Universität Augsburg
Philosophisch-Sozialwissenschaftliche Fakultät
Lehrstuhl für Politikwissenschaft
Die regulative Politik der WTO
- Das SPS-Abkommen als Beispiel neuer Regulationsansätze -
Hauptseminar ,,Regulative Politik"
von
Andreas Herz
Abgabetermin: 14.12.2007
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Inhaltsverzeichnis:
1. Eine thematische Einführung... 3
2. Die ursprünglichen Regulationsansätze der WTO... 4
3. Die neueren Regulationsansätze der WTO das Beispiel SPS... 8
3.1. The Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures... 9
4. Die Streitschlichtung in der WTO... 12
5. Regulative Politik am Beispiel des Hormonstreits USA vs. EU... 15
6. Die neuen Regulationsmuster der WTO eine Zusammenfassung... 17
Anhang
Literaturangaben
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1.
Eine thematische Einführung
Politisch-administrative Gebilde haben seit jeher den Anspruch, regulativ tätig zu sein. Man
spricht ihnen die Aufgabe zu, autoritativ über gesellschaftliche Verteilungsprozesse zu
bestimmen. Dies kann auf regionaler, staatlicher oder supranationaler Ebene geschehen,
wobei manche die regulativen Möglichkeiten in einem Luhmann'schen Sinne auf das
politische System beschränkt sehen, andere wiederum der Politik einen weitergehenden
Regulationseinfluss zugestehen. In jedem Fall ist regulative Politik aber eine Grundlogik
politisch-administrativer Gebilde, egal wie man nun die Steuerungsmöglichkeiten historisch
betrachtet.
Die Art und Weise, in der sich regulative Politik historisch vollzieht und vollzogen hat, weist
jedoch unterschiedliche Muster auf. Als sich regulative Politik noch weitestgehend im
Nationalstaat verorten ließ, lässt sich eine Entwicklung angefangen vom Nachtwächterstaat,
über den aktiven Staat hin zum aktivierenden und präzeptorialen Staat nachvollziehen.
1
Parallel zu diesen Begriffen lassen sich auch verschiedene Ziele der regulativen Tätigkeit
festmachen, verbunden mit jeweils entsprechenden Steuerungsmitteln. Das Ziel des
Nachtwächterstaats war beispielsweise die Gewährleistung von Frieden und Freiheit, das
Mittel das Gewaltmonopol des Staates. Heute wird dagegen vielfach vom Steuerungsverlust
politischer Systeme gesprochen, zumindest bezogen auf den klassischen Nationalstaat.
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Es
lässt sich jedoch beobachten, dass die politischen Systeme ihren regulativen Einfluss nicht
unbedingt verloren haben. Vielmehr zeigt sich, dass neue Zielsetzungen entstanden sind, zu
deren Durchsetzung neue Instrumente politischer Steuerung hinzukommen. Ein ,,modernes"
Instrument politischer Steuerung wäre beispielsweise die Kontextsteuerung mittels Anreizen.
Bezogen auf die Zielsetzung stehen heute vielfach Themen wie ökologische Nachhaltigkeit,
der Schutz vor unkalkulierbaren Risiken wie etwa biologischen oder nuklearen Katastrophen,
wirtschaftliche Teilhabe oder auch gesundheitsrelevante Technikfolgenabschätzung im
Mittelpunkt regulativer Politik. Entlang dieser Schlagwörter wird jedoch deutlich, dass für
eine effektive Bearbeitung dieser Themen nicht nur die Mittel regulativer Politik angepasst,
sondern auch internationale Institutionen als Akteure mit einbezogen werden müssen, die sich
aus der Realität einer ökologisch, ökonomisch und gesellschaftlich stark verwobenen Welt
herausgebildet haben und als solche wiederum Rückwirkungen auf den klassischen
1
Willke, H.: ,,Ironie des Staates: Grundlinien einer Staatstheorie"; Suhrkamp Verlag, Frankfurt a. M., 1992, S.
144;
2
Willke, H.: ,,Entzauberung des Staates: Überlegungen zu einer sozietalen Steuerungstheorie"; Königstein/Ts.
Athenäum-Verlag, 1983, S. 9;
4
Nationalstaat haben. Ein Beispiel für ein solches System ist die Welthandelsorganisation
(WTO), die neben der Weltbank und dem IWF die wohl bedeutendste Institution globaler
Regelsetzung im handelspolitischen Bereich ist. Zunächst als Instrument negativer Integration
erdacht, war und ist eine der Hauptaufgaben der WTO die Marktschaffung, die jedoch später
durch Elemente der Marktkontrolle, sprich durch positive Integration, ergänzt wurde, wie
noch zu zeigen sein wird.
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Gemäß der Zielsetzung der WTO soll nun verdeutlicht werden,
welche Regulationsmuster die WTO besitzt. Darüber hinaus soll am Beispiel eines neuen
Regulationsansatzes in diesem Fall anhand des ,,Agreement on the Application of Sanitary
and Phytosanitary Measures" - aufgezeigt werden, welche Ideen dieser Entwicklung zugrunde
liegen, welche Mittel zur Durchsetzung ihrer Regulationsansätze die WTO besitzt und welche
Folgen sich daraus für einzelne politische Aspekte beispielsweise den Verbraucherschutz
ergeben.
2. Die ursprünglichen Regulationsansätze der WTO
,,The GATT was reincarnated as a fully fledged international organization, the WTO. This new
organization became a symbol of the emergence of a more global economic system. Trade was
widely regarded as a key catalyst for future growth and prosperity. Those were, rightly, euphoric
moments."
(Sutherland P., Bhagwati J., u.a. 2004, S.2;)
Die Welthandelsorganisation wurde am 15. April 1994 mit den WTO-Agreement von
Marrakesch als Nachfolgeorganisation des GATT gegründet. Oberstes Ziel der Organisation
war und ist seitdem, den Welthandel zu liberalisieren und Handelshemmnisse abzubauen, um
so Wohlstand und Wirtschaftwachstum weltweit zu steigern. Im Wesentlichen ging es also
darum, wie in der Einleitung bereits erwähnt wurde, negativ integrativ tätig zu werden, also
dafür zu sorgen, einen möglichst breiten Markt zu schaffen. Um dazu verbindlich in der Lage
zu sein, war es zunächst von großer Bedeutung, dass das Vertragswerk von Marrakesch kein
locker strukturiertes Vertragswerk wie das des GATT 1947 war, sondern in ein Regelwerk
überführt wurde, dass in der Form einer internationalen Organisation mit
Rechtspersönlichkeit einen unabhängigen rechtlichen Status besitzt und für die
3
Mayntz R., Bogdandy A., Genschel P., Lütz S.: ,,Globale Strukturen und deren Steuerung"; Forschungsbericht
aus dem MPIfG, Köln, 2005, S. 15;
5
Mitgliedsstaaten übergreifende Verbindlichkeit bei allen Rechtstiteln gewährleistet.
4
Diese
Rechtspersönlichkeit ist inhaltlich im wesentlichen unter dem Stichwort der wechselseitigen
Kooperation zu betrachten, wobei zunächst einmal dahingestellt sei, inwieweit sich die
Kooperation aus einer realistischen Betrachtungsweise ergibt oder sich aus der Sichtweise
eines neoliberalen Institutionalismus heraus manifestiert.
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Innerhalb dieser auf Kooperation
angelegten Rechtsordnung lassen sich nun laut Prieß/Berrisch fünf wesentliche
Tätigkeitsfelder herausarbeiten, zu denen u. a. ,,Regelsetzende Funktionen mit dem Ziel
rechtlicher Verbindlichkeit;" sowie ,,Funktionen der Norm-Überwachung zur Erhöhung der
Regelbefolgung im internationalen System;" gehören (PRIEß/BERRISCH 2003, S. 41). Es
zeigt sich also, dass sie WTO schon aus ihrer organisatorischen Struktur heraus eine
regelsetzende und regelüberwachende Institution ist. Die drei konstituierenden
Rahmengrundlagen sind dabei das ,,General Agreement on Tariffs and Trade" (GATT), das
,,General Agreement on Trade in Services" (GATS) sowie das ,,Agreement on Trade-Related
Aspects of Intellectual Property Rights" (TRIPS). In all diesen Bereichen wurden von Seiten
der Mitgliedsstaaten nationale Kompetenzen auf die Ebene der WTO übertragen, damit auf
supranationaler Arena für den Bereich des Güterhandels (GATT) und der Dienstleistungen
(GATS) Handelshemmnisse abgebaut werden (also ein Markt geschaffen wird) und damit
geistiges Eigentum kein zusätzliches Hemmnisse für den Handel darstellt (TRIPS).
All diesen Bereichen liegen dabei zentrale regulative Prinzipien zugrunde. Der wohl
bedeutendste Kernpunkt ist die Meistbegünstigungsklausel (GATT Art.1, GATS Art.2,
TRIPS Art.4). Sie besagt, dass Handelsvorteile, die ein Staat A einem anderen Staat B
gewährt, auch allen anderen Vertragspartnern C gewährt werden müssen. Ausnahmen werden
lediglich ,,under strict conditions" gewährt, begrenzt auf regionale Integrationsbündnisse, also
z.B. für die EU oder unter Bedingungen auch für die NAFTA oder die ASEAN. Auch für
Entwicklungsländer sind vorteilhafte Regelungen vorgesehen, wie beispielsweise längere
Übergangsfristen bei der Implementierung neuer Richtlinien.
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Das Meistbegünstigtenprinzip
hat so zweierlei Folgen für die einzelnen Mitgliedstaaten: Einerseits werden die
Möglichkeiten zu bilateralen Vertragsabschlüssen stark eingeschränkt, und andererseits
besitzen bilaterale Regelungen, wenn sie zustande kommen und WTO-relevante Bereiche
berühren, multilaterale Gültigkeit für die Vertragspartner.
4
Neyer, J.: ,,Integrationstheorien"; Vorlesungsreihe Supranationale politische Herrschaft, Frankfurt a.M., 2005,
S.2;
5
Cemerin, M.: ,,Institutioneller Wandel und Macht im Welthandelssystem"; Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-
Baden, 2007, S. 47;
6
http://www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/tif_e/fact2_e.htm
6
Ein zweiter Kernpunkt klassischer regulativer WTO-Politik ist die so genannte
Inländerbehandlung (GATT Art.3, GATS Art.17, TRIPS Art.3.) Sie besagt, dass Güter,
Dienstleistungen und geistiges Eigentum aus dem Ausland nicht schlechter behandelt werden
darf, als solches das aus dem Inland stammt.
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Regulativ an diesem Prinzip ist im Grunde
genommen das Verbot von nationalstaatlichen Regulationsmaßnahmen. Staatliche
Einflussnahme auf die Preisfindung mittels Subventionen, Zöllen oder anderen
Steuerentlastungen für heimische bzw. Steuerbelastungen für ausländische Erzeugnisse wird
somit verboten. Betroffen sind des weiteren auch technische, lizenzbedingte oder
mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen.
Ein ebenfalls bedeutendes regulatives Prinzip ist die Verpflichtung zur Transparenz (GATT
Art.10, GATS Art.3). Relevante Gesetze, Regulierungen, Richtersprüche oder auch
administrative Beschlüsse müssen demnach für Akteure aus Politik und Wirtschaft in einer
angemessenen Zeitspanne so zugänglich gemacht werden, dass diese sich mit den
Beschlüssen in dem erforderlichen Umfang vertraut machen können.
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Ein vierter Kernbereich regulativer WTO-Politik soll hier einige Einzelpunkte bündeln und
diese unter dem Schlagwort des offenen Wettbewerbs subsumieren. Zunächst wäre
beispielsweise die Vorhersehbarkeit zu nennen, unter die das Verbot fällt, einmal festgelegte
Zölle und/oder Tarife wieder zu erhöhen. Ein zweiter Punkt ist der freie Marktzugang, der im
einzelnen genauer definiert wird. Das GATS-Abkommen sieht einen freien Marktzugang
etwa dann gewährleistet, wenn keine Beschränkung bei der Anzahl der Diensteanbieter, des
Gesamtwertes der Dienstleistungsgeschäfte, des Gesamtvolumens an erbrachten Leistungen,
der Gesamtzahl der Personen die in einem Sektor beschäftigt werden dürfen, der
Beschränkung der Beteiligung ausländischen Kapitals sowie bei der Wahl der
Unternehmensform vorliegen.
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Weiter zu nennen ist auch das Verbot mengenmäßiger
Beschränkungen
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, das inhaltlich eine starke Konnexität mit der Inländerbehandlung aufweist
und den Mitgliedsstaaten untersagt, Quotenbeschränkungen auf Güter oder Dienstleistungen
zu erheben.
Betrachtet man sich nun diese Regulationsansätze im Gesamten, so wird man nicht nur
Ausnahmen finden, wie etwa bezüglich der Entwicklungsländer oder regionaler
Integrationsbündnisse wie bei der Meistbegünstigtenklausel, sondern es macht Sinn auch das
7
Ebd;
8
GATT Art.10; http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/gatt47_01_e.htm
9
Krogias, M.; ,,Regulative Politik im Spannungsfeld von Globalisierung und Regionalisierung: EU, NAFTA und
WTO. Eine empirische Analyse der Regelsetzung im Telekommunikationssektor"; Ruhr-Universität Bochum,
Bochum, 2004; S. 164;
10
GATT Art.11; http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/gatt47_01_e.htm
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