einfließen lässt. Das definiert ihre Zulieferfunktion. Der Innovationsoutput hängt somit von der Qualität und Quantität des eingebrachten Wissens ab (vgl. Reuter 2001, S.11). KIBS sind von zentraler Bedeutung für die Wettbewerbsfähigkeit von Industrie-und

Dienstleistungsunternehmen. Innerhalb der Wertschöpfungskette industrieller Produktionen schätzt man ihren Anteil am Verkaufspreis auf 80 Prozent (vgl. Illeris 1996, S.70).

PA-Agenturen verbessern die Wettbewerbsfähigkeit ihrer Kunden indirekt. Nicht über Verbesserung auf dem Markt, sondern durch Zugang zu externen Ressourcen über den Staat (vgl. Wagner 2006, S.12). Nach Collis und Montgomery (vgl. 1996, S.49) lohnt sich eine Investition in einem Nicht-Markt-Bereich, wenn die Ressourcen dort knapp sind und sie damit einen relativen Wettbewerbsvorteil schaffen. Wagner (vgl. 2006, S.12) identifiziert politische Ressourcen als knapp. Wettbewerbsvorteile können über gesetzliche Rahmenbedingungen (politisches Lobbying) ⁵ oder über die direkte Vergabe staatlicher Aufträge an Unternehmen (kommerzielles Lobbying) erzielt werden (vgl. Sebaldt 2004, S.269; Schendelen 2006, S.137-139). In Analogie zur o. g. KIBS-Definition verkaufen PA-Agenturen Wissen für den Innovationsprozess. Die Beratung kann Produktionsabläufe oder Standortverhalten der Kunden von PA-Agenturen verändern ⁶ . In der theoretischen Einordnung des Forschungsgegenstanders sind immer wieder Rückgriffe auf die konkreten Funktionen und Definitionen des PA-Sektors notwendig, was eine detaillierte Beschreibung der Agenturen im Folgenden erfordert.

⁴ Innovationen wird hier als am Markt erfolgreiche technische oder organisatorische Neuerungen verstanden (vgl. Reuter 2001, S.5). Kulke (vgl. 2006, S.82) stellt verschiedene Innovationsdefinitionen vor.

⁵ Ein Beispiel indirekter Umverteilung zeigt der Konflikt um Rußfilter. Die Umsetzung einer EU-Richtlinie, der so genannten EU IV, sah vor, einen niedrigen Richtwert für den Rußausstoß von Dieselautos einzuführen. Um diesen Wert zu unterschreiten, mussten Dieselfahrzeuge mit einen speziellen Rußfilter ausgestatten werden, was Kosten von etwa 300 Euro pro Fahrzeug verursacht hätte. Der deutsche Kraftfahrzeughersteller Volkswagen (VW) - etwa 60 Prozent seiner Absätze sind mit Dieselmotoren ausgestattet - hatte zuvor in die Entwicklung eines schadstoffarmen Motors investiert, der den Rußausstoß zwar unter den vorherigen Richtwert senkte, aber nicht unter die jetzt vorgesehene Marke. Französische Autohersteller hatten von vornherein auf den Einsatz von Filtern gesetzt. Im Gegensatz zum deutschen Autobauer VW wären ihnen durch die Richtlinie keine neuen Kosten entstanden. Um den Fahrzeugpreis relativ zur Konkurrenz nicht steigern zu müssen, versuchte VW die Umsetzung der Richtlinie durch Lobbyaktivitäten zu verhindern, um so indirekte Gewinne über den Staat zu erzielen (vgl. Gammelin und Hamann 2005, S.63-100).

⁶ Durch Strukturpolitik schafft die Regierung unternehmensrelevante Rahmenbedingungen, die das Standortverhalten von Unternehmen beeinflussen können (vgl. Kulke 2006, S.18-19).

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2.2. Einordnung von Public Affairs Agenturen in den KIBS-Bereich

Eine offizielle Public-Affairs-Definition fehlt ebenso, wie eine einheitliche Berufsbezeichnung ⁷ . Das Statistische Bundesamt listet PA-Agenturen in seiner Klassifikation der Wirtschaftszweige (WZ) Ausgabe 93 ⁸ nicht auf. In der Fachliteratur und in der Politikwissenschaft konkurrieren verschiedene Definitionen des Begriffes Public Affairs (Abbildung 1).

Abbildung 1: Definitionen aus der Literatur

⁷ Die profitorientierten Public Affairs Agenturen betiteln ihre Arbeit u. a. auch als Public Policy, Government Relations, Corporate Communications, Corporate Affairs, Corporate Relations, External Affairs, Regulatory Affairs.

(vgl. Kahler und Lianos 2006, S.292).

⁸ Während diese Arbeit verfasst wird, revidiert das Statistische Bundesamt seine Gliederung im internationalen Kontext. Neu untergliedert wird auch der für Public Affairs relevante Bereich WZ 74 (Erbringung von wirtschaftlichen Dienstleistungen anderweitig nicht genannt) und der NACE Rev. 1.1. Ob nach den Gliederungskriterien Konvergenz, Relevanz und Kontinuität (vgl. Greulich 2004, S.383-388) Public Affairs Agenturen einzeln aufgelistet werden, erscheint jedoch unwahrscheinlich. Eine andere Datengrundlage könnte aus der 2005 initiierten Europäischen Transparenzinitiative entstehen. In der Diskussion steht dabei die Einführung eines Pflichtregisters für Interessenvertreter, was auch PA-Agenturen beträfe. Das im Mai 2006 vorgelegte EU-Grünbuch sieht allerdings nur eine freiwillige Meldepflicht vor (DIPA 2006, S.64-69).

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2.2.1. Der Begriff Public Affairs Agentur

Gemeinsam ist den Definitionen, dass sie die politischen Dienstleistungsunternehmen dem unternehmensorientierten Bereich zuordnen. Die Definition nach Althaus (vgl. 2005b, S.2), dass PA auf hoher Kompetenz beruht, weist PA den KIBS zu. Da sie ihre Kunden in politstrategischen Fragen beraten, lassen sich PA-Agenturen von anderen KIBS und technischen und betriebswirtschaftlichen Beratungsunternehmen abgrenzen. Die Definition reicht als Arbeitsgrundlage aber nicht aus, da sich innerhalb der PA-Branche sehr heterogene Anbieter tummeln. Im Folgenden wird eine Arbeitsdefinition anhand der Tätigkeiten aufgestellt.

PA-Agenturen agieren vor allem als Vertreter von Interessen, direkt durch Lobbying bei der Regierung oder indirekt über Meinungsbildner (vgl. Althaus 2005a, S.262). Der Begriff Lobbying ist nach Speth (vgl. 2004, S.28) allerdings negativ besetzt und wird von den ausübenden Akteuren vermieden. Hier wird Lobbying nach Schendelen (vgl. 2006, S.132) definiert: als die Anwendung spezieller Methoden durch Interessengruppen mit dem Ziel von der Regierung ⁹ ein bestimmtes Ergebnis zu erreichen. Es ist eines von drei Tätigkeitsfeldern der PA-Agenturen. Neben Lobbying beschaffen die Agenturen nicht öffentlich zugängliche Informationen, zum Beispiel den Stand eines Gesetzgebungsverfahrens (Monitoring). Ein drittes Arbeitsfeld ist das Entwerfen von Kommunikationsstrategien, die nicht öffentlich zugängliche Regierungsinformationen benötigen (Strategisches Management) (vgl. Althaus 2005a, S.263-264; Degepol 2003, S.9-10; Sebaldt 2004, S.269). Auf die einzelnen Begriffe wird noch eingegangen. Für die Arbeitsdefinition genügt die Feststellung, dass es für alle Dienstleistungen nötig ist, an Regierungsinformationen zu gelangen.

Das Aufgabenfeld überschneidet sich mit den Arbeitsbereichen von regierungsnahen Verbänden ¹⁰ (vgl. Kirsch 2003, S.135-184; Sebaldt 2004, S.268) und

Unternehmensrepräsentanzen. Verbände gelten als klassischen Interessenvertreter, die aber in jüngster Zeit an Einfluss verlieren. Unter Unternehmensrepräsentanz versteht man die Abteilung eines Unternehmens, die Lobbying, Monitoring und Strategieberatung durchführt (vgl. Zumpfort

⁹ Lobbying muss nicht immer direkt bei Regierungsmitarbeitern ausgeführt werden, d. h. Kontaktpartner kann auch der wissenschaftliche Mitarbeiter eines Parlamentariers sein, falls er die Arbeit seines Abgeordneten maßgeblich beeinflusst (vgl. Schendelen 2006, S.133).

¹⁰ Der Begriff „regierungsnaher Verband“ geht auf Kirsch zurück, der aufbauend auf der Verbandsdefinition von Weber (vgl. 1985, S.26) Verbände räumlich klassifiziert und somit regierungsnahe bzw. politikorientierte und regierungsferne bzw. mitgliederorientierte Verbände unterscheidet (vgl. Kirsch 2003, S.21-22).

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2005, S.223). Kunden von PA-Agenturen sind häufig mittelständische Unternehmen, die sich eine eigene Repräsentanz nicht leisten können, Verbände, die ihre Lobbyarbeit auslagern ¹¹ und auch Großkonzerne mit eigener Repräsentanz, die sich extern beraten lassen wollen (vgl. Speth 2006a, S.49).

In der vorliegenden Untersuchung werden unter Public Affairs Agenturen Unternehmen verstanden, die überwiegend Beratungsdienstleistung im politischen Bereich anbieten. Auch Public Relations (PR) Agenturen ¹² , die Public-Affairs-Management als Leistung anbieten finden Beachtung. Public-Affairs-Management stellt in dieser Arbeit erstens die Kommunikation zur Regierung dar (Lobbying). Zweitens meint es die Beschaffung nicht öffentlich zugänglicher Informationen, z. B. den Stand eines Gesetzgebungsverfahrens (Monitoring). Drittens wird unter PA-Management das Entwerfen von Kommunikationsstrategien verstanden, die nicht öffentlich zugängliche Informationen politischer Art benötigen ¹³ . Es werden nur solche Unternehmen berücksichtigt, die erstens als externe Dienstleister arbeiten und zweitens ihre Produkte for-profit auf dem Markt anbieten. Diese Definition schließt Unternehmensrepräsentanzen (inhouse-Beratung) und Verbände (non-profit-Sektor) aus und ermöglicht eine praktikable Art, den Berliner Markt der profitorientierten Politikberatungen zu untersuchen. Die Begriffe „Unternehmen“, „Betrieb“ und „Agentur“ werden in dieser Arbeit synonym gebraucht und weisen nicht auf eine qualitative oder rechtliche Differenzierung hin. Unter dem Begriff Lobbydienstleister werden Verbände, Unternehmensrepräsentanzen und PA-Agenturen verstanden, da das Instrument Lobbying der kleinste gemeinsame Nenner ihrer Arbeit ist. Um Differenzierungen auf dem heterogenen Markt der PA-Agenturen vorzunehmen, werden Agenturen in vier Typen unterteilt.

¹¹ Dies deutet darauf hin, dass ein Wachstum des PA-Sektors sich u. a. mit der Externalisierungsthese in Verbindung bringen lässt. Sie erklärt Wachstumsprozesse eher als Resultat von Umschichtungsprozessen zwischen Branchen statt als tatsächlichen Zuwachs (vgl. Kulke 2006, S.148).

¹² Die deutschsprachige Entsprechung von Public Relations lautet Öffentlichkeitsarbeit. Eine mögliche Definition findet sich bei Hundhausen (1937, S.1054) „Public Relations ist die Kunst, durch das gesprochene oder gedruckte Wort, durch Handlungen oder durch sichtbare Symbole für die eigene Firma, deren Produkt oder Dienstleistung, eine günstige öffentliche Meinung zu schaffen.“ Zur Diskussion des Begriffs siehe Ronneberger und Rühl (vgl. 1992, S.24-29) oder Gruning und Hunt (vgl. 1984, S.3-4).

¹³ Auch das Entwerfen von Werbekampagnen für Regierungsinstitution wird manchmal als PA-Management beschrieben (vgl. Althaus 2005b, S.16). Dieser Bereich scheidet hier aus der Definition ebenso aus, wie Öffentlichkeitsarbeit für einzelne Politiker.

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2.2.2. Typen von Public Affairs Agenturen

Lianos und Kahler (vgl. 2006, S.294) erarbeiten verschiedene Typen von PA-Agenturen nach ihrer Angebotsbreite. Für die vorliegende Arbeit bietet sich zudem eine Untergliederung nach national und international agierenden Agenturen an. So lassen sich vier Typen unterscheiden (Tabelle 2).

Tabelle 2: Typen von Public Affairs Agenturen in Deutschland

¹⁴ In einer Umfrage unter „Public-Affairs-Entscheidern“ der PA-Agentur Publicis (vgl. 2006) bewerteten 56 Prozent der Befragten die Gesetzgebung in Brüssel als genauso relevant wie die des Bundes. 31 Prozent empfinden die EU-Vorgaben als wichtiger. Die exakte Definition eines PA-Entscheiders bleibt die Studie schuldig.

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Nach der Typisierung der PA-Agenturen werden die einzelnen Arbeitsschritte der Agenturen genauer untersucht, um den Bedarf an Informationen zur Erstellung der Dienstleistung zu ermitteln.

2.2.3. Strategien von Public Affairs Agenturen

Der folgende Abschnitt systematisiert die Strategien und Arbeitsweisen von PA-Agenturen. Dabei wird deutlich, dass der Zugang zu Regierungsinformationen entscheidenden Einfluss auf den Erfolg der Arbeit der Agenturen hat.

Die in der Lobbyingdefinition genannten speziellen Methoden der Einflussnahme sind die Lobbyingstrategien. Speziell ist an ihnen, dass sie nicht die üblichen demokratischen Methoden nutzen, wie Wahlen oder gerichtliche Verfahren. Alemann (vgl. 1987, S.175) hat die vielfältigen Möglichkeiten der Einflussnahme in einem Katalog zusammengestellt und nach interner und externer Beeinflussung aufgeteilt. Idealtypisch betrifft Lobbying die interne Beeinflussung. Als Strategie werden persönliche Beziehungen zu politischen Entscheidungsträgern aufgebaut und ihnen exklusive Informationen übermittelt (vgl. Schendelen 2006, S.145). Wichtigste Zielgruppe der Interessenvertreter sind die Referenten und die Fachebene in den Ministerien. An dritter Stelle folgen die Fachreferenten der Fraktionen. Abgeordnete spielen eine Rolle, wenn sie Experten in einem Fachgebiet sind. Auch Mitglieder der Opposition sind wichtige Ansprechpartner (vgl. Steuber 2003, S.81). Durch Wahlen und Personalwechsel in den Ministerien wechseln die relevanten Ansprechpartner häufig (vgl. Speth 2006b). In zeitlicher Perspektive beschreiben Politikwissenschaftler die Gesetzgebung als Zyklus mit maximal sechs Phasen (Abbildung 2). Lobbying konzentriert sich vor allem auf die ersten drei Phasen, wenn es um die Definition des Problems, die Aufnahme des Themas in die politische Agenda und die Ausarbeitung des genauen politischen Programms geht (z.B. ein Referentenentwurf eines Gesetzes) (vgl. Leif und Speth 2006a, S.20).

Für das Monitoring sind die zweite und die vierte Phase des Gesetzgebungszyklus relevant. In der zweiten Phase des Prozesses ist für ein Unternehmen die Information wichtig, dass eine neue Regelung ansteht, die das Unternehmen betrifft. Am Ende ist entscheidend, so früh wie möglich über Detailregelungen informiert zu sein, um betriebsinterne Entscheidung entsprechend der neuen Gesetzesgrundlage auszurichten (vgl. Leif und Speth 2006a, S.24). Kritisch anzumerken

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ist, dass das Zyklusmodell Prozesse zu schablonenartig darstellt. Tatsächlich sehen sich Interessenvertreter häufig fließenden Übergängen und Vor- und Rückkopplungen der Prozesse gegenüber.

Abbildung 2: Lobbying und Monitoring in zeitlicher Perspektive

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In einer Strategieberatung führt der Public-Affairs-Agent ¹⁵ das Lobbying nicht selbst durch, sondern entwirft einen Plan für seinen Kunden. Der Kunde spricht die von der Agentur identifizierten Informationspartner ¹⁶ selbst an (vgl. Degepol 2003, S.15). Das Instrumentarium der PA-Agenturen ist damit nicht erschöpft, die meisten Tätigkeiten lassen sich aber den genannten Gruppen unterordnen ¹⁷ (vgl. Sebaldt 2004, S.269).

Der Qualität der Dienstleistung (Lobbying, Monitoring, Strategische Beratung) hängt u. a. von der Qualität und Quantität der erhaltenen Informationen ab. Wie die Analyse der Dienstleistungsproduktion zeigt, müssen die Berater in Abhängigkeit vom Umfang und Stand der politischen Verfahren Zugang zum Wissen verschiedener Regierungsmitarbeiter erhalten. Durch Arbeitsteilung ist die Anzahl der potentiell relevanten Entscheidungsträger in der Regierung hoch. So hängt der Innovationsoutput des Kunden von Wissensinput durch den Regierungsmitarbeiter ab. Wagner (vgl. 2006, S.11) betont, dass der Zugang zu Regierungsinformationen nicht unbegrenzt verfügbar ist. Eine Besonderheit für den Produktionsfaktor Regierungswissen liegt darin, dass es auf keinem Markt über Preise ¹⁸ gehandelt wird. Wie PA-Agenturen Zugang zu externen Wissensträgern erhalten, ist eine der zentralen Fragen dieser Arbeit und wird in den folgenden Kapiteln detailliert dargestellt.

Nach den hier dargestellten zeitlichen und funktionalen Perspektiven der PA-Dienstleistungen folgt ein Blick auf das Standortsystem von Agenturen. Die Darstellung in räumlicher Perspektive lässt Schlüsse über die Entstehungen der Agenturen zu.

¹⁵ Die Begriffe PA-Agent, Berater und Politikberater werden in der vorliegenden Arbeit synonym verwandt. Unter PA-Mitarbeitern werden Angestellte verstanden.

¹⁶ Der Begriff Informationspartner wird hier unabhängig davon benutzt, ob der Partner Wissen oder Informationen liefert.

¹⁷ Public Affairs Agenturen können auch Schaltstelle in Strategischen Allianzen sein. Das bedeutet mehrer Kunden arbeiten zusammen und die Agentur bündelt die gemeinsamen Interessen. So werden bislang unverknüpfte Kenntnisse zwischen Unternehmen zusammengeführt, die auch aus völlig unterschiedlichen Branchen stammen. Es entstehen neue Lösungen (Synergieeffekte). So können Public-Affairs-Strategien durchgeführt werden, die für einen Anbieter allein zu hohe Kosten behaftet wären (vgl. Münchow 2006, S.39).

¹⁸ Kirsch (2003, S.60) argumentiert, „es ist theoretisch unmöglich, einen Kontext für politische Entscheidungsfindungen zu definieren, der finanzielle Zuwendungen als handlungsrelevant ein- oder ausschließt“. Illegal ist jene Partei- und Politikfinanzierung, die gegen die Gesetze verstößt. Zur Abgrenzung zwischen legalen und illegalen Finanzierungsmethoden siehe den Bericht der Kommission unabhängiger Sachverständiger zu Fragen der Parteifinanzierung (vgl. Bundespräsidialamt 2001). Einen Überblick der Methoden von Korruption schafft Alemann (vgl. 2005).

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2.2.4. Historische Entstehung von Public Affairs Agenturen

PA-Agenturen haben sich in drei Etappen jeweils konzentriert in den Hauptstädten Nordamerikas und Westeuropas ausgebreitet. In den USA entstanden Agenturen in einer ersten Phase in Washington D.C. zwischen 1965 und 1980. In der Clinton-Ära vervielfachte sich die Zahl der Agenturen erneut, ausgelöst durch Beratungsbedarf aufgrund von Rezession und einem entzweienden Streit um grundlegende Reformen (vgl. Althaus 2005b, S.16). Im Zuge zunehmender Professionalisierung dominieren in der ehemaligen Branche von Quereinsteigern zunehmend Rechtsanwaltskanzleien, so genannte law firms (vgl. Sebaldt 2004, S.271). Mahood (vgl. 2000, S.49) zählte 1994 in der US-amerikanische Hauptstadt 4000 for-profit-Lobbydienstleister.

Abbildung 3: Anteil der Beschäftigten in Interessenvertretungen in Brüssel 2006

Quelle: Eigene Darstellung nach Bender (vgl. 2006, S.360)

In einer ersten Diffusionswelle eröffneten amerikanischen PA-Agenturen vor allem in London und Brüssel in den 1980er und 1990er Jahren neue Standorte. Gleichzeitig imitierten britische Unternehmensberatungen die Techniken der PA-Agenturen und nahmen eine Vorreiterrolle auf EU-Ebene ein (vgl. Mazey und Richardson 1992, S.95). Wachstumsimpulse erzielte die Branche als der Vertrag von Maastricht den Binnenmarkt der EU ordnete. Amerikanische law firms findet man kaum auf europäischem Parkett. In Brüssel dominieren europäische Kanzleien und Ableger

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internationaler Agenturnetzwerke (vgl. Schendelen 2006, S.157-159). Bender (vgl. 2006, S.360) zählt im Brüsseler EU-Umfeld je nach Definition 1000 bis 3000 Organisationen und Verbände mit geschätzten 10 000 bis 30 000 Personen als Interessenvertreter. Etwa 20 Prozent dieser Akteure stammen aus Anwaltskanzleien oder Agenturen (Abbildung 3).

In der dritten Phase breiteten sich die Agenturen sukzessiv in den Hauptstädten Kontinentaleuropas aus (vgl. Althaus 2005b, S.24). In Deutschland eröffneten die Dienstleiser vornehmlich 1999 nach dem Umzug von Bonn nach Berlin ¹⁹ ihre Niederlassungen. Einige der umsatzstärksten Brüsseler Agenturen haben eine Dependance in der deutschen Hauptstadt eröffnet (vgl. Bender 2006, S.363). Hinzu kommen deutsche Politikberater, die Techniken aus Nordamerika und Brüssel imitieren und ihre Arbeit mit spezifischen Kenntnissen der deutschen Politiklandschaft ergänzen (vgl. Kahler und Lianos 2006, S.294). 2001 gaben in einer Befragung der 150 umsatzstärksten deutschen Unternehmen 78 Prozent der Befragten an, dass direktes Lobbying ohne Einschaltung der Verbände wichtiger geworden sei, während Lobbying in Bonn noch über die Verbände erfolgte (vgl. Plato 2001). Auch etwa ein Dutzend Rechtsanwaltskanzleien ²⁰ , meist Ableger großer europäischer Kanzleien (vgl. Barth 2006), haben das Arbeitsfeld Public Affairs in Deutschland für sich entdeckt. Wissenschaftlich erhobene Zahlen zur Reife und Entwicklung des Berliner PA-Marktes liegen nicht vor. Schätzungen schwanken zwischen 40 (vgl. Lianos und Kahler 2006, S.297) und 100 (vgl. Politik & Kommunikation 2003) PA-Agenturen. Hinzu kommen rund 100 Unternehmensrepräsentanzen. 2005 waren 1 869 Verbände in Berlin registriert (vgl. Pethe 2006, S.167). Eine Erhebung des Marktes der Public Affairs Agenturen ist ein Ziel dieser Arbeit.

Die Betrachtung der historischen Entstehungen zeigt, dass Wachstum überwiegend in Hauptstädten stattgefunden hat. Die Analyse in zeitlicher und funktionaler Perspektive hat Regierungsmitarbeiter als Träger relevanten Wissens identifiziert. Die Hauptstadt als Ort, an dem

¹⁹ Als in den 1980er Jahren in London die PA-Branche bereits anwuchs, war dies in Bonn noch undenkbar. In seinem Handbuch „Knigge und Kniffe für die Lobby in Bonn“ aus dem Jahr 1982 warnte Broichhausen (S.76), gemeinsame Lobbybüros dürften nicht von Freiberuflern oder Unternehmen geführt werden. Die für politische Berater notwendigen Arbeitsvoraussetzungen „Langfristigkeit, Selbstsicherheit und Unbeschwertheit ließen sich bei einer Finanzierung, wie es bei einer PR-Agentur der Fall“ sei, nicht realisieren.

²⁰ Internationale Kanzleien in Berlin spezialisieren sich Medienberichten zufolge auf PA. Agenturen ohne diese Spezialisierung zögen sich demnach aus der Hauptstadt zurück. Während man in Paris und London durch die Nähe zu Finanzplätzen sein Geschäft diversifizieren und erweitern kann, fehlen in Berlin ansässigen Kanzleien Großkunden aus der Wirtschaft. Im September 2006 hat mit Lovells bereits die zweite internationale Großkanzlei ihren Berliner Standort innerhalb eines Jahres geschlossen (vgl. FAZ 2006).

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Agenturmitarbeiter Regierungsmitarbeitern persönlich begegnen können, lässt somit einen Zusammenhang zwischen Standortsystem und Dienstleistungsproduktion vermuten. Es stellt sich die Frage, ob die Standortwahl Einfluss auf die Informationsgewinnung hat.

2.3. Raummuster von KIBS

PA-Agenturen scheinen sich in Hauptstädten bzw. Städten mit Regierungssitz anzusiedeln (vgl. z.B. Althaus 2005a; Bender 2006; Kahler und Lianos 2006; Schendelen 2006). Für KIBS dokumentieren verschiedene Autoren (vgl. Daniels 1993; Lange 1989; Glückler 2004b; Haas und Lindemann 2003; Illeris 1994; Keeble und Nachum 2001; Strambach 1995) seit Ende der 1980er Jahre eine verstärkte Ballung in Agglomerationsräumen. Fast 70 Prozent der KIBS-Beschäftigten in Deutschland arbeiteten im Jahr 2000 in verdichteten städtischen Räumen (vgl. Strambach 2004, S.53). Die Erklärungsansätze für das Standortverhalten können nach der Betrachtungsebene unterteilt werden. Im Folgenden wird kurz auf makroanalytische Ansätze zurückgegriffen, um die Verteilung auf verschiedenen räumlichen Ebenen darzustellen. Um Prozesse innerhalb von Agglomerationen und deren räumliche Auswirkungen verstehen zu können, werden mikroanalytische Ansätze auf Unternehmensebene herangezogen.

2.3.1. Erklärungsansätze auf makroanalytischer Ebene

Dienstleister wählen aufgrund ihrer Merkmale andere Formen des Auslandsengagements als Industrieunternehmen. Statt direkter Exporte wird ihr Handel stärker über Auslandsdirektinvestitionen abgewickelt (vgl. Lichtblau 2000, S.63-64). Da Produktion und Verkauf von KIBS durch komplexe Interaktions- und Kommunikationsbeziehungen geprägt sind, dominiert die Gründung von Zweigniederlassungen bei Auslandsaktivitäten gegenüber dem Export (vgl. Glückler 2004b, S.70). Zweigniederlassungen arbeiten im Ausland häufig eigenständig in begrenzter hierarchischer Abhängigkeit vom Mutterkonzern (vgl. Bryson et al. 2004, S.206). Allgemein gelten die Erfordernisse kultureller Nähe (erleichtert Nachfrage- und Zulieferkontakt) und räumlicher Nähe (erleichtert Logistik) als wichtige Anziehungsfaktoren (vgl. Kulke 2004, S.9). Es ist zu beobachten das KIBS sich nicht wahllos im Raum ansiedeln, sondern Agglomerationsräume bevorzugen.

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In Deutschland identifiziert Kujath (vgl. 2005, S.21) die Metropolregion ²¹ als Zielregion unternehmensorientierter Dienstleistungen. Auf internationaler Ebene zeigt sich die räumliche Verteilung im System der Global Cities oder World Cities (vgl. Beaverstock et al. 1999; Friedman 1993; Sassen 1997). Eine Vielzahl von Studien widmet sich der Funktion der Weltstädte als Zentren der Finanzindustrie, als Standort von Unternehmenszentralen und Knotenpunkt für Verkehr und Infrastruktur und errechnet aus diesen Funktionen den Rang einer Global City (vgl. Bronger 2006, S.16; Kulke 2004, S.9). Insbesondere Sassen (vgl. 1997) beschreibt nicht nur deren Rolle als globale Finanzplätze, vielmehr definiert sie die Global Cities als Orte der advanced producer service und der wissensintensiven Produktion, an dem hochspezialisierte Anbieter unternehmensorientierter Dienstleistungen aufeinander treffen (vgl. Taylor und Walker 2001, S.24). Kinder (vgl. 2003, S.21) weist darauf hin, dass Global-City-Ansätze die Vernetzung zwischen Städten zwar thematisieren, in den Untersuchungen die tatsächliche Vernetzung aber häufig unbeachtet bleibt.

Eine Reihe von Autoren (vgl. z.B. Allen 1992; Amin und Thrift 1998) beobachtet, dass sich Standortnetze von Dienstleistungsunternehmen zwischen lokaler Konzentration und Internationalisierung überlappen. Moulaert und Djellal (vgl. 1995, S.119) vermuten, dass multinationale Unternehmen sowohl lokale Vorteile genießen und gleichzeitig die spezifischen Ressourcen andere urbaner Knoten ausschöpfen. Nach der Interpretation von Thrift (vgl. 1998) bilden wissensbasierte Netzwerke Bestandteile der Weltstädte. Um globale Verflechtungen nachzuvollziehen, ist es daher notwendig die lokalen Konzentrationstendenzen zu verstehen, um sie wiederum mit globaler Verflechtung in Verbindung zu bringen. Daher konzentriert sich die vorliegende Arbeit im jungen Forschungsfeld der PA-Agenturen auf eine mikroanalytische Perspektive.

2.3.2. Erklärungsansätze auf mikroanalytischer Ebene

Verschiedene geographische Ansätze konkurrieren, um die Ansiedlung in Agglomerationen zu erklären. Einigkeit herrscht weitestgehend, dass KIBS ein relativ großes Marktgebiet bedienen und sich häufig in Clustermustern ²² ansiedeln (vgl. Kulke 2006, S.147). Scheinen viele

²¹ Metropolregion wird in diesem Zusammenhang nach der Definition der Ministerkonferenz für Raumordnung verstanden (vgl. MKRO 1997). Bei einer Metropolregion handelt es sich demnach um einen funktionalen Verflechtungsraum ohne feste Außengrenzen, der eine herausragende Raumfunktion besitzt.

²² Der Begriff Cluster bezeichnet hier eine räumliche Konzentration von Unternehmen und Institutionen einer gemeinsamen Branche, die komplexe Dienstleistungen herstellen (vgl. Keeble und Nachum 2001, S.9). Porter (1998,

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Argumentationen in der Diskussion ähnlich, so unterscheiden sie sich doch häufig in den Analysemethoden. Ansätze der Raumwirtschaftslehre (vgl. z.B. Schätzl 2001) erklären Standortentscheidungen anhand der Gewichtung von Einflussfaktoren. Zur Analyse ziehen sie dazu u. a. Standortfaktoren heran, in die sie auch direkte und indirekte Verflechtungen zwischen Akteursgruppen einfließen lassen. Klassischerweise beschränken sich diese Effekte überwiegend auf materiell messbare Wirkungen. Das Unternehmen selbst bleibt eine „Black Box“, dessen interne Abläufe nicht analysiert werden. 23

Neue wirtschaftsgeographische Ansätze versuchen Licht ins Dunkle des Unternehmens zu bringen, indem sie interne Abläufe und auch immaterielle Außenverflechtungen untersuchen (vgl. Kulke 2006, S.42). Eine abgeschlossene Theoriebildung dieser Argumentationen existiert (noch) nicht (vgl. Schamp 2000, S.15). Diese systemischen Ansätzen unterscheiden sich von neoklassischen Ansätzen: Erstens ist technischer Fortschritt nicht exogen, sondern endogen. Das ökonomische System wird zweitens als sich entwickelnder Prozess und nicht als im Gleichgewichtszustand beschrieben (vgl. Revilla Diez 2002, S.22). Drittens ist ihnen ein handlungstheoretisches Konzept gemein, das nicht die Handlungsweise einzelner Unternehmen bezüglich der Standortwahl untersucht, sondern die Wirtschaft als ein arbeitsteilig verbundenes Produktionssystem betrachtet (vgl. Krätke 2001, S.148).

Eine Grundidee vieler Arbeiten lautet dabei: Räumliche Nähe begünstigt die wirtschaftliche Entwicklung und erleichtert die Generierung von Wissen und Informationen. Als gemeinsames Merkmal nennt Butzin (2000a, S.145, zit. bei Kulke 2006, S.112), dass sich die Ansätze auf „die Art und Weise personaler organisatorischer Verflechtungen und deren regional-soziokulturelle Einbettung“ beziehen. Diese Verflechtungen lassen sich unter dem Begriff Netzwerk zusammenfassen (vgl. Kulke 2006, S.112). In jüngster Zeit entstanden in der Wirtschaftsgeographie viele Netzwerkansätze mit teils unterschiedlicher Begriffswahl (vgl.

S.78) definiert den Cluster darüber hinaus als „geographic concentrations of interconnected companies and institutions in a particular field [which] encompass an array of linked industries and other entities”.

²³ Mit dem Konzept der Weichen Standortfaktoren versuchen auch raumwirtschaftliche Modelle nicht messbare Größen in ihre Ansätze zu integrieren. Weiche Standortfaktoren werden als qualitative Einflüsse mit indirekten Effekten auf den Betrieb und die Beschäftigten definiert (vgl. z.B. DifU 1997). Bathelt und Glückler (vgl. 2002, S.146) kritisieren, Standortkategorien könnten mit weichen Standortfaktoren zwar besser als mit harten beschrieben, aber kaum erklärt werden.

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Fritsch et al. 1998, S.245), was Grabher (2006, S.78) als „das große N-Ding“ zusammenfasst. Eine systematische Übersicht ist kaum möglich und erscheint an dieser Stelle wenig sinnvoll ²⁴ .

Die meisten netzwerktheoretischen Arbeiten in der Wirtschaftsgeographie untersuchen Industriebetriebe, im speziellen High-Tech-Betriebe, und sind daher kaum für die Analyse von KIBS nutzbar (vgl. Keeble und Nachum 2001, S.8). Erkenntnisse über Zugang und Transfer von Wissen können in modifizierter Form aber auch zur Untersuchung von KIBS herangezogen werden. Dabei stehen die einzelnen Akteure im Blickfeld. „Ein soziales Netzwerk besteht aus einer Menge von (individuellen oder korporativen) Akteuren und den zwischen den Akteuren bestehenden Beziehung“ (Trappmann et al. 2005, S.246). Beispielsweise argumentieren Haas und Lindemann (vgl. 2003, S.4), dass Informationen durch soziale Kontakte und informelle Treffen schneller zwischen regionalen Akteuren zirkulieren. Wissen kann ein Akteur häufig nicht allein produzieren, sondern nur in Zusammenarbeit mit Partnern (vgl. Krätke 2001, S.157; Lo 2003, S.64). Aus diesem Grund werden im nächsten Abschnitt die Eigenschaften von Wissen analysiert, um die Folgen für Interaktionsprozesse einschätzen zu können. Dann werden zwei systemische Ansätze präsentierte, die diese Eigenschaften berücksichtigen.

2.3.2.1. Der Faktor Wissen in Netzwerkansätzen

Die Produktion von Dienstleistungen ist im Allgemeinen humankapitalintensiv, die von KIBS im speziellen wissensintensiv. Wissen zu messen, erweist sich als schwierig. Es empfiehlt sich, Wissen genauer zu betrachten, ohne aber eine abschließende Definition präsentieren zu können.

Wissen ist ungleich Information. „Erst die zweckorientierte Vernetzung von Information stellt Wissen dar“, betont Strambach (1995, S.8). Während Informationen leicht kodifizierbar und übertragbar sind, kann Wissen nach Polayni (vgl. 1966) explizit (kodifiziertes Wissen) oder implizit (tacit-knowledge, stilles Wissen) sein. Explizites Wissen kann in Form von Regeln oder Formeln niedergeschrieben und gespeichert werden. Man kann es mit Hilfe von Kommunikationstechnologien über Distanzen weitergeben. So ist es im Prinzip ubiquitär, an jedem Ort verfügbar (vgl. Malmberg und Maskell 1999, S.170). Implizites Wissen ist an Personen gebunden und damit ungleich über den Raum verteilt. Es enthält Interpretationen, Erfahrungen und ist an einen Akteur oder Kontext und damit potentiell auch an einen Standort

²⁴ Einen Überblick über Netzwerke als Organisationsinstrument im Management bieten Sydow und Windeler (vgl. 1994). Grabher (vgl. 2006) diskutiert die Verwendung von Netzwerkansätzen in der Wirtschaftsgeographie.

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gebunden (vgl. Bathelt und Glückler 2002, S.57). Die spezifischen Eigenschaften von Wissen erschweren es KIBS, standardisierte Produkte zu liefern. Es sind Interaktions- und Kommunikationsprozesse zu Kunden und Zulieferern nötig. Die Eigenschaften von Wissen erfordern häufig einen persönlichen Kontakt und erschweren den Transfer über Distanz. KIBS benötigen Zugang zu diversifizierten Wissensquellen, um ihre Produkte anbieten zu können. Hierzu nutzen sie Netzwerke mit anderen Wissensträgern (vgl. Lo 2001, S.132-134).

Die Generierung und Diffusion von Innovation und Information durch PA-Agenturen basiert auf Wissen. Die externe Wissensgewinnung nimmt eine entscheidende Rolle für die Standortentscheidung von KIBS ein, wenn das benötigte Wissen räumlich gebunden ist. Es sind vor allem diejenigen Erklärungen interessant, die den Zugang zu immobilem Wissen näher untersuchen (vgl. Keeble und Nachum 2001, S.9). Zwei Ansätze werden im nächsten Abschnitt ins Feld der KIBS eingeordnet. Daraus ergeben sich mögliche Folgerungen, wie der Zugang zu Wissen als interaktiver Faktor standortkritischen Charakter gewinnen kann.

2.3.2.2. Ansätze zum Transfer von Wissen

Zwei Erklärungsansätze zur Clusterung erscheinen für den vorliegenden

Untersuchungsgegenstand besonders ertragreich. Eine erste Argumentation begründet Wissenstransfer mit der Bildung von Institutionen ²⁵ und persönlichen Vertrauensbeziehungen. Clusterbildung vereinfacht demnach den Zugang zu Wissen, das im Innovations- und Qualitätswettbewerb eine strategische Bedeutung hat. Nach Lo (vgl. 2001, S.137) besteht Unsicherheit in informellen Austauschbeziehungen. In räumlicher Nähe können leichter reziproke vertrauensvolle Beziehungen aufgebaut werden. Vertrauen kann somit den Austausch zwischen Akteuren erleichtern. Persönliche Treffen lassen eine höhere Bandbreite an Kommunikation zu und erleichtern den Vertrauensaufbau zwischen Akteuren (vgl. Lo 2001, S.146).

In dynamischen Netzwerken - d. h. Kooperationen „which come together quickly to exploit fastchanging opportunities“ (Pihkala et al. 1999, S.337) - treffen Beschäftigte von KIBS aber häufig

²⁵ Institutionen-Ansätze rekrutieren sich aus verschiedenen Theoriesträngen, wie der Transaktionskostentheorie von Williamson (vgl. 1981) oder dem Embeddedness-Ansatz von Granovetter (vgl. 1985). Die Ansätze eint die Vorstellung, dass erst Institutionen interaktives Handeln möglich machen. Zur Diskussion dieser Debatte siehe Grabher (vgl. 2006), Krätke (vgl. 2001b, S.148-155) sowie Schamp (vgl. 2003).

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auf fremde Kooperationspartner. Lo (vgl. 2003, S.66-71), die sich auf Storper (vgl. 1997) bezieht, betont, dass Austausch unter Fremden durch Institutionen ermöglicht wird. In der vorliegenden Arbeit werden Institutionen nach North (1992, S.3) definiert: „Spielregeln einer Gesellschaft oder, förmlicher ausgedrückt, die vom Menschen erdachten Beschränkungen menschlicher Interaktionen.“ Sind die Institutionen räumlich gebunden, nennt Lo (vgl. 2003, S.69) sie „lokale Codes“. Ein Code besteht aus Konventionen, Regeln, Praktiken und Sprache. Er kann nicht ohne Investition in Beziehungen zu anderen Akteuren erlangt werden. Lokales Wissen kann u. a. erreichen, wer Mitglied des durch lokale Codes beschränkt zugänglichen Systems (moral community) ist. Verhält sich ein Akteur den Regeln entsprechend, kann angenommen werden, dass er bereits über vertrauensvolle Beziehungen zu anderen Gruppenmitgliedern verfügt. Das überbrückt Unsicherheit (vgl. Granovetter 1995, S.118). Hier ist jedoch besonders die Ebene des lokalen Codes zu prüfen. Ob KIBS lokales Wissen generieren, hängt dieser Argumentation zu Folge davon ab, ob sie vertrauliche Beziehungen aufgebaut haben oder ob sie die lokalen Codes kennen. Nicht nur Wissen, sondern auch Informationen können so räumlich gebunden sein (vgl. Lo 2003, S.62-67).

Eine andere Begründung liefert Schamp (vgl. 2000, S.151-153) in Anlehnung an Veltz (1996) mit „den dynamischen Agglomerationsvorteilen der Wissensgenerierung“. Da sich zwischen Akteuren einer wissensintensiven Branche innerhalb einer Metropolregion oftmals keine oder nur schwache Vernetzungen feststellen lassen, müssen andere Gründe für die unrelated cluster vorliegen (vgl. Veltz 1996, S.237-240). Den Ursprung dieses Phänomens entdeckt Schamp (vgl. 2000, S.153) in der Vielfalt und Redundanz der ökonomischen Tätigkeiten in städtischer Wirtschaft. Die Großstadt und insbesondere die Metropole ist eine heterogene Agglomeration wirtschaftlicher und sozialer Akteure. Unternehmen suchen einen „Unsicherheit reduzierenden Standort in den Metropolen, weil sie dort von allem [Wissen, spezifischen Zulieferern, spezialisierten Arbeitskräften, potentielle Kunden] mehr erwarten“ (Schamp 2000, S.153). Unternehmen können eigene Vorteile in einer Metropole vermuten, weil der Standort ein historisch gewachsenes Prestige oder Image hat. Vom Image erhofft man sich einerseits die angesprochenen Vorteile, andererseits soll das Image auf das eigene Unternehmen abfärben (vgl. Keeble und Nachum 2001, S.22-26). Die Attraktivität von Clustern liegt damit weniger in der aktuellen Dimension, sondern in der Zukunftserwartung. Diese These des unrelated cluster ist

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