Rechtliche Rahmenbedingungen der Innenentwicklung - bestehende und künftige Rechtslage

Inhaltsverzeichnis

1. Einführung

2. Bestehende Rechtslage
2.1. Die „Bodenschutzklausel“
2.2. Vorbereitender Bauleitplan
2.3. Verbindlicher Bauleitplan
2.3.1. Qualifizierter Bebauungsplan (§ 30 Abs. 1 BauGB)
2.3.2. Vorhabenbezogener Bebauungsplan (§ 30 Abs. 2 BauGB)
2.3.3. Einfacher Bebauungsplan (§ 30 Abs. 3 BauGB)
2.4. Weitere Satzungen
2.4.1. Klarstellungs-/Innenbereichssatzung (§ 34 Abs. 4 Nr. 1 BauGB)
2.4.2. Entwicklungs-/Umwandlungssatzung (§ 34 Abs. 4 Nr. 2 BauGB)
2.4.3. Ergänzungs-/Abrundungssatzung (§ 34 Abs. 4 Nr. 3 BauGB)
2.5. Planverwirklichung
2.5.1. Städtebaulicher Vertrag (§ 11 BauGB)
2.5.2. Erschließungsvertrag (§ 124 BauGB)
2.5.3. Städtebauliche Sanierungsmaßnahme (§ 136 BauGB)
2.5.4. Städtebauliche Entwicklungsmaßnahme (§ 165-171 BauGB)
2.5.5. Städtebauliche Gebote (§ 176 BauGB)
2.5.6. Umlegung und Grenzregelung (§§ 45 ff, §§ 80 ff BauGB)
2.5.7. Vorkaufsrechte (§§ 24 ff BauGB)
2.5.8. Enteignung (§§ 85 ff BauGB)
2.6. Die Zulässigkeitsregelung des § 34 BauGB

3. Künftige Rechtslage
3.1. Gesetzentwurf der Bundesregierung
3.2. Zielsetzung
3.3. Beschleunigtes Verfahren
3.3.1. Anwendungsbereich (§ 13a Abs. 1 BauGB)
3.3.2. Verfahren (§ 13a Abs. 2 BauGB; Abs. 1 Satz 2 Nr. 2; Anlage 2)
3.3.3. Verhältnis zum Flächennutzungsplan (§13a Abs. 2 Nr. 2 BauGB)
3.3.4. Begründung (§ 13a Abs. 2 Nr. 3 BauGB)
3.4. Sicherung zentraler Versorgungsbereiche und der verbrauchernahen
Versorgung (§ 9 Abs. 2a BauGB)
3.5. Flexibilisierung des vorhabenbezogenen Bebauungsplans (§ 12 BauGB)
3.6. Erleichterung der Wohnnutzung im Innenbereich (§ 34 BauGB)
3.7. Beschleunigung und Erleichterung des Abschlusses der städtebaulichen
Sanierung (§§ 142, 154 BauGB)
3.8. Änderung der Planerhaltung und des
Normenkontrollverfahrens (§ 214 BauGB)

4. Fazit

5. Literaturverzeichnis

1. Einführung

Gegenwärtig werden in Deutschland jeden Tag über 100 Hektar freie Landschaft durch Zersiedlung und Versiegelung verbaut. Das sind 12 Quadratmeter in der Sekunde. Der größte Teil hiervon geht auf das Konto neuer Wohn- und Gewerbegebiete und zu Lasten landwirtschaftlich genutzter Fläche. Rund ein Viertel wird zu neuen Straßen und anderen Verkehrswegen. Am meisten augenfällig wird der Landschaftsverbrauch im Rückblick. Wo der Blick früher ungehindert über Feld und Flur streifen konnte, wo vor Jahrzehnten noch Obstbäume standen oder Gemüse angebaut wurde, da sind heute Gebäude, Straßen und sonstige versiegelte Flächen zu finden. Gleichzeitig ist festzustellen, dass erhebliche Probleme im Innenbereich von Städten auftreten. Durch Strukturwandel entstandene Brachflächen, Leerstände, soziale Brennpunkte oder Probleme des Einzelhandels in innerstädtischen Lagen sind nur eine Auswahl an Beispielen hierfür. Das Problem des Flächenverbrauchs ist bereits vielfach untersucht und auf politischer Ebene erkannt worden.

Der Grundsatz „Innenentwicklung vor Außenentwicklung“ setzt vor allem darauf, im Bestand vorhandene Potentiale durch bauliche Verdichtung besser auszunutzen, Grün- und Freiräume aufzuwerten und die Innenstädte wieder zu beleben. Maßnahmen zur Innenentwicklung können Nachverdichtung, Bebauung unbebauter Flächen, Optimierung von Flächen oder Flächenrecycling sein.

In dieser Ausarbeitung werden die rechtlichen Rahmenbedingungen der Innenentwicklung untersucht und die zukünftige Rechtslage durch die BauGB Novelle 2007 beleuchtet.

2. Bestehende Rechtslage

Der Begriff der Innenentwicklung hat keine rechtlich klar abgegrenzte Definition. Die Untersuchung der bestehenden Rechtslage beschränkt sich auf den vorhandenen rechtlichen Rahmen des Baugesetzbuch. Im Folgenden werden Planungsinstrumente untersucht, die Bedeutung für die Innenentwicklung haben.

2.1. Die „Bodenschutzklausel“

§ 1 Abs. 5 Satz 2 BauGB enthält die Verpflichtung, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln. Der Begriff der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung findet sich in § 1 Abs. 5 Satz 1 BauGB. Die sogenannte Bodenschutzklausel in § 1a Abs. 2 BauGB, die mit der BauGB Novelle 2004 im Zuge der EAG Bau 2004 eingeführt wurde, kann als Optimierungsgebot gewertet werden, eine Art Appell, mit Grund und Boden sparsam und schonend umzugehen, die Neubebauung bisher unbebauter Flächen zu verringern und die Möglichkeiten der Innenentwicklung auszuschöpfen.^[1] Kurz gefasst ruft das Gesetz dazu auf, in der Bauleitplanung ein „Innen vor Außen“ zu betreiben. Dabei werden konkrete Beispiele, wie Nachverdichtung und die Wiedernutzbarmachung von Brachen genannt. Hervorzuheben ist jedoch, dass es kein Verbot gibt, Bauflächen auf der „grünen Wiese“ auszuweisen. Diese Option steht den Gemeinden weiterhin uneingeschränkt zur Verfügung. Auch mit der BauGB Novelle 2007 bleibt diese Möglichkeit vollständig erhalten (Siehe Kap. 2 Künftige Rechtslage). Das Optimierungsgebot eines sparsamen Umgangs ist lediglich in der planerischen Abwägung zu berücksichtigen. Durch Verbindung mit Art. 20a GG sowie § 1, 3, 4, 5 und 7 BBodSchG wird jedoch die Wichtigkeit einer Marschrichtung nach innen in den Vordergrund gestellt und muss bei Planungen entsprechend Beachtung geschenkt werden.^[2] Auch für den Außenbereich, geregelt nach § 35 BauGB findet sich kein Verbot, das z.B. eine Baulandsperre ermöglicht. Einen Anknüpfungspunkt zur Bodenschutzklausel liefert lediglich § 35 Abs. 5 BauGB, darin wird an eine flächensparende Bauweise appelliert und ein Rückbaugebot für bestimmte dauerhaft aufgegebene Nutzungen im Außenbereich gefordert, was als weiterer Hinweis für die Schonung des Außenbereichs gewertet werden kann.

2.2. Vorbereitender Bauleitplan

In der kommunalen Planungspraxis ist der Flächennutzungsplan gemäß § 5 ff BauGB der vorentscheidende strategische Ansatzpunkt für die Innenentwicklung. Die Kommune kann beispielsweise gezielt unbebaute Flächen freihalten und damit einen wichtigen Impuls für die Konzentration der Bautätigkeit auf die innerstädtischen Bauflächen geben. Der Flächennutzungsplan findet jedoch auch direkt im Innenbereich Beachtung. Nutzungsänderungen auf Grundstücken im Rahmen z. B. einer Revitalisierung einer Brachfläche machen Änderungen des Flächennutzungsplans auch im Innenbereich erforderlich.

2.3. Verbindlicher Bauleitplan

2.3.1. Qualifizierter Bebauungsplan nach § 30 Abs. 1 BauGB

Der Bebauungsplan ist ein zentrales Instrument der Bauleitplanung. Der Bebauungsplan als Inhaltsbestimmung des Eigentums (Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG) hat die Funktion, die angestrebte städtebauliche Ordnung für bestimmte Grundstücksbereiche einer Gemeinde verbindlich umzusetzen. Nach § 8 Abs. 1 Satz 1 BauGB weist diese Funktion des Bebauungsplans die Gemeinde dazu an, den Festsetzungen nach § 9 BauGB grundsätzlich eine „positive“ planerische Entscheidung zugrunde zu legen. § 8 Abs. 1 Satz 2 bekräftigt den Grundsatz, dass der Bebauungsplan nur den Rahmen setzt, der vom privaten Grundstückseigentümer ausgefüllt werden muss.^[3] Der Bebauungsplan wird auch als Angebotsplan bezeichnet, der eine städtebauliche Zielsetzung, wie die Innenentwicklung nur rechtlich absichert, jedoch keine Entwicklungsdynamik erzeugen kann. Um die Innenentwicklung zu stärken, ist jedoch eine aktive Steuerung und Umsetzung von Planungsaktivitäten durch und mit verschiedensten Akteuren zu leisten. Aus diesem Grund sind flankierende Maßnahmen zu einem Bebauungsplan im Innenbereich unentbehrlich. Beispielsweise kann dies ein PPP-Konzept zur Realisierung sein. Ein Bebauungsplan, der einer Innenentwicklungskonzeption dient, kann deshalb nur Teil einer Gesamtkonzeption sein.

Gemäß § 30 Abs. 1 muss ein qualifizierter Bebauungsplan mindestens Festsetzungen zu Art und Maß der baulichen Nutzung, die überbaubare Grundstücksfläche und die örtlichen Verkehrsflächen enthalten. Bei der Art der baulichen Nutzung ist darauf hinzuweisen, dass in der Innenentwicklung häufig Gemengelage mit sich gegenseitig störenden Nutzungen (z.B. gewerbliche Nutzung und Wohnnutzung) gegeben sind, die es zu vermeiden gilt. Dies muss auch in Bereichen erreicht werden, in denen eine Nutzungsmischung angestrebt wird. Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung werden in §§ 16-21a BauNVO näher bestimmt, so müssen aber mindestens stets die Grundflächenzahl oder Größe der Grundfläche bestimmt werden. Zusätzlich ist die Zahl der Vollgeschosse beziehungsweise die Höhe der baulichen Anlagen festzusetzen, falls eine Beeinträchtigung der öffentlichen Belange dies nötig macht. Bei den Festsetzungen hat die Gemeinde die Obergrenzen des § 17 BauNVO einzuhalten, was bei Innenbereichsmaßnahmen, wie Nachverdichtung zu Problemen führen kann, da bei flächensparendem verdichteten Bauen die Maximalwerte überschritten werden können.^[4]

2.3.2. Vorhabenbezogener Bebauungsplan (§ 30 Abs. 2 BauGB)

Ein vorhabenbezogener Bebauungsplan nach § 30 Abs. 2 BauGB muss nicht die Voraussetzungen eines qualifizierten Bebauungsplans erfüllen, ist ihm aber in seinen Rechtswirkungen gleichgestellt. So kann ein vorhabenbezogener Bebauungsplan beispielsweise auch ohne das Maß der baulichen Nutzung auskommen und wird dadurch nicht rechtsunwirksam. Im Gegensatz zum einfachen Bebauungsplan muss sich die Zulässigkeit nicht nach § 34 BauGB richten.^[5]

Der Vorhaben- und Erschließungsplan als Teil des vorhabenbezogenen Bebauungsplan lässt sich optimal für investitions- und projektorientierte Vorhaben in der Innenentwicklung einsetzen. Die Gestaltungsfreiheit ist beim vorhabenbezogenen Bebauungsplan größer als beim qualifizierten oder einfachen Bebauungsplan, da er gemäß § 12 Abs. 3 BauGB nicht an den Festsetzungskatalog nach § 9 BauGB gebunden ist. Über einen Durchführungsvertrag nach § 12 Abs. 1 Satz 1 BauGB verpflichtet sich der private Vorhabenträger zum Tragen der Planungs- und Erschließungskosten und der Einhaltung einer bestimmten Frist. Das Risikomanagement der Gemeinde durch Risikoübertragung an den Investor und die Steuerung des Realisierungszeitpunkts sind wichtige Vorteile zur erfolgreichen Lenkung der Innenbereichsentwicklung.^[6] Die Verzahnung kommunaler und privater Kooperationen (Stichwort Public Private Partnership) ist ein angebrachtes Modell für die zügige Durchführung von Vorhaben im komplexen Innenbereich. Die gemeindliche Verantwortung für die städtebauliche Planung bleibt dabei uneingeschränkt erhalten.^[7]

2.3.3. Einfacher Bebauungsplan (§ 30 Abs. 3 BauGB)

Fehlen Festsetzungen entweder über Art und Maß der baulichen Nutzung, über überbaubare Grundstücksflächen oder örtliche Verkehrsflächen ganz oder teilweise, handelt es sich nach
§ 30 Abs. 3 BauGB um einen einfachen Bebauungsplan. So kann auf einer Innenbereichsfläche, beispielsweise einer größeren Baulücke, der Fall auftreten, dass es ausreicht, nur die überbaubare Grundstückfläche und die Art der baulichen Nutzung festzulegen. Die Zulässigkeit von Vorhaben richtet sich nach § 34 BauGB, womit flexibler auf die komplexen Belange der Innenentwicklung reagiert werden kann.^[8] Die Sicherung der Erschließung muss auch bei einem einfachen Bebauungsplan nach § 34 BauGB gegeben sein. Für Planungen im Bestand bietet sich der einfache Bebauungsplan optimal an.^[9]

2.4. Weitere Satzungen

2.4.1. Klarstellungs-/Innenbereichssatzung (§ 34 Abs. 4 Nr. 1 BauGB)

Da das „Innen“ und „Außen“ oft fließend ineinander übergeht und nicht klar voneinander abzugrenzen ist, besteht nach § 34 Abs. 4 Nr. 1 BauGB die Möglichkeit, dies durch „Klarstellung“ mittels einer Innenbereichssatzung eindeutig festzulegen. Darin wird eindeutig festgelegt, für welchen Bereich § 34 BauGB, beispielsweise das „Harmoniegebot“, anzuwenden ist und damit Baugenehmigungen schneller und mit größerer Rechtssicherheit erstellt werden können. Durch die Einbeziehung zusätzlicher Grundstücke in den Innenbereich können mehr Baulandpotentiale im Innenbereich der Gemeinde zur Verfügung gestellt werden.

2.4.2. Entwicklungs-/Umwandlungssatzung (§ 34 Abs.4 Nr. 2 BauGB)

§ 34 Abs. 4 Nr. 2 BauGB ermöglicht, bebaute Bereiche im Außenbereich entsprechend dem Flächennutzungsplan als Ortsteil im Innenbereich gemäß § 34 Abs. 1 BauGB festzulegen. Beispielsweise können Splitter- und Streusiedlungen zum Innenbereich erklärt werden. Voraussetzung ist, dass sich aus der vorhandenen Bebauung eine „Eigenart der näheren Umgebung“ gemäß § 34 Abs. 1 BauGB bestimmen lässt, um mögliche zusätzliche Bauvorhaben einfügen zu können.^[10] Die Umwandlungssatzung lässt sich möglicherweise in zersiedelten Bereichen (Stichwort Zwischenstädte) einsetzen, um bestimmte Bereiche einer städtebaulichen Ordnung zuzuführen und weitere Baulandpotentiale ohne Erlass eines Bebauungsplans sicherzustellen. Dies Stellt einen Beitrag zur weiteren Optimierung der vorhandenen Siedlungsflächen dar.

2.4.3. Ergänzungs-/Abrundungssatzung (§ 34 Abs. 4 Nr. 3 BauGB)

Die Satzung nach § 34 Abs. 4 Nr. 3 ermöglicht die Einbeziehung einzelner Außenbereichsgrundstücke in den Innenbereich. Ausschlaggebend ist, dass die ergänzten Flächen an den im Zusammenhang bebauten Ortsteil angrenzen und durch die bauliche Nutzung des angegrenzten Bereichs geprägt sind. Mit dieser Satzung können durch Arrondierung des vorhandenen Siedlungskörpers weitere Baulandpotentiale erschlossen werden, was häufig ohne zusätzliche Erschließungsmaßnahmen möglich ist.^[11]

Maßgabe für Satzungen nach § 34 Abs. 4 Nr. 2 und 3 ist die Voraussetzung, dass sie einer geordneten städtebaulichen Entwicklung entsprechen. Grundsätzlich können alle Satzungen miteinander verbunden werden.

[...]

^[1] Battis/Krautzberger/Löhr, Baugesetzbuch, 9. Aufl. 2005, S. 6

^[2] Battis/Krautzberger/Löhr, Baugesetzbuch, 9. Aufl. 2005, S. 7

^[3] Battis/Krautzberger/Löhr, Baugesetzbuch, 9. Aufl. 2005, S. 228

^[4] Battis/Krautzberger/Löhr, Baugesetzbuch, 9. Aufl. 2005, S. 246 u. 247

^[5] Battis/Krautzberger/Löhr, Baugesetzbuch, 9. Aufl. 2005, S. 462 u. 463

^[6] Baldauf/Büchner, Innenentwicklung PUR, S. 90

^[7] Battis/Krautzberger/Löhr, Baugesetzbuch, 9. Aufl. 2005, S. 462 u. 463

^[8] Baldauf/Büchner, Innenentwicklung PUR, S. 90

^[9] Battis/Krautzberger/Löhr, Baugesetzbuch, 9. Aufl. 2005, S. 463

^[10] Battis/Krautzberger/Löhr, Baugesetzbuch, 9. Aufl. 2005, S. 554 u. 555

^[11] Baldauf/Büchner, Innenentwicklung PUR, S. 91