10 Jahre nach Kyoto ­ welche Rolle spielen

die USA in den internationalen Klimaverhandlungen

Diplomarbeit
Zur Erlangung des akademischen Grades
Diplom-Volkswirt

Eingereicht am Lehrstuhl VWL
IV Finanzwissenschaft
Von Christian Altrichter
Berlin, 31.01.2008

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung 4
2. Naturwissenschaftliche Basis und Folgen des Klimawandels 8
2.1 Definitionen 8
2.2. Natürlicher vs. Anthropogener Treibhauseffekt 8
2.3 Die IPCC-Reports und erwartete Kostenbelastung der USA 9
2.3.1 Die vier ,,Klimaschutzgutachten" (Assessment Reports) des IPCC 10
2.3.2 Projektionen und Folgen des Klimawandels 12
3. Die Geschichte der amerikanischen Umweltpolitik 15
3.1 Anfänge in den 70ern 15
3.2 Die 80er Jahre und der steinige Weg nach Kyoto 16
3.3. Clinton, Berlin und der Weg nach Kyoto 18
3.4. Die Post-Kyoto-Phase 22
4. Kritik und Mechanismen des Kyoto-Protokolls 27
4.1 Einleitung 27
4.2 Warum ist ,,Equity" so wichtig ? 29
4.3.Die finanzielle Belastung durch das Kyoto-Protokoll 31
4.4 Die flexiblen Mechanismen 34
4.4.1 Der Emissionshandel Artikel 17 KP 35
4.4.2 Die Projektmechanismen Joint Implementation (JI) Artikel 6 KP und der Clean Development Mechanismus (CDM) Artikel 12 KP 37
4.4.3 Die Senkenregelung im KP 39
5. Alternative Strategieansätze zu Kyoto 41
5.1. Einleitung 41
5.2 Spieltheoretische Grundlagen 43
5.2 Klimaabkommen zwischen den USA und China 47
5.2.1 Das Standard-Modell ohne induzierten technologischen Wandel 47

2

5.3. Klimaabkommen zwischen den USA und Kanada 52

5.4 Einführung in die Thematik der Diffusionsprozesse 57

5.4.1 Formen der Handlungskoordination 59

5.4.1.1 Zentrale Regulierung 60

5.4.1.2 Dezentrale Regulierung 61

5.4.1.3 Mehrebenenregulierung 63

5.4.2 Umweltpolitische Innovationsmuster von ,,Pionierstaaten" 65

5.4.3 Erklärungsansätze 69

5.4.4 Internationaler Kontext von Politikdiffusionen 72

6. Fazit und Schlussbetrachtung 76

7. Abbildungsverzeichnis 80

8. Tabellenverzeichnis 87

9. Abkürzungsverzeichnis 90

10. Literaturverzeichnis 91

3

1. Einleitung

Auch zu Beginn des 21. Jahrhunderts ist das vom angloamerikanischen Raum geprägte Wohlstands- und Wachstumsparadigma allgegenwärtig. So wird es in vielen Ländern, insbesondere in Schwellenländern und den ,,Ländern des Südens" als ein Maxim politischen und wirtschaftlichen Handelns angesehen, nach ähnlich hohen (Lebens-)Standards zu streben, wie sie in Industrieländern existieren. Das jenes Paradigma nicht nur positive wohlstandssteigernde Konsequenzen hat, sondern mit wirtschaftlichem Wachstum auch die Emissionen ansteigen1 und infolge dessen, negative Veränderungen für die Umwelt resultieren. Gewiss die Umweltproblematik ist nicht neu, Umweltprobleme gibt es schon seit dem Mittelalter2 nur ihre Dimension hat sich in den heutigen Tagen stark gewandelt. Lange Zeit galten die Umweltgüter Luft und Wasser als Prototypen freier öffentlicher Güter. Dies mag vor 200 Jahren noch vertretbar gewesen sein, da die Belastungen durch menschliches Einwirken geringer waren, weil einerseits weniger als eine Milliarde Menschen auf der Erde lebten und andererseits durch die heute bedeutend intensivere Lebensweise, die durch den steigenden Wohlstand im Laufe der Jahrhunderte stetig zugenommen hat.

Nachdem die Umweltpolitik in den 60er und Anfang 70er Jahren noch eine weniger bedeutende Rolle gespielt hat, Fricke3 bezeichnet dieses Terrain als ,,lowpolitics", hat sich der Stellenwert dieses Politikbereiches, insbesondere nach den internationalen Klimaberichten des Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), der nun bereits in vierter aktueller Ausgabe vorliegt, stark gewandelt. So konnte 1997 in Kyoto nach Jahren zähen Verhandelns4 und nach dem Regierungswechsel im Jahre 1993 durch die positiven Impulse des damaligen umweltengagierten Vizepräsident Gore in Berlin 1995 die Grundlage für den 1997

^{1 Viele Energieexperten haben bis in die 70er Jahre postuliert, dass der Anstieg der Emissionen mindestens so stark zunimmt wie das Wirtschaftswachstum eines Landes. Diese Sichtweise wird heutzutage kaum noch vertreten. Da der Ölpreis, auch historisch gesehen, extrem niedrig war, gab für die westlichen Industriestaaten keinen Anlass einen rationalerem Umgang mit den natürlichen Ressourcen anzustreben. Vgl. u.a. Brauch (1996), S. 170ff.
2 Vgl. Brandes et al., (1997) S. 196ff.
3 Fricke (2001), S. 9.
4 Zu den internationalen Klimaverhandlungen bis zum Vertrag von Kyoto sei verwiesen auf zwei Quellen unter vielen: Oberthür/Ott (2000) und Grubb et al. (1999).}

4

beschlossenen Vertrag, dem Kyoto-Protokoll (KP), zum Schutz des Klimas vereinbart werden, wobei die Interessen der Verhandlungsstaaten weiterhin stark divergierten. So muss konstatiert werden, dass die USA im Basisjahr des Kyoto-Protokolls5 mehr als ein Drittel der gesamten Emissionen der Welt emittiert hat, obwohl nur vergleichsweise wenig, knapp fünf Prozent der Weltbevölkerung, in

den Vereinigten Staaten leben und die Nutzung natürlicher Ressourcen6 intensiver ist als in vergleichbaren Industrieländern der OECD. Im Rahmen des Kyoto-Vertrages erklärten sich die USA bereit, ihre Emissionen der sechs vereinbarten Treibhausgase bis zur Budgetperiode 2008-2012 um sieben Prozent, auf Basis des Jahres 1990, zu senken.

Mit der Übergabe der Regierungsgeschäfte an die Republikaner 2001 und den Anschlägen in New York 2001, hat die Klimapolitik einen herben Rückschlag erlitten, indem Präsident Bush den offiziellen Rücktritt von KP erklärte. Die USA begründete dies mit immensen Kosten, die bei der Erreichung des Kyoto-Emissionsreduktionsziels entstehen würden, da die USA bis 2002 etwa 16 Prozent7 mehr Schadstoffe als im Basisjahr 1990 freigesetzt hat. Außerdem wurde die Nichtbeteiligung der Entwicklungsländer (EWL) an Verpflichtungen angeführt, hierbei insbesondere mit Blick auf das ,,aufstrebende" China, da ansonsten die amerikanische Industrie unter starken Wettbewerbsnachteilen zu leiden hätte.8 Somit war der internationalen Gemeinschaft ein schweres Ziel aufgebürdet, um die Ratifizierung des KP doch noch realisieren zu können, da gemäß Artikel 25 I KP dieses erst dann in Kraft tritt, wenn mindestens 55 Annex-I Staaten, die mindestens 55 Prozent der Gesamtemissionen des Basisjahres 1990 emittieren, das Protokoll ratifiziert haben. Nach einem Nachverhandlungsprozess mit den einzig verbliebenen Parteien, die im Jahr 1990 einen signifikanten Anteil an den weltweiten Emissionen aufwiesen, wurde dann rund drei Jahre nach dem Rückzug der amerikanischen Regierung, das KP von der russischen Duma unterschrieben und konnte dann am neunzigsten Tag der Hinterlegung, gemäß Art. 25 I KP, am

^{5 Als Basisjahr wurde auf der zweiten ,,Conference of the Parties" in Berlin das Jahr 1990 als Ausgangsbasis für die Bestimmung von Reduktionszielen festgelegt. Vgl. KP Art. 3 V,VII.
6 Siehe Anhang - Abbildung 1-1 und 1-2.
7 OECD (2004), S. II.16.
8 Victor (2004), S. 4; Steward/Wiener (2003), S. 10; WEFA (1998).}

5

16.02.2005 in Kraft treten.9 Trotz der Ratifizierung Russlands ist die USA bis heute nicht bereit, diesem beizutreten, was vielleicht auch an den nahezu unveränderten Rahmenbedingungen liegen mag, sodass der Ulrich(2007) unjüngst harsch mit der USA in die Kritik ging und schrieb: ,,Der Anspruch der US-Regierung, dass Amerikaner auch in Zukunft doppelt so viel Abgase in die Luft pusten dürfen wie Europäer, fünfmal soviel wie Chinesen und zwanzigmal soviel wie Afrikaner, ist ökologischer Rassismus, und im übrigen politisch nicht durchzuhalten."10

Diese Arbeit versucht herauszustellen, welchen Auswirkungen bestimmte Entscheidungen in der amerikanischen Umweltpolitik auf andere Länder hat und welchen Beitrag die USA hierzu leisten kann. Welche politischen Entscheidungen müssen getroffen bzw. welche Möglichkeiten hat die USA, um in der internationalen Klimapolitik wieder ein ,,Globaler Leader" zu werden oder dieser zu bleiben, insofern es noch immer die Intention der USA ist, wie einst die Führungsrolle der USA als ein entscheidender Faktor für dessen Durchsetzung des Montrealer Protokoll zum Schutz der Ozonschicht gewesen war.11 In der folgenden Arbeit wird der Entscheidungsprozess der USA im Jahr 2001 vom KP zurückzutreten analysiert, beginnend mit der Klimapolitik in den 70er Jahren und der Analyse des Regierungswechsels am Ende der Dekade. Kern der Arbeit wird es sein, im wesentlichen vier künftige amerikanische klimapolitische Optionen zu beschreiben. Es sollen im wesentlichen drei Strategien ausführlich diskutiert werden. Das Szenario I erörtert ein bilaterales Abkommen zwischen den USA und China im Rahmen der Spieltheorie. Im Szenario II werden die Voraussetzungen beleuchtet, die es ermöglichen ein bilaterales Handelssystem zwischen den USA und Kanada zu etablieren, sowie dem Szenario III, das die horizontalen und vertikalen Diffusionsprozesse innerhalb den USA zwischen Bundessaaten und Gliedstaaten untersucht. Im Folgekapitel sollen die wesentlichen Grundlagen zum Verständnis des Klimawandels erläutert werden. Im Anschluss wird die amerikanischen Klimapolitik aus

^{9 Hofmann (2006), S. 41. Nach der Ratifikation Russlands beläuft sich die Emissionsmenge der Annex-I Länder 61,6%, sodass Art. 25 I KP wirksam wird.
10 ,,Die Zeit" (2007): Erst kommt die Moral, 08.03.2007.
11 Simonis (2000), S. 311.}

6

historischer Sicht kurz beschrieben, um dann ausführlich die Klimapolitik der letzten zwei Jahrzehnte zu beleuchten, hierbei insbesondere den Verhandlungsprozess in Kyoto und die unterschiedlichen Positionen der Industrieländer und Entwicklungsländer als auch die Grundlage, die zur Ablehnung des Vertrages seitens der USA geführt hat. Das der Entscheidung, das KP abzulehnen, zugrundeliegende ökonomische Modell der amerikanischen Regierung, wird anderen Studien gegenübergestellt werden und einer kritischen Prüfung unterzogen. Abschließend soll ein möglicher Ausblick der amerikanischen Klimapolitik der kommenden Jahre gegebenen werden, insbesondere mit Blick auf die Präsidentenwahl und künftige Entwicklungen im Land der unbegrenzten Möglichkeiten.

7

2. Naturwissenschaftliche Basis und Folgen des Klimawandels
2.1 Definitionen

Als erstes soll mit der Betrachtung von Umweltproblemen der Begriff Umwelt und Klima definiert werden. Hierbei sei beispielhaft auf zwei Definitionen eingegangen, die von Siebert (1998), der sie als ,,set of natural conditions that defines the human living space" unterteilt und weiterhin ,,in different environmental systems as air, water and land".12 Ein etwas weitere Fassung des Begriffes Umwelt gibt Wicke (1993), bezeichnet als ,,Gesamtheit der existenzbestimmenden Faktoren, die die physischen, psychischen, technischen, ökonomischen und sozialen Bedingungen und Beziehungen des Menschen bestimmen."13 Hingegen umfasst das Klima den zeitlichen Rahmen zwischen mehreren Monaten bis Jahren und das terrestrischen Klima lässt sich definierten als ,,die für einen Standort, eine definierte Region oder gegebenenfalls auch globale statistische Beschreibung der relativen Klimaelemente, für die eine relativ große zeitliche Größenordnung die Gegebenheiten und Variationen der Erdatmosphäre hinreichend ausführlich charakterisiert."14

2.2. Natürlicher vs. Anthropogener Treibhauseffekt

Das Klima auf unserem Planeten wird entscheidend durch die Sonneneinstrahlung beeinflusst. Etwa 30% dieser Energie wird wieder in den Weltraum zurückgestrahlt, der Rest dient der Erwärmung der Erdoberfläche, ohne die die mittlere Oberflächentemperatur um rund 33 Grad geringer ausfallen würde und somit erst ein Leben auf der Erde ermöglicht wird.15 ,,Der Unterschied resultiert daher, dass die Infrarotstrahlung z.T. in der Atmosphäre verbleibt. Sie wird dort

^{12 Siebert (1998), S. 8.
13 Wicke (1993), S. 5.
14 Schönwiese (1994), S. 61.
15 UNEP/UNFCCC, Climate Change Information Kit, Information Sheet 2, S. 6.}

8

durch die infrarotaktive ,,Treibhausgase" (Art. 1 Nr. 5 FCCC) absorbiert, die diese Strahlung zu Schwingungen mit Veränderung ihre Energieniveaus anregt."16 Der anthropogene Treibhauseffekt lässt sich hingegen auf die erhöhte Konzen-tration von Treibhausgasen in der Atmosphäre zurückzuführen, wobei allein der Anteil des Kohlendioxids am anthropogenen Treibhauseffekt 60% beträgt.17

Zudem bleibt Kohlendioxid in der Atmosphäre relativ lang ,,klimawirksam" mit einer Wirkungsdauer von etwa 50 bis 200 Jahren, oder wie es Brauch (1996) formuliert, dass die anthropogene Störzeit diesen Zeitraum umfasst.18 Die ansteigenden Emission lassen sich im wesentlichen auf die Verbrennung fossiler Brennstoffe wie Erdöl, Ergas und Kohle und andererseits auf Landnutzungsänderungen zurückführen, deren Anteil etwa ein Viertel beträgt.19 Methan und Stickstoffdioxid werden primär durch Bodennutzungsveränderungen und die Landwirtschaft verursacht. Infolge dessen kommt es zu einer Ausweitung des natürlichen Treibhauseffektes in der Atmosphäre, also einer erhöhten Aufnahme und Abgabe infraroter Strahlung. Um nun das ,,natürliche" Gleichgewicht des Klimasystems wiederherzustellen, erhöht sich, als Anpassungsreaktion, die weltweite Oberflächentemperatur der Erde.20

2.3 Die IPCC-Reports und erwartete Kostenbelastung der USA

Der ,,Intergovernmental Panel on Climate Change" (IPCC) ging aus der Zusammenarbeit der World Meterological Organisation (WMO) und dem United Nations Environment Programme (UNEP) im Jahr 1988 hervor. Hierbei handelt es sich nicht um neue Forschungsergebnisse sondern um eine Art ,,Kompendium" von bereits publizierten wissenschaftlichen Studien.

^{16 Holtwisch (2006), S. 10.
17 UNEP/UNFCCC, Climate Change Information Kit, Information Sheet 2, S. 8. Eine andere Studie des FAO, State of the World Forest 2001, S. 60 verifiziert den durch das Kohlendioxid ,,verursachten" Anteil mit 65%.
18 S. Anhang - Abbildung 2-2-1, Historische Entwicklung der drei wichtigsten Treibhausgase.
19 Ebd., S. 9.
20 UNEP/UNFCCC, Climate Change Information Kit, Information Sheet 9, S. 20.}

9

Die Hauptaufgabe oder Zielstellung des IPCC ist ,,to undertake periodic comprehensive assessments of the available scientific and socio-economic information on climate change and its impacts on options for mitigating and adapting to the risks posed by climate change."21

Der IPCC setzt sich aus drei verschiedenen Arbeitsgruppen zusammen. Die erste beschäftigt sich mit den wissenschaftlichen Aspekten des Klimasystems und des Klimawandels während Working Group II (WGII) ,,Schadenswirkungen" auf sozioökonomische und natürliche Systeme beleuchtet und schließlich Arbeitsgruppe III, die Handlungsspielräume für die Reduktion von Treibhausgasen und die möglichen politische Handlungsoptionen erarbeitet, aus denen dann ein Kurzbericht, der ,,Summary for Policymaker" entsteht.22 Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die durch den anthropogenen Treibhauseffekt erzeugten Klimawandel erklärenden Berichte ein besseres Verständnis in der breiten Bevölkerung, insbesondere aber im Hinblick auf die politischen Entscheidungsträger herbeigeführt werden soll.23

2.3.1 Die vier ,,Klimaschutzgutachten" (Assessment Reports) des IPCC

Aus Berechnungen des ersten Assessment-Reports (AR), ergibt sich eine erwartete Erhöhung der Erdoberflächentemperatur von 0,3°C (mit einem noch hohen Unsicherheitsfaktor von 0,2 bis 0,5°C) pro Dekade unter Annahme eines ,,unveränderten" Schadstoffausstoßes.24 Jener Bericht lieferte die Basis für die in Rio de Janeiro anberaumte ,,Weltklimakonferenz" des United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) auf der das elementare Ziel in Artikel 2 der Rahmenkonvention formuliert wurde, nämlich ,,die Stabilisierung der Treibhausgaskonzentrationen in der Atmosphäre auf einem Niveau zu erreichen, auf dem eine gefährliche anthropogene Störung des Klimasystems verhindert

^{21 Government of Canada (2005), S. 2.
22 Vgl. Earth Negotiating Bulletin, Vol. 12, No. 319.
23 Hierbei sei angemerkt, dass die erwähnten Berichte nicht das ganze Spektrum der wissenschaftlichen Erkenntnisse abbilden können, sondern nur die ,,wesentlichen" Dinge genannt werden. Ausführlicher in Coenen (1996).
24 Hiermit ist das im englischsprachigen Raum genutzte BAU-Szenario (business as usual") gemeint.}

10