Die Rolle des Europäischen Parlaments im Gesetzgebungsprozess - Eine kritische Auseinandersetzung mit George Tsebelis

Inhaltsverzeichnis

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1.  Einleitung  3

2.  Der neue rationale Institutionalismus  4

3.  Legislativverfahren der Europäischen Union  5

3.1  Das Verfahren der Zusammenarbeit  5

3.2  Das Mitentscheidungsverfahren nach dem Vertrag von Maastricht  6

3.3  Die Reform des Mitentscheidungsverfahrens nach dem Vertrag von Amsterdam  6

4.  George Tsebelis Modell zum Gesetzgebungsprozess  7

4.1  Das Verfahren der Zusammenarbeit  7

4.2  Das Mitentscheidungsverfahren I  8

4.3  Das Mitentscheidungsverfahren II  8

5.  Diskussion des Tsebelis-Modells  9

5.1  Die Verfahrensregel 78  9

5.2  Die Mehrdimensionalität europäischer Politik  10

5.3  Einzelne und Wiederholte Spiele  10

5.4  Axiomatische Probleme  12

6.  Fazit  13

7.  Literaturverzeichnis  15

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1. Einleitung

„I fear that a large amout of academic work is based on a lack of knowledge of the realities of decision taking and has gone off at a tangent” 1

Dieses harte Urteil fällt das Mitglied des Europäischen Parlaments Richard Corbett über die wissenschaftliche Debatte zum Gesetzgebungsprozess der Europäischen Union. Der Entscheidungsprozess ist seit Mitte der 90er Jahre verstärkt zu einem populären Forschungsgegenstand der Politikwissenschaften geworden. Die meistzitierte Arbeit zum Thema wurde 1994 von George Tsebelis verfasst. 2 Darin vertritt er die spektakuläre These,

dass das Europäische Parlament im Mitentscheidungsverfahren nach dem Vertrag von Maastricht an Einfluss gegenüber dem (bis dahin größtenteils angewandten) Verfahren der Zusammenarbeit eingebüßt hat. Die These ist insofern gewagt, als dass das Mitentscheidungsverfahren offiziell mit dem Ziel eingeführt wurde, das Parlament gewichtiger in den Entscheidungsprozess einzubinden und damit das politische System zu demokratisieren. Tsebelis Modell, das er in den folgenden Jahren mit anderen Wissenschaftlern modifizierte 3 , hat eine intensive akademische Debatte ausgelöst und

entscheidend dazu beigetragen, dass sich die theoretische Schule des neuen rationalen Institutionalismus in der politologischen Analyse der EU etablieren konnte. Dowding geht so weit, von einem vollzogenen Paradigmenwechsel in den Europawissenschaften zu sprechen. 4

Die vorliegende Arbeit stellt eine kritische Auseinandersetzung mit Tsebelis Modell dar. Die leitende Forschungsfrage lautet: Eignet sich Tsebelis Modell, um die Rolle des Europäischen Parlaments im Gesetzgebungsprozess adäquat zu beschreiben? Hierzu unterbreite ich die Hypothese, dass sein Modell inadäquat ist, die Ergebnisse, wie auch die Logik des Entscheidungsprozesses zu erfassen. Hierbei wird der allgemein weit geteilten Intuition gefolgt, dass das Mitentscheidungsverfahren I keine kontraintuitive Wirkung entfaltet. Zur Untersuchung der Hypothese gehe ich wie folgt vor: Zunächst soll ein kurzer Überblick über die Theorie des neuen rationalen Institutionalismus geliefert werden. Danach wird das Verfahren der Zusammenarbeit und das Mitentscheidungsverfahren (nach dem Vertrag von 1 In: Corbett 2000, S.381 2 Tsebelis 1994 3 Zwei weitere Aufsätze verfasste Tsebelis mit Geoffrey Garett. Im Folgenden wird der Einfachheit halber nur von Tsebelis gesprochen. Dies scheint insofern angemessen, als das die Grundthese von ihm alleine formuliert wurde.

4 Vgl. Dowding 139

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Maastricht (I) und nach dem Vertrag von Amsterdam (II)) erklärt. Im Anschluss wird Tsebelis Interpretation der Verfahren dargestellt. Danach werde ich sein Modell in Bezug auf verschiedene Punkte untersuchen, kritisieren und teilweise alternative Ideen aufzeigen, mit denen die Logik des Gesetzgebungsprozess besser beschrieben werden kann. Hierbei werde ich empirische, methodische wie auch theoretische Kritikpunkte ansprechen.

Im Ergebnis komme ich zu einer Bestätigung meiner Hypothese. Tsebelis Modell ist empirisch nicht evident, theoretisch und methodisch teilweise kritikwürdig. Es verkennt den kooperativen Charakter des Entscheidungsprozesses. Dieser, so könnte man argumentieren, ist schwer mit einem politökonomischen Zugang erfassbar und testbar. In der Diskussion von Tsebelis Modell soll mit einigen einfachen spieltheoretischen Überlegungen angedeutet werden, wie ein adäquateres Erklärungsmodell aussehen könnte. Entscheidend wird hierbei sein, dass der Gesetzgebungsprozess nicht mehr als einzelnes Spiel, sondern als eine unbegrenzte Wiederholung von Spielen aufgefasst wird.

2. Der neue rationale Institutionalismus

Die Grundgedanken des neuen Institutionalimus gehen auf den Ökonomen Ronald H. Coase zurück. Dieser verwies darauf, dass der Aktionsradius von Unternehmen nicht nur durch das Marktgeschehen, sondern auch durch bestimmte Institutionen (wie z.B. den rechtlichen Rahmen, innerhalb dem sie wirtschaften) geprägt wird. Diese Idee ließ sich leicht auf die Politikwissenschaften übertragen. Sie besagt im Kern, dass die institutionellen Rahmenbedingungen das Verhalten der politischen Akteure determinieren, beziehungsweise zumindest empfindlich einschränken. Wichtig ist, darauf hinzuweisen, dass beim rationalen Instutionalismus nur die formalen, das heißt die rechtlich kodifizierten Rahmenbedingungen in den Blick genommen werden. Die soziologische Ökologie, die etwa durch Konstruktionen wie Institutionskultur oder –Identität auf die Akteure einwirkt, oder historische Betrachtungsperspektiven, die auf die Teleologie von Institutionen verweisen, fließen nicht in die Analyse der Rahmenbedingungen mit ein. 5 Auf der Grundlage eines streng

positivistischen Wissenschaftsverständnisses werden größtenteils ökonometrische Methoden angewandt. Das Ziel ist hierbei, Theorien zu entwickeln, die empirisch testbar sind, um somit systematisch ein vertieftes Verständnis über das Verhalten der Akteure und die möglichen institutionellen Restriktionen zu bekommen.

5 Zur Differenzierung zwischen rationalem, soziologischem und historischem Institutionalismus siehe: Rosamond, Ben, in: Cini, Michelle, S.113-117

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3. Legislativverfahren der Europäischen Union

Im Folgenden soll kurz auf die Gesetzgebungsverfahren der Europäischen Union eingegangen werden. Dabei werde ich mich darauf beschränken, das Verfahren der Zusammenarbeit, das Mitentscheidungsverfahren nach dem Vertrag von Maastricht (I), das Mitentscheidungsverfahren nach dem Vertrag von Amsterdam (II) und die Verfahrensregel 79 des Europäischen Parlamentes darzustellen. Auf die anderen zwei Legislativverfahren der EU, das Zustimmungs- und das Anhörungsverfahren, wird nicht eingegangen. Die Anwendung eines bestimmten Gesetzgebungsverfahrens ist abhängig von der jeweiligen Politikmaterie. Mittlerweile ist es so, dass der Großteil der europäischen Gesetze durch das Mitentscheidungsverfahren II produziert wird.

3.1 Das Verfahren der Zusammenarbeit

Das Verfahren der Zusammenarbeit wurde mit der Einheitlichen Europäischen Akte eingeführt. Es läuft wie folgt ab: Zu Anfang des Prozesses macht die Kommission von ihrem formellen Initiativrecht Gebrauch und bringt einen Gesetzesvorschlag ein. Hierzu kann das Parlament dann Änderungen vorschlagen. Der Ministerrat berät danach über den Kommissionsvorschlag und den Änderungsantrag des Parlaments und formuliert eine gemeinsame Position auf Basis einer qualifizierten Mehrheit, in der häufig Änderungsvorschläge enthalten sind. Hiernach folgt die Phase der zweiten Lesung. Das Parlament kann den gemeinsamen Standpunkt des Rates nun mit absoluter Mehrheit annehmen, abändern oder ablehnen. Im Falle eines Änderungsantrages geht der Vorschlag zurück an die Kommission. Diese kann die Änderungen in den Gesetzesvorschlag aufnehmen oder ablehnen. Danach befasst sich der Rat wieder mit der Gesetzesmaterie. Für den Fall, dass die Kommission die Änderungsvorschläge des Parlaments aufgenommen hat, kann der Rat das Gesetz mit qualifizierter Mehrheit verabschieden. Für den Fall, dass das Parlament das Gesetz vorher abgelehnt hat oder seine Änderungsvorschläge von der Kommission nicht in den Gesetzesvorschlag aufgenommen wurden, ist nun eine Einstimmigkeitserfordernis im Rat gegeben, damit das Gesetz verabschiedet wird.

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