Aufwertung des Regionalbahnhofs Wertheim

  Aufwertung des Regionalbahnhofs Wertheim  

Inhalt

  Inhalt  

  Inhalt  I

  Abkürzungsverzeichnis  V

  Kurzfassung  1

1  Einleitung  5

1.1  Ausgangslage  5

1.2  Bedeutung der Aufwertung von Bahnhöfen  6

1.3  Thema der Arbeit  6

1.4  Aufbau der Arbeit  7

  Teil 1 : Rechtliche Grundlagen der Planung, Finanzierung und  

  Stationsgestaltung von Regionalbahnhöfen  9

2  Planung  9

2.1  Einleitung  9

2.2  Grundlagen der Bauleitplanung  9

2.2.1  Gesamtplanung  9

2.2.2  Aufgaben und Charakter der Bauleitplanung  10

2.2.3  Grenzen der Bauleitplanung  11

2.3  Grundlagen der Fachplanung  11

2.3.1  Sinn und Zweck der Fachplanung  12

2.3.2  Geltungsbereich und Instrumentarium der Fachplanung  12

2.3.3  Planfeststellungsverfahren  13

2.3.4  Plangenehmigungsverfahren  17

2.3.5  Entfallen von Planfeststellung und Plangenehmigung  17

2.4  Grundlagen der Widmung und der Entwidmung  18

2.4.1  Widmung  18

2.4.2  Entwidmung  20

2.5  Umbaumaßnahmen und Neubauten auf Eisenbahnflächen  22

2.5.1  Entwidmung und Wegfall des Fachplanungsprivilegs  22

2.5.2  Planfeststellungsbedürftigkeit im Eisenbahnrecht  24

2.5.3  Fallunterscheidung von Vorhaben im Bereich gewidmeter Bahnanlagen  30

I

  Aufwertung des Regionalbahnhofs Wertheim  

Inhalt

2.5.4  Bauleitplanung auf Eisenbahnbetriebsanlagen  33

2.6  Zusammenfassung  33

3  Finanzierung  36

3.1  Einleitung  36

3.2  Rechtliche Grundlagen  37

3.3  Bundesfinanzierung  39

3.4  Länderfinanzierung  41

3.5  Städtebauförderung  42

3.5.1  Grundsätzliche Unterteilung  43

3.5.2  Aktuelle Programmbereiche der Städtebauförderung  44

3.6  Kommunale Finanzierung  48

3.7  Private Finanzierung  48

3.7.1  WEG-Teilung  49

3.7.2  Vergabe von Nutzungsrechten  49

3.7.3  Einräumung von Dienstbarkeiten  49

3.7.4  Public Private Partnership  49

3.8  Zusammenfassung  49

4  Rechtliche Rahmenbedingungen für die Gestaltung von  

  Regionalbahnhöfen und deren Umfeld  52

4.1  Einleitung  52

4.2  Rechtliche Regelungen und Regelwerke  52

4.2.1  Gesetze  52

4.2.2  DIN Normen  53

4.2.3  DB Regelwerk  54

4.2.4  VDV-Regelwerk  55

4.2.5  Veröffentlichungen der Forschungsgesellschaft für Straßen- und  

Verkehrswesen   55

4.3  Zusammenfassung  55

  Teil 2 : Aufwertung des Bahnhofs Wertheim  56

5  Problemanalyse  57

5.1  Einleitung  57

5.2  Bestandsaufnahme und laufende Planungen  57

5.2.1  Stadt Wertheim  58

II

  Aufwertung des Regionalbahnhofs Wertheim  

Inhalt

5.2.2  Beschreibung der Örtlichkeit  64

5.2.3  Zustandsbeschreibung  68

5.2.4  Fahrgastumfrage und Daten des Reisendenerfassungssystems  72

5.2.5  Laufende Planungen  75

5.3  Zieldefinition  77

5.3.1  Allgemeine Ziele der Stationsgestaltung  77

5.3.2  Verbindliche Zielvorgaben und Handlungsempfehlungen  80

5.3.3  Ziele der Aufwertung des Bahnhofes und seines Umfeldes  82

5.4  Feststellung von Mängeln und Chancen  86

5.4.1  Mängel  86

5.4.2  Chancen  91

5.5  Zusammenfassung  93

6  Maßnahmenuntersuchung  95

6.1  Einleitung  95

6.2  Entwicklung von Handlungskonzepten  95

6.2.1  Maßnahmenideen  95

6.2.2  Zusammenfassung zu Umsetzungsmodulen  102

6.3  Bewertung und Empfehlungen  105

6.3.1  Erläuterungen  105

6.3.2  Abschätzung der Auswirkungen Vergabe von Zielerfüllungsgraden  106

6.3.3  Nutzwertanalyse  122

6.3.4  Empfehlungen  123

6.4  Zusammenfassung  125

7  Realisierungskonzept am Beispiel Wertheim  128

7.1  Fragen der Planungshoheit  128

7.1.1  Betrachtung einzelner Flächen  128

7.1.2  Betrachtung der empfohlenen Module  129

7.2  Finanzierung  133

7.2.1  Geschätzte Kosten  133

7.2.2  Finanzierung der empfohlenen Module  133

7.3  Handlungsempfehlung für alle Beteiligten  138

7.3.1  Verhandlungssachen  138

7.3.2  Stadt Wertheim  138

7.3.3  DB AG  139

III

  Aufwertung des Regionalbahnhofs Wertheim  

Inhalt

7.4  Zusammenfassung  140

8  Zusammenfassung  144

Verzeichnisse   150

Anhang 162   

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Abkürzungsverzeichnis

Abs. Absatz AEG Allgemeines Eisenbahngesetz BauGB Baugesetzbuch BBahnG Bundesbahngesetz BGG Gesetz zur Gleichstellung behinderter Menschen und zur Änderung anderer Gesetze BImSchG Bundesimmissionsschutzgesetz BKZ Baukostenzuschuss BMV Bundesministerium für Verkehr BMVBW Bundesministerium für Verkehr, Bau und Wohnungswesen B-Plan Bebauungsplan BÜ Bahnübergang bzgl. bezüglich DB AG Deutsche Bahn Aktiengesellschaft DB S&S Deutsche Bahn Station&Sevice DBGrG Deutsche Bahn Gründungsgesetz EBA Eisenbahnbundesamt EBO Eisenbahnbau- und Betriebsordnung EdB Eisenbahn des Bundes EG Empfangsgebäude EIU Eisenbahninfrastrukturunternehmen EKrG Eisenbahnkreuzungsgesetz EM Eigenmittel EÜ Eisenbahnüberführung EVVG Eisenbahnverkehrsverwaltungsgesetz FGSV Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen Fzg./24h Fahrzeuge pro 24 Stunden GG Grundgesetz GV Oberbau Globalvereinbarung Oberbau i. A. im Allgemeinen i. d. R. in der Regel K+R Kiss and Ride

V

MASSKS Ministerium für Arbeit, Soziales und Stadtentwicklung, Kultur und Sport des Landes Nordrhein-Westfalen Mio. Millionen MIV motorisierte Individualverkehr NE-Bahnen nicht bundeseigene Eisenbahnen Nr. Nummer NWA Nutzwertanalyse o. ä. oder ähnliches ÖPNV öffentlicher Personennahverkehr P+R Park and Ride PFB Planfeststellungsbeschluss PF-RL Planfeststellungsrichtlinie PFV Planfeststellungsverfahren PG Plangenehmigung PGV Plangenehmigungsverfahren PKW Personenkraftwagen RES Reisendenerfassungssystem ROG Raumordnungsgesetz RÜ Reisendenübergang RV Rahmenvereinbarung S. Seite SO Schienenoberkante SPNV Schienenpersonennahverkehr u. ä. und ähnliche(s) u. v. m. und viele(s) mehr u. a. unter anderem VDV Verband Deutscher Verkehrsunternehmen vgl. vergleiche VV-Städtebauförderung Verwaltungsvereinbarung Städtebauförderung VwVfG Verwaltungsverfahrensgesetz WC Wasser Klosett z. B. zum Beispiel z. D. zinsloses Darlehen ZEG Zielerfüllungsgrad ZOB zentraler Omnibusbahnhof

VI

Kurzfassung

Ziel der Arbeit ist die Erarbeitung von den rechtlichen Grundlagen für die Umgestaltung von regionalen Bahnhöfen und ihrer Umfelder. Dabei werden die unterschiedlichen Zuständigkeiten von Eisenbahnbundesamt (EBA) und kommunaler Bauleitplanung geklärt. Darüber hinaus sollen für diese Umgestaltungen Finanzierungsmöglichkeiten gefunden werden. Der Schwerpunkt liegt dabei auf kommunalen und alternativen

Finanzierungsmöglichkeiten. Anschließend wird beispielhaft am Bahnhof Wertheim aufgezeigt, wie eine solche Umgestaltung unter Berücksichtigung der erarbeiteten Grundlagen aussehen kann. Neben diesem Ergebnis wird auch eine Handlungsempfehlung für alle Beteiligten ausgesprochen.

Die Bauleitplanung stellt die unterste Planungsstufe der Gesamtplanung dar. Es ist Aufgabe der Gemeinden, die Bauleitpläne aufzustellen. Über die Zulässigkeit von Bauvorhaben entscheidet i. d. R. die Baugenehmigungsbehörde. Begrenzt wird die Reichweite der Planungshoheit der Gemeinde u. a. durch die privilegierte Fachplanung von Maßnahmen von überörtlicher Bedeutung.

Bei der Eisenbahnplanung werden i. A. Maßnahmen von überörtlicher Bedeutung geplant, weshalb die Fachplanung hier Anwendung findet und Vorrang vor der Bauleitplanung hat. Das Fachplanungsrecht bedient sich des Planfeststellungsverfahrens (PFV). Es ist u. a. dann durchzuführen, wenn Betriebsanlagen der Eisenbahn einschließlich der Bahnstromfernleitungen gebaut oder geändert werden sollen. Die zuständige Planfeststellungsbehörde ist i. d. R. das EBA. Das PFV basiert auf dem Anhörungsprozess, dessen Ergebnisse die Grundlage für die Entscheidung der Planfeststellungsbehörde über die Genehmigungsfähigkeit des Vorhabens bilden. Wird das Vorhaben genehmigt, ergeht ein Planfeststellungsbeschluss. Unter bestimmten Vorraussetzungen kommen auch das Plangenehmigungsverfahren (PGV) und das Entfallen von PFV und PGV in Frage.

Eine Eisenbahnanlage ist durch eine Widmung gekennzeichnet. An diese ist der Vorrang der Fachplanung vor der Bauleitplanung geknüpft. Soll eine Anlage von der Planungshoheit der Fachplanung wieder an die Planungshoheit der Kommune (Bauleitplanung) übergehen, muss die Anlage zuvor entwidmet werden.

Sollen Um- oder Neubauten auf Eisenbahnflächen durchgeführt werden, sind drei Fälle zu unterscheiden. Fall 1 betrifft Vorhaben der bahnbezogenen Nutzung an Betriebsanlagen der Eisenbahn. Es ist ein PFV bzw. ein PGV durchzuführen. Fall 2 betrifft Vorhaben der

1

bahnfremden Nutzung im Einklang mit der fachplanerischen Zweckbindung. Sie unterliegen dem allgemeinen Bauplanungsrecht. Fall 3 betrifft Vorhaben der bahnfremden Nutzung, die im Widerspruch zur fachplanerischen Zweckbindung liegen. Für sie muss eine förmliche Entwidmung erfolgen, damit die fachplanerische Zweckbindung aufgehoben wird und eine Genehmigung nach dem allgemeinen Baurecht erfolgen kann.

Neben dem Grundgesetz sind das Bundesschienenwegeausbaugesetz (BSchwAG), das Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz (GVFG) und das Regionalisierungsgesetz (RegG), ferner das Eisenbahnkreuzungsgesetz (EKrG) und das Deutsche Bahn Gründungsgesetz (DBGrG) die rechtliche Grundlage für die Finanzierung von

Eisenbahninfrastrukturmaßnahmen.

Die Bundesfinanzierung ist in Finanzierungsvereinbarungen geregelt (Rahmen-, Global-, Sammel- und Einzelvereinbarungen).

Die Länder beteiligen sich an der Finanzierung vornehmlich mit Finanzmitteln aus dem GVFG und RegG. Teilweise ergänzen sie diese Förderung mit eigenen Mitteln. Weiterhin können Finanzmittel aus der Städtebauförderung auf der Grundlage der Verwaltungsvereinbarung Städtebauförderung stammen. Ihr wesentliches Anliegen ist, Städte und Gemeinden als Wirtschafts- und Wohnstandorte zu stärken. Sie unterscheidet folgende Aspekte: Mit städtebaulichen Sanierungsmaßnahmen soll ein Gebiet zur Behebung städtebaulicher Missstände wesentlich verbessert oder umgestaltet werden. Mit städtebaulichen Entwicklungsmaßnahmen sollen Ortsteile oder andere Teile des Gemeindegebietes entweder zum ersten Mal oder aber neu entwickelt werden. Bei den Fördermitteln kann es sich sowohl um Zuschüsse als auch um Darlehen handeln. Die Fördermittel werden auf aktuelle Programme der Städtebauförderung aufgeteilt. Auch Kommunen können beruhend auf individuellen Vereinbarungen bzw. auf den Programmen der Städtebauförderung mit eigenen Mitteln Maßnahmen teilweise mit finanzieren.

Schließlich sind auch Modelle der privaten Finanzierung möglich.

Die EBO, das AEG und das BGG sowie einige DIN-Normen, FGSV-Schriften und DB-Richtlinien bilden den Rahmen, in welchem Eisenbahninfrastrukturunternehmen sich bei der Gestaltung von Bahnanlagen bewegen müssen.

Eine Bestandsaufnahme hat ergeben, dass Wertheim eine touristische Kreisstadt ist, deren Bahnhof und Umfeld sich in einem unansehnlichen, wenig zweckmäßigen Zustand befinden. Weite Teile der Gleisanlage werden nicht mehr benötigt, das Empfangsgebäude (EG) steht

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teilweise leer und die Zugänge zum Bahnhof machen Umwege notwendig. Die Stadt Wertheim plant bislang eine Verbesserung des Tauberparkplatzes und ist im Gespräch mit möglichen Investoren.

Die Maximierung der Kundenzufriedenheit und die Minimierung der Kosten werden als allgemeine Ziele definiert. Verbindliche Zielvorgaben entstehen aus der EBO und der DB-Richtlinie 813. Zielvorstellung der Beteiligten sind u. a. ein attraktives und kostengünstiges Verkehrsangebot, eine hochwertige städtebauliche Nutzung des Bahnhofareals sowie einfache und bequeme Zugänge zu den angebotenen Leistungen.

Die Mängel konzentrieren sich in der wenig gefälligen Gestaltung und der in schlechtem Zustand befindlichen Zugänge zum Bahnhof. Die Chancen konzentrieren sich in der Umnutzung bzw. Neunutzung von Flächen und Immobilien und der Attraktivitätssteigerung durch neue Zugänge und einer gefälligen Gestaltung.

Die Maßnahmenideen für die Aufwertung des Bahnhofes und seines Umfeldes sind zu acht Modulen zusammengefasst. Aufgrund einer Bewertung der Module mittels einer Nutzwertanalyse können folgende Empfehlungen ausgesprochen werden:

„Sofortmaßnahmen“ dringend empfohlen; „Optische Aufwertung & Service“ empfohlen; „Erschließung Tauberparkplatz“ nicht empfohlen; „Reisendenübergang (mit Rampe & Brücke)“ nicht empfohlen; „Bahnübergang (mit Rampe & Brücke)“ dringend empfohlen; „Reisendenübergang (mit Treppe, ohne Brücke)“ alternativ empfohlen; „Bahnübergang (mit Treppe, ohne Brücke)“ nicht empfohlen; „Ansiedlung Investoren“ dringend empfohlen.

Die Untersuchung der planungsrechtlichen Fragen hat ergeben, dass die bereits an die Stadt verkauften Flächen nicht mehr der Fachplanung unterliegen sowie die noch nicht verkauften (entbehrlichen) Flächen noch der Fachplanung unterliegen und entwidmet werden müssen. Weiterhin hat sich gezeigt, dass die restlichen noch zu ändernden Flächen ausnahmslos Betriebsanlagen der Eisenbahn darstellen und daher der Fachplanung unterliegen. Die Untersuchung der einzelnen Maßnahmen hinsichtlich der planungsrechtlichen Fragen ist in Tabelle 5 übersichtlich zusammengefasst.

Die Betrachtung der Finanzierung ist in der Anlage „Übersicht Finanzierung“ übersichtlich zusammengefasst. Daraus ersichtlich sind neben den geschätzten Kosten auch die möglichen Finanzierungsquellen.

Es besteht in diversen Punkten Verhandlungsbedarf, wie etwa bei der Teilfinanzierung der Module durch die Stadt und der möglichen Förderung der Maßnahmen mit Mitteln der Städtebauförderung.

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Die nächsten Schritte der Stadt sind im Wesentlichen die Planung der Maßnahmen und das

Erstellen von Bebauungsplänen.

Die nächsten Schritte der DB RegioNetz sind im Wesentlichen die Planung der Maßnahmen

und das Führen von Gesprächen mit der Stadt, Investoren, Nachbarn und Behörden.

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1 Einleitung

1.1 Ausgangslage

Die Eisenbahn gewann nach MASSKS (1999) mit ihrer Einführung Mitte des vorletzten Jahrhunderts in atemberaubender Geschwindigkeit an Bedeutung. Sie revolutionierte das Verkehrswesen der damaligen Zeit, indem sie die Reisegeschwindigkeit dramatisch steigerte und damit das Raum-Zeit-Verhalten grundlegend veränderte. Dies gilt sowohl für den Personen- als auch für den Güterverkehr. „An einem Bahnanschluss teilhaben zu können, kam eine enorme Bedeutung zu. Mit dem wirtschaftlichen Vorteil, der sich daraus ergab, verband sich das Image eines neuen Zeitalters.“ (MASSKS (1999, S. 9). Die neuen Bahnhöfe symbolisierten diesen Wandel. „Die Begeisterung für das neue Verkehrsmittel drückte sich in repräsentativer Architektur und kühnen Konstruktionen der Bahnhofshallen aus. Auch kleine und mittlere Bahnhöfe verfügten über beachtliche städtebauliche Qualitäten.“ (Wagner/Jansen, 1999, S. 4) Die nähere Umgebung der Bahnhöfe gewann gleichfalls an Bedeutung. Schnell entwickelten sich neue lebendige Stadt-und Geschäftsviertel.

Mit der zunehmenden privaten Motorisierung der Bevölkerung zu Beginn und vor allem in der Mitte des 20. Jahrhunderts, einhergehend mit der massiven Zerstörung vieler Eisenbahnanlagen während des zweiten Weltkrieges, verlor nach MASSKS (1999) die Eisenbahn jedoch zunehmend an Bedeutung. Dies betraf nach Wagner/Jansen (1999) gerade die kleinen und mittleren Bahnhöfe. Die Folge war ein erheblicher Verlust an Bedeutung und Image. „Minderwertige Nutzungen, brachliegende Flächen sowie soziale Randgruppen bestimmen vielfach das Erscheinungsbild.“ (MASSKS, 1999) Dieser Bedeutungsverlust erklärt, dass viele Bahnstrecken im ländlichen Raum stillgelegt sowie Bahnhöfe und Haltepunkte zum Teil geschlossen oder verkleinert worden sind. Ein weiterer Grund ist nach Trute (2005) die Umstrukturierung der Bahn mittels der Bahnreform und der Privatisierung des Unternehmens Deutsche Bahn AG. Dies soll dazu beitragen, den veränderten Bedingungen gerecht zu werden, führt aber ebenfalls dazu, dass beispielsweise Personenbahnhöfe, Güterbahnhöfe und Bahnbetriebswerke nicht mehr im bisherigen Umfang bzw. in der bisherigen Art genutzt werden.

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1.2 Bedeutung der Aufwertung von Bahnhöfen

„Unübersehbar sind insbesondere in Städten die Eisenbahnbrachen mit oft hervorragender Innenstadtlage.“ (Trute, 2005, S. 46) „In Zeiten knapper Bodenressourcen bietet die Umnutzung nicht mehr genutzter innerstädtischer Bahnflächen große Chancen für die Standortentwicklung von Städten und Gemeinden.“ (MSWKS, 2000) Dies trifft nach MSWKS (2000) auf mehr als 20.000 Hektar Bahnflächen zu, die nicht mehr betriebsnotwendig sind. Ihre innenstadtnahe, häufig zentrale Lage bietet ein erhebliches Entwicklungspotential. „In vielen Städten und Gemeinden kann durch die Aktivierung der brachliegenden oder untergenutzten Flächen eine Arrondierung und Vitalisierung innenstadtnaher

Siedlungsbereiche erreicht werden.“ (MASSKS, 2000, S. 11) Ferner stellen Wagner/Jansen (1999) fest, dass der Wert der Bahnhöfe als innerstädtische repräsentative Bauten wieder erkannt wurde und die neu gestalteten Bahnhöfe inzwischen wieder als Leitprojekte der Stadtentwicklung angesehen werden. „…der Wert der Bahnhöfe und des Bahnhofsumfelds für die Stadtentwicklung wird wieder erkannt.“ (Wagner/Jansen, 1999, S. 4) Aber auch wirtschaftliche Interessen des Bundes spielen eine Rolle. Mit der Eisenbahnimmobilien Management GmbH (EIM) wurde im Zuge der Privatisierung der Bahn 1996 eine Gesellschaft gegründet, der die nicht mehr betriebsnotwendigen Flächen der Bahn übertragen wurden. Sie hat nach MSWKS (2000) den Auftrag, diese Flächen zu betreuen und bestmöglich zu vermarkten, um die Erlöse dem Bundeshaushalt zuzuführen.

Damit kommt der Aufwertung von Bahnhöfen eine große Bedeutung zu. Durch neue Nutzungen und durch Modernisierung können Bahnhöfe wieder ein Stück attraktive Stadt werden. Neben großen Bahnhöfen in Städten sind auch die kleineren Regionalbahnhöfe nach Wagner/Jansen (1999) von dieser Entwicklung nicht ausgenommen. 1

1.3 Thema der Arbeit

Zwar kommt der Aufwertung von Bahnhöfen eine große Bedeutung zu, der Umsetzung jedoch stehen viele Hindernisse im Weg.

¹ Regionalbahnhöfe können nach Becker (2005) von größeren Bahnhöfen folgendermaßen abgegrenzt werden: Regionalbahnhöfe sind Haltepunkte im ländlichen Raum, Haltepunkte am Rand von Ballungsräumen oder in Kleinstädten am Schnittpunkt mehrerer Bahnstrecken gelegen. Sie haben keinen Anschluss an den Fernverkehr.

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Dies ist zum einen die Tatsache, dass bei einem solchen Projekt viele unterschiedliche Akteure beteiligt sind, wie z.B. die Tochtergesellschaften der Bahn, Investoren, die Öffentlichkeit, Verkehrsunternehmen usw.. Damit sind auch viele unterschiedliche Interessen und Ziele vorhanden. Dies kann nach MASSKS (1999) zu erheblichen Differenzen und Konflikten führen.

Weiterhin führt die komplexe eigentumsrechtliche und planungsrechtliche Situation zu Schwierigkeiten. Die Folgen sind nach MASSKS (1999) oft Verzögerungen oder Gefährdungen der laufenden Planungen, weil die Zuständigkeiten unklar und Verfahrensabläufe undurchsichtig sind.

Neben den bisher genannten Schwierigkeiten stellt auch die unklare Finanzierung der Projekte in Zeiten leerer öffentlicher Kassen ein großes Hindernis dar.

Um diesen Schwierigkeiten begegnen zu können, sollen in dieser Arbeit schwerpunktmäßig die rechtlichen Grundlagen für die Aufwertung von Regionalbahnhöfen erarbeitet werden. Dabei ist insbesondere die Planungshoheit von Bedeutung, also die Frage, welche Behörde für die Planung und Genehmigung der einzelnen Teile eines Aufwertungsprojektes zuständig ist.

Weiterhin soll in dieser Arbeit aufgezeigt werden, welche Finanzierungsmöglichkeiten es für die Aufwertung von Bahnhöfen gibt, wobei insbesondere kommunale und alternative Finanzierungsmöglichkeiten beleuchtet werden sollen.

Um die gewonnen theoretischen Erkenntnisse umzusetzen, soll an einem praktischen Beispiel, dem Regionalbahnhof Wertheim, die Aufwertung eines Bahnhofes durchdacht und dokumentiert werden.

1.4 Aufbau der Arbeit

Die Arbeit ist in zwei Teile untergliedert.

Teil 1 befasst sich mit den rechtlichen Grundlagen der Planung, Finanzierung und Stationsgestaltung und stellt den theoretischen Teil der Arbeit dar. Teil 2 befasst sich mit der beispielhaften Aufwertung des Bahnhofes Wertheim.

Teil 1 beginnt mit Kapitel 2.

In Kapitel 2 werden die rechtlichen Grundlagen der Planung untersucht. Es werden die kommunale Bauleitplanung und die Fachplanung allgemein beleuchtet. In die Fachplanung

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wird ein tieferer Einblick gegeben, um die Frage der Zuständigkeiten möglichst eindeutig beantworten zu können.

Das Kapitel 3 widmet sich der Finanzierung. Es wird aufgezeigt, auf welcher rechtlichen Grundlage die Finanzierung aus öffentlicher Hand beruht, welche

Finanzierungsmöglichkeiten der Bund bietet, welche Finanzierungsmöglichkeiten die Länder bieten und schließlich, welche kommunalen und alternativen Finanzierungsmöglichkeiten es gibt.

Das Kapitel 4 gibt einen Überblick über die rechtlichen Rahmenbedingungen für die Gestaltung von Regionalbahnhöfen und deren Umfeld, wie etwa anwendbare Gesetze, DIN Normen usw. Teil 2 beginnt mit Kapitel 5.

Das Kapitel 5 stellt eine Problemanalyse des Bahnhofes Wertheim dar. Zunächst wird eine Bestandsaufnahme durchgeführt. Dies zeigt den aktuellen Stand auf. Dann werden Ziele für die Bahnhofsaufwertung definiert. Dazu gehören allgemeine Ziele der Stationsgestaltung, verbindliche Zielvorgaben und Handlungsempfehlungen und schließlich die Ziele, die mit der Aufwertung des Bahnhofes Wertheim verfolgt werden. Abschließend werden die Mängel im Bahnhof Wertheim festgestellt.

Mit dem Kapitel 6 wird untersucht, welche Maßnahmen im Bahnhof Wertheim und seinem Umfeld durchgeführt werden sollen. Zunächst werden Maßnahmenideen

zusammengetragen, die anschließend zweckmäßigerweise zu Modulen zusammengefasst werden. Daraufhin werden die Auswirkungen der einzelnen Module abgeschätzt und die Module mittels einer Nutzwertanalyse bewertet. Abschließend wird eine Empfehlung ausgesprochen.

Schließlich wird mit dem Kapitel 7 ein Realisierungskonzept erarbeitet. Es werden die einzelnen Flächen und Maßnahmen der jeweils zuständigen Planungshoheit zugeordnet, weiterhin wird die Finanzierung der einzelnen Module beleuchtet. Abschließend wird eine Arbeitsanweisung für alle Beteiligten erstellt.

Das Kapitel 8 stellt eine Zusammenfassung der Arbeit dar.

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Teil 1: Rechtliche Grundlagen der Planung, Finanzierung

und Stationsgestaltung von Regionalbahnhöfen

2 Planung

2.1 Einleitung

Für die städtebauliche, funktionale, bauliche und gestalterische Entwicklung von Bahnhöfen und Bahnflächen ist eine Abgrenzung der rechtlichen Zuständigkeiten des allgemeinen Baurechts und des Fachplanungsrechts der Bahn von entscheidender Bedeutung. Erst wenn eine rechtliche Einordnung von Nutzungen und Anlagen im Bereich der Eisenbahnimmobilien vorgenommen ist, kann bestimmt werden, welche Verfahren bei der Entwicklung von Bahnhöfen und Bahnflächen Anwendung finden müssen. ² Es soll daher zunächst die Bauleitplanung bzw. die Fachplanung im Allgemeinen betrachtet werden, um anschließend eine Abgrenzung vornehmen zu können. Eine Darstellung der zugehörigen Verfahren geht damit einher.

2.2 Grundlagen der Bauleitplanung

Zunächst soll die Bauleitplanung zum besseren Verständnis in die Gesamtplanung eingeordnet werden. Danach wird das Wesen der Bauleitplanung erklärt, und schließlich werden ihre Grenzen aufgezeigt.

2.2.1 Gesamtplanung

Die Gesamtplanung besteht aus vier Planungsstufen.

Auf der obersten Ebene steht die Bundesraumordnung. Gemäß § 1 ROG ist es Aufgabe der Bundesraumordnung, den Gesamtraum der Bundesrepublik Deutschland und seiner Teilräume durch Abstimmung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen zu entwickeln, zu ordnen und zu sichern. Die Bundesraumordnung schreibt also bundesweite, überregionale Planungen vor.

² vgl. MASSKS (1999, S. 30f)

Auf der zweiten Planungsstufe steht nach § 8 ROG die Landesplanung. Sie konkretisiert die Vorgaben der Bundesraumordnung auf Landesebene. Die Raumordnungspläne benachbarter Länder sind aufeinander abzustimmen.

Die Regionalplanung ist das Bindeglied zwischen der Landesplanung und der örtlichen Bauleitplanung. Sie steht auf der dritten Planungsstufe. „Die Regionalpläne sind aus dem Raumordnungsplan für das Landesgebiet nach § 8 zu entwickeln.“ (§ 9 Abs. (2) ROG) Dies gilt lediglich in dem Fall, dass das Landesgebiet Verflechtungsbereiche mehrerer zentraler Orte beinhaltet. 3

2.2.2 Aufgaben und Charakter der Bauleitplanung

Auf unterster Planungsstufe steht die Bauleitplanung, bestehend aus dem Flächennutzungsplan (vorbereitender Bauleitplan) und dem P-Plan (verbindlicher Bauleitplan).

Aufgabe der Bauleitplanung ist es, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde nach Maßgabe des Baugesetzbuches vorzubereiten und zu leiten. Es ist Aufgabe der Gemeinde, den Bauleitplan aufzustellen ⁴ , wobei dieser den Zielen der Raumordnung anzupassen ⁵ und gleichzeitig mit den Bauleitplänen der Nachbargemeinden abzustimmen ist. ⁶ Ziel der Bauleitplanung ist es, die nachhaltige städtebauliche Entwicklung mit sozialen, wirtschaftlichen und umweltschützenden Anforderungen in Einklang zu bringen.

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Die Bauleitplanung stellt eine Selbstverwaltungsaufgabe der Gemeinde dar: „Die Zuweisung der Bauleitplanung an die Gemeinden als eigene Angelegenheit gewährleistet, dass neben der Initiative auch die Verantwortung für die Bauleitpläne im örtlichen Bereich, nämlich bei der Gemeinde und ihren von den Gemeindebürgern gewählten Organen liegt.“ (Kuschnerus, 2000, S. 47) 8

Diese Selbstverwaltungsaufgabe der Gemeinde wird nach Brohm (2002) mit dem Begriff der Planungshoheit verdeutlicht: „Er besagt, dass neben vielen anderen, unbenannten Selbstaufgaben, wie z.B. Leistungen im Rahmen der Daseinsvorsorge, essentiell auch die

³ § 9 Abs. (1) ROG

⁴ vgl. § 1 Abs. (3) BauGB, begründet auf Artikel 28 Abs. (2): „Den Gemeinden muss das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln.“

⁵ vgl. § 1 Abs. (4) BauGB

⁶ vgl. § 2 Abs. (2) BauGB

⁷ §1 Abs. (5) BauGB

⁸ aus: Rechtliche Grundlagen bei der Umnutzung von Immobilien der Bahn (2003)

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räumliche Planung für das eigene Gemeindegebiet zu den Selbstverwaltungsaufgaben der Gemeinde zählt.“ (Brohm, 2002, S. 191) Die gemeindliche Planungshoheit ist in Artikel 28 Abs. (2) GG verankert.

„Über die Zulässigkeit von Bauvorhaben nach den §§ 31, 33 bis 35 BauGB wird im bauaufsichtlichen Verfahren von der Baugenehmigungsbehörde im Einvernehmen mit der Gemeinde entschieden.“ (§ 36 Abs. (1) BauGB) In besonderen Fällen gemäß § 35 Abs. (2) & (4) ist die Genehmigung der höheren Verwaltungsbehörde erforderlich. 9

2.2.3 Grenzen der Bauleitplanung

Begrenzt wird die Reichweite der Planungshoheit der Gemeinden nicht nur, durch die Vorgabe, die eigenen Bauleitpläne an die der Nachbargemeinden anzupassen und die Ziele der übergeordneten Raumordnung einzuhalten. Vielmehr werden bauliche Maßnahmen von überörtlicher Bedeutung aufgrund von bundes-und landesrechtlichen

Planfeststellungsverfahren genehmigt. ¹⁰ Diese sog. Fachplanung ist aufgrund des § 38 BauGB privilegiert und schränkt daher die Planungskompetenz der Gemeinden im überörtlichen Interesse ein. Bedingung hierfür ist allerdings, dass die Gemeinde beteiligt wird und städtebauliche Belange berücksichtigt werden. ¹¹ Diese Bedingung formuliert Kramer (2001) wie folgt: „...; wie § 38 Satz 1 BauGB nochmals ausdrücklich anordnet, sind sie (die Gemeinden) ¹² vielmehr, zumindest soweit es sich um städtebauliche Belange handelt, bei der Planfeststellung als ein Belang in der fachplanerischen Abwägung zu berücksichtigen.“ (Kramer, 2001; S. 100) Die privilegierte Fachplanung soll im folgenden Kapitel näher betrachtet werden.

2.3 Grundlagen der Fachplanung

Zunächst soll geklärt werden, warum die Fachplanung angewendet wird. Anschließend wird aufgezeigt, wann die Fachplanung zur Anwendung kommt, wobei das Kapitel 2.3.2 lediglich als grundlegender Einstieg gedacht ist. Differenzierter wird die Anwendbarkeit der Fachplanung in Kapitel 2.5 betrachtet. Schließlich soll auf Grund der Übersichtlichkeit schon im Kapitel 2.3.3 bzw. 2.3.4 (nicht erst unter Kapitel 2.5) das Planfeststellungsverfahren und

⁹ vgl. § 36 Abs. (1) BauGB

¹⁰ vgl. MASSKS (1999, S. 32)

¹¹ § 38 BauGB

¹² Anmerkung des Autors zwecks Verständnisses

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das Plangenehmigungsverfahren (PGV) als wesentliche Verfahren der Fachplanung vorgestellt werden.

2.3.1 Sinn und Zweck der Fachplanung

Die Selbstverwaltungsaufgabe der städtebaulichen Planung hat für die Gemeinden den Vorteil, dass die Planung ortsnah und unter Mitwirkung der Betroffenen erfolgen kann. Allerdings birgt dies auch die Gefahr in sich, „...dass dabei nur die örtlichen Gestaltungsinteressen der jeweiligen Gemeinde wahrgenommen und die übergreifenden Bedürfnisse der staatlichen Gemeinschaft vernachlässigt werden.“ (Brohm, 2002; S. 22f) Diese Bedürfnisse können durch eine überörtliche Fachplanung gewährleistet werden. Mit ihr können eine Vielzahl planerischer Festlegungen miteinander abgestimmt, koordiniert und integriert werden. So können die einzelnen grundstücksbezogenen Nutzungsregelungen wie Steine eines Mosaikbildes zu einer Einheit verbunden werden. 13

2.3.2 Geltungsbereich und Instrumentarium der Fachplanung

Das Raumordnungsgesetz (ROG) definiert die Eisenbahnplanung als raumbedeutsame Planung. 14

Ferner besagt das Baugesetzbuch (BauGB), dass solche Vorhaben von überörtlicher Bedeutung nicht dem allgemeinen Baurecht, sondern dem Fachplanungsrecht unterliegen. Weiterhin bedient sich nach BauGB das Fachplanungsrecht des Planfeststellungsverfahrens (PFV) und sonstiger Verfahren mit der Rechtswirkung der Planfeststellung als Instrumentarium. ¹⁵ Das AEG stellt fest, dass lediglich für solche Anlagen der Bahn, die als „Betriebsanlagen der Eisenbahn einschließlich der Bahnstromfernleitungen“ bezeichnet werden, ein PFV durchzuführen ist, wenn sie gebaut oder geändert werden sollen. ¹⁶ Für sie gilt demnach der Fachplanungsvorbehalt. Die Zulässigkeit und Genehmigung dieser Betriebsanlagen unterliegt folglich nicht der kommunalen Planungshoheit, sondern beruht auf den Regelungen der Planfeststellung nach dem Eisenbahnrecht, also dem Allgemeinen Eisenbahngesetz (AEG). ¹⁷ Die Genehmigungskompetenz liegt bei der zuständigen Planfeststellungsbehörde, i. d. R. dem Eisenbahn-Bundesamt (EBA). 18

¹³ vgl. Brohm (2002), S. 23

¹⁴ vgl. § 5 Abs. (1) Satz 3 ROG

¹⁵ vgl. § 38 BauGB

¹⁶ vgl. § 18 Abs. (1) AEG

¹⁷ vgl. MASSKS (1999), S. 32

¹⁸ vgl. MASSKS (1999), S. 33; siehe dazu auch Kapitel 2.2.3

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Da das AEG den Begriff der Betriebsanlagen der Eisenbahn nicht näher definiert, hiervon wie gezeigt jedoch entscheidend das anzuwendende Verfahren abhängt, soll er in Kapitel 2.5.2 näher betrachtet werden. Im Zusammenhang der rechtlichen Zuständigkeit ist auch der Begriff der Widmung von Bedeutung. Daher wird er in Kapitel 2.4.1 eingehend betrachtet.

2.3.3 Planfeststellungsverfahren

Die eisenbahnrechtlichen Regelungen des PFVs finden sich im § 18 Abs. (1) AEG. In Anlehnung an KRAMER (2001) soll nachfolgend in groben Zügen das PFV vorgestellt werden.

„Das Planfeststellungsverfahren dient dazu, die durch große Planungs- bzw. Bauvorhaben berührten widerstreitenden Interessen der Betroffenen in einem einheitlichen, stark formalisierten Verfahren zu einem gerechten Ausgleich zu bringen...“ (Kramer, 2001; S. 99) Das eisenbahnrechtliche PFV ist mit dem § 20 AEG in Anlehnung an die §§ 72ff VwVfG geregelt, wobei auch eisenbahnspezifische Besonderheiten berücksichtigt werden.

Zuständige Planfeststellungs- bzw. Anhörungsbehörde

Die zuständige Planfeststellungsbehörde (Zulassungsbehörde) ist im Regelfall gemäß § 3 Abs. (2) EVVG für Betriebsanlagen der Eisenbahnen das EBA.

Treffen jedoch mehrere planfeststellungsbedürftige Vorhaben zusammen und ist für Teile von ihnen nur eine einheitliche Entscheidung möglich, so soll nur ein PFV durchgeführt werden. Ist dies der Fall, so führt diejenige Planfeststellungsbehörde das PFV durch, deren Vorhaben den größeren Teil öffentlich-rechtlicher Beziehungen berührt. ¹⁹ Bzgl. der zuständigen Anhörungsbehörde besagt das EVVG: „Im Planfeststellungsverfahren hat das Eisenbahn-Bundesamt die Pläne für den Bau neuer oder die Änderung bestehender Betriebsanlagen der Eisenbahnen des Bundes der nach Landesrecht zuständigen Behörde des Landes, in dem die Betriebsanlagen liegen, zur Durchführung des Anhörungsverfahrens zuzuleiten, wenn die Pläne nicht nur den Bereich der Eisenbahnen des Bundes berühren.“ (§ 3 Abs. (2) EVVG) Im Regelfall sind also die nach Landesrecht zuständigen Behörden des Landes für das Anhörungsverfahren verantwortlich. ²⁰ Das EBA kann allerdings auch Anhörungsbehörde sein - und zwar lediglich dann, wenn die Pläne nur den Bereich der

¹⁹ vgl. § 78 Abs. (1) VwVfG

²⁰ Das sind in Baden-Württemberg die Regierungspräsidien und in Bayern die Regierungen, siehe dazu Kramer (2001), Fußnote 465

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Eisenbahnen des Bundes berühren. Dies ist der Fall, wenn das jeweilige Vorhaben keine „Außenwirkung“ hat und Belange der Länder nicht tangiert werden. 21

Ablauf des PFV

I. d. R. werden - falls notwendig - noch vor dem eigentlichen PFV folgende Verfahren durchgeführt. Zum einen das Raumordnungsverfahren, zum anderen die

Umweltverträglichkeitsprüfung.

Das Raumordnungsverfahren wird für raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen durchgeführt, was für den Neubau und wesentliche Trassenänderungen der Fall ist. ²² „Durch das Raumordnungsverfahren wird festgestellt,

1. ob raumbedeutsame Planungen oder Maßnahmen mit den Erfordernissen der Raumordnung übereinstimmen und

2. wie raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen unter den Gesichtspunkten der Raumordnung aufeinander abgestimmt oder durchgeführt werden können (Raumverträglichkeitsprüfung).“ (§ 15 Abs. (1) ROG)

Die Umweltverträglichkeitsprüfung ist im Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz (UVPG) geregelt.

Zweck der Umweltverträglichkeitsprüfung ist es sicherzustellen, „...dass bei bestimmten öffentlichen und privaten Vorhaben sowie bei bestimmten Plänen und Programmen zur wirksamen Umweltvorsorge nach einheitlichen Grundsätzen

1. die Auswirkungen auf die Umwelt im Rahmen von Umweltprüfungen (Umweltverträglichkeitsprüfung und Strategische Umweltprüfung) frühzeitig und umfassend ermittelt, beschrieben und bewertet werden,

2. die Ergebnisse der durchgeführten Umweltprüfungen

a) bei allen behördlichen Entscheidungen über die Zulässigkeit von Vorhaben,

b) bei der Aufstellung oder Änderung von Plänen und Programmen so früh wie möglich berücksichtigt werden.“ (§ 1 UVPG)

Erforderlich wird eine Umweltverträglichkeitsprüfung für den Bau und die Änderung von Anlagen der Eisenbahnen des Bundes, die einer Planfeststellung bedürfen, gemäß UVPG, Anlage 1, Nr. 14.7 & 14.8.

²¹ vgl. letzter Teilsatz § 3 Abs. (2) EVVG

²² Vgl. Kramer (2001), S. 122

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Die Ergebnisse der beiden Verfahren (die auch gemäß § 16 Abs. (1) UVPG zusammengefasst werden können) werden beim danach folgenden PFV berücksichtigt, und zwar in Form von (überwindbaren) abwägungserheblichen Belangen. Das bedeutet, dass die Ergebnisse im Rahmen der planerischen Abwägung der Planfeststellungsbehörde ²³ mit in die Waagschale fallen. Allerdings bleiben die Ergebnisse durch andere gegenläufige Belange überwindbar, wenngleich diese Überwindung mehr Prüfungs- und Argumentationsaufwand erfordert. 24

Das PFV beginnt mit der Antragstellung des Vorhabenträgers bei der zuständigen Planfeststellungsbehörde, indem ein Plan eingereicht wird. Die Planfeststellungsbehörde leitet der zuständigen Anhörungsbehörde den Plan zu. Die Anhörungsbehörde muss innerhalb eines Monats die Stellungnahme aller von dem Vorhaben betroffenen Fachbehörden einholen. ²⁵ Die Stellungnahmen müssen spätestens nach drei Monaten abgegeben werden. ²⁶ Danach wird der Plan den von der Planung betroffenen Gemeinden zugestellt, die ihn spätestens drei Wochen nach Zugang für die Dauer von einem Monat öffentlich auszulegen haben. Dies haben sie ortsüblich bekannt zu machen. ²⁷ Ebenfalls bekannt zu geben ist, dass nur fristgerechte Einwendungen Berücksichtigung finden. ²⁸ Sind die vier Wochen öffentlicher Auslegung verstrichen, beginnt eine Frist von zwei Wochen, in denen jeder Betroffene Einwendungen gegen den Plan erheben kann. ²⁹ Spätere Einwendungen werden nicht berücksichtigt. ³⁰ Dies wird mit dem Begriff „Präklusionswirkung“ bezeichnet und soll dazu beitragen, dass das Verfahren beschleunigt wird. Nun beginnt eine Frist von drei Monaten, innerhalb derer die Anhörungsbehörde den sog. Erörterungstermin durchzuführen hat. ³¹ Der Erörterungstermin beendet das Anhörungsverfahren und ermöglicht eine mündliche Erörterung der fristgerecht eingegangenen Einwendungen. Nach dem Erörterungstermin hat die Anhörungsbehörde zum Ergebnis des Anhörungsverfahrens eine Stellungnahme abzugeben, die sie samt den

²³ vgl. §§ 69 Abs. (1); 75 VwVfG und § 18 Abs. (1) Satz 2 AEG

²⁴ vgl. Vallendar (1997), S. 6

²⁵ vgl. § 73 Abs. 2 VwVfG

²⁶ vgl. § 20 Abs. (1) AEG

²⁷ vgl. § 73 Abs. (3) VwVfG und § 20 Abs. (1) AEG

²⁸ vgl. § 20 Abs. (2) AEG

²⁹ vgl. § 73 Abs. (4) VwVfG

³⁰ vgl. § 73 Abs. (4) VwVfG

³¹ vgl. § 20 Abs. (1) AEG

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Planunterlagen und aller Einwendungen möglichst innerhalb eines Monats an die Planfeststellungsbehörde überreicht. 32

Ist dies geschehen, überprüft die Planfeststellungsbehörde den Ablauf und die Ergebnisse des Anhörungsverfahrens. Sollten Mängel aufgetreten sein, korrigiert die

Planfeststellungsbehörde diese durch das Wiederholen des jeweiligen Verfahrensschrittes. Dies ist allerdings nur dann der Fall, wenn die Mängel offensichtlich sind und auf das Abwägungsergebnis Einfluss haben. 33

Daraufhin entscheidet die Planfeststellungsbehörde unter Abwägung aller öffentlichen und privaten Belange, ob der eingereichte Plan festzustellen ist. Fällt diese Entscheidung positiv aus, ist denjenigen, die Einwendungen eingebracht haben, wie auch dem Vorhabenträger selbst und allen bekannten Betroffenen, der PFB samt Rechtsbehelfsbelehrung zuzustellen.

³⁴ Außerdem werden der festgestellte Plan samt PFB und Rechtsbehelfsbelehrung nach ortsüblicher Bekanntmachung für zwei Wochen in den Gemeinden zur Einsicht ausgelegt.

Rechtswirkung des Planfeststellungsbeschlusses

Die Rechtswirkung des PFBes ist in § 75 VwVfG geregelt. Demzufolge hat der PFB eine Genehmigungswirkung. D. h., dass das betreffende Vorhaben einschließlich aller notwendigen Folgemaßnahmen mit allen tangierten Belangen vereinbar ist. ³⁵ Des Weiteren hat der PFB eine Konzentrationswirkung. Damit ist gemeint, dass keine anderen behördlichen Genehmigungen, Verleihungen, Erlaubnisse, Bewilligungen, Zustimmungen und Planfeststellungen notwendig sind. ³⁶ Weiterhin hat der PFB Gestaltungs- und Duldungswirkung und damit auch eine Ausschlusswirkung. ³⁷ Es werden demnach alle öffentlich-rechtlichen Beziehungen zwischen dem Vorhabenträger und den von dem Plan Betroffenen rechtsgestaltend geregelt, z.B. immissionsschutzrechtliche Auflagen nach §§ 41, 42 Bundesimmissionsschutzgesetz (BImSchG). ³⁸ Damit sind Ansprüche auf Unterlassung und Beseitigung des Vorhabens oder auf Betriebseinstellung ausgeschlossen. Schließlich

³² vgl. § 73 Abs. (9) VwVfG

³³ vgl. § 20 Abs. (7) AEG

³⁴ vgl. § 20 Abs. (3) AEG und § 74 Abs. (4) & (5) VwVfG

³⁵ vgl. § 75 Abs. (1) Satz 1 VwVfG

36 vgl. § 75 Abs. (1) VwVfG. „Eine Auflistung aller durch den PFB ersetzten Entscheidungen anderer Behörden ist grundsätzlich nicht notwendig. Ausdrücklich im Beschluss aufzunehmen sind jedoch wasserrechtliche Erlaubnisse und Bewilligungen.“ (Nr. 26. Abs. (3) Planfeststellungsrichtlinie)

³⁷ vgl. §§ 75 Abs. (1) Satz 2, 75 Abs. (2)

³⁸ vgl. Kramer (2001), S. 140

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hat der PFB eine enteignungsrechtliche Vorwirkung. ³⁹ Es können demnach vorzeitige Besitzeinweisungen und Enteignungen durchgeführt werden.

2.3.4 Plangenehmigungsverfahren

Der Gesetzgeber hat zur Beschleunigung des langwierigen PFV das PGV eingeführt. Die eisenbahnrechtlichen Regelungen finden sich im § 18 Abs. (2) AEG. Im Wesentlichen stellt es ein modifiziertes PFV dar.

Vorraussetzungen für die Plangenehmigung

Eine Plangenehmigung (PG) kann anstelle eines PFBes erteilt werden, wenn für das Vorhaben keine Umweltverträglichkeitsprüfung gemäß UVPG gefordert wird. ⁴⁰ Ferner muss mit den Trägern öffentlicher Belange, deren Aufgabenbereiche berührt werden, das Benehmen ⁴¹ hergestellt worden sein. Schließlich dürfen die Rechte anderer nicht beeinträchtigt werden, es sei denn, die Betroffenen erklären sich schriftlich mit der Beeinträchtigung ihres Rechts einverstanden. 42

Rechtswirkung der Plangenehmigung

Die PG hat die gleiche Rechtswirkung wie der PFB, ohne dass ihre Erteilung der Verfahrensbestimmungen des PFV bedarf. Damit entfällt insbesondere das aufwändige und zeitintensive Anhörungsverfahren.

2.3.5 Entfallen von Planfeststellung und Plangenehmigung

§ 18 Abs. (3) AEG definiert Vorhaben, für die weder ein PFV noch ein PGV durchgeführt werden muss, weil sie nur unwesentliche Änderungen beinhalten. Demzufolge handelt es sich dabei um Vorhaben, für die nach dem UVPG keine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen sind (siehe Abschnitt 2.3.3 „Ablauf des PFV“), andere öffentliche Belange nicht berührt werden oder die erforderlichen behördlichen Entscheidungen vorliegen und sie dem Plan nicht entgegenstehen und schließlich Rechte anderer nicht beeinflusst bzw. entsprechende Vereinbarungen getroffen werden.

³⁹ vgl. §§ 21, 22 AEG

⁴⁰ Umweltverträglichkeitsprüfungen fordert das UVPG u. a. für Vorhaben, welche in Anlage 1, Nr. 14.7 & 14.8 aufgeführt sind.

⁴¹ Das bedeutet, dass den Trägern öffentlicher Belange Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben werden muss, ohne dass ein Einverständnis erforderlich wäre.

⁴² vgl. § 18 Abs. (2) AEG

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2.4 Grundlagen der Widmung und der Entwidmung

Die für diese Arbeit interessante und relevante Frage, welche Planungshoheit (Bauleitplanung oder Fachplanung) bei Umbaumaßnahmen und Neubauten auf Flächen der DB AG zuständig ist und welcher Anträge und Genehmigungen es bedarf, soll in diesem Kapitel geklärt werden.

Es ist grundsätzlich zu unterscheiden zwischen Vorhaben an Betriebsanlagen der Bahn (bahnbezogene Nutzung) und Vorhaben, die eine bahnfremde Nutzung verfolgen. Bei der Nutzung letzterer Vorhaben muss noch untergliedert werden in „Nutzung ohne Eisenbahnbetriebsbezogenheit, aber im Einklang mit der fachplanerischen Zweckbindung der Bahnanlage“ und „ Nutzung ohne Eisenbahnbetriebsbezogenheit, im Widerspruch zur fachplanerischen Zweckbindung der Bahnanlage“.

Zunächst muss jedoch auf das Rechtsinstitut der „Widmung“ bzw. der „Entwidmung“ eingegangen werden. Obwohl § 38 BauGB die Planungshoheit der Fachplanung mit dem PFB bzw. der PG verknüpft, spielt die Widmung gerade bei der Frage, wann bei Umnutzung von Bahnflächen (bahnfremde Nutzung) die Planungshoheit wieder an die Kommune übergeht, eine wesentliche Rolle (dazu besonders Kapitel 2.3.2).

2.4.1 Widmung

Zunächst einmal sei erwähnt, dass die eisenbahnrechtliche Widmung von Eisenbahnanlagen und das Gegenteil der Widmung, die Entwidmung, rechtlich nicht geregelt sind. Dies erschwert den Umgang mit diesem Thema und hat in der Literatur zu kontroversen Diskussionen geführt. Lediglich § 3 Abs. (1) Nr. 2 AEG kann als indirekte Anerkennung des Instituts der eisenbahnrechtlichen Widmung angesehen werden. 43

Wesen, Inhalt & Form

Die Widmung ist der Hoheitsakt, der die Eigenschaft als öffentliche Sache begründet und zugleich ihre Zweckbestimmung festlegt. 44

Eine Widmung wird als Verwaltungsakt (dingliche Allgemeinverfügung) erlassen. ⁴⁵ Zuständige Behörde ist nach Kramer (2001) das EBA ⁴⁶ bzw. die nach Landesrecht

⁴³ vgl. Blümel, 2000; S. 3

⁴⁴ vgl. Creifelds (2000), S. 1572

⁴⁵ gemäß § 35 Satz 2, Fall 2 VwVfG; nach Creifelds (2000, S. 1572) auch durch Gesetz, Rechtsverordnung oder Satzung oder auf Grund von Gewohnheitsrecht (unvordenkliche Widmung) möglich

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zuständige Behörde, wenn es sich nicht um Eisenbahnen des Bundes handelt. Die zuständige Behörde wird nur auf Widmungsantrag des betroffenen Infrastrukturbetreibers tätig. ⁴⁷ Die Widmung hat schriftlich zu erfolgen und ist öffentlich bekannt zu machen, sowie ggf. zu begründen. 48

Ist eine Bahnanlage gewidmet, so stellt sie erst dann eine öffentliche Sache im Anstaltsgebrauch dar, hat also öffentlich-rechtlichen Status und kann als „wirksam gewidmet“ bezeichnet werden, wenn auch eine „faktische Indienststellung“ erfolgt ist. Die Widmung schafft den rechtlichen Rahmen, welchen die Indienststellung praktisch vollzieht. 49

Rechtsfolgen der Widmung

Wie oben bereits erwähnt, handelt es sich bei Eisenbahnanlagen nach vorherrschender Auffassung um öffentliche Sachen im Anstaltsgebrauch. ⁵⁰ Die Widmung ist der Hoheitsakt, der einer Sache den öffentlich-rechtlichen Status verleiht und diese damit zur „öffentlichen Sache“ erklärt. Ohne Widmung liegt eine öffentliche Sache nicht vor. ⁵¹ Das Rechtsinstitut der Widmung überlagert die privatrechtlichen Rechtsbeziehungen durch eine öffentliche Zweckbindung oder Dienstbarkeit. Sie ordnet die betroffene Sache einem bestimmten Nutzungsregime zu, etwa dem Eisenbahnbetrieb oder einer verwaltenden Behörde. So werden eine bestimmte Nutzung und ein Sachherr festgelegt. Es fallen Sachherrschaftsansprüche privater oder öffentlich-rechtlicher Natur weg, sofern sie der Zweckbindung durch die Widmung im Wege stehen.

Ansprüche Privater bzw. die Kompetenz anderer Behörden unterstehen der durch die Widmung bestimmten Sachherrschaft. 52

Verhältnis von Widmung und Planfeststellung

Widmung und Planfeststellung stellen zwei voneinander getrennte Rechtsinstitute dar, da sie völlig unterschiedliche Rechtsfragen regeln: „Die Widmung [...] regelt als Hoheitsakt die öffentlich-rechtlichen Eigenschaften einer Sache, während die Planfeststellung als Sonderform der sicherheits- und ordnungsrechtlichen „Baugenehmigung des Vorhabens“

⁴⁶ Er führt als gesetzliche Grundlage hierfür den § 3 Abs. 2 EVVG an, wobei umstritten ist, welcher der dort genannten Fälle der Zutreffende ist.

⁴⁷ vgl. § 22 Satz 2 Nr. 2 VwVfG

⁴⁸ vgl. § 37 Abs. (2) Satz 1 VwVfG und § 39 Abs. (1) & Abs. (2) Nr. 5 VwVfG

⁴⁹ Kramer (2001), S. 172

⁵⁰ u. a. Papier (1998), S. 17ff

⁵¹ BVerwG, Urt. v. 18.09.1998 - 3 B 25/98 -, ZOW 1999, 150; aus Blümel (2000)

⁵² vgl. Blümel (2000), S. 8f

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dessen Zulässigkeit im Hinblick auf die Belange anderer Beteiligter beurteilt.“ (Kramer, 2001; S. 160)

Diese Tatsache erkennt auch Blümel (2000) an. Blümel (2000) wie auch Heinze (1997) ⁵³ und Kramer (2001) u. v. m. kommen jedoch zu dem Schluss, es könne im Regelfall angenommen werden, dass im PFB bei Eisenbahnen zugleich eine Widmung läge, da die beiden Rechtsinstitute oft in einem Akt zusammenfallen.

Widmung kraft unvordenklicher Verjährung

Blümel (2000) stellt heraus, dass weite Teile der historischen Bahnflächen nie planfestgestellt wurden, da in der Rechtsprechung vor 1920 nur für Bahnflächen im Gebiet Preußens ein Planfeststellungsverfahren durchzuführen war. Bahnflächen, für die in weit zurückliegender Vergangenheit kein PFV durchgeführt wurde, können lediglich dann planfestgestellt worden sein, wenn in jüngerer Zeit gemäß § 18 AEG Änderungen oder Neubauten durchgeführt wurden, welche planfeststellungsbedürftig waren. Es sollen in der Rechtsprechung jedoch die Grundsätze über die Widmung auch für solche Bahnflächen gelten, die nie planfestgestellt wurden. ⁵⁴ Das Bundesverwaltungsgericht geht daher davon aus, dass nie planfestgestellte Bahnflächen „...in anderer Weise dem Betrieb der Bahn gewidmet sind.“ ⁵⁵ Dies kann begründet werden durch die Annahme der „unvordenklichen Verjährung“. Dieses Rechtsinstitut geht davon aus, dass z.B. eine Bahnfläche nie gewidmet wurde, sie aber seit mehr als 80 Jahren als Bahnfläche genutzt wird und daher als gewidmet angesehen werden kann, wenn auch als fingiert gewidmet. Den Status der öffentlich-rechtlichen Sache hat eine solche fingiert gewidmete wie auch die tatsächlich gewidmete Bahnfläche jedoch erst dann, wenn eine faktische Indienststellung zu irgendeinem Zeitpunkt in der Vergangenheit stattgefunden hat.

2.4.2 Entwidmung

Wesen, Inhalt & Form

Wie bereits in Kapitel 2.3.1 erwähnt, kann davon ausgegangen werden, dass alle Betriebsanlagen der Bahn gewidmet sind, wenngleich ein Großteil davon fingiert gewidmet

⁵³ aus Blümel (2000)

⁵⁴ vgl. Blümel (2000), S. 13

⁵⁵ BVerwGE 81, 111, 113, 115; aus Blümel (2000), Fußnote 43

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und auch nicht alle wirksam gewidmet sind. Es können entsprechend nur jene Bahnflächen entwidmet werden, die wirksam fingiert oder tatsächlich gewidmet sind. ⁵⁶ Die Entwidmung ist ihrem Wesen nach eine Allgemeinverfügung ⁵⁷ und hat mit dem nicht förmlichen Verfahren nach §§ 9 ff VwVfG zu erfolgen. Zuständiger Sachherr für die Entwidmung von Eisenbahnanlagen ist das EBA. ⁵⁸ Antragsbefugt ist die Deutsche Bahn AG (DB AG). Mangels eigener Rechtsordnungen ist die Form der eisenbahnrechtlichen Entwidmung nicht ganz klar. In Anlehnung an die straßen-und wegerechtlichen Grundsätze ist eine Entbehrlichkeitsprüfung der zu entwidmenden Betriebsanlage der Eisenbahn die einzige Vorraussetzung. Es ist also die Frage zu beantworten ob die betreffenden Flächen zum Zeitpunkt der Entwidmung „... endgültig nicht mehr für Bahnzwecke benötigt werden, dass also die Verkehrsfunktion der Bahnanlage entfallen und auch in Zukunft nicht zu erwarten ist.“ (Blümel, 2000; S. 24) Die Entwidmungsverfügung hat schriftlich zu erfolgen, ist möglichst zu begründen und öffentlich bekannt zu machen (am besten im Bundesverkehrsblatt). 59

Rechtsfolgen der Entwidmung

Die Entwidmung ist der „actus contrarius“ zur Widmung. „Das actus contrarius-Prinzip, das im Zusammenhang mit der Entwidmung von Eisenbahnanlagen eine beherrschende Rolle spielt und zur Begründung zahlreicher rechtlicher Aussagen herangezogen wird, besagt, dass die Wirkungen eines Rechtsakts grundsätzlich in der gleichen Form und in dem gleichen Verfahren sowie nach gleicher Kompetenz und Ermächtigungsgrundlage zu beseitigen sind wie sie entstanden.“ (Blümel, 2000; S. 10) Dementsprechend wird eine Betriebsanlage der Eisenbahn aus ihrem öffentlich-rechtlichen Sonderstatus der „öffentlichen Sache im Anstaltsgebrauch“ und der öffentlichen Zweckbindung wieder entlassen und dem allgemeinen privat- und öffentlich-rechtlichen Status erneut zugeführt. ⁶⁰ Ansprüche Privater (z. B. Eigentum) können wieder geltend gemacht werden und die Kompetenz anderer Behörden wird wieder hergestellt. Die Sache untersteht also nicht mehr der Sachherrschaft der mit der Widmung festgelegten verwaltenden Behörde.

⁵⁶ vgl. Blümel (2000), S. 15

⁵⁷ „Allgemeinverfügung ist ein Verwaltungsakt, der sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet oder die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache oder ihre Benutzung durch die Allgemeinheit betrifft.„ (§ 35 Satz 2 VwVfG)

⁵⁸ gemäß § 3 Abs. (2) EVerkVerwG

⁵⁹ vgl. Blümel (2000), S. 34 ff

⁶⁰ vgl. Papier (1998), S. 55 ff

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2.5 Umbaumaßnahmen und Neubauten auf Eisenbahnflächen

Sollen Umbaumaßnahmen oder Neubauten auf Eisenbahnflächen durchgeführt werden, so müssen einige planungsrechtliche Fragen geklärt werden: zum einen die Frage, welche Planungshoheit für das Vorhaben zuständig ist - Fachplanung oder Bauleitplanung. Diese Frage soll in Kapitel 2.5.1 geklärt werden. Zum anderen muss geklärt werden, wann grundsätzlich für geplante Vorhaben ein PFV durchzuführen ist, was also die in § 18 AEG genannten Begriffe „Betriebsanlage der Eisenbahn“ und „Änderung“ bedeuten. Dies wird in Kapitel 2.5.2 verdeutlicht. Weiterhin soll in Kapitel 2.5.3 eine Fallunterscheidung in drei mögliche Fälle gemacht werden. So können alle Arten von Vorhaben einem der drei Fälle zugeordnet und damit alle wesentlichen planungsrechtlichen Fragen für das jeweilige Vorhaben geklärt werden. Schließlich wird in Kapitel 2.5.4 die Frage geklärt, ob und inwieweit eine Bauleitplanung auf Bahnflächen zulässig bzw. möglich ist, um die Möglichkeiten der gemeindlichen Bauleitplanung auch auf Bahnflächen darzustellen. Dieses Wissen ist für die Planung des Zeitablaufes eines Vorhabens sehr wichtig.

2.5.1 Entwidmung und Wegfall des Fachplanungsprivilegs

Kramer (2001) argumentiert, dass der Wirkungsbereich der Widmung fälschlicherweise häufig dahingehend ausgedehnt wird, dass „...ihr Rechtsfolgen zugerechnet werden, die an und für sich der Planfeststellung zukommen.“ (Kramer, 2001; S. 165) Rechtsfolgen dergestalt, dass die Widmung mit dem von § 38 Satz 1 BauGB genannten Planvorrang verknüpft wird. Dies ist jedoch explizit nur der Planfeststellung vorbehalten. („Auf Planfeststellungsverfahren und sonstige Verfahren mit den Rechtswirkungen der Planfeststellung...“ (§ 38 Satz 1 BauGB)) Planvorrang aufgrund des PFV haben im Sinne des

§ 18 Abs. (1) Satz 1 AEG lediglich „Betriebsanlagen der Eisenbahn einschließlich der Bahnstromfernleitungen“. Kramer (2001) kommt demnach zu dem Schluss, dass die Widmung keine Betriebsanlage der Eisenbahn schaffen kann und insofern der Planvorrang auch nicht an die Widmung, sondern an den PFB geknüpft ist. Daher kann auch nur der Planvorrang aufgehoben werden, wenn zuvor der PFB aufgehoben wird. Im Falle einer Entwidmung wird der Planvorrang also nicht aufgehoben. ⁶¹ Dieser Gedankengang scheint auf den ersten Blick konsequent und daher richtig. Kramer (2001) lässt allerdings außer Acht, dass wie in Kapitel 2.3.1 gezeigt weite Teile der Bahnflächen niemals planfestgestellt wurden und der Planvorrang daher nicht mit einem konkreten PFB begründet werden kann.

⁶¹ vgl. Kramer (2001), S. 175

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Ferner führt Kramer (2001) aus, dass im Falle einer durchgeführten Entwidmung der PFB nach wie vor seine Wirkung behält. Der PFB verliert seine „...rechtliche Bedeutung für die jeweilige Anlage in der Praxis derzeit nicht durch einen ausdrücklichen Akt, sondern nur durch Zeitablauf und/oder durch nach außen erkennbare Umstände, die klar machen, dass er keine Wirkung mehr haben soll bzw. kann.“ (Kramer, 2001; S. 321) 62

Blümel (2000) hingegen argumentiert, dass für solche Bahnflächen, die kraft unvordenklicher Verjährung als fingiert gewidmet betrachtet werden, auch eine fingierte Planfeststellung vorausgesetzt werden kann. „Das Bundesverwaltungsgericht nimmt nicht ausdrücklich zu der Frage Stellung, ob diese Fiktion (fingierte Planfeststellung) ⁶³ auch nach der Entwidmung weiter bestehen soll, geht jedoch im Ergebnis eindeutig davon aus, dass der Vorbehalt des § 38 BauGB mit der Entwidmung automatisch entfällt und ein ‚…Wechsel der Planungshoheit eintritt, der die Bahnanlage in die Planungshoheit der Gemeinde zurückführt.’ “ (Blümel, 2000; S. 52) ⁶⁴ Für den Wechsel der Planungshoheit sei eine Planaufhebung des fingierten PFBes nicht nötig. Das gelte auch für jene Bahnanlagen, die tatsächlich planfestgestellt sind. Blümel (2000) kommt demnach zu dem Schluss, dass alle wirksam entwidmeten Flächen automatisch der allgemeinen gemeindlichen Planungshoheit unterliegen. Diese Aussage trifft ebenfalls das MASSKS (1999).

Für diese Arbeit soll diese Ansicht Verwendung finden, da es nach Blümel (2000) die allgemeine Praxis darstellt, mit der Entwidmung die Übergabe der Planungshoheit an die Gemeinde zu vollziehen. Die Ansicht Kramers (2001) ist zwar dogmatisch konsequenter, aber gerade deswegen eigentlich nur für jene Bahnflächen anwendbar, die tatsächlich einmal planfestgestellt wurden. Die niemals planfestgestellten Bahnflächen finden bei ihm keinerlei Beachtung. Und selbst für planfestgestellte Bahnflächen ist die Aufhebung des PFBes zu keinem definierbaren Zeitpunkt möglich, da es sich nach Kramer (2001) dabei nicht um einen ausdrücklichen Akt handelt. Das erscheint für die Praxis wenig attraktiv und wenig praktikabel, da eine zeitliche Planung für Vorhaben jeder Art durchgeführt werden muss und ein solch undefinierbares und offenes Ende des Fachplanungsvorbehaltes eine nicht hinnehmbare Unbekannte in besagtem Zeitplan darstellen würde.

⁶² Da dies keine klare rechtliche Regelung darstellt, mahnt Kramer (2001) an, es müsse in diesem Punkt dringend Recht geschaffen werden.

⁶³ Anmerkung des Autors, zum besseren Verständnis

⁶⁴ Er nimmt auf BVerwGE 81, 111, 118 Bezug, siehe dort Fußnote 172

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2.5.2 Planfeststellungsbedürftigkeit im Eisenbahnrecht

§ 18 Abs. (1) ist die wichtigste Regelung im eisenbahnplanrechtlichen Planfeststellungsrecht, demzufolge Betriebsanlagen der Eisenbahn einschließlich der Bahnstromfernleitungen nur gebaut oder geändert werden dürfen, wenn der Plan zuvor festgestellt wurde. Die Schlüsselbegriffe im Bezug auf die Planfeststellungsbedürftigkeit sind also die „Betriebsanlage der Eisenbahn“ und „Änderung“ einer solchen. Es gilt, diese Begriffe näher zu definieren, um Aussagen darüber machen zu können, welche Vorhaben eines PFVs bedürfen.

Begriff der Betriebsanlage der Eisenbahn

Die Vorgängerregelung des AEG war das Bundesbahngesetz (BBahnG). Bei seiner Einführung im Jahre 1953 wurde erstmals der Begriff der Betriebsanlage der Eisenbahn verwendet. Eine Definition des Begriffs enthielt der Gesetzestext jedoch nicht. Erst 1967 wurde mit dem § 4 Abs. (1) EBO der Begriff gesetzlich näher definiert. Dort heißt es: „Bahnanlagen sind alle Grundstücke, Bauwerke und sonstigen Einrichtungen einer Eisenbahn, die unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse zur Abwicklung oder Sicherung des Reise- oder Güterverkehrs auf der Schiene erforderlich sind. Dazu gehören auch Nebenbetriebsanlagen sowie sonstige Anlagen einer Eisenbahn, die das Be- und Entladen sowie den Zu- und Abgang ermöglichen oder fördern. Es gibt Bahnanlagen der Bahnhöfe, der freien Strecke und sonstige Bahnanlagen. Fahrzeuge gehören nicht zu den Bahnanlagen.“ (§ 4 Abs. (1) EBO)

Das Wort „erforderlich“ am Ende des ersten Satzes lässt nach wie vor einen Spielraum. Daher ist als entscheidendes Kriterium die sog. Eisenbahnbetriebsbezogenheit zu nennen: dies sind die Verkehrsfunktion und der räumliche Zusammenhang mit dem Eisenbahnbetrieb. ⁶⁵ So trifft Ronellenfitsch (1997) die Aussage, dass Betriebsanlagen der Eisenbahnen „... Anlagen auf Bahngelände mit Bezug zum Fahrbetrieb und äußeren Bahnbetrieb sind.“ (Ronellenfitsch, 1997; S. 242) Die Entscheidung, ob es sich um eine Betriebsanlage der Eisenbahn handelt, ist objektiv, folglich nicht anhand der Interessen des Anlagenbetreibers zu treffen. Außerdem ist die Eigentumsfrage unerheblich. Die Betriebsanlage muss nicht Eigentum des Vorhabenträgers sein. ⁶⁶ Zunächst fielen Bahnhöfe recht unproblematisch unter den Begriff. Obwohl jedoch Bahnhöfe eindeutig für den Betrieb notwendige Anlagen sind, merkte schon 1995 Ronellenfitsch (1995) an, dass es zu Abgrenzungsschwierigkeiten hinsichtlich der Nebenbetriebe in Bahnhöfen

⁶⁵ vgl. BVerwGE 102, 269; aus Kramer (2001), Fußnote 417

⁶⁶ vgl. Kramer (2001), S. 108

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kam. ⁶⁷ „Nebenbetriebe sind Hilfsbetriebe für den Eisenbahnbetrieb, die als sog. Servicebetriebe den Belangen der Reisenden dienen, das heißt ausschließlich oder überwiegend deren Reisebedarf abdecken und einen unmittelbaren Zugang zu den Eisenbahnbetriebsanlagen haben.“ (Ferraz, 1996, S. 234) Zu den

Abgrenzungsschwierigkeiten kommt es deshalb, weil es sich bei Bahnhöfen sehr häufig um „gemischte Anlagen“ handelt. Sie werden nur noch zu einem geringen Teil für den Reiseverkehr genutzt. Nur zum Teil erfüllen sie also die Vorraussetzungen des Anlagenbegriffs. Die Nebenbetriebsanlagen sind dann zu den Betriebsanlagen der Eisenbahn zu zählen, wenn sie in räumlicher Verbindung zu den Eisenbahnbetriebsanlagen sind und der Verkauf von Gegenständen des täglichen Reisebedarfs in ihnen abgewickelt wird. Dies ist deren entscheidendes Unterscheidungskriterium zu den gleich gearteten Betrieben in der Nachbarschaft und im Empfangsgebäude. 68

Ronellenfitsch (1997) kommt dennoch zu dem Schluss, dass Bahnhöfe ohne weiteres als Betriebsanlagen betrachtet werden können. 69

Es sind nach den Planfeststellungsrichtlinien (PF-RL, 2004) u. a. folgende Anlagen Betriebsanlagen der Bahn:

N Gleisanlagen, einschließlich des Verkehrsraums der Bahn,

N Erdbauwerke (z. B. Dämme, Einschnitte),

N Ingenieurbauwerke (z. B. Brücken, Tunnel, Fahrbahnaufständerungen), N Stellwerks-, Blockstellen- und Schrankenpostengebäude, N Anlagen zur Bahnübergangssicherung, N Signal-, Sicherungs-, Fernmeldeanlagen, Kabeltrassen, N Bahnhofshallen, Empfangsgebäude, Güterabfertigungen, N Werkstattgebäude der technischen Betriebsbereiche (im Sinne der früheren Bahnmeistereien, Bauhöfe, Betriebs- und Ausbesserungswerke u. ä.), N Bahnhofsgaststätten und Anlagen der Servicebetriebe innerhalb von Betriebsanlagen,

N Bahnhofsvorplätze, soweit sie dem Zu- und Abgang der Reisenden dienen, ggf. auch N Park-&-Ride-Anlagen, N Zugänge zu den Betriebsanlagen,

⁶⁷ Ronellenfitsch (1995), S. 35

⁶⁸ vgl. Ferraz (1996), S. 234 f

⁶⁹ Ronellenfitsch (1997), S. 242

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N Zufuhrwege und Ladestraßen, Lagerplätze, Lagerräume und Einrichtungen auf diesen Flächen, soweit sie für den Güterumschlag auf Fahrzeuge des Schienenverkehrs und von diesen erforderlich sind, N Anlagen für den elektrischen Zugbetrieb (z. B. Bahnstrom-und

Bahnstromfernleitungen, Umformer-, Gleichrichter- und Unterwerke, Fahr- und Speiseleitungen), N Weichenheizungs- und Zugvorheizanlagen,

N betriebliche Abwasseranlagen, die der Behandlung und Beseitigung der in den Betriebsanlagen anfallenden Abwässer dienen.

Nach Kramer (2001) zählen Nebenbetriebseinrichtungen, die das Be- und Entladen sowie den Zu- und Abgang ermöglichen oder fördern, wie etwa: N Tunnel als Bahnsteigzugänge N Bahnbetriebswerke

N Entwässerungseinrichtungen für Bahnbetriebswerke N Kesselwagen-Umfüllstellen der Bahn ebenfalls zu Betriebsanlagen der Eisenbahn.

Weiter lässt sich die Definition des Begriffs unter der Betrachtung einkreisen, was keine Betriebsanlagen der Eisenbahn darstellen.

Bahnfremde Anlagen sind keine Betriebsanlagen, „...wenn sie sich nur in der Nachbarschaft von Betriebsanlagen befinden oder wenn sie nachträglich in Betriebsanlagen der Bahnhöfe integriert werden.“ (Ronellenfitsch, 1997; S. 242)

Keine Betriebsanlagen der Bahn sind u. a.:

N Verwaltungsgebäude N Spielhallen und andere Vergnügungsstätten N SB-Lebensmittelläden

Die kontroversen Diskussionen über dieses Thema spiegeln sich auch in einer Vielzahl von Gerichtsentscheidungen wieder. 70

⁷⁰ So etwa BVerwGE 102, 296 und OVG Münster (BauR 1999, 383) zur

Eisenbahnbetriebsbezogenheit; VGH Mannheim (NVwZ 1990, 585) zu P+R Anlagen; VGH München (DÖV 1990, 157) zur Entwässerungsanlage; BVerwG (NVwZ 1989, 655) zur Spielhalle; u. v. m.

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Begriff der „Änderung“

Eine Legaldefinition des Begriffs der Änderung erfolgte im § 36 BBahnG wie auch in dessen Nachfolger, dem § 18 AEG nicht. Daher wurde in der einschlägigen Literatur nach einer Definition gesucht. Demnach müssen drei Fälle unterschieden werden: „wesentliche Änderung“, „unwesentliche Änderung“ und „Unterhaltung“. ⁷¹ Für Vorhaben, die eine wesentliche Änderung verfolgen, muss ein PFV bzw. ein PGV durchgeführt werden. Die Notwendigkeit eines PFVs bzw. eines PGVs entfällt für Vorhaben, bei denen nur unwesentliche Änderungen gemacht werden oder bei denen es sich um Unterhaltungsmaßnahmen handelt. Im Folgenden sollen die drei Begriffe definiert werden.

Unter Unterhaltung (Instandsetzung) sind Maßnahmen zu verstehen, die eine Betriebsanlage in einsatzfähigem Zustand erhalten. Dazu gehören Wartung (Maßnahmen zur Bewahrung des Soll-Zustandes von technischen Mitteln eines Systems), Inspektion (Maßnahmen zur Feststellung des Ist-Zustandes) und Instandsetzung (Wiederherstellung des Soll-Zustandes).

⁷² Damit kann auch die Frage nach der Planfeststellungsbedürftigkeit von Wiederherstellung bzw. Wiederinbetriebnahme von stillgelegten Bahnstrecken beantwortet werden. Kramer (2001) sieht darin lediglich einen Extremfall einer Unterhaltungsmaßnahme, die keines PFVs bedarf. ⁷³ Zu dem gleichen Ergebnis kommt auch Vogel (1996). 74

Unwesentliche Änderungen werden von § 18 Abs. (3) AEG definiert, siehe dazu Kapitel 2.3.5.

Es bleibt die wesentliche Änderung zu definieren. Um Vorhaben mit wesentlichen Änderungen von Unterhaltungsmaßnahmen abgrenzen zu können, untersuchte Vogel (1996) eine Vielzahl von Gerichtsentscheidungen. ⁷⁵ Er kam zu dem Schluss, dass eine Abgrenzung mit der Betrachtung folgender Fragen zu bewerkstelligen ist. Die Erläuterungen zu den einzelnen Fragen folgen im Anschluss.

1.) Ist die Anlage förmlich entwidmet worden?

⁷¹ vgl. Vogel (1996), S. 112

⁷² DIN 31051 Instandhaltung - Begriffe und Maßnahmen

⁷³ vgl. Kramer (2001), S. 111

⁷⁴ vgl. Vogel (1996), S. 112

⁷⁵ OVG Magdeburg vom 29.3.1995 - 4 L 299/93; OVG Münster vom 8.11.1994 - 20 A 1775/92; OVG Berlin, a.a.O.,UA, S. 23, 34 = LKV 1991; OVG Berlin a.a.O., UA, S. 24 = LKV 1991 u. v. m.

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2.) Führt die geplante Maßnahme zu einer Beeinträchtigung von öffentlichen Interessen bzw. rechtlich geschützten Interessen Dritter?

3.) Sind mit der Maßnahme bauliche Änderungen verbunden, ändern sich aufgrund der Maßnahme die von der Anlage ausgehenden Emissionen und führt die Maßnahme zu einer Änderung der Funktion der Betriebsanlage?

Erläuterungen zu Frage 1.)

Ist die Anlage förmlich entwidmet, so bedarf eine Änderung derselben keines PFVs, da die Anlage in diesem Fall nicht mehr Gegenstand der Fachplanung ist (vgl. Kapitel 2.5.1). Liegt keine förmliche Entwidmung vor, besteht grundsätzlich die Möglichkeit, dass eine Änderung der Anlage eines PFVs bedarf. Es muss in diesem Fall also weiter überlegt werden:

Erläuterungen zu Frage 2.)

Inwieweit die Beeinträchtigung von öffentlichen Interessen bzw. rechtlich geschützten Interessen Dritter die Planfeststellungsbedürftigkeit bedingen, ist in den Kapiteln 2.3.3 bis 2.3.5 gezeigt.

Erläuterungen zu Frage 3.)

Die wesentliche Änderung einer Anlage liegt dann vor, „...wenn sich dadurch die Belastung der angrenzenden Grundstücke im Vergleich zum früheren Betriebszustand verstärkt.“ (Vogel, 1996; S. 114) ⁷⁶ Eine wesentliche Änderung liegt ebenfalls vor, „...wenn die Veränderung beim baulichen Bestand, also nicht nur beim Betrieb, z. B. durch eine Veränderung des Grund- oder Aufrisses der Anlage über den Verfahrensgegenstand der ursprünglichen Planfeststellung hinausreicht, was der Fall ist, wenn die veränderte Anlage eine bislang nicht erfüllte zusätzliche Verkehrsfunktion übernimmt.“ (Kramer, 2001; S. 112) Demnach stellt beispielsweise die Elektrifizierung einer Bahnstrecke eine wesentliche Änderung dar. Keine wesentliche Änderung liegt z. B. bei der Wiederherstellung eines Gleises vor. ⁷⁷ Der Einbau weiterer Signale, die Verlängerung oder Höherlegung eines

⁷⁶ nach Vogel (1996) ist dies gemäß § 1 Abs. (2) Satz 1 Ziff. 1 der 16. BimSchV dann der Fall, wenn ein erheblicher baulicher Eingriff vorgenommen wird. Das ist eine bauliche Erweiterung des Schienenweges um ein oder mehrere durchgehende Gleise und die Überschreitung der in § 2 Abs. (1)

16. BimSchV genannten Immissionsgrenzwerte.

⁷⁷ vgl. Kramer (2001), S. 112

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vorhandenen Bahnsteigs, der Ausbau einer Weiche oder die Änderungen von Eisenbahntunneln ⁷⁸ zählen ebenfalls nicht zu wesentlichen Änderungen.

Kontrovers diskutiert wird die Frage, ob es sich beim Rückbau einer Eisenbahninfrastruktureinrichtung um eine wesentliche Änderung handelt. Es muss differenziert werden zwischen dem Rückbau a) vor bzw. b) nach der Entwidmung. Außerdem ist die Frage vorhabenbezogen zu beantworten.

a) Rückbau vor der Entwidmung

Vor der Entwidmung bezeichnet Kramer (2001) den Rückbau einer Eisenbahnanlage als wesentliche Änderung, da in einem so gelagerten Fall in den baulichen Bestand der Anlage verändernd eingegriffen wird. Ein PFV ist grundsätzlich notwendig. ⁷⁹ Auch Ferraz (1997) kommt zu diesem Schluss. ⁸⁰ Allerdings macht sie eine klare Fallunterscheidung in Anlehnung an § 18 Abs. (1) bis (3) AEG (siehe Kapitel 2.3.3, 2.3.4 und 2.3.5). Demnach entscheidet das Maß der Berührung öffentlich-rechtlicher Belange über die Notwendigkeit eines PFVs, eines PGVs oder eines einfachen Beschlusses für den Rückbau von Eisenbahnanlagen.

Blümel (2000) hingegen sieht den Rückbau einer Anlage vor der Entwidmung nur dann als wesentliche Änderung an, wenn der Rückbau aufgrund von unter den Begriff „wesentliche Änderung“ fallenden Anpassungsmaßnahmen erforderlich wird. Blümel (2000) bezeichnet den isolierten Rückbau von Eisenbahnanlagen (ohne darauf folgende

Anpassungsmaßnahmen) unter Heranziehung des § 18 AEG (Planfeststellungsbedürftigkeit) als rechtlich fragwürdig. Seiner Ansicht nach richtet sich ein isolierter Rückbau nach den allgemeinen gesetzlichen Anforderungen an den Bau von Eisenbahnanlagen, der unter der baulichen Aufsicht des EBA steht. 81

Der sich hier auftuende Widerspruch soll im weiteren Verlauf der Arbeit folgendermaßen gehandhabt werden: Blümel (2000) begründet seine These nicht näher, dass die Heranziehung des § 18 AEG für isolierte Rückbaumaßnahmen fraglich sei, Kramer (2001) wie auch Ferraz (1997) hingegen untermauern ihre These, der Rückbau müsse unter Heranziehung des § 18 AEG genehmigt werden mit einer Begründung. ⁸² Daher wird davon

⁷⁸ vgl. Vogel (1996), S. 120

⁷⁹ vgl. Kramer (2001), S. 112

⁸⁰ Vgl. Ferraz (1997), S. 198

⁸¹ vgl. Blümel (2000), S. 46

⁸² Und zwar mit der Begründung, der Rückbau sei ein Eingriff in den baulichen Bestand der Anlage.

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ausgegangen, dass der Rückbau einer Eisenbahnanlage einer Genehmigung gemäß § 18 Abs. (1) bis (3) AEG bedarf.

b) Rückbau nach der Entwidmung

Nach der Entwidmung untersteht die Anlage nicht mehr dem Fachplanungsrecht, sondern dem allgemeinen Baurecht. Die Zulässigkeit des Rückbaus richtet sich dann nach der Maßgabe des Bauordnungsrechts der Länder. 83

2.5.3 Fallunterscheidung von Vorhaben im Bereich gewidmeter Bahnanlagen

Ferraz (1996) wie auch das MASSKS (1999) unterscheiden drei verschiedene Fälle, die bei der Planung von Vorhaben im Bereich gewidmeter Bahnanlagen auftreten können. Jeder Fall bringt unterschiedliche planungsrechtliche Vorgaben mit sich. Die drei Fälle sollen im Folgenden erläutert werden.

Am Ende dieses Kapitels 2.5.3 werden die drei Fälle in übersichtlicher Weise abgebildet (Bild 2).

Fall 1: Vorhaben an Betriebsanlagen der Eisenbahn (bahnbezogene Nutzung) Für den Bau oder die Änderung von Betriebsanlagen der Eisenbahn gemäß § 18 AEG (bzw.

§ 4 EBO) gilt das Fachplanungsrecht (§§ 18 ff. AEG). Es ist ein PFV bzw. ein PGV durchzuführen. Zu den Betriebsanlagen der Eisenbahn gehören „...alle ortsfesten Eisenbahneinrichtungen, die unmittelbar oder mittelbar zu Abwicklung und Sicherung des äußeren Eisenbahnbetriebes deswegen erforderlich sind, weil sie der Begründung, Erhaltung oder Förderung des Reise- oder Güterverkehrs auf der Schiene dienen. Es muss ein innerer Zusammenhang mit der Funktion von Eisenbahnen als Transport-und

Verkehrsunternehmen bestehen (Eisenbahnbetriebsbezogenheit).“ (Ferraz, 1996; S. 248) Hierzu werden beispielsweise Schienenwege, Bahnhöfe, Verkaufs-und

Abfertigungseinrichtungen, aber auch Serviceeinrichtungen im Bahnhof, Verkaufsstätten zur Deckung des Reisebedarfs und Bahnhofsgaststätten gezählt. Es gilt der Fachplanungsvorbehalt. Demzufolge liegt die Genehmigungskompetenz beim EBA als Fachplanungsträger, soweit nicht mehrere planfeststellungsbedürftige Vorhaben zusammentreffen (siehe Kapitel 2.2.3).

Das Fachplanungsrecht ist von entgegenstehenden Festsetzungen eines P-Planes freigestellt. Allerdings gilt das Abwägungsgebot, d. h. „...die Planfeststellungsbehörde hat die ortsplanerischen Belange und Anforderungen als öffentliche Belange in ihre

⁸³ vgl. Blümel (2000), S. 55

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Planungsentscheidung einzustellen. Städtebauliche Gesichtspunkte sind nach Maßgabe des Fachplanungsgesetzes im Rahmen der fachplanerischen Abwägung zu beachten.“ (Ferraz, 1996; S. 249)

Fall 2: Vorhaben im Einklang mit der fachplanerischen Zweckbindung (bahnfremde Nutzung)

Der erste Fall der bahnfremden Nutzung sind Vorhaben der Nutzung ohne Eisenbahnbetriebsbezogenheit, aber im Einklang mit der fachplanerischen Zweckbindung. Die Vorhaben sollen auf Bahngelände realisiert werden, ohne dass sie jedoch Eisenbahnbetriebsanlagen im Sinne des § 18 AEG wären. Allerdings weisen sie inhaltlich keinen Konflikt mit dem besonderen Charakter der Bahnanlagen auf. Der Bahnbetrieb wird folglich von den Vorhaben nicht beeinträchtigt, sondern kann uneingeschränkt beibehalten werden.

Bei solchen Vorhaben handelt es sich z. B. um Einzelhandel oder Dienstleistungen im Empfangsgebäude, die den Reisebedarf übersteigen. ⁸⁴ Auch Spielhallen oder andere Vergnügungsstätten innerhalb des Empfangsgebäudes fallen unter diese Kategorie. ⁸⁵ Dabei kann es zu Mischnutzungen innerhalb des Gebäudes kommen. Die Vorhaben sind nicht Gegenstand des Fachplanungsrechts, sofern sie mit der fachplanerischen Zweckbindung vereinbar sind. Vielmehr unterliegen sie dem allgemeinen Bauplanungsrecht. Über die Zulässigkeit wird auf der Grundlage der Landesbauordnung und gemäß den §§ 30 ff BauGB von der zuständigen Baugenehmigungsbehörde entschieden. Eine Entwidmung ist nicht notwendig.

Fall 3: Vorhaben im Widerspruch zur fachplanerischen Zweckbindung (bahnfremde Nutzung)

Der zweite Fall der bahnfremden Nutzung sind Vorhaben der Nutzung ohne Eisenbahnbetriebsbezogenheit, im Widerspruch zur fachplanerischen Zweckbindung der Bahnanlage. Die Vorhaben sind nicht mit der fachplanerischen Zweckbestimmung vereinbar. Deshalb muss der Bahnbetrieb aufgegeben werden.

Bei solchen Vorhaben handelt es sich z. B. um Einzelhandel, Kinos oder Hotels auf betrieblich entbehrlichen Bahnflächen. Damit geht eine Umnutzung der Bahnflächen einher, z. B. die Umnutzung eines stillgelegten Güterbahnhofs. 84

⁸⁴ vgl. MASSKS (1999), S. 33

⁸⁵ vgl. Ferraz (1996); S. 251

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Für diese Vorhaben ist eine förmliche Entwidmung der entbehrlichen Bahnfläche durch das EBA notwendig. Damit geht die Planungshoheit an die Kommune über. Daher wird über die Zulässigkeit von der zuständigen Baugenehmigungsbehörde entschieden. Eine Genehmigung scheitert allerdings solange am § 18 AEG, bis die Bahnfläche entwidmet ist.

Bild 2: Gliederung und Beurteilung von Vorhaben im Bereich gewidmeter Bahnanlagen (Quelle: MASSKS (1999), S. 33)

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2.5.4 Bauleitplanung auf Eisenbahnbetriebsanlagen

Für Betriebsanlagen der Eisenbahn gilt wie gezeigt der Fachplanungsvorbehalt. Das schließt eine Bauleitplanung auf planfestgestellten Anlagen allerdings nicht völlig aus. ⁸⁶ Um dies differenziert zu betrachten, muss ähnlich wie in Kapitel 2.5.3 eine Fallunterscheidung vorgenommen werden. Es muss unterschieden werden zwischen Bebauungsplänen, die der fachplanerischen Zweckbindung widersprechen oder im Einklang mit ihr sind. 87

Bebauungspläne mit inhaltlichem Widerspruch zur Zweckbestimmung der Bahnanlage Sind planfestgestellte Flächen dem Betrieb der Eisenbahn gewidmet, kann grundsätzlich kein Bebauungsplan (P-Plan) für diese Flächen erstellt werden, wenn er im Widerspruch zu der Zweckbestimmung steht.

Steht jedoch die Entwidmung der Fläche kurz bevor, kann die Gemeinde mit der verbindlichen Bauleitplanung gemäß BauGB beginnen. Sie kann den P-Plan mittels Satzungsbeschlusses aber erst beschließen, wenn die Fläche auch tatsächlich aus dem Fachplanungsvorbehalt entlassen, also entwidmet wurde.

Bebauungspläne ohne inhaltlichen Widerspruch zur Zweckbestimmung der Bahnanlage

Ein P-Plan darf von der Gemeinde für planfestgestellte Flächen dann aufgestellt werden, wenn er nicht in inhaltlichem Widerspruch zur Zweckbestimmung der Bahnanlage steht. Damit darf die Gemeinde beispielsweise für diese Flächen festlegen, ob bestimmte Arten der baulichen Nutzung oder bestimmte Arten von baulichen Anlagen zulässig sind. Die Gemeinde darf im P-Plan also Festlegungen über ergänzende bahnfremde Nutzungen treffen, die vom Fachplanungsrecht nicht erfasst werden.

2.6 Zusammenfassung

Die Bauleitplanung stellt die unterste Planungsstufe der Gesamtplanung dar. Die Gemeinden haben die Selbstverwaltungsaufgabe, die Bauleitpläne aufzustellen. Damit wird sichergestellt, dass die Verantwortung für die Bauleitplanung im örtlichen Bereich liegt. Über die Zulässigkeit von Bauvorhaben entscheidet die Baugenehmigungsbehörde im Einvernehmen mit der Gemeinde, sowie in einzelnen Fällen die höhere Verwaltungsbehörde. Begrenzt wird die Reichweite der Planungshoheit der Gemeinde zum einen durch die Pflicht,

⁸⁶ vgl. BVerwG vom 16.12.1988 - 4 C 48.86 - , BVerwGE 81, S. 111 ff.; aus MASSKS (1999), S. 34

⁸⁷ Die Ausführungen gründen sich auf MASSKS (1999), S. 34 f und Ronellenfitsch (1997), S. 272

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