Die europäische Gesundheitspolitik

als Nagelprobe:

Der erstarkte EuGH und

die schwächelnde Kommission

Joachim Wentzel

Diplomarbeit

veröffentlicht in 2008

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Johann Wolfgang Goethe-Universität Frankfurt am Main

Fachbereich Politikwissenschaft

Diplomarbeit von Joachim Wentzel

(European University Institute, Florence)

Titel: "Die europäische Gesundheitspolitik als Nagelprobe:

Der erstarkte EuGH und die schwächelnde Kommission"

Benotung: sehr gut

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Inhaltsverzeichnis

1 EINLEITUNG

7

2 EMPIRISCHER TEIL

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2.1 Gesundheitspolitische Maßnahmen der Gemeinschaft 11

2.2 Entscheidungen des EuGH mit Relevanz für die Gesundheits-

politik 14

3 DIE THEORETISCHE GRUNDLAGE:

DAS ,, PRINCIPAL-AGENT" MODELL

21

3.1 Gründe des Delegierens 23

3.2 Das institutionelle Design einer Agentur 30

3.3 Die Konsequenzen des Delegierens 39

3.4 Fazit des Kapitels 46

4 STELLUNG UND ENTWICKLUNG DER EUROPÄISCHEN

KOMMISSION

49

4.1 Regulierung als Modus politischer Steuerung 49

4.2 ,,Die Europäische Union als regulativer Staat" 57

4.3 Der Glaubwürdigkeitsverlust der Kommission 61

4.4 Fazit des Kapitels 68

5 STELLUNG UND ENTWICKLUNG DES EUROPÄISCHEN

GERICHTSHOFS

71

5.1 Die Entwicklung des EuGH in den 1960er Jahren 72

5.2 Die ,,Nicht-Reaktion" der Mitgliedstaaten 76

5.3 Die nationalen Gerichte als Akteure im Prozess der rechtlichen

Integration 79

5.4 Das Vorgehen des EuGH: undogmatisch oder strategisch 82

5.5 Fazit des Kapitels 91

6 FAZIT

95

7 LITERATURVERZEICHNIS

99

5

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6

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1 EINLEITUNG

,,Die Wahrnehmung von Hoheitsgewalt durch einen Staatenverbund wie die Europäische

Union gründet sich auf Ermächtigungen souverän bleibender Staaten, die im zwischen-

staatlichen Bereich regelmäßig durch ihre Regierungen handeln und dadurch die Integra-

tion steuern. Sie ist daher primär gouvernemental bestimmt."1

Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) sieht im sogenannten ,,Maastricht-Urteil" die

Europäische Union (EU) als einen Staatenverbund, der sich aus souverän bleibenden

Staaten zusammensetzt. Das Gericht versucht somit semantisch der Gestalt der EU ge-

recht zu werden: Sie ist mehr als ein Staatenbund von souveränen Staaten, die sich in

einem Politikbereich zusammenschließen; sie ist gleichzeitig aber auch weniger als ein

Gebilde, das man ,,Vereinigte Staaten von Europa" nennen könnte. Zentral in dem obi-

gen Zitat ist das Wort ,,souverän". Da sich die Europäische Union im Kern durch eine

Wirtschaftsgemeinschaft auszeichnet und die Politikbereiche der sogenannten ,,2. und

3. Säule"2 äußerst schwach integriert sind, lässt sich der Begriff ,,souverän" oder ,,Sou-

veränität" mitunter deskriptiv aus Sicht der policy-Perspektive fassen. Die Frage muss

lauten, welche Politikbereiche müssen bei Nationalstaaten verbleiben, um ihre eigene

Staatlichkeit weiterhin begründen zu können? Sozialpolitik zählt hierbei sicherlich dazu,

verbindet sie doch auf eindrucksvolle Art und Weise die ,,Herrschaft durch das Volk" mit

der ,,Herrschaft für das Volk". Somit lässt sich die Sozialpolitik als ein für die souveräne

Staatlichkeit eines Staates legitimierendes Element bezeichnen.

Ein weiteres Indiz für die Sozialpolitik als ein den Staat konstituierendes Element und

von ausschließlich von ihm behandeltes Feld ist das der Sozialleistungssysteme. Während

in der Europäischen Gemeinschaft bzw. in der Europäischen Union schon seit geraumer

Zeit mit Waren, Kapital und Dienstleitungen freier Handel zwischen den Mitgliedstaa-

ten betrieben werden kann, war der Zugang zu ausländischen Sozialleistungsträgern und

ausländischen Sozialleistungserbringern lange tabu, denn im Bereich der Sozialversiche-

rung gilt in den Mitgliedstaaten das Territorialprinzip.3 Dennoch, ,,die heilige Kuh" der

nationalstaatlich geschlossenen Gesundheitssysteme ist nicht mehr sicher. Seit 1998 hat

der Europäische Gerichtshof (EuGH) durch drei Entscheidungen den Zugang zu Behand-

lungen im EU-Ausland grundsätzlich mit nur wenigen Ausnahmen gestattet. Begründet

1BVerfGE 89, 155 [Rn 103].

2Die ,,2. Säule" umfasst die ,,Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik" (Art. 11 des Vertrags über

die Europäische Union (EUV)), die ,,3. Säule" die ,,Polizeiliche und justitielle Zusammenarbeit in

Strafsachen" (Art. 29 EUV).

3Zum Territorialprinzip: ,,Ausgehend von der völkerrechtlichen Grundnorm, dass die staatliche Ho-

heitsgewalt nur innerhalb des eigenen Hoheitsgebiets ausgeübt werden darf, ist als Ausfluss des Ter-

ritorialprinzips der Grundsatz entwickelt worden, dass der Versicherungszwang grundsätzlich seine

Schranke an den Grenzen der inländischen Staatsgewalt findet." BSGE 32, 174 [175].

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wurde dies mit den sogenannten Grundfreiheiten des Gemeinschaftsrechts4, hier vor

allem mit der Dienstleistungsfreiheit gemäß Art. 49 und 50 des Europäischen Gemein-

schaftsvertrags (EGV). Die Entscheidungen belegen ein Vorgehen des EuGH, das ­ wie

im Verlaufe dieser Arbeit noch gezeigt werden soll ­ in dieser Form auch in anderen

Feldern als dem der Gesundheitspolitik durchaus nicht zum ersten Mal zu beobachten

ist. Das Gemeinschaftsrecht geriert sich als eine Art Wirtschaftsverfassung. Diese hat,

auch aufgrund der durch den EuGH entwickelten Doktrinen des Anwendungsvorrangs5

und der unmittelbaren Wirkung6, in Verbindung mit dem sogenannten Vorabentschei-

dungsverfahren gem. Art. 234 EGV eine enorme Wirkung auf die Handlungsfähigkeit

nationaler Politik entfaltet, und zwar auch auf gemeinschaftsrechtsferne Bereiche, wie

eben den der Sozialpolitik.

Doch wenn Sozialpolitik wirklich einer der neuralgischen Punkte nationaler Staatlich-

keit ist, stellt sich die Frage, wie die Mitgliedstaaten auf die Rechtsprechung des EuGH

reagieren. Anders gesagt, es bleibt fraglich, warum die Mitgliedstaaten nicht schon im

Vorfeld der für das Gesundheitssystem relevanten Entscheidungen sichergestellt haben,

dass der EuGH eben nicht Entscheidungen mit solch großer Tragweite fällen kann. Die

Begründung hierfür, so der Tenor dieser Arbeit, liegt in der institutionellen Ausgestal-

tung des EuGH. Doch aus dieser Vermutung ergibt sich eine weitere Frage: Warum

ist der EuGH so konstituiert und warum bevorzugen die Mitgliedstaaten diese starke

Position eines Gerichtshofs? Hierin ist die Verbindung zu der ebenfalls in dieser Ar-

beit behandelten Europäischen Kommission (im Folgenden Kommission) zu sehen. Die

Gründe für eine solch starke und in großer Autonomie gegenüber den ,,Herren der Ver-

träge" handelnden Institution sind bei der Kommission und dem EuGH ähnlich gelagert.

Denn zuvorderst stellen beide Institutionen den Ausdruck des nachhaltigen Interesses

und der langfristigen Verpflichtung zur Gemeinschaft seitens ihrer Mitglieder dar. Und

beide nehmen auch die Funktion des ,,Hüters der Verträge" ein. Umgekehrt könnte die

Möglichkeit der starken Einflussnahme der Mitgliedstaaten in die Arbeit dieser beiden

Institutionen die Glaubwürdigkeit der gegenseitigen Verpflichtung unterminieren.

Genau hierin besteht das für diese Arbeit entscheidende Spannungsverhältnis. Ei-

nerseits existieren auf europäischer Ebene mit großen autonomen Handlungsbefugnissen

ausgestattete, nicht unmittelbar demokratisch legitimierte, supranationale Institutionen,

die geeignet sind, für alle Staaten auf europäischer Ebene verbindlich, neutral und glaub-

würdig zu handeln. Andererseits sind sie aber auch institutionell in der Lage, ,,outputs"

zu erzeugen, die nicht mit den ursprünglichen Intentionen und Interessen der Mitglied-

staaten korrespondieren und von Letzteren nicht mehr eingefangen werden können. Trotz

dieser vergleichbaren ,,Delegierungsgründe" hinsichtlich des Transfers von Kompetenzen

an den EuGH und die Kommission, verlief und verläuft die Entwicklung beider Insti-

tutionen sehr unterschiedlich. Während der Gerichtshof im Laufe der Jahre stetig an

Bedeutung zugenommen hat, lässt sich im Falle der Kommission ein solch linearer Pro-

zess nicht beobachten.

4Die vier Grundfreiheiten sind der freie Personen-, Waren-, Kapital- und Dienstleistungsverkehr.

5EuGH (Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251 [1269 ff.]), Fall "Costa ./. E.N.E.L".

6EuGH (Rs. 26/62, Slg. 1963, 1 [25 ff.], Fall "Van Gend & Loos".

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Somit sind zwei Fragen für diese Arbeit von zentraler Bedeutung und bilden den Kern

des Erkenntnisinteresses:

1. Wie ist es möglich, dass gemeinschaftsrechtsferne Politikbereiche wie die Gestal-

tung der Gesundheitssysteme vom Gemeinschaftsrecht erfasst werden und welche

Rolle spielen dabei die Kommission und der EuGH? Forcieren beide Institutionen

den Ausbau des Einflusses des Gemeinschaftsrechts aus eigenem Antrieb, und ist

eine der entscheidenden Triebfedern gar das eigene, institutionelle Interesse, Ein-

fluss und Kompetenzen dazu zu gewinnen? Oder tragen sie durch ihre Handlungen

lediglich einer funktionalen Notwendigkeit Rechnung?

2. Wieso wird der Kommission Einhalt im Ausbau ihrer Kompetenzen und ihres

Einflusses geboten und wieso ist dies beim EuGH ungleich schwerer möglich? Oder

zugespitzt formuliert, lässt sich der EuGH als vorläufiger ,,institutioneller Sieger"

beschreiben, was die Stärke seiner Stellung im europäischen Institutionengefüge

angeht.

Zur Beantwortung dieser Fragen wird wie folgt vorgegangen: Beginnen wird die Abhand-

lung untypischerweise mit dem Empirieteil. Es werden zum einen gesundheitspolitische

Maßnahmen der EU dargestellt, zum anderen EuGH-Entscheidungen mit großen gesund-

heitspolitischen Effekten. Nach dieser deskriptiven Bestandsaufnahme folgt das dritte

Kapitel mit der Abhandlung des sogenannten Principal-Agent Modells. Dieser Ansatz

veranschaulicht theoretisch, warum, wie und mit welchen Konsequenzen Kompetenzen

an eine vom direkten Zugriff ihrer Initiatoren unabhängige Behörde (englisch: Agency)

transferiert werden. Sowohl die Kommission als auch der EuGH können als eine solche

Agency verstanden werden. Dabei fungiert der Principal-Agent Ansatz als eine dem ak-

teurszentrierten Institutionalismus zuzurechende theoretische Basis in dieser Arbeit, der

sich deshalb besonders gut zur Beantwortung der oben gestellten Fragen eignet, weil er

eine Institution als eigenständigen Akteur versteht und diesen in den Mittelpunkt seiner

Argumentation rückt. Auf die theoretische Basis werden im vierten und fünften Kapi-

tel zwei unterschiedliche aber dem akteurszentrierten Institutionalismus treu bleibende

,,theoretische Deckel" aufgeschraubt. Zum einen kann durch den Ansatz von Giandome-

nico Majone die Entwicklung für den Fall der Kommission nachgezeigt werden. Unter

der These ,,die EU als regulativer Staat" entwickelt er Erklärungen und Gründe für die

über Jahre hinweg stetig steigende Bedeutung der Kommission.7 Der zweite ebenfalls

institutionalistische ,,theoretische Deckel" dient der Abhandlung zum EuGH.

Basierend auf den Texten von Alter und anhand erlassener Entscheidungen des EuGH,

wird seine Rolle im europäischen Institutionengefüge beschrieben.8 Dabei wird die Ver-

mutung zu belegen sein, dass es sich beim EuGH um einen strategisch handelnden,

deswegen gemeinhin auch als undogmatisch bezeichneten Gerichtshof handelt. Entschei-

dendes Einfallstor für den EuGH in diesem Bereich ist die Umsetzung des Binnenmark-

tes. Somit, so soll argumentiert werden, wirkt der EuGH in eklatanter Weise auf Ge-

sundheitspolitik, und zwar durch ,,die Hintertür" der Umsetzung der Grundfreiheiten.

7Vgl. Majone 1996a.

8Vgl. Alter 1998, 2001.

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Darüber hinaus kann er womöglich als politischer Akteur gewertet werden, steht doch zu

vermuten, dass beim Fällen von Entscheidungen nicht das Gemeinschaftsrecht sondern

auch politische und strategische Überlegungen eine ausschlaggebende Rolle gespielt ha-

ben. Anhand von spieltheoretischen Varianten soll gezeigt werden, dass der EuGH wenn

nicht einer rechtlichen Dogmatik, so doch einer anderen Gesetz- und Regelmäßigkeit

folgt.

Der sechste Punkt dieser Arbeit und damit den Abschluss bildet ein Fazit. Der Em-

pirieteil befindet sich nicht deshalb an ungewohnter vorderer Stelle dieser Arbeit, weil

er dort am meisten Sinn für die Argumentation machen würde, vielmehr deswegen, weil

er an seiner ,,angestammten" Position, zwischen Theorieteil und Synthese bzw. Fazit,

einen Bruch in der argumentativen Überleitung von den theoretischen Kapiteln in den

Teil des Fazits bedeuten würde.

Die Rolle der Gesundheitspolitik auf europäischer Ebene bzw. die Rolle gesundheitspo-

litischrelevanter Entscheidungen soll genau an den Punkten einfließen, an denen gezeigt

werden soll, wie die Kommission und der EuGH in Politikbereichen wirken, für die sie

eigentlich keine Kompetenzen besitzen. Insofern ist die Gesundheitspolitik die durch

den Titel dieser Arbeit zum Ausdruck kommende Nagelprobe, um die unterschiedlichen

Entwicklungslinien beider Institutionen aufzuzeigen.

In dieser Arbeit soll die oben bereits angeführte These untermauert werden, wonach

der EuGH im Sinne der stetigen prozesshaften Kompetenzaneignung und Einflussstei-

gerung zu einer der einflussreichsten Akteure in Europa geworden ist. Gleichzeitig wird

jedoch auch die Entwicklung der Kommission gezeigt werden. Interessanterweise spricht

Majone, und damit genau der Autor, der 1996 die These ,,der EU als regulativen Staat"

entwickelte, schon sechs Jahre später von einem Glaubwürdigkeits- und Autoritätsverlust

dieser Institution, den sie vor allem durch die Änderungen des Vertrages von Amsterdam

erfahren hat.9

Abschließend bleibt folgendes zu sagen: Im Mittelpunkt der vorliegenden Arbeit steht

die Handlungsebene. Das heißt, es wird versucht, die Gründe und Prozesse, die die

Mitgliedstaaten dazu veranlasst haben, zwei mit weitreichenden Kompetenzen ausge-

stattete supranationale Institutionen zu gründen, ebenso nachvollziehen zu können, wie

deren Handlungen und Aktionen im europäischen Institutionengefüge. Ziel ist es dem-

nach, nach Lektüre dieser Arbeit zu verstehen, warum und wie gehandelt wird, was

anhand des empirischen Beispiels der Gesundheitspolitik verdeutlicht werden soll. Da-

bei steht die Frage nach der Legitimation aus demokratietheoretischer Sicht, also die

Herrschaftsebene, nicht im Fokus. Diese Frage wird nur kurz angerissen werden.

9Vgl. Majone 2002, 383 ff.

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