Universität Bielefeld
Fakultät für Soziologie
Lehr- und Forschungsbereich Politikwissenschaft
Veranstaltung: Einführung in die Internationalen Beziehungen II
Modul: Grundlagenmodul Politik
Wintersemester 2005/2006
Das Dilemma legitimen Regierens
jenseits des Nationalstaates:
Demokratisierungskonzepte der
Europäischen Union im Vergleich
Vorgelegt von: Boris Kleemann
Vorgelegt am: 28.02.2006
Inhaltsverzeichnis
Abstract
1.
Global Governance und Legitimationsdefizite
1
1.1.
Einleitung: Empirische und normative Identifikationen eines
1
Legitimationsdefizites
1.2.
Das theoretische Defizit am Beispiel des Realismus
3
1.3.
Der Analyserahmen: Ein Anforderungskonzept der funktionalen
4
Selbstregulierung
2.
Demokratisierungskonzepte der Europäischen Union im Vergleich
6
2.1.
Der Kontext: Die Europäische Union als ,,dynamisches Mehrebenensystem" 6
2.2.
Das System von Vetorechten mittels verschiedener Referenda (Abromeit)
7
2.3.
Das Modell der deliberativen Demokratie (Schmalz-Bruns)
10
2.4.
Das Modell der ,,losen Arenenkopplung" (Benz)
12
3.
Fazit
14
4.
Literaturverzeichnis
17
Abstract
Die vorliegende Arbeit gliedert sich in zwei Teile. In einem ersten Schritt werde ich mich der Frage
zuwenden, ob im internationalen Raum Legitimationsprobleme existieren und wie diesen von der
Theorieentwicklung her zu begegnen sei. Dafür werde ich sowohl eine empirische als auch eine
normative Identifizierung des Legitimationsdefizits entwerfen. Im Zuge der normativen
Argumentation wird das diesem Text zugrunde liegende Verständnis vom Prozess der Globalisierung
und dessen Implikationen für ein legitimes Regieren jenseits des Nationalstaats ersichtlich. Aufbauend
auf diesen Erkenntnissen werde ich im Anschluss ein theoretisches Defizit demaskieren und
schließlich einen geeigneten Analyserahmen zur Untersuchung von Demokratisierungskonzepten
jenseits der Staatlichkeit vorstellen. In Verbindung mit dem Weltordnungsmodell der funktionalen
Selbstregulierung
, das diesem Ansatz zugrunde liegt, ist die Kontexttauglichkeit als fundamentaler
Maßstab zu nennen.
In einem zweiten Teil wird die Europäische Union als komplexeste Form des Regierens jenseits des
Nationalstaates und als relevanter Kontext dieser Arbeit vorgestellt. Die Frage, die hier zu behandeln
ist, richtet sich an die Kontexttauglichkeit verschiedener Legitimierungskonzepte. Fünf
Operationalisierungen des zentralen Untersuchungsinteresses werden im Folgenden als
Analysedimensionen fungieren, mit deren Hilfe ich die Demokratisierungsmodelle von Heidrun
Abromeit, Rainer Schmalz-Bruns und Arthur Benz
1
auf ihre Kontextadäquanz hin untersuchen werde.
Im Fazit wird dann ein evaluierender und zusammenfassender Vergleich dieser Vorschläge geschehen
und schließlich das Plädoyer für ein ,,komplexes Demokratiemodell" im Bezug auf die Europäische
Union formuliert.
1
Die hier behandelten Vorschläge suchen alle nach Formen der Demokratie weitgehend abgelöst von staatlichen
Kontexten und sind der moderneren Forschung zuzuordnen. Die ausgesuchten Texte stammen alle aus den
Jahren von 1997-1998 bis 2005 um Asymmetrien in den historischen Referenzen zu vermeiden.
1
1. Global Governance und Legitimationsdefizite
1.1 Einleitung: Empirische und normative Identifikationen eines Legitimationsdefizites
Tiefgreifende Legitimationsprobleme der Politik auf internationaler Ebene haben spätestens seit der
breiten öffentlichen Rezeption der Proteste anlässlich der WTO Ministerkonferenz 1999 in Seattle und
des G8-Gipfels 2001 in Genua ihre empirische Fundierung gefunden (vgl. Nye 2004). Innerhalb der
wissenschaftlichen Debatte waren die Probleme demokratietheoretischer Legitimation internationaler
Politik schon lange vorher identifiziert worden (vgl. Kaiser 1971). Erst in den 90er Jahren erfuhr die
akademische Problematisierung allerdings eine Schwerpunktverlagerung hin zu einer breit gefächerten
Entwicklung von politikwissenschaftlichen und demokratietheoretischen Lösungskonzeptionen.
Dieser Trend ist sowohl empirisch und normativ, als auch aus der Theorieentwicklung heraus
nachzuvollziehen:
Der Hauptansatzpunkt von Protesten, wie sie in Seattle oder in Genua beobachtbar wurden, scheint
vornehmlich die sich seit den 70er Jahren vollziehende transnationale Integration der Wirtschaft zu
sein. Besonders die fortschreitende Globalisierung der Kapitalmärkte hat negative Externalisierungen
hervorgerufen, die zunehmend ihre öffentliche Akzeptanz entbehren. So werden der Abbau von
Sozialleistungen und steuerliche Redistributiv- Entscheidungen zugunsten der Privatwirtschaft aus
Gründen der globalen Standortkonkurrenz häufig als nicht mehr anerkennungswürdig angesehen
(vgl. Scharpf 1996).
Die durch Globalisierung hervorgerufenen Legitimationsprobleme lassen sich freilich nicht
hinreichend auf der Basis einer fehlenden sozialen Akzeptanz hinsichtlich der von einem
globalisierten Wirtschaftssystem auf nationaler und regionaler Ebene produzierten negativen
Externalitäten identifizieren, sondern werden in der politikwissenschaftlichen Rezeption hauptsichtlich
normativ diskutiert.
Kern dieser Perspektive ist ein allgemeiner Konsens darüber, dass die Operationsweise der
internationalen Organisationen vom Ideal des demokratischen Regierens abweicht.
Nach dem 2. Weltkrieg zur Koordinierung der weltweiten ,,ökonomischen Interdependenz" (vgl. Zürn
2003, S. 234) geschaffen, durchliefen diese internationalen Institutionen seit den 70er Jahren einen
Prozess der qualitativen und quantitativen Expansion.
Ihre Operationsweise basierte anfänglich auf der Abstimmung politischer Entscheidungen durch
Regierungsvertreter, die sich weder ihren nationalen Parlamenten, noch der durch die Entscheidungen
beeinträchtigten Öffentlichkeit verantwortlich zeigten. Die im Modus der Einstimmigkeit getroffenen
Entscheidungen brachten keine tief greifenden Legitimationsdefizite mit sich, zumal sich der Kreis der
Regulierungsadressaten auf die Exekutiven der jeweiligen Mitgliedstaaten beschränkte.
Regulierungsgegenstände, wie die Verhinderung von Protektionismus durch Abbau von
Handelsschranken wurden erfolgreich behandelt. Das durch ökonomische Liberalisierung stabilisierte
globale Wirtschaftswachstum schuf sowohl die finanziellen Voraussetzungen, als auch die soziale
Notwendigkeit für den Ausbau nationaler Wohlfahrtssysteme. Die stark beschränkte
2
Regelungsreichweite der internationalen Institutionen ließ weiterhin nationale Idiosynkrasien in der
gesellschaftlichen, wie auch in der wohlfahrtsstaatlichen Entwicklung zu.
Als weitere Folge der global koordinierten ,,ökonomischen Interdependenz" waren grundlegende
Voraussetzungen für eine beschleunigte technologische Entwicklung geschaffen worden
(vgl. Brühl/Rittberger 2001, S.7-12). Global erreichbare Kommunikation in Verbindung mit einer aus
der fortlaufenden Spezialisierung erwachsenden Notwendigkeit des Rückgriffs auf Expertise machte
die Beteiligung von nicht-staatlichen Akteuren an intergouvernementalen Verhandlungen besonders
aus Gründen der Informationsbeschaffung unabdingbar.
In der Folge dieses Prozesses
2
verloren die ,,Grenzen sozialer Handlungszusammenhänge" (vgl. Zürn
2003, S. 237) ihre Deckungsgleichheit mit den nationalstaatlichen Grenzen und der dominierenden
ökonomischen Dimension der Globalisierung wurde eine ,,sozietale" gegenübergestellt (vgl.
Brühl/Rittberger 2001, S. 13). In Politikfeldern, in denen diese Inkongruenz am deutlichsten wurde
(z.B. globale Finanz), waren weit reichende Effektivitätsverluste nationaler Politiken zu beobachten.
Die Nationalstaaten reagierten auf diese Herausforderungen mit der Schaffung neuer Institutionen und
der Übertragung weiterer Kompetenzen auf die globale Ebene. Während diese ,,politische
Denationalisierung" (vgl. Zürn 2003, S 238) anfänglich im Zuge der Errichtung der Bretton-Woods-
Institutionen lediglich im Bereich der Ökonomie geschehen war, sind heute Regulierungspraktiken
internationaler Institutionen in nahezu allen Politikfeldern zu verzeichnen. Aus dieser quantitativen
sowie qualitativen Expansion folgt schließlich die Ausweitung der Regelungsreichweite
internationaler Institutionen in nahezu alle gesellschaftlichen Teilbereiche. Die bereits empirisch
identifizierten Legitimationsprobleme globaler Politik erhalten vor allem durch das hieraus
resultierende Kongruenzproblem
3
ihre normative Unterfütterung.
Dabei darf allerdings nicht der oben erwähnte Zusammenhang aus den Augen gelassen werden, dass
die neuen supra- und transnationalen Institutionen vornehmlich gebildet wurden, um die politische
Einflusssphäre wieder an den sich ausweitenden gesellschaftlichen Handlungsrahmen anzupassen,
sodass somit nun zwar die Legitimierung der Politik jenseits des Nationalstaats notwendig erscheint,
aber mit dieser erneuten Deckungsgleichheit auch eine entscheidende Voraussetzung für genau diese
Legitimierung geschaffen wird
4
.
Die bisherigen Abschnitte leisten zusammenfassend dreierlei. Sie definieren zum einen das diesem
Text zugrunde liegende Verständnis vom Prozess der Globalisierung als den durch globale
Marktliberalisierung und zunehmende Technisierung verursachten ,,gesellschaftlichen
2
Zürn spricht in diesem Zusammenhang von ,,gesellschaftlicher Denationalisierung" (vgl. Zürn 2003, S. 237).
3
Im Sinne von: Der Kreis der an der Entscheidungsfindung beteiligten stimmt nicht mit dem Kreis der
Entscheidungsbetroffenen überein. (Vgl. auch: Scharpf 1996) Damit verbinden sich die fehlende
Verantwortlichkeit der Entscheidungsträger gegenüber den Adressaten, sowie die hohe Intransparenz der
Entscheidungsprozesse.
4
Siehe dazu auch Wolf 2000, S. 156: ,,In dem Maß, in dem Außenpolitik in internationaler Kooperation aufgeht
und sich dann auch noch die Demokratieverträglichkeit dieser internationalen Kooperation erhöht, eröffnen sich
auch Chancen dafür, dass jenseits der eigenen Territorialgrenzen getroffene, aber in ein Land hineinwirkende
politische Entscheidungen nicht ganz ohne die Möglichkeit, sie zu beeinflussen, zustande kommen.".
3
Denationalisierungsschub", der aus Effizienzgründen beantwortet wird von der qualitativen und
quantitativen Expansion internationaler Institutionen im Zuge einer ,,politischen Denationalisierung"
(vgl. Zürn 2003, S. 237) mit Berücksichtigung der Folgen für die demokratische Legitimation des
Regierens jenseits des Staates.
5
Des Weiteren verbinden die bisherigen Ausführungen empirische mit
normativen Perspektiven des entstehenden Legitimationsproblems und beinhalten gleichzeitig den
Ausgangspunkt von der (zumindest partiellen) Lösbarkeit des Dilemmas.
Nachdem also sowohl empirisch als auch normativ der Bedarf politikwissenschaftlicher Konzeptionen
zur Behandlung der Legitimationsdefizite von Global Governance
6
festgestellt wurde, soll in einem
weiteren Schritt nun das Erfordernis einer problembezogenen Theorieentwicklung nachvollziehbar
und darauf aufbauend ein geeigneter Analyserahmen für den Vergleich verschiedener
Legitimierungsstrategien vorgestellt werden.
1.2 Das theoretische Defizit am Beispiel des Realismus
Der oben bereits diagnostizierte Trend zum Entwurf neuer Konzepte zur Legitimation des Regierens
jenseits des Nationalstaats seit Mitte der 90er Jahre ist nicht nur aus einer wachsenden normativen
Notwendigkeit und einer offensichtlichen empirischen Brisanz, sondern auch aus der
Theorieentwicklung selbst heraus zu verstehen.
So ist prominenterweise die Realistische Theorie der Internationalen Beziehungen zu nennen, die im
Kontext nationalstaatlicher Selbstbindung auf einer Supraebene an ihre selbst gesteckten Grenzen
stößt:
,,Die Zusammenlegung nationalstaatlicher Kompetenzen in internationale Institutionen lässt
sich in diesem Rahmen allenfalls dadurch begründen, daß im Sinne der Bündelung der Kräfte
durch Allianzbildung relative Positionsvorteile gegenüber anderen Staaten und bündnissen
erzielt werden können." (Wolf 1997, S. 281).
Da, wie bereits oben gezeigt, die neuen internationalen Institutionen der ,,politischen
Denationalisierung" primär als Reaktion auf gesellschaftliche Veränderungen entstanden, und in ihrer
Existenz nur sehr begrenzt auf relative Nutzenerwägungen von Staaten gegenüber Staaten
zurückzuführen sind, ist die Selbstbindung im Lichte des Realismus als problematisch zu betrachten.
Der Grund hierfür scheint offensichtlich in seiner vorwiegenden Nichtbeachtung innenpolitischer,
beziehungsweise gesellschaftlicher Dynamiken zu liegen. Dies kann letztendlich auch als Grund für
die Leugnung des Legitimationsdefizits im internationalen System bezeichnet werden.
,,Damit ist dem Postulat der Demokratisierung des Regierens im internationalen System
bereits dann ausreichend entsprochen, wenn die Mitwirkungsrechte der Regierungsvertreter
5
Diese auf Zürn 1998, 2003 gestützte Definition impliziert, dass hier der ,,Trend zur Supra- und
Transnationalisierung als mehr oder weniger unbeabsichtigtes, indirektes Ergebnis einer Vielzahl von gewollter
politischer Reaktionen auf wahrgenommene funktionale Anforderungen an internationale Institutionen im Zuge
der gesellschaftlichen Denationalisierung" (Zürn 2003, S. 245) angesehen wird. Wolf weicht hiervon ab, indem
er die ,,intergouvernementale Selbstbindung" als intendiertes Resultat des nationalstaatlichen Strebens nach
interner und externer Autonomie auffasst (Wolf 1997, S. 291). Diese Motivkonzeption soll in der vorliegenden
Arbeit keine prominente Rolle spielen.
6
Im Sinne von Brühl/Rittberger 2001
0 comments