Das Konzept des Local Ownership bei der Polizeireform in Bosnien Herzegowina

Inhaltsverzeichnis

  Abkürzungsverzeichnis  3

1.  Einleitung  4

2.  Das Konzept des Local Ownership  6

2.1  Grundidee und Definitionsmöglichkeiten  6

2.2  Das Verhältnis von Ownership und Konditionalität  10

2.3  Local Ownership in Postkonfliktsituationen  11

2.4  Definition und theoretische Operationalisierung von Local Ownership  14

3.Die  Ausgangsbedingungen der Polizeireform  16

3.1  Der Vertrag von Dayton  16

3.2  Die Polizeistruktur Bosnien-Herzegowinas  18

4.  Die International Police Task Force (IPTF)  20

4.1  Mandat und Ziele  20

4.2  Die Wahlen 1996  21

4.3  Das Problem der Republika Srpska  22

4.3  Der Machtzuwachs des hohen Repräsentanten  25

4.4  Die Einrichtung der Grenzpolizei (SBS)  27

4.5  Das Police Commissioner Project  28

5.  Die European Union Police Mission (EUPM)  32

5.1  Europäische Annäherung  32

5.2  Die Police Restructuring Commission  35

5.2.1  Die Initiative für die PRC  35

5.2.2  Zusammensetzung und Arbeitsweise der Kommission  36

5.2.3  Ablauf der Arbeit der Kommission  37

5.2.4  Die Ratifikationsphase  40

6.  Fazit  42

7.  Literaturverzeichnis  44

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Abkürzungsverzeichnis BH Bosnia and Herzegovina BCPR Bureau for Crisis Prevention CARDS Community assistance for reconstruction, democratisation and stabilisation DPA Dayton Peace Agreement EU European Union EUPM European Union Police Mission EUSR European Union Special Representative EZ Entwicklungszusammenarbeit IFOR Peace Implementation Forces ICG International Crisis Group IPTF International Police Task Force IWF Internationaler Währungsfond JSSR Justice and Security Sector Reform NATO North Atlantic Treaty Organisation OHR Official High Representative PIC Peace Implementation Council PRC Police Restructuring Commission PRD Police Restructuring Directorate RS Republika Srpska RSNA Republika Srpska National Assembly SAP Stabilisation and Association Process SDS Serb Democratic Party SNS Serb People’s Party SAA Stabilisation and Association Agreement SBS State Border Service SIPA State Investigation and Protection Agency UN United Nations UNDP United Nations Development Programme UNMIBH United Nations Mission in Bosnia and Herzegovina

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1. Einleitung

Der Annäherungsprozess von Bosnien Herzegowina an die Europäische Union ist in jüngster Zeit stark ins Stocken geraten. Grund hierfür ist die bis dato mangelhafte Umsetzung der Polizeireform im Land, welche für den Assoziationsprozess eine wesentliche Voraussetzung darstellt. Die Reform der örtlichen Polizei, die während des Balkankrieges, selbst aktiv in Kriegshandlungen und –Verbrechen involviert war, ist eine wesentliche Voraussetzung für einen dauerhaften Frieden in dem multiethnischen Staat. Durchgeführt wurde die Polizeireform zunächst von der International Police Task Force (IPTF), die im Rahmen des Dayton-Abkommens eingesetzt wurde, um bei der Herstellung der öffentlichen Sicherheit zu

helfen und die Polizei Bosniens 1 zu reformieren. In Bosnien gibt es drei dominierende

Volksgruppen: Bosniaken, Kroaten und Serben. Das politische System des Landes ist sehr kompliziert und fußt auf konsensdemokratischen Strukturen auf zentralstaatlicher Ebene mit einer Reihe ethnisch orientierter Quoren und weitreichender Autonomie der dominierend

ethnisch differenzierten Gliedstaaten. 2 Die Polizei wird bis dato, bis auf wenige Ausnahmen

wie den neu geschaffenen Grenzschutz und den Geheimdienst, ausschließlich auf lokaler Ebene geführt. Der Zentralstaat hat so gut wie keine Befugnisse über den Polizeiapparat. Dieser Umstand macht die organisatorisch unabhängig voneinander operierenden Polizeien der Gliedstaaten zu einem machtvollen Instrument der Politik. Vor allem für die in Bosnien wieder erstarkten ethnisch geprägten nationalistischen Parteien ist die Polizei enorm wichtig, da sie mit der Kontrolle über das Monopol der öffentlichen Sicherheit ihre Macht sichern können und die Fortwahrung der ethnischen Fragmentierung des Landes hierüber beeinflussen können, etwa indem Verbrechen an Bürgern mit anderem ethnischen Hintergrund nicht verfolgt werden.

Die Polizeimission der internationalen Staatengemeinschaft wie auch die Folgemission der Europäischen Union (die ab 2002 eingesetzt wurde) hat es bisher nicht vermocht, diese Strukturen effektiv zu reformieren. Auch für Reformen von Sicherheitssektoren wird seit einigen Jahren das aus der Entwicklungszusammenarbeit stammende Konzept des Local

Ownership postuliert. 3 Local Ownership fußt auf der Grundeinsicht, dass Reformen nur

nachhaltig sind, wenn sie von den lokalen Akteuren selber initiiert und umgesetzt werden. Die

1 In der Arbeit wird für Bosnien Herzegowina synonym der Begriff Bosnien und die Abkürzung BH verwendet.

2 Konkretere Beschreibungen des politischen Systems und der Struktur des Polizeiapparates folgen im weiteren

Verlauf der Arbeit.

3 Vgl. hierzu etwa OECD: Security systems reform and governance. A DAC reference document, 2005,

download: http://www.oecd.org/dataoecd/8/39/31785288.pdf.

4

Polizeimission der EU (EUPM) hat in ihrem Mandat selbst darauf hingewiesen, dass der

Reformprozess unter lokaler Ownership ablaufen soll. 4

Die vorliegende Arbeit versucht in diesem Kontext zwei Fragen zu beantworten, die miteinander verschachtelt sind. So soll zunächst anhand des empirischen Falls der Polizeireform in Bosnien untersucht werden, ob bei dieser nach dem Grundsatz der Local Ownership vorgegangen wurde. Hierfür werden die verschiedenen Definitionen des Konzeptes in der wissenschaftlichen Literatur zunächst dargestellt. Dann wird auf Basis einer eigenen Definition eine Operationalisierung des Forschungsgegenstandes vorgenommen, mit dem die Anwendung des Konzeptes im empirischen Fall getestet werden kann. In der Arbeit wird hierzu die Hypothese vertreten, dass weder die Polizeimission der internationalen Staatengemeinschaft noch die Folgemission der EU den Anforderungen gerecht wurde, die Local Ownership an das Verhalten der externen Akteure stellt.

Die zweite Forschungsfrage befasst sich mit den übergeordneten Gründen hierfür. Dabei soll anhand des Falles untersucht werden, ob Local Ownership generell ein Konzept ist, dass sich bei Sicherheitssektorreformen in Postkonfliktstaaten umsetzen lässt. Hierfür wird zunächst im theoretischen Teil der Arbeit die unterschiedliche Logik von Entwicklungsprojekten und Sicherheitssektorreformen dargestellt. In den empirischen Ausführungen werden die theoretisch hergeleiteten Übertragungsprobleme von einem entwicklungspolitischen Instrument auf eine sicherpolitische Situation dann anhand der Praxis (punktuell) untersucht. Ausgehend von den theoretischen Erwägungen wird die Hypothese aufgestellt, dass Local Ownership in dem Verständnis, wie es in der Entwicklungszusammenarbeit etabliert wurde, kein Konzept, ist, dass sich bei Sicherheitssektorreformen operationalisieren lässt. Der Hauptgrund dafür ist, dass dieses Konzept implizit davon ausgeht, dass auf Seiten der internen Akteure sowie zwischen internen und externen Akteuren ein Konsens über die Ziele von Projekten existiert. Diese Annahme wird der Empirie im Bereich von Sicherheitssektorreformen nicht gerecht.

Der wissenschaftliche Ertrag dieser Arbeit soll vorrangig darin liegen, dass das Konzept des Local Ownership sowohl inhaltlich problematisiert wird als auch empirisch getestet wird. Das

4 Vgl. Europäischer Rat: Council Joint action on the European Police Mission, CFSP 210, Brüssel 2002,

download:

http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/site/en/oj/2002/l_070/l_07020020313en00010006.pdf#search=%22Council

%20Joint%20action%20on%20%20the%20European%20Police%20Mission%2C%20CFSP%20210%22.

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Argument, dass Local Ownership von den externen Akteuren in Bosnien Herzegowina

verletzt wurde, ist nicht neu. Es wird für den generellen Staatsbildungsprozess von Chandler 5 ,

für die Annäherung an die EU von Solioz 6 und für die Polizeireform von Wisler 7 vertreten. Während Solioz dabei noch knapp auf die theoretische Dimension des Konzeptes eingeht,

lassen die anderen Autoren eine inhaltliche Auseinandersetzung mit dem Konzept gänzlich

aus. Dies führt dazu, dass sie nicht auf die immanente Spannung des Konzeptes eingehen und

das Konzept bei Sicherheitssektorreformen folglich zur Worthülse eines unreflektierten

politischen Anspruches verkommt. In dieser Arbeit wird somit versucht, den schmalen

Forschungsbestand von theoretisch angeleiteten Analysen zu Local Ownership in

Postkonfliktsituationen zu bereichern.

2. Das Konzept des Local Ownership

2.1 Grundidee und Definitionsmöglichkeiten

Local Ownership ist ein Konzept, welches in fast jedem Leitlinienkatalog für Programme der

Entwicklungszusammenarbeit wie auch von Sicherheitssektorreformen als wichtige

Handlungsmaxime angeführt wird. 8 Auch in wissenschaftlichen Arbeiten aus dem besagten Kontext findet man sehr häufig den Hinweis, dass Local Ownership eine konstitutive

Grundlage für den Erfolg von Reformprojekten sei. In den meisten Fällen wird der Begriff

jedoch unreflektiert verwendet, ohne dass eine Definition gegeben oder, was noch weitaus

nötiger erscheint, der Begriff einer kritischen Reflexion unterzogen wird.

Bevor auf die verschiedenen Definitionsansätze des Konzepts eingegangen wird, soll

zunächst ein kurzer Blick auf die Grundidee von Local Ownership geworfen werden. Im Kern

besagt das Konzept, dass Empfängerländer eigenmächtig über Reformkonzepte entscheiden

sollen. Die Rolle der Geber beschränkt sich darauf, den Empfänger finanziell und logistisch

zu unterstützen und somit nicht in die Entscheidungsautonomie des Adressaten einzugreifen.

Das Konzept des Local Ownership speist sich dabei aus drei Grunderwägungen:

5 Vgl. Chandler, D: Bosnia: From Dayton to Europe, in: International Peacekeeping, Vol. 12, No.3, 2005, S. 322-335.

6 Vgl. Solioz, C.: Turning points in Post war Bosnia. Ownership process and European integration, Baden Baden 2005.

7 Vgl. Wisler, D. (a): The police reform in Bosnia Herzegowina, in: Ebnöther, A./Fluri, P.: After Intervention: Public Security Management in Post-Conflict Societies.From Intervention to Sustainable Local Ownership, Wien 2005.

8 Vgl. etwa SIDA: SIDA at work – a guide to principles procedures and working methods, 2005, download unter: www.sida.se und OECD: A.a.O..

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1. Einer normativen Idee, die sich direkt aus dem kollektiven Menschenrecht der freien Selbstbestimmung der Völker sowie aus dem Grundsatz der nationalen Souveränität ableiten lässt. Ein Land soll über sein politisches Schicksal eigenmächtig entscheiden.

2. Der lernpädagogischen Erkenntnis, dass das, was man aus eigenem Antrieb und aus

eigener Überzeugung tut, eine weitaus nachhaltigere Wirkung entfaltet als ein von einer äußeren Instanz aufoktroyiertes Verhalten. Empirische Studien über die

Wirksamkeit von Local Ownership bestätigen diese einfache Weisheit. 9

3. Der entwicklungspolitischen Erfahrung. Die Fähigkeit eines Landes selbst Initiator

und Umsetzer bei Reformprozessen zu sein, ist für sich schon ein Indikator für

Entwicklung. 10 Die Wahrnehmung von verantwortlichen Aufgaben fördert nicht nur

den Lernprozess in einem Land, sondern festigt die administrativen Fähigkeiten einer

Institution auch strukturell und ist folglich ein Entwicklungsmotor. 11

Wie lässt sich nun auf Basis dieser Einsichten eine Definition des Konzeptes etablieren? Beginnen könnte man, indem man sich zunächst über die grundlegende Auffassung des Ownershipbegriffes bewusst wird. Nach einer legalen Definition könnte man abstrakt formulieren: Ein Besitzer hat innerhalb eines rechtlich gewährten Rahmens Verfügungsrechte über ein bestimmtes Objekt. Die Einstellung und das Verhalten des Besitzers gegenüber dem Objekt ist einer solchen Definition nach unrelevant und wirkt sich nicht auf sein Besitzrecht auf.

In der wissenschaftlichen Auseinandersetzung mit dem Konzept, die größtenteils von Ökonomen von der Weltbank und des IWF geprägt wird, wurden eine Reihe konkreterer Definitionsversuche unternommen. So beschreibt Samuel Choritz in einem UNDP-Papier: „Ownership in the development assistance context has to do with the influence exerted on development cooperation by the parties involved and their assumption of responsibility for it. (...) National ownership can be defined as a partnership between the donor country and the recipient country, in which the government of, or organization in, the latter does not overly rely external support and takes control over the design, implementation and monitoring of its

own development strategy.” 12 Diese Definition ist insofern hilfreich, als sie erste objektive

9 Auf die Ergebnisse solcher empirischer Studien wird im weiteren Verlauf der Arbeit eingegangen. 10 Vgl. Molund, S.: Ownership in focus. Discussion paper for a planed evaluation, S.1 download: www.sida.se. 11 Dieses Argument findet sich in ähnlicher Form bei Molund S., S.14.

12 In: Choritz, S.: Literature review of the evaluative evidence on three drivers of effective development: Ownership, policy, and capacity development, 2005, S.4, download:

www.undp.org/eo/documents/DER/Literature_Review.doc.

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Elemente einer möglichen (praktischen wie auch theoretischen) Operationalisierung benennt. Die Strategie soll demnach aus dem Empfängerland stammen und der gesamte Prozess, von der Initiative bis zur Überwachung, eigenmächtig von diesem übernommen werden. Molund beschreibt die Aufgabenverteilung mit den Worten “While the owner is responsible for the

project, the donor is responsible for its own work as a donor” 13 . Die Definition von Killick et

al. benennt zudem einige Vorraussetzungen für eine effektive Anwendung von Ownership. In ihrer viel zitierten Studie heißt es, „government ownership is at the strongest when the political leadership and its advisers with a broad support among agencies of state and civil society, decide on their own volition that policy changes are desirable, choose what these changes should be and when they should be introduced, and when these changes become built

into parameters of policy and administration which are generally accepted and desirable”. 14

Ähnlichkeit gibt es in dieser Definition zu den vorherigen bezüglich der Aufgabenteilung zwischen Geber und Empfänger. Im Gegensatz zu anderen Definitionen offenbaren sich aber auch Unterschiede. Dies betrifft vor allem die entscheidende Frage, wer mit dem Begriff des Owners gemeint ist. Killick et al. sprechen von „government ownership“, Choritz bezieht sich auf „national ownership“, Johnson und Wasty bedienen sich in einer älteren (aber viel

zitierten) Studie des Begriffes „borrower ownership“ 15 und Johnson verwendet die Formulierung „country ownership“ 16 . Für die praktische Anwendung des Konzeptes folgen

aus den unterschiedlichen Schwerpunkten weitreichende Folgen. Vor allem die Differenzierung zwischen government und country ownership scheint relevant zu sein, da der Adressat der jeweiligen Initiative ein anderer ist. Während es beim government ownership einen überschaubaren Rahmen an klar definierbaren Akteuren gibt, ist mit country ownership ein weitreichender, damit aber auch schwerer zu fassender Kreis adressiert. Johnson beschreibt den Begriff des country ownership: „we shall say that there is general belief by citizens of the country as well as by noncitizens that the counrtry represantatives freely chose the programme to be implemented, and when there is at the same time general acceptance of

the citizens of the country of full responsibility for the outcome of the programme chosen”. 17

Im Gegensatz zu den vorangegangen Auffassungen etabliert Johnson ein verstärkt subjektives Verständnis von Ownership, dass seinen Ausdruck in der Überzeugung des „typischen

13 In: Molund, S.: A.a.O. S.1.

14 In: Killick T./Gunatilaka, R./Marr A.: Aid and the political economy od political change, London/New York 1998.

15 Johnson JH/Wasty SS: Borrower ownership of adjustment programs and the political economy of reform, World Bank Discussion Paper 199, Washington DC, 1993.

16 Vgl. Johnson O.: Country ownership and reform programmes and the implications for conditionality, UNCTAD Discussion Paper Nr.35, 2005, download:

www.unctad.org/Templates/Download.asp?docid=5782&lang=1&intItemID=2103 -.

17 In: Johnson: A.a.O., S.3.

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Bürgers“ 18 findet, dass sein Land die Verantwortung über ein Projekt innehat. Eine weitere

subjektive Beschreibung findet sich bei van de Walle und Johnston: „Recipient countries can be said to „own“ an aid activity when they believe that empowers them and serves their

interests”. 19 Diese Definitionen verweisen auf die psychologische Komponente von

Ownership. Problematisch an ihnen ist jedoch, dass sie für die Praxis nur sehr unkonkrete Handlungsanleitungen liefern. Demgegenüber liefern die objektiven Definitionsansätze von Killick et al. und Molund durch ihre Fokussierung auf die Aufgabenteilung klarere Umsetzungsrichtlinien und ein deutlicheres Akteursverständnis. Doch auch innerhalb der objektiven Definitionsvariante existieren Unterschiede. So muss mit Ownership nicht etwa zwingend die Entscheidungsautonomie eines Landes gemeint sein. In einer älteren UNDP- Studie findet sich ein Ownership-Verständnis, welches im Gegensatz zu den vorangegangenen Ansätzen ein betriebswirtschaftliches Verständnis von Ownership als

Management formuliert. 20 Hierbei besitzt das Land Ownership nur auf der operationalen

Ebene der Projektumsetzung, die strategischen Entscheidungen verbleiben in der Hoheit der Geberfraktion.

Nachdem die definitorischen Ansätze aus der Literatur zum Thema rekapituliert wurden, soll nun eine eigene Definition von Local Ownership vorgenommen werden, die der Arbeit zu Grunde liegt. Demnach bedeutet Local Ownership die Entscheidungsautonomie demokratisch gewählter oder mittelbar demokratisch eingesetzter Akteure beim Reformprozess, die sich äußert in einer Partizipation bei der Initiative, der inhaltlichen Ausarbeitung und der Durchführung einer Reform und ein finales Vetorecht auf Seiten der Adressaten beinhaltet. Ohne diese Möglichkeit der Letztentscheidungsbefugnis des Adressaten kann man nicht mehr von Ownership sprechen, sondern müsste stattdessen von Mitentscheidung sprechen. Die objektive Variante, mit dem Akteursfokus auf der Regierungsebene wird gewählt, da sie klare Vorteile bei der wissenschaftlichen Operationalisierung bietet. Die vorgenommene Definition wird im weiteren Verlauf der Arbeit modifiziert, nachdem auf die Differenzen zwischen Local Ownership als Instrument der Entwicklungshilfe und Local Ownership bei der Reform von Sicherheitssektoren eingegangen wird.

18 Ebenda

19 In: Van de Walle, N./Johnston, T.: Improving aid to Africa, Baltimore, 1996.

20 Vgl. UNDP/OESP: National Execution: Promise and challenges, New York, 1995.

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2.2 Das Verhältnis von Ownership und Konditionalität Das Konzept des Local Ownership hat seit etwa Ende der 90er das bis dahin vorherrschende

Entwicklungszusammenarbeitsparadigma der Konditionalität abgelöst. Letzteres wurde

zunächst vor allem von den internationalen Finanzinstitutionen IWF und Weltbank eingesetzt,

um zu garantieren, dass gewährte monetäre Mittel für Entwicklungsmaßnahmen effektiv

eingesetzt werden und so die Wahrscheinlichkeit steigt, dass Entwicklungsländer ihre

Schulden zurückzahlen können. Konditionalität beschränkt sich jedoch nicht nur auf die

ökonomische Sphäre. Sie ist auch ein oft eingesetztes Instrument um politische Reformen

voranzutreiben. Besonders die Europäische Union macht hiervon Gebrauch, indem sie

Bewerbern für eine Mitgliedschaft zunächst auferlegt, ihre Gesetze mit dem acquis

communitaire zu harmonisieren. Im Kern handelt es sich bei dem Instrument der

Konditionalität um einen Vertrag zwischen dem Rezipientenland und einer externen

Institution (oder einem Land), der eine bestimmte Leistungsgewährung, davon abhängig

macht, ob ein vorher vereinbartes Ziel erreicht wurde. Zum Verwendungszweck des

Instrumentes erklärt Wood: „Conditionality can (…) be used to try to induce policy reform in

the case where a government does not “own” the policy (ie it would not implement it

otherwise or it does not agree with a reform)” 21 . Folglich bedeutet Konditionalität das

Gegenteil zu dem in der Arbeit zu Grunde liegenden Verständnis von Local Ownership. 22

Wieso hat Local Ownership das Instrument in vielen Bereichen abgelöst?

Hier lässt sich zunächst auf das Zeitkonsistenzproblem von Konditionalität verweisen. Hat ein

Empfänger Reformen nur aufgrund von äußerem Druck umgesetzt, ist die Wahrscheinlichkeit

hoch, dass er sie wieder rückgängig macht, sobald der Druck nicht mehr ausgeübt wird oder

finanzielle Zuwendungen eingestellt werden. 23 Neben diesem Umstand gibt es weitere Faktoren, die speziell die Nachhaltigkeit von konditionierten Maßnahmen in Frage stellen. So

stellen sich Lerneffekte schlechter ein, da die Identifikation mit den Maßnahmen mutmaßlich

schwächer ist. Des weiteren kann die Akzeptanz der externen Akteure im Rezipientenland

von Seiten der Bevölkerung darunter leiden, dass die eigenen Regierungsvertreter nicht

autonom agieren dürfen. Das Mittel der Konditionalität hat also genau da seine Schwächen,

wo Local Ownership punkten kann. Vorteile bieten sich jedoch mutmaßlich bezüglich der

zeitlichen Länge von Reformprozessen, sowie für den Fall, wenn lokale Bevollmächtigte die

21 In: Wood, A.: Current topics on conditionality. A Literature review by Angela Wood, CIDSE Caritas

Internationalis Background Paper, 2005, S.3.

22 Auf komplementäre Formen mit „soft conditionality“ etc. soll hier aus Gründen der inhaltlichen Klarheit nicht

eingegangen werden. Vergleiche hierfür Wood, a.a.O.

23 Vgl. hierzu Johnson.

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